מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

סוגיית אכיפת עבירות סמים בקרב קבוצות אוכלוסייה שונות מוגש לוועדה למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול הכנסת מרכז המחקר והמידע כתיבה: נטע משה אישור: שלי לוי, ראשת צוות ד' בתמוז תשע"ו 10 ביולי2016 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm עמוד 2 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע מ סמך זה נכתב לקראת דיון בוועדה למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול של הכנסת והוא ביקש לעסוק בסוגיית .אכיפת עבירות סמים בקרב קבוצות אוכלוסייה שונות עד למועד סיום כתיבת מסמך זה לא העביר המשרד לביטחון הפנים למרכז המחקר והמידע של הכנסת את תשובת המשטרה ושירות בתי הסוהר , ועל כן במסמך לא יוצג ו נתונים על פילוח מבצעי עבירות סמים הנמצאים בטיפול רשויות האכיפה בישראל לפי קבוצות אוכלוסייה שונות . במסמך יוצגו דוגמאות מהעולם על סקרים שנערכו בנושא אכיפה כל- פי קבוצות אוכלוסייה שונות , כמו גם צעדים להתמודדות עם אכיפה סלקטיבית כלפי קבוצות .אוכלוסייה שונות כמו כן יוצגו נתונים על אוכלוסיית המכורים לסמים המטופלת על ידי משרד הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד הבריאות בפילוח לקבוצות אוכלוסייה שונות. מבוא בה כרזת האו"ם לכל באי עולם בדבר זכויות אדם משנת1948 נכתב בסעיף ז' כי "הכול שווים לפני החוק ".וזכאים ללא אפליה להגנה שווה של החוק1 בסעיף ב' לאמנה מובהר כי ההכרזה אוסרת על "אפליה כלשהי מטעמי גזע, צבע, מין, לשון, דת, דעה פוליטית או דעה אחר ת, בגלל מוצא לאומי או ,חברתי רכוש או מעמד אחר". בשנת1965 אומצה באו"ם אמנה נוספת ומצומצמת באשר לאפל יה על רקע גזע, "אמנה בינלאומית "בדבר ביעורן של כל הצורות של אפליה גזעית, 2 והיא מגדירה אפליה גזעית כ "הבחנה, הוצא ה ,מן הכלל ."הגבלה או העדפה המיוסדים על נימוקי גזע, צבע, יחוס משפחתי, מוצא לאומי או אתני3 הספרות מבחינה בין שני דפוסים היסטוריי ם של אפל יה והטי ה: האח ד, הגנה לא שווה בפני החוק, כלומר מציאות שבה קבוצות אוכלוס י יה מסוימות חשות כי אינן זוכות להגנה שווה מרשויות ה אכיפה , הן מביעות חוסר אמון במשטרה וב מערכת המשפט וביכולת של המערכת הממסדית בכללותה להתייחס אליהם באופן .שווה4 הדפוס השני הוא אכיפה לא שווה של החוק. 5 'פרופ ,מיכל טמיר משפטנית ומרצה במרכז האקדמי שערי משפט, מסבירה בספרה "אכיפה סלקטיבית" כי אכיפה כמעט תמיד היא אכיפה חלקית, וזאת בשל מגבלת משאבים מובנית שלא מאפשרת לרשויות שלטון החוק לאכוף כל עבירה, ועל כן לא כל אכיפה חלקית היא אכיפה סלקטיבית ו פסולה . ,לדבריה אכיפה חלקית לגיטימית היא אכיפה שבה לדוגמה קיימת אכיפה אקראית א.ו מדגמית כלפי כלל האוכלוסייה באופן שווה6 ,לעומת זאת אכיפה חלקית- פסולה היא" מצב ,עניינים שבו למרות השוויון לכאורה של חוקים או תקנות ניטרליים, אכיפת החיקוק היא מפלה כתוצאה מפגמים שונים בשיקול הדעת המביאים לכך שרק פרטים המשתייכים לכמה קבוצות של מפרי חוק מועמ דים לדין, או "בשל כך שיש מדיניות שונה של אכיפה המותנית בשיוך או בזהות המפר. 7 ,כלומר כאשר רשויות ה חוק נוהגות על- פי מדיניות במסגרתה לא נאכפים חוקים פליליים מסוימים כלפי פרטים המשתייכים ל קבוצות 1 ,ארגון האומות המאוחדות הכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות אדם , אומצה ביום10 בדצמבר1948 , נוסח עברי רשמי באתר .משרד המשפטים UN, The Universal Declaration of Human Rights. 2 UN, International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, adopted December 1965, entry into force January 1969. 3 ,ארגון האומות המאוחדות אמנה בין-לאומית בדבר ביעורן של כל הצורות של אפליה גזעית , נוסח עברי רשמי באתר משרד המשפטים. ישראל חתמה על האמנה במארס1966 , והאמנה נכנסה לתוקף בישראל בפברואר1979 . 4 Lawrence D Bobo and Victor Thompson. "Unfair by design: The war on drugs, race, and the legitimacy of the criminal justice system." social research, 2006, p.448. 5 Ibid. 6 מיכל טמיר, אכיפה סלקטיבית, פרק שני– 'שיקול הדעת בסמכויות האכיפה, ע35 ,, הוצאת נבו2008 . 7 שם ', ע29 . עמוד 3 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע אוכלוסיה מסוימות או לחילופין הם נאכפים ביתר שאת כלפי פרטים המשתייכים ל קבוצות אוכלוסייה ,אחרות עלול להיווצר אי שוויון באכיפ ת .החוק לכך יש להוסיף את ה פרופיילינג ה( גזעיRacial Profiling ), כלומר ייחוס מסוכנות לאדם בשל השתייכותו לקבוצ ת אוכלוס י יה מסויימת גם אין בהכרח מידע מודיעיני קונקרטי .כי אותו אדם אכן מהווה סכנה במ קרה זה אנשים העונים על מאפיינים ביולוגיים-מולדים מסויימים (מגדר, גיל, לאום, גזע) או מאפיינים נרכשים-משתנים מסויימים (הרגלים, התנהגות, העדפות), עשויים להיתפס כחשודים בעיני רשויות החוק .ולעתים בעקבות כך יוגברו מאמצי החיפוש, העיכוב, התשאול והמעצר כלפיהם8 במסג רת הפעולות האקטיביות של אכיפ ת החוק, קיים מנעד של פעולות בעלות אופי ותוצאות שונות שיכול להיות מעורב בהן מימד של הפעלת שיקול דעת פסול שמוביל ל אכיפה סלקטיבית או לאפליה . הסוכנות לזכויות אדם בסיסיות של האיחוד האירופי(FRA) ,ה גדירה בדוח שלה, שפורסם בשנת2010 ועס ק במניעה של פרופיילינג, את הסמכויות שמוקנות לרשויות אכיפ ת החוק ובהן יכולה לבוא לידי ביטוי אכיפה ,סלקטיבית או מפלה: בדיקת זהות, עיכוב, חיפוש, מעצר, פיזור התקהלות, הוצאת צווי מעצר ,ריתוק פשיטות, פעולות מודיע י ,ן בק מע , כריית מידע, מדיניות לטיפול באי הקצ נה, העמדה לדין, ניהול משפט ו.כליאה9 ביחס לעבירות פליליות מצביעה טמיר כי המשמעויות של אכיפה סלקטיבית הן קשות יותר, שכן תוצאות אכיפה פלילית,, לרבות כתבי אישום ועונשי מאסר הן לרוב בעלות השפעה חמורה יותר על חי י.ו של הפרט10 בהנחיות של מחלקת המשפטים האמריקנית מ שנת2003 נכתב גם כן כי מערכת אכיפת חוק שבה יש נורמות מפלות וסלקטיביות מערערת על הלגיטימיות, היעילות והשוויון של המוסדות שמפעילים אותה ושל הממשל כולו . על-פי הדוח נורמות מפלות שכאלו הן "הרסניות לגיוון ולעושר הדמוקרטי פוג ו עות בצורה "מהותית במאמצים לשמור על חברה הוגנת וצודקת. בהנחיות אלה, שפורסמו כאמור ב שנת2003 , אף נכתב .כי לנורמות מפלות יש עלויות גבוהות לפרט ולחברה כולה, וכי הן הוכחו כלא יעילות11 לאורך השנים פורסמו במדינות שונות בעולם מחקרים, נשמעו קולות מפי נציגי ציבור ופ וליטיקאים ו הוצגו דוחות מדיניות ובדיקה רשמיים, שהעלו כי בהיבטים מסוימים של אכיפת החוק הייתה ועד י ין קיימת הבחנה בין קבוצות באוכלוסייה, וקיימות פרקטיקות שלעתים עולות עד כדי אכיפה סלקטיבית אסורה ואפלי ה. עיקר המחקר והנתונים ה קיימים מתייחסים לארצות הברית ולאוכלוסייה הא ורפ-אמריק נ ית שבה , אך בשנים האחרונות קיימת בחינה ודיון ציבורי בקרב מוסדות ממשלתיים גם בארצות אירופה תוך ניסיון לייצר כלים להתמודד ות עם אכיפה סלקטיבית או מפלה . אחד התחומים בהם נטען כי קיימת אכיפה ,מפלה הוא בתחום עבירות הסמים נושא שאף נדון במסג רת האסיפה הכללית של ה או"ם ביוני2016 בכנס שעסק בהתמודדות.