חומר רקע

ו' בתמוז התשע"ו 12 ביולי 2016 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016 (מ-1040); והצעת חוק נציבות ביקורת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות, התשע"ו-2015 של חה"כ ציפי ליבני (פ/2136/20) בהמשך למסמך הרקע הכללי שהונח על שולחן הוועדה בנושא של ביקורת על מערך הייצוג בערכאות, המסמך הנוכחי מתייחס בצורה מפורטת לסעיפי הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016 (להלן – הצעת החוק הממשלתית) והצעת חוק נציבות ביקורת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות, התשע"ו-2015 (להלן – הצעת החוק הפרטית). לשם הנוחות, הצעת החוק הממשלתית תשמש כבסיס לדיון, ובכל נקודה ונקודה תינתן, במידת הצורך, גם התייחסות גם להצעת החוק הפרטית. כדי להימנע מלהאריך בציטוטים, מצורפת למסמך זה טבלה מפורטת המשווה את ההסדרים המוצעים בהצעת החוק הממשלתית ובהצעת החוק הפרטית, להסדרים הקיימים אצל נציב תלונות הציבור על שופטים לפי חוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002 (להלן – חוק נציב תלונות הציבור על שופטים) ואצל מבקר המדינה בתפקידו כנציב תלונות הציבור (להלן – מבקר המדינה) לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן – חוק מבקר המדינה). יוער, כי הסדרים דומים בעיקרם לאלו החלים על מבקר המדינה, חלים גם על נציב קבילות החיילים לפי חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955 (להלן – חוק השיפוט הצבאי). סעיף 1 – הגדרות "ערכאה" – הסעיף המוצע מגדיר באופן מאוד רחב את המונח "ערכאה", וכולל בתוכו את כל הגורמים שבפניהם מתנהל הליך משפט או מעין משפטי: בית משפט, בית דין שהוקם על פי דין, ועדת ערר, בורר, מגשר, גוף שלפניו מתנהל הליך משמעתי על פי דין וכל רשות המפעילה סמכות שפיטה, למעט בית דין צבאי או בית משפט צבאי. "מייצג המדינה בערכאות" – מוצע להגדיר מיהו "מייצג המדינה בערכאות" שלגביו יחולו הוראות החוק. על פי המוצע, המונח יכלול את כל בעלי התפקידים הבאים: מי שמייצג את המדינה לפי דין, בהליך המתברר בערכאות. מי שמייצג לפי כל דין רשות ציבורית שאינה המדינה בהליך המתברר בערכאות והוסמך לכך בידי היועץ המשפטי לממשלה. תובע, כמשמעותו בסעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982. מי שהוא בעל סמכות תביעה לפי סעיף 264 לפקודת העיריות. מדובר בהגדרות רחבות מאוד שכוללות את כל מי שמייצג את המדינה בפני ערכאות שיפוטית ומעין שיפוטיות: היועץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות על מחלקותיה השונות, התביעה המשטרתית, תובעים במשרדי הממשלה השונים וברשויות המקומיות שהיועץ המשפטי לממשלה מסמיך אותם, תובעים עירוניים ועורכי דין פרטיים שמקבלים הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה. ההגדרה שבהצעת החוק הפרטית (הגדרת "גופים מבוקרים" שבסעיף 2 להצעת החוק הפרטית) מקבילה פחות או יותר לזו שבהצעת החוק הממשלתית, אך כוללת שני גורמים נוספים שאינם בהצעת החוק הממשלתית: (א) עובדי הגופים המבוקרים; (ב) מי שהיה עובד בגוף מבוקר עד 3 שנים לפני תחילת הביקורת. כמו כן, הצעת החוק הפרטית כוללת סעיף מטרה שאין לו מקבילה בהצעת החוק הממשלתית (סעיף 1 להצעת החוק