חומר רקע

6 ביולי , 2016 ל 'סיון תשע"ו לכבוד חה"כ ניסן סלומי נסקי יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת :הנדון החשש מפגיעה במעמד מבקר המדינה על ידי הקמת נציבות ביקורת על התביעה ,שלום רב 1. ביום31 ,במאי2016 ,בישיבת ועדת החוקה,, חוק ומשפט של הכנסת חזר כבוד השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג על ה עמדה שהציג בדו"ח שהגיש למשרד המשפטים בנושא נציבות הביקורת על מערך התביעה (דו"ח מיום8 ,באוקטובר2015 ) .השופט גולדברג טען ש הקמת גוף חיצוני, שיערוך ביקורות מערכתיות על התביעה, לא תתיישב עם סעיף1 לחוק- .יסוד: מבקר המדינה לדעתו הוראת סעיף זה מעניק ה למבקר המדינה בלעדיות בביקורת המדינה. ,עמדה זו בין היתר , עמדה בבסיס המלצתו של השופט גולדברג לפצל את ,נציבות הביקורת על התביעה כך שהתפקיד לערוך ביקור ו ת מערכתי ו ת על התביעה יתבצע.בהתאם לחוק הביקורת הפנימית זאת, כדי למנוע כרסום במעמדו של .מבקר המדינה 2. אנו חול קים על דעתו של כבוד השופט גולדברג. אנו סבורים שנציבות חיצונית שתוסמך לפי חוק לערוך ביקורת על התביעה לא תכרסם ב מעמד מבקר .המדינה. נבהיר להלן את עמדתנו 3. סעיף 1 לחוק- :יסוד: מבקר המדינה קובע "ביקורת המדינה נתונה בידי מבקר המדינה". גם אם הוראה זו מעניקה למבקר המ דינה בלעדיות ב"ביקורת ."המדינה", עדיין נותר לבחון מהי מהותה של אותה "ביקורת המדינה 4. סעיף2(א) לחוק- יסוד: מבקר המדינה מגדיר את היקפה של "ביקורת המדינה" על ידי הגדרת נושאי ה ("המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה]...[ "), וסעיף2 )(ב מגדיר את היקפ ה של "ביקורת "המדינה על ידי הגדרת"( ההיבטים של בחינת המבקר מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחסכון של הגופים )"המבוקרים, וכל ענין אחר שיראה בו צורך. היקף הביקורת מוגדר באופן דומה אך מפורט יותר (בין היתר לעניין הבקרה ה )חשבונאית בסעיף10 )(א לחוק מבקר המדינה. 5. הגדרה זו מצביעה על כך ש "ביקורת המדינה" של מבקר המדינה קשורה בעיקרה לחריגה מכללי מ י נהל תקין ,לביקורת חשבונאית ולביקורת ביצועים . עמדה על כך פרופ' מיכל טמיר, שגרסה : "עניינה של ביקורת המדינה הוא ביעילות ובמינהל תקין" (מ,יכל טמיר מבט ביקורתי על ביקורת המדינה 38 ( 2009 .)) ביקורת המדינה לא נועדה לבחון את תוכנה ואיכותה של מדיניות .הגוף המבוקר 6. ביקורת המדינה לפי הגדרת נושאיה והיבטיה בחוק- יסוד: מבקר המדינה אינה הביקורת המערכתית ה נחוצה לדעתנו ל תביעה ואשר לשמה רצוי להקים נציבות חי צונית ייע .ודית לביקורת על התביעה לתביע :ה כוח רב וייחודי ההחלטה להפעיל הליכים פליליים נגד הפרט. להחלטותיה כשלעצמן– ובלי קשר לתוצאות ההליך הפלילי– השלכות רבות משמעות על חירותם וחייהם של חשודים ונאשמים. התביעה עושה זאת כאשר תובעיה זוכים– ובצדק– לעצמאות בשיקול דעתם, וכאשר המבנה שלה מבוזר ומקשה על פיקוח ו .בקרה זאת ועוד , אחד הקשיים בתפקיד התובע הפלילי– בייחוד בשיטה אדוורסרית כשיטתנו– הוא הסיכון המובנה שיראה בטעות את תפקידו רק כצד להליך משפטי המנסה להשיג הרשעה בכל מחיר ולא כגורם האמון על האינטרס ה .ציבורי, ולכן צריך לפעול בהגינות מתוך אתוס מעין שיפוטי על שום כך הביקורת הנחוצה לתביעה היא כזו שתשפר את שקיפותה, תחזק את הדיווחיות שלה ואת נשיאתה באחריות , תוך שמירה על עצמאותה ועל אמון .הציבור בה 7. ,לכן הביקורת המערכתית הנחוצה לתביעה צריכה לשאת אופי של בקרת .איכות על פעולות התביעה ומדיניותה ,אין די בביקורת מסוג ביקורת המדינה .שנועדה ליעדים חשובים אחרים, כגון חיסכון, יעילות ומינהל תקין נציבות הביקורת על התביעה צריכה לבחון, למשל, באופן מערכת י ומדגמי , אם הסדרי הטיעון נעשים על ידי התביעה במקרים שמצדיקים זאת או א ם אישומים פליליים מנוהלים על ידה כראוי . ,לעניין זה הביקורת המערכתית תוכל ללמוד אף מבעיות פרטניות שתופענה בפניה. 8. ביקורת המדינה (כמו ביקורת הפנים) אינה כוללת בקרת איכות שכזו וגם לא .כוללת בחינה של תוכן המדיניות ,אדרבה להרחבת ביקורת המדינה לתחומי בקרת איכות ו תוכן המדיניות תהיינה השלכות שליליות על ביקורת המדינה עצמה. תהיה זו השגת גבול שעלולה בעתיד להביא לערעור מעמד ביקורת .המדינה ולהחלשת יכולתה לבצע את תפקידה 9. אין אנו סבורים שיהיה כרסום במעמד מבקר המדינה, או התנגשות עם הוראת סעיף1 לחוק-יסוד: מבקר המדינה, אם תוק ם בחוק נציבות חיצונית שתקבל סמכות לערוך ביקורת מערכתית בעלת אופי של בקרת איכות על פעולות התביעה ומדיניות ה . הפרדת הרשויות בדמוקרטיה הישראלית, כמו ביתר העולם הדמוקרטי, עוברת תהליכי התמקצעות. אחריות של רשות פלונית על ליבת פעילות, אין משמעה שאין רשויות מתמקצעו ת אחרות . לכן אין בהקמת נציבות ביקורת חיצונית התנגשות עם סעי ף1 לחוק- ,יסוד: מבקר המדינה כשם שבהקמת בית משפט לע ניינים מינהליים לא הייתה התנגשות עם חו ק יסוד: השפיטה הקובע את סמכות.בית המשפט הגבוה לצדק 10 . ,לפיכך לדעתנו, ניתן לשלב את תפקידי בירור התלונות והביקורת המערכתית ולהותירם במעמד זהה ובאחריות אותה נציבות עצמאית שתוקם על פי הצעת החוק שנדונה בימים אלה בוועדה. ,בכבוד רב /בשם פרופ' מרדכי קרמניצר פרופ' מיכל טמיר ד"ר גיא לוריא