העולמית עם בעיית הסמים12 במסמך זה נתבקשנו כאמור לבחון את אכיפת עבירות הסמים בקרב קבוצות אוכלוסייה שונות בישראל , את שיעורם של בני קבוצות אוכלוסייה אלה בקרב מקבלי הטיפול לנפגעי סמים וכן להציג דוגמאות 8 FRA, Towards More Effective Policing, Understanding and preventing discriminatory ethnic profiling: A guide, 2010, p.9. 9 Ibid, p.11; Floyd Weatherspoon, "Ending Racial Profiling of African-Americans in the Selective Enforcement of Laws: In Search of Viable Remedies." U. Pitt. L. Rev. 65 (2003): 721. 10 'מיכל טמיר, אכיפה סלקטיבית, מבוא, ע19 ,, הוצאת נבו2008 . 11 U.S Department of Justice, Guidance regarding the use of race by federal enforcement agencies, 2003. 12 UNGASS 2016, special session of the United Nations general assembly on the world drug problem, June 2016. עמוד 4 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהנעשה בעולם .בנושא זה ראשית, נציג רקע ובו דוגמאות ל סקרים ש ערכו רשויות המדינה בארצות הברית ובאיחוד האירופי ע ל מגע של קבוצות מיעוט עם המשטרה ו כן נתונים על אכיפת עבירות כלפי קבוצות אוכלוסייה שונות , ובתוך כך אכ .יפת עבירות סמים בפרק זה נסביר גם את הקשיים בעריכת סקרים אלה וכן את הק ושי להסיק מהם מסקנות על קיומה בהכרח של אכיפה סלקטיבית או .מפלה אחד מצ עד י המדיניות שנזכרים בעולם ביחס להתמודדות עם אכיפה סלקטיבית הוא איסוף מידע מפורט, מדויק .ועקבי לאחר מכן נציג נתונים על שיעורם של בני קבוצות אוכלוסייה שונות .בקרב מקבלי הטיפול לנפגעי סמים לבסוף נציג בקצרה מספר צעדי מדיניות שננקטו בעולם ב ניסיון ל התמודד עם אכיפה לא- שוויונית כלפי .קבוצות אוכלוסייה שונות נדגיש כי רבות מן הדוגמאות מהעולם עוסקות באכיפת עבירות שונות כלפי קבוצות אוכלוסייה שונות, ולא רק באכיפת עבירות סמים שהמידע המצוי בידנו לגביה מצומצם מאוד. בספרות המחקרית אומנם קיימות התייחסויות לשונות באכיפת עבירות סמים בקרב קבוצות אוכלוס י ,יה שונות אך הדיון הציבורי העולמי, כמו גם קביעת המדיניות בנושא, נעש ים ברוב ם בה קשר הרחב יותר של אכיפת כלל .סוגי העבירות 1. רקע בנאום שנשא בפברואר2015 ( ג'ימס קומיJames Comey ( ) ראש לשכת החקירות הפדרליתFBI ), הכיר ראש ה- FBI באפליה על רקע גזע שהתרחשה בעבר בקרב רשויות אכיפת החוק בארצות הברית, והבהיר כי חובה על אנשי אכיפת החוק להבין את המקור לשורשי האפליה, לאסוף נתונים על אודותיה ולהתמודד .עם השלכותיה13 טענות ומחקרים בדבר אכיפה מפלה על רקע גזע בארצות הברית מפורסמים מזה מספר עשור ים, ובשנים האחרונות אף רשויות אכיפת החוק לוקחות חלק באיסוף נתונים בנושא:, כפי שיוצג להלן כך לדוגמה, מסקר שנערך על ידי משרד המשפטים האמריקני בשנים2003 , 2005 ו- 2008 בנושא "מגע בין הציבור למשטרה" עלה כי בעוד ששיעור הנהגים האמריקנים ממוצא אפרו- ,אמריקני ממוצא היספאני או לבנים שעוכבו בצד הדרך על ידי משטרת התנועה ה הי דומה, שיעורם של הנהגים האפרו-אמריק נ ים וההיספנים שהשוטרים החליטו לערוך חיפוש במכוניתם או בחפציהם גדול פי שניים עד שלושה לעומת .שיעורם של הנהגים הלבנים בסקר משנת2008 נמצא כי שיעור האפרו-אמריק ים נ שנעצר ו עקב עבירות תנועה גבוה מ שיעורם( של הלבנים4.7% מאוכלוסיית האפרו- אמריקניים שעוכבו בצד הדרך, נעצרו לאחר מכן לעומת2.4% )מתוך אוכלוסיית הלבנים שעוכבו , ו שיעור האפרו-אמריק נ ים וההיספניים שקיבלו דוח תנועה גבוה יותר משיע ו רם של הלבנים ( 58.3% אפרו-אמריקניים ו- 62.9% היספניים לעומת53.1% מהלבנים). בנוסף, מבין כלל האנשים שבאו במגע עם המשטרה, במקרים בהם היו מעורבים אפרו- אמריקאים והיספאנים שיעור המקרים שבהם נעשה שימוש בכוח היה גבוה יותר , לעומת שיעור המקרים בהם היו מעורבים.אמריקנים לבנים14 עוד עלה מהסקרים, כי התחושה הסובייקטיבית של מי שעוכב או נעצר על ידי המשטרה גם היא משתנה כתלות ב השתייכותו האתנית ב , ו סקר ש נערך ב שנת2005 עלה כי שיעור גבוה יותר של אמריקנים לבנים 13 James B. Comey, Director, Federal Bureau of Investigation (FBI), Speech- Hard Truth: Law Enforcement and Race, February 12, 2015. 14 U.S. Department of Justice, Contacts between Police and the Public, 2005, published April 2007, Contacts between Police and the Public, 2008, published 2011. עמוד 5 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע חשו כי המשטרה התנהגה כלפיהם(בצורה נאותה91.6%), לעומת שיעור האפרו-אמריק נ( ים82.2% ) ( והיספאנים% 9. 87 ) שחשו כך. 15 סקר משנת2010 ( של הסוכנות לזכויות אדם בסיסיות של האיחוד האירופיFRA ), בחן אף הוא את המגע של הציבור עם המשטרה במהלך שנה נתונה ב- 10 מדינות אירופאיות, ומצא כי במרבית המדינות סיכויים נב של י קבוצות מיעוט להיות מעוכבים על ידי המשטרה גבוה יותר לעומת קב וצות הרוב במדינה , כאשר בחלק מהמדינות מספר העיכובים החוזרים של בני קבוצות מיעוט גבוה באופן משמעותי לעומת .האוכלוסייה הכללית16 לדוגמה, בצרפת% 42 מקרב התושבים ממוצא צפון- אפריקאי השיבו כי הם עוכבו על ידי המשטרה בשנה החולפת, לעומת38% מהתושבים שמוצאם מאזור מרכז ,אפריקה ודרום הסהרה ו- 22% מהתושבים שנמנ ו על קבוצות הרוב; בגרמניה24% מהתושבים שמוצאם מטורקיה הצהירו כי עוכבו על ידי המשטרה בשנה האחרונה, לעומת11% מקבוצות הרוב; בבלגיה24% מתושבים שמוצאם מצפון אפריקה השיבו בחיוב, לעומת18% שמוצאם מטורקיה ו- 11% מתושבי קבוצו ת .הרוב גם מה סקר האירופאי עלה כי קיים שוני בתחושה הסובייקטיבית של הנעצרים– כלומר שיעור גבוה יותר בקרב הנמנים עם ,קבוצות הרוב חש כי המשטרה נהגה כלפיו בצורה מכובדת וראויה לעומת שיעור החשים כך בקרב .קבוצות המיעוט השוני במידת האכיפה בא לידי ביטוי לא רק במספ ר המעצרים , אלא ש מחקרים ,מצביעים על שוני בשיעורי הגשת כתבי אישום ב ניהול הליכים ,פליליים במספר ה מאסרים ואף ב אורך .המאסרים הנהוגים בין קבוצות מיעוט לבין קבוצות הרוב17 אחד הנושאים שנזכרים בהקשר לאכיפה מפלה הוא אכיפ ת .עבירות סמים בשנות השבעים של המאה הקודמת הכריז נשיא ארצות הברית, ריצארד ניקסון, ""מלחמה על הסמיםWar on Drugs" ", אשר .הוחרפה והוקשחה בשנות השמונים בעת כהונתו של הנשיא רייגן18 על פניו "המלחמה" כוונה באופן שוויוני כלפי המשתמשים וסוחרי ה סמים, אולם חוקרים טוענים כי בפועל, ה ,אכיפה הייתה מפלה בחלקה בשל התנהלות מכוונת על ידי השוטרים והסוכנים שבשטח. במחקר שאסף נתונים בין השנים2007-1980 עלה כי בתקופה ז ו כ- 25 מיליון איש נעצרו באר צות הברית על עבירות סמים. שיעור האפרו-אמריק נ ים מקרב כלל העצורים עלה מ- % 27 בשנת1980 ל- % 42 בין השנים1982 - 93 19 ובשנת2007 ירד ל- % 35 . 