הפרטית). נקודות לדיון (1) הערת ניסוח: "רשות המפעילה סמכות שפיטה" (הגדרת "ערכאה") – האם רשויות מינהליות שיש להן סמכויות מעין שיפוטיות כלולות אף הן בביטוי זה? כך, למשל, האם רשם במרכז לגביית קנסות שיש לו סמכויות מעין שיפוטיות הוא "רשות המפעילה סמכות שיפוט"? האם רשם הפטנטים, פקיד רישום מקרקעין או ועדת חקירה ממלכתית הם "רשות המפעילה סמכות שפיטה"? יתכן שכדי להימנע מספיקות יש להרחיב את ההגדרה המוצעת ולהתייחס לרשות שיש לה סמכות שיפוטית או מעין שיפוטית. (2) "מי שמייצג רשות ציבורית שאינה המדינה, לפי דין... והוסמך לכך בידי היועץ המשפטי לממשלה" (פסקה (2) להגדרת "מייצג המדינה בערכאות") – מכיוון שמדובר בגורם שמוסמך לייצג את הרשות הציבורית מכוח הדין, מדוע נדרשת הסמכה נוספת על ידי היועץ המשפטי לממשלה? האם הכוונה היא שמדובר במי שמייצג רשות ציבורית שאינה המדינה לפי דין או שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיך אותו? (3) "רשות ציבורית שאינה המדינה" (פסקה (2) להגדרת "מייצג המדינה בערכאות") – יש חוסר בהירות בביטוי המוצע, שכן לא ברור מהי "רשות ציבורית" לעניין זה: האם רשות ניירות ערך או רשות העתיקות הן "רשות ציבורית שאינה המדינה"? האם תאגיד סטטוטורי או חברה עירונית הם "רשות ציבורית" לעניין זה (כפי שהם נחשבים ל"רשות ציבורית" לעניין חוק חופש המידע)? האם גוף דו-מהותי הוא "רשות ציבורית" לעניין זה? (4) מייצגים שעבדו בעבר – הגדרת "הגופים המבוקרים" שבהצעת החוק הפרטית (סעיף 2) כוללת, בין היתר, גם מי שעבד בגוף מבוקר עד שלוש שנים לפני תחילת הביקורת. אימוץ מלא של הצעה זו מעורר קושי. המטרה של בירור תלונות פרטניות היא לתת מענה לאדם שנפגע כתוצאה ממעשה קונקרטי של מייצג, כך שאם התלונה תימצא מוצדקת הליקוי שנפל בפעילותו יתוקן. כאשר התלונה היא נגד אדם שעבד בעבר במערך הייצוג, הרי שגם אם התלונה תתברר כמוצדקת לא בטוח שאכן ליקויים כלשהם אכן יבואו על תיקונם. ואמנם, כדי להפריד בין המקרים בהם מוצדק לעשות בירור מעין זה למקרים שאין טעם בכך, סעיף 17(ב)(3) להצעת החוק הממשלתית מסמיך את הנציב להפסיק בירור תלונה אם נוכח שהתלונה מתייחסת לגורם שחדל להיות מייצג המדינה בערכאות. סעיף 2 – נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות מוצע לקבוע כי שר המשפטים, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ימנה את נציב תלונות ציבור על מייצגי המדינה בערכאות (להלן – הנציב). הנציב יהיה משפטן הכשיר לכהן כשופט של בית המשפט המחוזי, אשר יש לו היכרות עם תחום הייצוג של המדינה בערכאות. נוכח חשיבות תפקידו של הנציב ולצורך הבטחת אמון הציבור בו, מוצע כי לתפקיד הנציב לא ימונה אדם אשר הורשע בעבירה פלילית או בעבירת משמעת, אשר מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה, אין הוא ראוי לכהן כנציב, או שהוגש נגדו כתב אישום בשל עבירה כאמור וטרם ניתן פסק דין חלוט בעניינו. כן מוצע לקבוע כי חובת המכרז לפי סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, לא תחול על מינויו של הנציב, וכי הודעה על מינוי הנציב לפי סעיף זה תפורסם ברשומות. הנציב יעמוד בראש יחידה במשרד המשפטים שתיקרא "נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות" (להלן – הנציבות). תפקידה של הנציבות יהיה לשמש כתובת ישירה לקבלה ובירור תלונות על מייצגי המדינה בערכאות, בהתאם להוראות המפורטות בהצעת החוק. יש מספר הבדלים משמעותיים בין הצעת החוק הממשלתית להצעת החוק הפרטית, בכל הנוגע לתפקידי הנציבות, כשירות לכהן כנציב ודרך מינויו של הנציב, כפי שיפורט מיד. נקודות לדיון (1) תפקידי הנציבות – הצעת החוק הממשלתית מקימה את הנציבות כגוף שמטרתו היחידה היא בירור תלונות פרטניות על מייצגי המדינה בערכאות, ובמקביל מסמיכה מבקר פנימי ייעודי במשרד המשפטים לפי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן – חוק הביקורת הפנימית) כדי לבצע ביקורת מערכתית. לעומת זאת, הצעת החוק הפרטית מקימה את הנציבות כגוף מאוחד שמטרתו היא גם בירור תלונות פרטניות וגם ביצוע ביקורות מערכתיות (סעיף 3 להצעת החוק הפרטית). כפי שהוסבר בהרחבה במסמך הרקע, למודל המאוחד שבהצעת החוק הפרטית יתרונות רבים, שכן הוא מקנה לגורם המבקר פרספקטיבה רחבה ומתכללת על פעילותו של הגוף המבוקר. כך, ריבוי של תלונות פרטניות על נושא מסוים יכול להוביל לגילויים של כשלים מערכתיים, ומידע שמתקבל כתוצאה מבדיקתן של סוגיות רוחביות עשוי לסייג בבירורן של תלונות פרטניות. יתירה מזאת, איחוד של שתי הפונקציות תחת אותו גורם מונעת את טשטוש גבולות הסמכות בין ביקורת מערכתית לתלונות פרטניות, שעשוי להיות שעה ששני התפקידים מופקדים בידי מוסדות נפרדים ללא קשר ביניהם. מנגד, איחוד התפקידים עלול לגרום לאי שיתוף פעולה מצד גורמים בגוף המבוקר בביקורות מערכתיות, בשל החשש האנושי הטבעי מכך ששיתוף הפעולה בביקורת המערכתית יוביל לגילוי כשלים פרטניים, ולפגיעה באותם גורמים. הוועדה צריכה לתת את דעתה ליתרונות ולחסרונות של הדגמים השונים, ולהכריע ביניהם. נוכח הניסיון המצטבר עם המודל המאוחד הקיים אצל מבקר המדינה, נראה כי יתרונות המודל המאוחד, בכל הנוגע לאפקטיביות של הגוף המבקר, עולים על אלו של המודל המפוצל. מצד שני, המודל המפוצל מביא לחששות פחותים אצל המייצגים מפגיעה בהם. (2) כשירות הנציב – הצעת החוק הממשלתית קובעת שהנציב צריך להיות כשיר לכהן כשופט בית המשפט המחוזי (=מי שכיהן 4 שנים כשופט בית משפט השלום או מי שהוא בעל ותק של 7 שנים כמשפטן), לעומת הצעת החוק הפרטית שקובעת שהנציב צריך להיות כשיר לכהן כשופט בבית המשפט העליון (=מי שכיהן 5 שנים כשופט בית המשפט המחוזי או מי שהוא בעל ותק של 10 שנים כמשפטן) (סעיף 8(ב) להצעת החוק הפרטית). נוכח חשיבותו של התפקיד והצורך למנות אדם בעל מעמד ציבורי, מוצע לוועדה לשקול לאמץ את תנאי הכשירות המחמירים יותר שבהצעת החוק הפרטית על פני אלו שבהצעת החוק הממשלתית. (3) דרך המינוי – לפי הצעת החוק הממשלתית הנציב יתמנה על ידי שר המשפטים, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. לעומת זאת, לפי הצעת החוק הפרטית הנציב יתמנה על ידי ממשלת ישראל, לפי המלצת שר המשפטים, מבין המועמדים שעליהם המליצה הוועדה הציבורית שמונתה על ידי שר המשפטים לפי ההוראות שבהצעת החוק (סעיף 8(א) ו-(ה) להצעת החוק הפרטית). הרציונאל העומד בבסיסה של דרך המינוי שבהצעת החוק הפרטית דומה לרציונאל שבדרך המינוי של נציב תלונות הציבור על שופטים: בשני המקומות