19 כך לדוגמה מתוארת במחקר ההשפעה של שינויי חקיקה מהשנים1986 ו- 1988 שהובילו לעלייה באכיפה כנגד הקהילה האפרו-אמריק ית נ: בתיקוני החקיקה נקבע כי ביחס לסמים מסוימים אשר היו נפוצים במיוחד בקרב קבוצות המיעוט והאפרו-אמריק נ ים בארצות הברי ת (כדוגמת קראק- קוקאין) תוחמר האכיפה, לרבות .שינוי בתקופת המאסר המירביות הקשורות בעבירות השימוש והסחר בסמים אלו מ לעו,ת זאת ביחס לסם )דומה (קוקאין, שהיה נפוץ בקרב אוכלוסייה לבנה ובעלת אמצעים, לא שונה החוק ו אורך ,תקופות המאסר .אף כי הוא לא פחות מסוכן20 על- מ פי ספר מחקרים תיקוני החקיקה הובילו להגברת האכיפה כנגד משתמשי הקראק ולגידול לא פרופורציונאלי במספר ה אסירים האפרו-אמריק נ ים שנשפטו על עבירות סמים. 21 15 U.S. Department of Justice, Contacts between Police and the Public, 2005, published April 2007. 16 FRA, EU- MIDIS, Police stops and minorities: understanding and preventing discriminatory ethnic profiling, 2010. 17 Weatherspoon, p. 721. 18 Jamie Fellner, "Race, drugs, and law enforcement in the United States." Stan. L. & Pol'y Rev. 20, 2009, p. 257. 19 Ibid, p. 271. 20 Ibid, p. 262. 21 Mitchell Ojmarrh, "Is the War on Drugs Racially Biased?" Journal of Crime and Justice 32.2, 2009, pp. 49- 75. עמוד 6 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע מנתונים שפורסמו בשנת2007 עולה כי% 77 .מהמעצרים בעבירות סמים בוצעו בערים22 הקהילה האפרו- אמריק נ ית בכללה גרה בשכונות צפופות במטרופוליטניים גדולים ונחשבת לקהילה חלשה יותר מבחינה סוציואקונומית. פריסת השוטרים ברחובות ופעולות השיטור למטרת אכיפת עבירות הסמים בוצעו בעיקר בשכונות אלו, שנחשבו לשכונות מועדות יותר, מאוכלסות יותר וקלות יותר לשיטור. עצם ההימצאות של כוחות שיטור גדולים בשכונות אלו הוביל לעלייה במספר המעצרים של האוכלוסייה שגרה בשכונות, שהיא ברובה אוכלוסיי ה .שנמנית על קבוצות המיעוט מצב זה הזין את עצמו, וכך ככל שעל ה שיעור תושבי שכונות ,המצוקה שנעצרו והורשעו על עבירות סמים כך גדלה נוכחות המשטרה בשכונות אלו, וחוזר חלילה. מנהל ה- FBI בנאומו האיר גם את הפן האישי שבעבודת השוטרים והסוכנים והסביר כי לעתים באופן לא מודע שוטרים שאינם גזעניים בבסיסם מבצעים קטלוגים ושיוכיי ם גזעניים ומקבלים החלטות על סמך "קיצורי .דרך מנטליים" כהגדרתו23 עם הזמן אצל אותם שוטרים מתקבע באופן לא מודע השיוך שבין א פרו- אמריקאים ,לעבריינות והם יטו לעצור ולחפש יותר בקרב אוכלוסיות אלו גם בהעדר ,מידע מקדים ומבוסס וזאת על בסיס התנסות בעבר או תפיס ות שאינ ן רלוונטי ות .למבצע השיטור הנוכחי שלהם 24 גם באשר להרשעות וחומרת העונש מעלים הנתונים שאלות על ייצוג יית ר של אפרו- אמריקאים בבתי הכלא בעבירות סמים. על פי מפקד האוכלוסין לשנת2007 ,בארה"ב אוכלוסיות האפרו-אמריק נ יים, מנתה כ- % 12 .מכלל אוכלוסיית ארצות הברית25 על פי מחקר שפורסם ובחן את שיעור המעצרים בשנה ז ו , עלה כי בשנת2007 שיעור הנאשמים ה אפרו-אמריק נ יים בעבירות סמים עמד על 43% ,ו שיעורם מקרב האסירים בבתי הסוהר שנשפטו על עבירות סמים עמד על% 53.5 . 26 עם זאת, מאמר שפורסם כחלק מספר בשנת2010 "ועוסק ב"שיטות להערכת שיטור מוטה על רקע אתני (Methods for Assessing Racially Biased Policing) , על ידי צמד חוקרים ממכון המחקר ראנד ומאוניברסיטת פנסילבניה, מצביע על הבעייתיות שקיימת היום באיסוף הנתונים, כתוצאה מכלים לא .מספקים ושיטות מחקר שאינן מבוססות דיין27 ,החוקרים מעידים כי כיום סוכנויות אכיפת חוק פועלות .ואף מחייבות, את אנשיהן לאסוף ולתעד מידע באירועים בהם יש מגע בין שוטרים לאזרחים מידע משמש כבסיס למחקרים על דפוסי פעילות השוטרים ומוסקות ממנו מסקנות באשר לקיומה של אפליה גזעית .ואפליה אחרת באכיפת החוק אולם ,מעידים החוקרים כי קיימות מספר בעיות בעת הנוכחית באיסוף ובשימוש במידע. ראשית, קיימת בעייתיות בהגדרת קבוצת המחקר. אין הגדרה ברורה ואחידה למי נחשבים כקבוצות מיעוט, שכן יש ריבוי זהויות אתניות וגזעיות כולל בחברה, וכן יש אנשים שהם בני יותר ממוצא אתני אחד. מנגד יש גם קושי להגדיר מהי אוכלוסיית הרוב ובהתאם חסר מידע סטטיסטי על גודל כ ל אחת מהקבוצות. שנית, חסר מידע טכני רב על המעצרים והתשאולים, לדוגמה באיזו שעה נערכו, משך המעצר והחיפוש, השכונות בהן נערכו ומאפייני השכונות והיקף נוכחות השוטרים באזורים שבהם בוצעו .המעצרים החוקרים מציינים כי "אין שיטה מאוחדת שאפשר ליישמה על מקורות מידע מנהל יים ולענות בצורה חד משמעית על השאלה האם התנהגות המשטרה נבעה ".מהטייה גזעית28 ,עם זאת לדברי החוקרים, הנתונים הנאספים ושיטות המחקר המתפתחות גם אינם מוכיחים אפלייה גזעית, יכולים מנגד 22 Jamie Fellner, "Race, drugs, and law enforcement in the United States", p. 273. 23 James B. Comey, Director, Federal Bureau of Investigation (FBI), Ibid. 24 James B. Comey, Director, Federal Bureau of Investigation (FBI), Ibid.. 25 U.S Census, Bureau, The Black Alone or in Combination Population in the United States: 2007. 26 Jamie Fellner, p. 274. 27 Greg Ridgeway, and John MacDonald. "Methods for assessing racially biased policing" Race, ethnicity, and policing: New and essential readings, 2010, pp. 180-204. 28 "There is no unifying method that can be applied to administrative data sources and definitively answer the question of whether the police are acting with racial bias.", ibid, p.28. עמוד 7 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע לסייע בקיום דיוני מדיניות וברור סוגיות ודקויות הקשורות בהחלטות המשטרה על עיכו ב חשודים .והפעלת כוח * לצורך כתיבת מסמך זה ובמטרה לבחון את חלקן של קבוצות אוכלוסייה שונות בישראל בקרב מבצעי עבירות סמים שונות הנמצאים בטיפול רשויות האכיפה כמו גם מקבלי הטיפול בגין שימוש בסמים, פנה מרכז המחקר והמידע של הכנס אל משרדי הממשלה אשר אחראים על אכ יפת עבירות סמים ועל הטיפול בנפגעי סמים, בבקשה לקבל נתונים בפילוח לקבוצות אוכלוסייה שונות: גברים ונשים, ערבים ושאינם יהודיים, ישראלים לפי ארצות מוצא או לידה וכן זרים. משרדי הממשלה אליהם פנינו הם: משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר באמצעות המשרד לביטחון פנים, משרד הבריאות, משרד הרווחה והשירותים .החברתיים וכן הסנגוריה הציבורית במשרד המשפטים עד לסיום כתיבת מסמך זה המשרד לביטחון פנים לא העביר לידנו את תשובות משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר . מהסנגוריה הציבורית נמסר כי תוכנית ניהול התיקים שקיימת ברשותם לצרכים מנהליים וניהו ליים לא מאפשרת הפקת נתונים לגבי דת, מוצא אתני, ארץ לידה או ארץ מוצא. בנוסף לכך יש פערים בין הנתונים בפועל לנתונים המוקלדים במערכת .בפילוחים על פי מגדר ותושבות, ועל כן לא ניתן להסתמך על הנתונים הקיימים משום כך לצערנו לא נוכל להציג במסמך זה נתונים על התפלגותם של מבצעי עבירות סמים שונות הנמצאים בטיפול רשויות האכיפה בישראל לפי קבוצות אוכלוסייה. מ הנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה וממשרד הבריאות ניתן ללמוד באופן כללי על מקבלי הטיפול בגין שימוש בסמים על- פי קבוצות אוכלוסייה כפי שיוצג בפרק הבא. 2. נפגעי סמים ה מטופלים על ידי משרד הרווחה ומשרד הבריאות, לפי קבוצות אוכלוסיי ה המחקר האפידמיולוגי האחרון שפורסם ובחן את דפוסי השימוש בחומרים פסיכו-אקטיביים בישראל נערך על ידי רשות הלאומית למלחמה בסמים ואלכוהול בשנת2009 . המחקר מתבסס על סקר שבו השתתפו כ- 4,500 משיבים בגילאי18 - 40 אשר דיווחו באמצעות שאלונים אנונימיים על דפוסי השימוש .בסמים, באלכוהול ובתרופות29 ,על פי תוצאות הסקר% 11.42 דיווחו כי עשו שימוש לא חוקי כלשהו בסמים במהלך12 החודשים .האחרונים30 ( שיעור הגברים% 14.89 )שדיווחו על שימוש בחומרים פסיכואקטיביים היה גבוה יותר ( משיעורם של הנשים8.09% ); בגירים בקבוצות הגיל24-18 ו- 34-25 דיווחו על שיעורי שימוש גבוהים יותר (בין13%-12% ) לעומת גילאי40-35 ( 7.87% ); נסקרים שנולדו בישראל ושאביהם נולד בישראל דיווחו על שיעורים גבוהים יו( תר14.72% ( ), בהשוואה ל לעולים ותיקים11.98% ( ) ולעולים חדשים11.71% .) שיעור הדיווח גבוה( יותר נרשם בקרב נוצרים22.75%), לעומת מוסלמים( 9.4% ). 29 ,להרחבה ראו מרכז המחקר והמידע של הכנסת סמים ואלכוהול: נתוני רקע, חקיקה, ופעילות גופי המדינה ,, ד"ר עדי ענבר יוני2015 ', ע13 . 30 ,הרשות הלאומית למלחמה בסמים ואלכוהול השימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב תושבי מדינת ישראל2009 ,מחקר אפידמיולוגי מס ' 7 ,דצמבר2009 ', ע48 . עמוד 8 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע עורכי הסקר סיכמו את הממצאים: "מצאנו כי בקבוצות הבאות יש יותר שימוש בסם לא חוקי בשנה האחרונה: גברים, גילאי34-18 , לא נשואים, חילונים, אנשים שהוריהם ילדי הארץ, אנשים שהם עולים ."חדשים, אנשים במצב בריאות פחות טוב ואנשים שלא עושים מילואים31 2.1 . משרד הרווחה והשירותים החברתיים32 השירות לטיפול בהתמכרויות באגף לשירותי תקון ,ונוער מנותק שבמשרד הרווחה והשירותים החברתיים הוקם בשנת1989 בתור יחידה לטיפול בנפגעי סמים. בשנת2004 הורחב השירות גם לנפגעי אלכוהול והימורים והוא מטפל בקטינים מגיל12 ובבוגרים, ומתאים את הטיפול והתוכניות לקבוצות הגיל השונות .ולמאפייני ההתמכרות33 להלן יוצ גו נתונים על מספר מטופלים בחלוקה לגיל ומגדר, לאום, יבשת או ארץ מוצא ואשכול חברתי כלכלי. לאחר מכן יוצג פירוט של מסגרות הטיפול למכורים בסמים הנמנים בדגש על מסגרות ייעודיות לנשים, עולים, ערבים, והתייחסות לקשיים הכרוכים בטיפול בקבוצות אלו. הנתונים וההסברים מתב ססים על תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת וכן על סקירת השירותים החברתיים לשנת2014 . 2.1.1 . נתונים– מטופלים הסובלים מהתמכרות לסמים, משרד הרווחה והשירותים החברתיים34 מטופלים על פי מגדר וגיל– נכון לאפריל2016 היו רשומים במשרד הרווחה וה רו שי תי הח ם בר םי תי 12,906 מטופלים הסובלים מהתמכרות לסמים, מהם10,535 גברים ו- 2,371 נשים בין אם טופלו במסגרת השירות .לטיפול בהתמכרות ובין אם במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות35 בהשוואה לנתוני השנים ( הקודמות2015-2013), ישנה ירידה מזערית במספר המטופלים הכול ל (בין200 ל- 300 .)מטופלים בשנה .להלן יוצג גרף ובו פילוח מגדרי של מספר המכורים לסמים שטופלו במשרד הרווחה 31 ,הרשות הלאומית למלחמה בסמים ואלכוהול השימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב תושבי מדינת ישרא ל2009 ,מחקר 'אפידמיולוגי מס7 ,דצמבר2009 ', ע55 . 31 .שם 32 תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, טיפול בנפגעי סמים בקרב קבוצות באוכלוסייה, התקבלה ביום7 ביולי2016 ;משרד הרווחה והשירותים החברתיים, סקירת השירותים החברתיים 2014 , אוכלוסיית המתמ כרים לסמים, לאלכוהול ולהימורים , ינואר2016 . 33 השירות פועל על פי חוקים ותקנות העבודה הסוציאלית ביניהם חוק הרשות הלאומית למלחמה בסמים התשמ"ח- 1988 , פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש] התשל"ג- 1973, חוק הפיקוח על מוסדות לטיפול במשמשים בסמים, ת שנ"ג- 1993 , תקנון .)עבודה סוציאלית (תע"ס 34 ."משרד הרווחה ציין בתשובתו כי "זרים שאינם תושבי מדינת ישראל אינם מטופלים אלא באישור מיוחד תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, התקבלה ב-7 ביולי2016 . 35 תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, התקבלה ב-7 ביולי2016 . עמוד 9 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע תרשים 'א : נפגעי סמים על פי מגדר, אפריל2016 .מקור: משרד הרווחה והשירותים החברתיים36 כתשעים אחוזים מהמטופלים הם בגירים .בשנות העשרים עד השישים לחייהם37 בחינה של שיעור המטופלים לאלף נפש באוכלוסייה, שבוצעה על ידי משרד הרווחה לנתוני2014 , מראה כי בקבוצת הגיל 55-46 נרשם השיעור הגבוה ביותר– 4.3 מטופלים לאלף נפש, ולאחריו קבוצות הגיל45-36 עם3.0 לאלף נפש וקבוצת הגיל26 - 35 עם.4 2 .לאלף נפש38 מטופלים על פי לאום– נתוני משרד הרווחה והשירותים החברתיים המופיעים בסקירת השירותים החברתיים, מעלים כי בשנת2013 טופלו בשירות לטיפו ל בהתמכרות10,106 ( יהודים77%) ו- 3,019 ערבים ( 23% ) נפגעי סמים . משרד הרווחה מציין בדוח כי "המספר המוחלט של המטופלים היהודים גדול יותר מפי שלושה ממספר הערבים. עם זה שיעור המטופלים מהמגזר הערבי לאלף מהאוכלוסייה הערבית ( הכללית גבוה באופן ניכר משיעור היהודים המטופלים לאלף מהאוכלוסייה היהודית הכללית2.1 לעומת 1.6 ".) 39 מטופלים על פי יבשת וארץ מוצא– להלן מוצגים נתוני משרד הרווחה לשנת2013 מסקירת השירותים החברתיים ובהם פירוט של מספר המטופלים.על פי יבשת/ארץ מוצא 36 תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, התקבלה ב-7 ביולי2016 . 37 גילאי19 - 64 , מתוך תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת. 38 משרד הרווחה והשירותים החברתיים , סקירת השירותים החברתיים2014 ', ע436 . 39 שם ', ע437 . נשים 18% גברים 82% עמוד 10 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע תרשים 'ב ,: נפגעי סמים על פי יבשת/ארץ מוצא2013 מקור: משרד הרווחה והשירותים החברתיים , סקירת השירותים החברתיים2014 . 40 מהת רשים עולה כי41 השיעור הגבוה ביותר של נפגעי סמים המטופלים במשרד הרווחה נמצא בקרב יוצאי ( מדינות אפריקה אשר נולדו באפריקה2.9 ) או אשר נולדו בישראל( לאב שמוצאו מאפריקה2.7 .) לאחריהם שיעור העולים מברית המועצות לשעבר שעלו לאחר1990 ( 2.2 ). שיעור המכורים שנולדו באתיופיה הוא1.5 ושיעור המכורים שנולדו באירופה (ללא עולי ברית המועצות), ובאמריקה הוא1.2 . ,בקרב ילידי הארץ שיעור המכורים שאבותיהם נולדו באסיה הוא1.5 , שיעור המכורים ש אבותיהם נולדו בישראל הוא 1.1 ושיעור המכורים שאבותיהם נולדו באירופה או אמריקה הוא הנמוך ביותר0.9 . מטופלים על פי אשכול חברתי– על פי נתוני סקירת השירותים החברתיים של משרד הרווחה, ב שנת2013 הריכוז הגדול ביותר של נפגעי סמים הוא באשכול מספר5 ( 4,331 מטופלים ששיעורם באוכלוסיי ה הוא 2.2 ) ולאחריו באשכולות3 , 4, ו-8. 