ההנחה היא שנדרשת מעורבות של ועדה חיצונית ועצמאית שתמנה / תבחר את הנציב כדי להבטיח, עד כמה שניתן, את עצמאותו. נוכח חשיבותו של התפקיד והצורך לשמור על עצמאותו של הנציב, מוצע לוועדה לשקול לאמץ את הרעיון של ועדה ציבורית עצמאית שמעורבת בהליך המינוי (בין במתווה המוצע בהצעת החוק הפרטית ובין במתווה אחר). (4) תקציב הנציבות – סעיף 29 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובע, כי תקציב נציבות תלונות הציבור על שופטים יוכן על ידי שר המשפטים בתיאום עם הנציב וייקבע בחוק התקציב השנתי של המדינה, בתחום פעולה נפרד, במסגרת תקציב משרד המשפטים. כדי לשמור על עצמאותו של הנציב, וכדי לוודא שאכן התקציב הנדרש לצורך כינונה ופעילותה של הנציבות לא ייבלע בתוך תקציב משרד המשפטים, יש מקום להוסיף הוראה דומה לזו הקיימת לגבי שופטים גם לגבי נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות. סעיף 3 – מועד בחירת הנציב הוראה זו שעניינה מועד בחירת הנציב, נועדה לאפשר את התחלת הליך מינויו של נציב חדש טרם סיום כהונתו של הנציב המכהן. יוער, כי אין הוראה מקבילה בהצעת החוק הפרטית. סעיף 4 – משך הכהונה מוצע כי משך תקופת כהונת הנציב תהיה חמש שנים בלבד. יוער, כי אין הוראה מקבילה בהצעת החוק הפרטית. סעיף 5 – סיום הכהונה כהונת הנציב תפקע בטרם יסתיימו חמש שנות כהונה, אם הוא נפטר, התפטר או הועבר מכהונה כאמור בסעיף 6 המוצע. הודעה על סיום כהונת הנציב תפורסם ברשומות. סעיף 6 – העברה מכהונה מוצע לקבוע כי העברת הנציב מכהונתו תיעשה בידי שר המשפטים, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, במקרים אלה: הנציב הורשע בעבירה פלילית או משמעתית אשר מפאת מהותה חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לכהן בתפקידו, או שהוגש נגדו כתב אישום בעבירה פלילית כאמור; הנציב התנהג באופן שאינו הולם את מעמדו; הנציב אינו מבצע את תפקידו כהלכה. לצורך מימוש זכות הטיעון והשימוע, טרם קבלת החלטה על העברה מכהונה כאמור, יאפשר השר לנציב להשמיע את טענותיו. לפי הצעת החוק הפרטית, העברת הנציב מכהונתו תיעשה בידי שר המשפטים לבדו (סעיף 10(א) להצעת החוק הפרטית). נקודות לדיון (1) הגורם שמעביר את הנציב מכהונתו – בעלי תפקידים שמטרתם היא לשמש כמבקרים, כמבררי תלונות וכשומרי סף, הם גורמים שמעצם מעמדם ותפקידם חשופים להתנכלות גדולה יותר מצד הגופים המבוקרים ומצד גורמים פוליטיים. משכך, המחוקק נדרש להתוות את הדרך שבה ניתן להעבירם מתפקידם בצורה שתמנע, עד כמה שניתן, את האפשרות שתיפגע עצמאותם. ככלל, ההיגיון מחייב כי דרך ההעברה מכהונה צריכה להיות תמונת הראי של דרך המינוי: לפי הצעת החוק הממשלתית – מכיוון שמינויו של הנציב המוצע נעשה על ידי שר המשפטים בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, גם העברתו מכהונה צריכה להיעשות על ידי שר המשפטים בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ולא רק בהתייעצות איתו. לפי הצעת החוק הפרטית – מכיוון שהמינוי של הנציב המוצע נעשה על ידי הממשלה לפי המלצה של ועדה ציבורית, גם ההעברה מכהונה צריכה להיות באותה הדרך. יוער, כי גם בהסדר הקיים לגבי נציבות תלונות הציבור על שופטים העברת הנציב מכהונתו היא תמונת