42 משרד הרווחה מציין כי "הנתונים מראים כי אפשר למצוא נפגעי התמכרות לסמים באשכולות חברתיים-כלכליים מגוונים. כלומר בעיית ההתמכרו ת לסמים נרחבת ואינה ."ממוקדת בסקטור חברתי מסוים43 2.1.2 . מענים ואתגרים לטיפול בקבוצות באוכלוסייה הטיפול בהתמכרויות ניתן הן ברשויות המקומיות וה ן במסגרות מחוץ לקהילה, במגוון של מסגרות ובהן יחידות ייעודיות לטיפול בהתמכרות, מרכזי יום אמבולטוריים, תכניות פרטניות וקבוצת ,יות, פנימיות מסגרות חוץ ביתיות, הוסטלים ודירות מעבר. קיימים שירותים המותאמים לאוכלוסיות שונות על פי סוג 40 שם ', ע440 . 41 .שם 42 שם ', ע443 . 43 .שם עמוד 11 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע ההתמכרות, הגיל, ומאפיינים אחרים כדוגמת מגדר, מגזר, מוצא. נפרט להלן מסגרות ותוכניות ייעודיות לטיפול בהתמכרות לסמים לנשים, ערבים ועולים, ונתייחס לאחר מכן לאתגרים ולצרכים הטיפוליים הייחודים לאוכלוסיות אלו, כפי שנמסר ממשרד הרווחה בתשובתו לפניית מרכז המחקר והמידע של :הכנסת טיפול בנשים44 - משרד הרווחה מפעיל מרכזים ייעודיים לנשים בהם קבוצות טיפוליות לנשים נפגעות התמכרות בשילוב טיפול פרטני. נושאי הטיפול כוללים הי בטים של התמודדות עם פגיעה וניצול, טיפול בילדים וכן נשיות ומגדר (התוכניות מופעלות בכ- 20 ישובים ומספר המשתתפות בהן עומד על710 ). כמו כן מופעלים3 מרכזי יום ייעודיים ו-3 דירות מעבר לנשים המסיימות טיפול, כהכנה ליציאה לעצמאות וקהילה טיפולית עירונית ייעודיות לנש ים. מענים נוספים ניתנים במרכזי הטיפול לסמים ולאלכוהול ובמסגרות חוץ ביתיות לשני המגדרים. על פי נתוני משרד הרווחה, כ- 2,400 נשים מטופלות במסגרות השונות. כוח האדם הייעודי לטיפול בנשים מונה כ- 100 עובדים. במשרד הרווחה מציינים כי למרות שהרוב המכריע של המטופלים בג ין התמכרות לסמים הם גברים, נשים שמגיעות לטיפול הם בדרך כלל במצב קשה מזה של הגברים והן סובלות מרקע משפחתי קשה. רבות מהן חוו טראומה מינית בילדותן, נאלצות לעסוק בזנות כדי לממן את צריכת הסמים, וסובלות גם מתחלואה גופנית ונפשית. הן נעזבות על ידי משפחותיהן ומגיעו ת עם מוטיבציה נמוכה יותר לטיפול. יחד עם זאת מציינים במשרד הרווחה "כאשר הן ."מגיעות ומשתלבות הן מתמידות בטיפול יותר מגברים ומצליחות להשתקם45 טיפול במגזר הערבי46 – ,משרד הרווחה מפעיל יחידות ייעודיות לטיפול בנוער ובבוגרים מהמגזר הערבי לרבות איתור אוכלוסיית בני נוער על רצף ההתמכרות, וכן מפעיל קבוצות טיפוליות ייחודיות. פועלים35 מרכזים טיפוליים ייעודי ם במגזר הערבי, סך כוח האדם המוקצה לטיפול בהתמכרויות במגזר הערבי הוא 50 עובדים, וסך המטופלים הוא כ- 1,800 .איש טיפול בעולים47 – קיימת תוכניות ייעודיות לטיפול בעולים הסובלים מהתמכרויות, בשיתוף משרד העלייה והקליטה, במסגרתה ניתנים שירותי טיפול קבוצתי מותאמים תרבותית- חברתית, המועברים באמצעות צוות דובר השפה (המסגרות הקבוצתיות למבוג רים פועלות בכ- 20 ישובים, ומספר המשתתפים הכולל בהן הוא כ- 450 עולים) כמו כן מתקיים טיפול פרטני על ידי עובדים סוציאליים ייעודיים לטיפול בעולים (בשישה יישובים למספר כולל של כ- 180 מטופלים), והפעלת קבוצות טיפוליות לבני נוער יוצאי חבר העמים ( ואתיופיה10 קבוצות לב ני נוער עולים ובהן כ- 160 .)בני נוער48 סך העובדים להפעלת תוכניות ייעודיות לעולים הוא75 .עובדים, מהם שישה עובדים בתקן לטיפול באוכלוסייה האתיופית משרד הרווחה מציין ביחס לאוכלוסיות הנשים, העולים והערבים כי הטיפול בהן מורכב בשל סיבות תרבותיות, חוסר מודעות וחוס ר מידע באשר לאפשרויות הטיפול וכי יש להשקיע משאבים באיתור אוכלוסיות ושכנוע אוכלוסיות אלו להשתתף בטיפול. משרד הרווחה מסר :כי "האוכלוסיות המתוארת נשים, ערבים, עולים ובנוסף אוכלוסיית בני נוער צעירים ותחלואה כפולה הינן אוכלוסיות במוקד של משרד הרווחה ונדרש המשך.מתן מענים ייעודיים עבורם אנו מבקשים להרחיב את השירותים הייעודיים לאוכלוסיות ".אלו49 בין המענים שמבקש משרד הרווחה והשירותים החברתיים להוסיף– מרכז חוץ ביתי לנשים ולילדיהן, מרכזי יום ייעודיים לנשים בשילוב איתור והכשרה תעסוקתית, דירות מעבר; הקמת 44 תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, התקבלה ב-7 ביולי2016 . 45 משרד הרווחה והשירותים החברתיים , סקירת השירותים החברתיים2014 ', ע435 . 46 תשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, התקבלה ב-7 ביולי2016 . 47 .שם 48 .שם 49 .שם עמוד 12 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע מרכז טיפול לע ולים משולבי איתור, הפעלת עובדים סוציאליים ייעודים לעולי צרפת; הפעלת תוכניות לשיקום תעסוקתי במגזר הערבי, הפעלת תוכניות איתור לבני נוער ובוגרים במגזר הערבי, הפעלת תוכניות טיפול חווייתיו ת לני נוער במגזר הערבי. כמו כן הרחבה והוספה של קבוצות טיפול, מרכזים ושירו תים קיימים שיותאמו ייעודיו ת .לקבוצות האמורות50 משרד הרווחה ציין בתשובתו כי בשנת2016 הוגדלו התקציבים שניתנו לתחום עולים, נשים ומגזר ערבי בתחום ההתמכרויות, וכי קיימת פנייה אל אגף התקציבים במשרד הרווחה להגדלת התקציבים בתחומים אלו לשנים2018-2017. לא נמסרו למ רכז המחקר והמידע של הכנסת נתונים אודות הגדלת התקציב לשנת 2016 .וההגדלה הנדרשת לשנים הבאות 2.2 . משרד הבריאות51 ממשרד הבריאות נמסר כי המערכת הממוחשבת מצויה בהליכי שדרוג וכי כיום אי ן מערכת מרכזית שבה נאספים הנתונים באופן מרוכז ושיטתי. הנתונים שנמסרו ממשרד הבריאות כללו את כלל המטופלים בכל .שנה ופילוח מגדרי של המטופלים לא נמסרו ממשרד הבריאות נתונים בחלוקה לדת או לאום ,ארצות לידה ומוצא. :להלן יוצגו נתונים על טיפול תרופתי ממושך וטיפול באשפוזיות  בשנת2015 טופלו4,864 אנשים במרכזים לטיפול תרופתי ממושך, להערכת המשרד כ- 20% מהם .נשים  בשנת2015 אושפזו2,309 ,מטופלים במסגרות אשפוזיות למטרת גמילה וטיפול בהתמכרויות 11.5% .מהם היו נשים  מבין8 מסגרות האשפוזיות שפורטו על ידי משרד הבריאות, מסגרת אחת מוגדרת כמסגרת לאוכלוסייה הערבית בלבד (טמרה), מסגרת אחת לבני נוער וצעירים בנים (מלכישוע), ומסגרת .)אחת לבנות נוער וצעירות (אלה, רטורנו ממשרד הבריאות נמסר כי "נשים נוטות לפנות פחות מאשר גברים...ישנו קוש י לגייסן לטיפול כאשר רוב המסגרות מעורבות והן נתקלות שוב בדפוסי ניצול וקורבנות מצד הגברים המקשים עליהם. כמו כן, חלקן מתקשות לפנות למסגרות ארוכות טווח היות והן בעלות משפחות וחוששות לאבד את חזקתן על ."