ראי של אופן מינוי (סעיף 8 לחוק נציבות תלונות הציבור על שופטים). (2) הגשת כתב אישום נגד הנציב – סעיף 9(א) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובע, כי לא יוגש כתב אישום נגד נציב תלונות הציבור על שופטים – למעט בעבירות תעבורה, עבירות קנס או עבירות מינהליות – אלא באישורו של היועץ המשפטי לממשלה. משהוגש כתב אישום יושעה הנציב מכהונתו ובתקופת ההשעיה ימלא את תפקידי הנציב ממלא מקומו. כדי לשמור על עצמאותו ואי תלותו של נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות – שכחלק מתפקידו מברר תלונות גם על אותם מייצגים שמוסמכים להגיש נגדו כתבי אישום – יש להוסיף להצעת החוק הוראה דומה לזו הקיימת לגבי נציב תלונות הציבור על שופטים, ולפיה מייצג לא יהיה רשאי להגיש על דעת עצמו כתב אישום נגד הנציב, אם לא ניתן לכך אישור מהיועץ המשפטי לממשלה. סעיף 7 – סייג לעיסוק נוסף על ההגבלות הקבועות בהוראות תקנון שירות המדינה החל על עובדי המדינה, מוצע לקבוע כי הנציב לא יוכל לכהן כמבקר פנימי בהתאם לחוק הביקורת הפנימית. הצעה זו מקורה בהמלצה של דו"ח גולדברג, לפצל את הנציבות הקיימת כיום לשתי יחידות נפרדות: (1) נציב שיברר תלונות פרטניות; (2) יחידת ביקורת פנימית במשרד המשפטים – שתערוך ביקורת מערכתית יזומה. כדי למנוע איחוד אפשרי של שתי היחידות כך שהנציב ישמש גם כמבקר הפנימי שעורך את הביקורות המערכתיות, מוצע לקבוע כי הנציב לא יוכל להתמנות למבקר הפנימי של משרד המשפטים. נוכח העובדה שהצעת החוק הפרטית מטילה על הנציב במפורש גם את התפקיד של ביקורת מערכתית וגם את התפקיד של בירור תלונות פרטניות, ברור כי אין הוראה מקבילה בהצעת החוק הפרטית. נקודות לדיון העדר הוראה על ייחוד משרה – סעיף 11 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובע כי נציב תלונות הציבור על שופטים ועובדיו לא יהיו רשאים לשמש בכל משרה אחרת או לעסוק באיסור אחר; להיות חברים בכנסת, בממשלה, במועצה של רשות מקומית וכו'; ולהיות חברים בהנהלה של חבר בני אדם שמנהל עסקים לשם השגת רווחים. הוראה דומה יש גם לגבי מבקר המדינה בכובעו כנציב תלונות הציבור ועובדיו (סעיף 22(ב)(1) לחוק מבקר המדינה שחל על נציבות תלונות הציבור מכוח סעיף 47(א) לחוק האמור). כדי למנוע חשש לניגוד עניינים האם אין צורך לקבוע הוראות דומות גם לגבי נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות ועובדיו? סעיף 8 – תקופת צינון מוצע לקבוע הוראת צינון ולפיה מי שכיהן כנציב לא ישמש כמייצג המדינה בערכאות ולא יועסק בגוף או ביחידה שתפקידם ייצוג המדינה בערכאות ושבמסגרתם מועסקים מייצגי המדינה בערכאות, בטרם חלפה שנה מיום שהסתיימה כהונתו כנציב. הוראה זו נועדה לשמור, הן מבחינה מהותית והן מבחינת מראית פני הדברים, על אופיו האובייקטיבי והבלתי-תלוי של הנציב. הוראה זו אינה גורעת מההוראות הקבועות בחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט–1969. יוער, כי אין הוראה מקבילה בהצעת החוק הפרטית. סעיף 9 – אי תלות לצורך הבטחת אי-תלותו של הנציב בקבלת החלטות מקצועיות, ועצמאות במילוי תפקידו, מוצע לקבוע כי יהיה לו שיקול דעת עצמאי בבירור תלונות, בכפוף להוראות החוק. נקודות לדיון ניסוח הוראת האי תלות – הוראת