הילדים52 משרד הבריאות מציין כי בשנת2015 הוסבה אשפוזית "אלה " במתחם "רטורנו" לאשפוזית המקבלת נערות ונשים בלבד על גיל29 , ומופעלת של ידי צוות נשי בלבד. לדברי המשרד, מאז בוצעה ההסבה יש יותר פניות של נשים ויש צורך בשירות נפרד לנשים. במרכזים לטיפול תרופתי ממושך קיימות תוכניות ייעודיות לנשים, ובחלקם יש שעות פעילות נפרדו ת לנשים. המשרד מציין כי קיימת הנגשה תרבותית בכל המסגרות באחריות משרד הבריאות, וכי בכל המרכזים יש ייצוג של מטפלים מהאוכלוסייה הערבית. לאוכלוסייה הערבית יש מרכז אשפוזי ייעודי (טמרה) ומרכזים טיפול תרופתי ממושך באום אל- .פחם ונצרת הסנגוריה הציבורית מסרה בתשו בה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת כי "אין די פתרונות ;טיפוליים המותאמים ומונגשים לאוכלוסיית ייחודיות: טיפול מותאם לקטינים וצעירים יוצאי אתיופיה 50 .שם 51 תשובת משרד הבריאות לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, טיפול בנפגעי סמים בקרב קבוצות באוכלוסיי ה, התקבלה ביום27 ביוני2016 . 52 .שם עמוד 13 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע ."טיפול מותאם לאנשים עם תחלואה כפולה וטיפול מותאם למכורים כרונית53 ביחס למכורים כרונית מציינת הסנגוריה כי בעול ,ם המערבי נעשה בשנים האחרונות מאמץ לפתח מדיניות טיפול בנפגעי סמים .אשר אינה מבוססת בהכרח על ציפייה לגמילה מלאה כפי שציינו לעיל, אין בידי הסנגוריה הציבורית .אפשרות למסור נתונים על המיוצגים על פי פילוח לקבוצות אוכלוסייה 3. צעדים למניעת אכיפה מפלה במדינות בעולם הגברת ה אכיפה כלפי קבוצות מיעוט ושימוש בנורמות אכיפת סלקטיביות ומפלות עלולות להוביל להגברת אי- האמון והפחד של בני קבוצות אלה מפני רשויות אכיפת החוק. אנשים הנמנים על קבוצות אלה עלולים לראות למשל ב משטרה גוף .שאינו נוהג בהם בהגינות ומפעיל נגדם כוח לא פרופורציונאלי גם האמון ב מערכת המשפט עשוי להיות ,נמוך כך ש היחס של בני ו קב צות אלה עלול להיות שלילי במיוחד כלפי רשויות אכיפת החוק ומוסדות ה.מדינה בכללותם54 במצב עניינים שכזה גם ניסיונות לטיפול ושיקום של עבריינים מקבוצ ות אוכלוס י יה עשויים שלא לזכות לשיתוף פעולה, ניסיונות להתערבות וסיוע לקהילות עשויים ש לא לצלוח .ורשויות אכיפת חוק שמנסות לשנות את נורמות ההתנהגות עדיין נתפסות כמפלות,עם זאת יש מדינות שהכירו בבעיה ובחרו להתמודד עם המתח שבין הציבור לרשויות אכיפת החוק ב מטרה ל נ סות להתמודד עם אכיפה לא שוויונית . בהצהרה משותפת שפורסמה על ידי האסיפה הכללית של ארגון האומות המאוחדות ביוני2016 , בתום כנס שעסק בהתמודדות העולמית עם בעיית הסמים, פורסמו הדברים הבאים תחת הסעיף של המלצות אופרטיביות לנושאים רחבים: סמים וזכויות אדם, נוער, ילד ים, נשים וקהילות: 55 " אנו שבים ומזכירים את מחויבותנו לכיבוד, הגנה וקידום כל זכויות האדם, החירויות הבסיסיות והכבוד העצמי ":של כל הפרטים ושלטון החוק בפיתוח ויישום מדיניות סמים, ואנו ממליצים על הצעדים הבאים56 א. .קידום ופיתוח הידע של מקבלי ההחלטות ברשויות הלאומיות הרלוונטיות האחראיות לתוכניות סמים ב. ,הבטחת גישה שוויונית ולא מפלה לבריאות ל טיפול ו ל שירותים חברתיים במניעה, טיפול ראשוני .ותוכניות טיפול, לרבות תוכניות המוצעות לאסירים ומרותקים ג. קידום פיקוח יעיל על תוכניות טיפול וגמילה של נפגעי סמים על ידי מינוי רשויות להבטחת איכות .נאותה של טיפול וגמילה ד. ,המשך זיהוי וטיפול בגורמי סיכון ובהם גורמי סיכון המובילים נשים ו נערות להיות נתונות לניצול .והשתתפות בסחר בסמים ה. פיתוח תיאום וקישור אפקטיבי בין מערכת המשפט, חינוך, אכיפת החוק, שירותים חברתיים, להבטחת .מילוי צרכים נפשיים ופיזיים של קטינים משתמשי סמים ונפגעי פשעי סמים 53 ,תשובת הסנגוריה הציבורית לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אכיפת עבירות סמים בקרב קבוצות באוכלוסייה התקבלה ביום 14 ביוני2016 . 54 Richard RW Brooks, "Fear and fairness in the city: Criminal enforcement and perceptions of fairness in minority communities." S. Cal. L. Rev. 73, 1999, p.1219. 55 "We reiterate our commitment to respecting, protecting and promoting all human rights, fundamental freedoms and the inherent dignity of all individuals and the rule of law in the development and implementation of drug policies, and we recommend the following measures:" UNGASS 2016, special session of the United Nations general assembly on the world drug problem, June 2016. 56 UN, General Assembly, Resolution adopted by the General Assembly on 19 April 2016, Our joint commitment to effectively addressing and countering the world drug problem, pp. 12-13. עמוד 14 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע ו. יישום אמצעים מותאמי ם .לטיפול בנפגעי סמים ילדים ונוער ז. הטמעה של הגישה המגדרית לבחינת פיתוח יישום ופיקוח .על תוכניות להתמודדות עם סמים להלן יוצגו מספר צעדים שמדינות בעולם, ובראשן ארצות הברית, נקטו בשנים האחרונות כדי להתמודד עם אכיפה מפלה בכלל ו בתוך כך עם אכיפ ת עבירות סמים בקרב קבוצות מיעוט . 3.1 . הכרה בקיומה של הבעיה השלב המקדים לגיבוש תוכניות להתמודדות עם אכיפה מפלה הוא הכרה של המדינה בבעיה ובצורך .להתמודד עימה הנאום שנשא ראש סוכנות ה- FBI בפברואר בשנה שעברה, שהבאנו את עיקרו לעיל, הוא דוגמא לעצם ההכרה של הסוכנות בדפוסי א ,פליה גזעית שהיו נהוגים בסוכנות ושבחלקם עדיין קיימים עם זאת, הכרה בקיומה של הבעיה בארה"ב החל ה עוד קודם. הנשיא האמריקני ביל קלינטון גינה כבר בשנת1999 את הפרופיילינג האתני והורה לרשויות אכיפת החוק הפדרליות לאסוף ולפרסם מידע על אזרחים שעוכבו, תושאלו ועב ר ו חיפוש, בפילוח ל פי גזע, אתניות .ומגדר57 בשנת2001 העלה הנשיא בוש את הנושא בנאומו בקונגרס והורה לתובע הכללי של ארה"ב ל גבש הנחיות ספציפיות להתמודדות וסיום הפרופילינג הגזעי. בעקבות הצהרות אלו נעשו ניסיונות לכונן חוק ,שיאסור על פרופילינג אתני אך הן לא צלחו. בהמשך לכך פורסם מטעם מחלקת המשפטים, מסמך הנחיות של התובע הכללי שעסק בסוגיה.זו 58 3.2 . הנחיות ברורות לאכיפה מסמך ההנחיות בנוגע לרשויות אכיפת החוק הפדרליות פורסם על- ידי התובע הכללי העומד בראש מחלקת המשפטים האמריק ית נ בשנת2003 . בשנת2014 עודכן המסמך והורחב גם לאכיפה המת בססת על מוצא אתני, מגדר, מוצא לאומי, דת, נטייה מינית או זהות מגדרית "Guidance for Federal Law Enforcement Agencies Regarding the Use of Race, Ethnicity, Gender, National Origin, Religion, Sexual Orientation, or Gender Identity" . להלן יובאו עיקרי ההנחיות למקרים בהם מותר לעשות שימוש במידע מובחן על חשוד, המתבסס על אחת מהקטגור יות שפורטו לעיל, ומתי חל איסור מוחלט: 59 1. אנשי אכיפת החוק לעולם אינם רשאים להתבסס על דעות מוקדמות כלליות, אלא מחויבים להתבסס .רק על מאפיינים פרטניים מבוסס מידע 2. .המידע חייב להיות רלוונטי למסגרת הזמן והמקום 3. .המידע חייב להיות מהימן 4. איפיון מבוסס- מידע חייב להיות תמיד ביחס לחשוד פרטני או תקרית פרטנית, פעילות פלילית מתמשכת, איום על המדינה או ביטחון המולדת, הפרה של חוק ההגירה הפדרלי או פעילות מודיעין .בלתי מורשית 57 Floyd Weatherspoon, p. 727. 58 U.S Department of Justice, Fact Sheet- Racial Profiling, June 2003. 59 U.S Department of Justice, Guidance for Federal Law Enforcement Agencies Regarding the Use of Race, Ethnicity, Gender, National Origin, Religion, Sexual Orientation, or Gender Identity, 2014. עמוד 15 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע 5. .שימוש ראוי במידע באופן סביר על פי מכלול הנסיבות 6. שימוש במידע מבחין אפשרי בפעולות הקשורות לביטחון המדינה .והאומה ולפעולות מודיעין להלן יורחבו ויודגמו הכללים, בהתאם למידע המוצג על ידי מחלקת המשפטים: 60 במהלך ביצוע פעולות אכיפת חוק שגרתיות או ספונטניות בתוך גבולות ארצות הברית , חל איסור לעשות שימוש במאפייני גזע, דת, לאום, מין, נטייה מינית ונטייה מגדרית. איסור זה חל על פעולות כדוגמת פעולות של משטרת התנועה, שיטור קהילתי , תגובה להתנהגות של אזרחים אינדיבידואלים ופע ולות אחרות .המבוצעות בדרך השגרה שימוש במאפיינים מבחינים יעשה רק אם מ חפשים חשוד מסוים ורק אם קיים ידע מוקדם מ הימן על מאפייניו. המידע חייב להתייחס לאדם ספציפי שביצע את הפשע לכאורה, ולהתבסס .על רשימה של מאפיינים מוגדרים אותם עדי הראיה סיפקו בפשעים בהם אין מידע מובחן על חשוד, אך קיים מידע מבוסס על ארגון או קבוצה שביצע ו את המעש,ה, מניע לביצוע הפשע או מידע מודיעיני מוקדם ניתן לעשות שימוש במאפיינים מבחינים בכדי לתפוס את החשודים, כל עוד החיפוש המבחין נעשה רק למטרות החקירה ורק בהתאם לשימוש בעובדות הידועות. אין לעשות שימוש בתפיסות והנחות מקדימות שאינן מבוססות או בהסתמכות על אירועי הע בר. המידע חייב להיות רלוונטי למיקום ולזמן של הפשע .שבוצע או לאיום שעומד על הפרק בפשעים או איומים הכוללים התמודדות עם אירועים הקשורים לביטחון המדינה ,מלחמה בטרור ,שלום הציבור ,הפרה של חוקי ההגירה , ניתן לעשות שימוש במידע מבח י ן בכדי לתפוס חשודים אך בהתאם לכלל ים שפורטו בסעיף הקודם- ,קיום מידע מודיעני מקדים רלוונטיות לאירוע האמור ו.הסתמכות על עובדות בשנת2010 פרסמה גם הסוכנות לזכויות אדם בסיסיות של האיחוד האירופי(FRA) , מדריך בנוגע לפרופיילינג גזעי(Understating an Preventing Discriminatory Ethnic Profiling: A Guide) . הסוכנות מציינת כי שימוש בפרופיילינג נפוץ בהרבה מדינות מערביות, בייחוד לאחר הפיגועים במג ד לי התאומים בארה"ב והתגברות מתקפות הטרור הבינלאומיות. יחד עם זאת יש להבחין בין פרופיילינג המתבסס על טעמים מוצדקים לבין פרופיילינג פסול .הסוכנות ק ראה לבכירי רשויו ת החוק בכל אחת מהמדינות להגדיר בב י רור את עקרונות הפעולה לשימוש במידע ה מבחין, הו גדירה את המקרים בהן :רשויות אכיפת החוק יכולות לעשות שימוש במידע על מאפייניו של אדם61 א. שימוש במידע מודיעיני- פרופיילינג שמבוצע על בסיס מידע מודיעיני ובו מחפשים חשוד בהתאם למאפיינים ספציפיים הנגזרים מ ה פשע שכבר בוצע, .הוא פרופיילינג לגיטימי ב. איפ יו ן התנהגות – ניתן לעשות שימוש במידע שמבוסס על התנהגותו של חשוד ועל הפרופיל הפסיכולוגי שלו. מידע שכזה יתבסס על ניתוח המניע של החשוד ושימוש בידע וניסיון של צוות החקירה, אך ימנע עד כמה שאפשר מ שימוש במאפייניו החיצוניים ב וה .יולוגיים של החשוד ג. כריית מידע – ניתן להסתייע במאגרי מידע ממוחשבים ולהצליב נתונים על האוכלוסייה בכדי לנסות ולפענח פשע קיים או איום מוחשי. שימ ו ש בכריית מידע בכדי להתמודד עם חשש עתידי כללי, או בכדי "לסמן" קבוצות חשודים פוטנציאליים היא בעייתי ולא תמיד עולה בקנה אחד עם .זכויות האדם הבסיסיות לפרטיות 60 Ibid. 61FRA, Towards More Effective Policing, Understanding and preventing discriminatory ethnic profiling: A guide, 2010, pp. 11-14. עמוד 16 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע 3.3 . הכשרה לשוטרים ותיעוד עבודת השוטרים במסמך התובע הכללי האמריק נ י משנת2014 נוספו מספר צעדי פעולה, על אלו שאוזכרו במסמך של שנת 2003 , ובהם הכשרה. בקובץ ההנחיות נכתב כי סוכנויות אכיפת החוק מחויבות להעביר הכשרה לאנשיהן בנושאי גזע, מוצא אתני, מגדר, מוצא מדיני, דת, נטייה מינית ו זהות מגדרית. על הסוכנויות לדאוג לרענן את ההנחי .ות בקרב אנשיהן במסמך הסוכנות האירופית לזכויות אדם משנת2010 ממליצה הסוכנות לספק הדרכה והכשרה לשוטרים ולאנשי אכיפת החוק בנושאים הבאים: מידע על חוקים האוסרים אפליה, התמודדות עם דעות ותפיסות מוקדמות, העלאת המודעות להשלכות של אפליה ולחשיבות אמון הציבור ו עצות יישומיות כיצד לתקשר עם הציבור. על פי דוח הסוכנות, חלק מהמדינות כדוגמת אוסטריה, בריטניה ו אירלנד, נוהגות כבר היום .לספק לאנשי אכיפת החוק שלהם הכשרות בנושא גיוון ורגישות תרבותית62 לצד הכשרה לשוטרים, ממליצים בסוכנות לזכויות האדם האירופית לחייב את השוטרים לתעד את פעולות המעצר והחיפוש שלהם בטפסים מובנים. 63 באופן כזה, על פי מחברי הדוח, שוטרים ישקלו היטב את מעשיהם ויטו לבצע מעצרים מסיבות מבוססות, וזאת במקביל לפיתוח וקידום שקיפות של רשויות החוק ,והגברת אמון הציבור. טפסים מעין אלו יכללו את הסיבה למעצר, שם ותחנת השוטר תוצאת המעצר, וכן פרטים על האדם שנעצר, עוכב או עבר חיפוש. בין הפרטים שניתן לבקש נכלל ,גם מידע על מוצא אתני, דת גזע, אך החשוד רשאי לסרב למסור אותם. היתרון של איסוף מידע שכזה הוא גם בצבירת מאגר נתונים מהימן בזמן אמת לשם ניתוח עבודת המשטרה ואיפיון דפוסי פעילו .ת, כפי שיורחב בסעיף הבא 3.4 . איסוף מידע איסוף מידע מפורט על מאפייני החשודים, הנאשמים והאסירים נחשב כצעד מבורך בידי מדינות אשר נאבקות בגזענות, ובראשן ארצות הברית. על פניו תשאול אנשים שבאו במגע עם המשטרה לגבי מוצאם האתני, דתם, מגדרם או פרטים אישיים אחרים, נרא ה בגדר חדירה לפרטיות ונראה כפרקטיקה גזענית ומפלה כשלעצמה, אולם ההתמודדות עם ,תופעת האפליה באכיפת החוק, מצביעים העוסקים בכך מתחילה בעצם איסוף נתונים וניתוחם. את הדברים הבאים אמר בשנה שעברה ראש סוכנות ה- FBI בנאום :שהוזכר לעיל "הצעד הראשון להבנת המתרחש באמת בקהילות שלנו ובארצנו הוא לאסוף מידע רב יותר וטוב יותר הקשור לאלו שנעצרו, לאלו שאנו מתעמתים איתם בנוגע להפרת החוק ולסיכון שלום הציבור, ולאלו שמעמתים אותנו. "מידע" נראה על פניו יבש ומשעמם, אך בלעדיו אנו לא יכולים להבין את העולם שלנו ...ולהפוך אותו לטוב יותר אנו פשוט חייבים לשפר את הדרך בה אנו אוספים ומנתחים נתונים בכדי לראות ".את טבע ההתרחשויות בקהילות שלנו64 62 Ibid, p. 50. 63 Ibid, p. 54. 64 " The first step to understanding what is really going on in our communities and in our country is to gather more and better data related to those we arrest, those we confront for breaking the law and jeopardizing public safety, and those who confront us. "Data" seems a dry and boring word but, without it, we can not understand our world and make it better. How can we address concerns about "use of force," how can we address concerns about officer-involved shootings if we do not have a reliable grasp on the demographics and circumstances of those incidents? We simply must improve the way we collect and analyze data to see the true עמוד 17 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע ,את ההכרה בצורך לאסוף מידע מבחין, כולל מידע על גזע, לאום, דת ,מגדר על פעולות משטרתיות שנעשו הנחיל הנשיא קלינטון עוד ב- 1999 בהוראה שהוציא ביחס לאיסוף מי דע על פרטים בעת מעצר, חיפוש או תשאול. ואכן מחלקת המשפטים האמריקאית פרסמה מספר דוחות בהם נתונים עם פילוחים מגדריים, אתניים, גזעיים ואחרים בנוגע לפעולות אכיפה – ,כאמור .חלק מהנתונים הובאו במסמך זה65 במסמך ההנחיות של מחלקת המש פ טים האמריק נ ית והתובע הכללי משנת2014 יוחד סעיף נפרד לאיסוף מידע ובו נכתב כי על סוכנויות אכיפת החוק חלה חובה לאסוף ולנטר מידע על תלונות שנוגעות להפרה של ההנחיות .ולבצע מחקר יזום ופרויקטים לאיסוף מידע66 יש להדגיש כי לא ברור כיצד צעדים אלה מיושמים בפועל ומהן השפעותיהם ,עם זאת קיימת הסכמה ש איסוף מידע ו הינ שלב חיוני לשם זיהוי הבעיה והתמודדות עמה. כאמור ,לגבי ישרא ל אין בידנו מידע על אכיפת עבירות סמים כלפי קבוצות אוכלוסייה שונות ומידע זה אינו מפורסם במסגרת דוחות פומבי ים עתי ים או חד-פעמי ים. nature of what's happening in all of our communities." James B. Comey, Director, Federal Bureau of Investigation (FBI), Speech- Hard Truth: Law Enforcement and Race, February 12, 2015. 65 U.S. Department of Justice, Contacts between Police and the Public, 2005, published April 2007, Contacts between Police and the Public, 2008, published 2011. 66 U.S Department of Justice, Guidance for Federal Law Enforcement Agencies Regarding the Use of Race, Ethnicity, Gender, National Origin, Religion, Sexual Orientation, or Gender Identity, 2014. עמוד 18 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע מקורות חקיקה ואמנות  ,ארגון האומות המאוחדות אמנה בין-לאומית בדבר ביעורן של כל הצורות של אפליה גזעית , נוסח עברי רשמי .באתר משרד המשפטים  ,ארגון האומות המאוחדות הכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות אדם , אומצה ביום10 בדצמבר1948 , נוסח עברי .רשמי באתר משרד המשפטים מאמרים  ,מיכל טמיר, אכיפה סלקטיבית, הוצאת נבו2008 .  ,אתי כהנא שבירת המעגל- בתי משפט מיוחדים לענייני סמים , בטחון פנים, גיליון מספר2 , נובמבר2012 .  Bobo Lawrence D and Victor Thompson. "Unfair by design: The war on drugs, race, and the legitimacy of the criminal justice system." social research, 2006.  Brooks Richard RW, "Fear and fairness in the city: Criminal enforcement and perceptions of fairness in minority communities." S. Cal. L. Rev. 73, 1999.  Fellner Jamie, "Race, drugs, and law enforcement in the United States." Stan. L. & Pol'y Rev. 20, 2009.  Kennedy David , Drugs, Race and Common Ground: Reflections on the High Point Intervention, NIJ Journal No. 262, March 2009.  National Network For Safe Communities, The High Point Drug Intervention Strategy, June 2012.  Ojmarrh Mitchell, "Is the War on Drugs Racially Biased?." Journal of Crime and Justice 32.2, 2009.  Ridgeway Greg, and John MacDonald. "Methods for assessing racially biased policing" Race, ethnicity, and policing: New and essential readings, 2010..  Weatherspoon Floyd. "Ending Racial Profiling of African-Americans in the Selective Enforcement of Laws: In Search of Viable Remedies." U. Pitt. L. Rev. 65, 2003. מסמכי הכנסת ומשרדי ממשלה  ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת סמים ואלכוהול: נתוני רקע, חקיקה, ופעילות גופי המדינה , ד"ר עדי ענבר, יוני 2015 .  ,הרשות הלאומית למלחמה בסמים ואלכוהול השמוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב תושבי מדינת ישראל 2009 'מחקר אפידמיולוגי מס7, דצמבר2009 .  משרד הרווחה והשירותים החב רתיים, סקירת השירותים החברתיים2014 ,, אוכלוסיית המתמכרים לסמים לאלכוהול ולהימורים, ינואר2016 . עמוד 19 מתוך 19 הכנסת מרכז המחקר והמידע  תשובת הסנגוריה הציבורית לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אכיפת עבירות סמים בקרב קבוצות באוכלוסייה, התקבלה ביום 14 ביוני2016 .  תשובת משרד הבריאות לפניית מרכז ה ,מחקר והמידע של הכנסת, טיפול בנפגעי סמים בקרב קבוצות באוכלוסייה התקבלה ביום27 ביוני2016 .  תשובת משרד ה רווחה והשירותים החברתיים לפניית מרכז ה מחקר והמידע של הכנסת, טיפול בנפגעי סמים בקרב קבוצות באוכלוסייה, התקבלה ביום7 ביולי2016 . מסמכי האו"ם, האיחוד האירופי, וארצות הברית  FRA, EU- MIDIS, Police stops and minorities: understanding and preventing discriminatory ethnic profiling, 2010.  FRA, Towards More Effective Policing, Understanding and preventing discriminatory ethnic profiling: A guide, 2010.  Comey James B., Director, Federal Bureau of Investigation (FBI), Speech- Hard Truth: Law Enforcement and Race, February 12, 2015.  U.S Census, Bureau, The Black Alone or in Combination Population in the United States: 2007.U.S Department of Justice, Fact Sheet- Racial Profiling, June 2003.  U.S Department of Justice, Guidance for Federal Law Enforcement Agencies Regarding the Use of Race, Ethnicity, Gender, National Origin, Religion, Sexual Orientation, or Gender Identity, 2014.  U.S Department of Justice, Guidance regarding the use of race by federal enforcement agencies, 2003.  U.S. Department of Justice, Contacts between Police and the Public, 2005, published April 2007, Contacts between Police and the Public, 2008, published 2011.  UN, General Assembly, Resolution adopted by the General Assembly on 19 April 2016, Our joint commitment to effectively addressing and countering the world drug problem.  UN, International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, adopted December 1965, entry into force January 1969.  UNGASS 2016, special session of the United Nations general assembly on the world drug problem, June 2016.