אי התלות המקבילה שבסעיף 26 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובעת כי "אין על הנציב ועל עובדי הנציבות מרות בענין מילוי תפקידיהם לפי חוק זה, זולת מרותו של הדין". הוראה בנוסח דומה יש בסעיף 558 לחוק השיפוט הצבאי לעניין נציב קבילת החיילים, וזהו הנוסח שמוצע לאמץ גם בהצעת החוק הפרטית (סעיף 17 להצעת החוק הפרטית). מדובר בניסוח רחב ומשמעותי יותר מזה המוצע לגבי נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, בשני היבטים: ראשית, הניסוח של "אין מרות זולת מרותו של הדין" מלמד על עצמאות מוחלטת ואי כפיפות לאף גורם אחר. המרת ניסוח זה בניסוח של "שיקול דעת עצמאי" עשוי לרמז על כך שלא מדובר בעצמאות מוחלטת ושהנציב כפוף, באיזה שהוא אופן לגורם אחר; שנית, הניסוח כולל גם את עובדי הנציבות ולא רק את הנציב. להלן נראה, כי מתעוררת שאלה האם הנציב כפוף לפרשנות המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה או לא (ראו ההערות לסעיף 11). בהקשר זה יש מקום לשער, שאולי הניסוח הרך יותר של הוראת אי התלות שבסעיף 9 המוצע ("שיקול דעת עצמאי"), נועד להתייחס בעקיפין לסיטואציה האמורה ולרמוז לכך שאמנם לנציב יש שיקול דעת עצמאי בכל הנוגע לבירור התלונה אך בכל הנוגע לפרשנות החוק הוא כפוף לפרשנות היועץ. ספק אם יש לכך הצדקה. נוכח ההקבלה בין נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות לבין נציב תלונות הציבור על שופטים (ונציב קבילות החיילים), נראה כי יש להשוות את ניסוחה של הוראת אי התלות בשני המקומות, ובנוסף להחיל הוראה זו גם על עובדי הנציבות. סעיף 10 – עובדי הנציבות מוצע לקבוע כי הנציב ועובדי הנציבות יהיו עובדי המדינה לכל דבר ועניין. הצעת החוק הפרטית מוסיפה על הסעיף האומר וקובעת כי עובדי הנציבות יקבלו הוראות בענייני ביקורת מהנציב בלבד (סעיף 11(ב) להצעת החוק הפרטית). נקודות לדיון תנאי כהונתו של הנציב – סעיף 25 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובע כי שכרו, תנאי שירותו וגמלאותיו של נציב תלונות הציבור על שופטים (שהוא בעל כשירות לכהן כשופט בית המשפט העליון) יהיו כשל שופט בית המשפט העליון. האם אין מקום לקבוע הוראה דומה בענייננו, כך ששכרו ותנאי שירותו של נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות (שלפי הצעת החוק הממשלתית הוא בעל כשירות לכהן כשופט בית המשפט המחוזי) יוקבלו לשופט מחוזי? סעיף 11 – הגשת תלונה מוצע לקבוע כי רשאי להגיש תלונה, כל אדם הרואה עצמו נפגע במישרין בשל מעשה או מחדל של מייצג המדינה בערכאות, שנעשה אגב טיפולו בעניין מסוים במסגרת תפקידו כמייצג המדינה בערכאות, וזאת כאשר המעשה האמור הוא בניגוד לחוק, בלא סמכות חוקית, בניגוד למינהל תקין או שיש בו משום התנהגות או התנהלות בלתי ראויה. יוער, כי סעיף זה חל לא רק על פעולת הייצוג בבית המשפט, כי אם גם על פעולות מקדימות של מייצגי המדינה בערכאות שנעשו במסגרת תפקידם כמייצגי המדינה בערכאות. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי מטרת בירור התלונה איננה לחפש אשמים אלא לסייע בתיקון התקלה או הליקוי שעליו הצביע המתלונן, ככל שתלונתו נמצאה מוצדקת, ובכך להביא לשיפור ההתנהלות. יוער כי בהצעת החוק הפרטית לא נמנו עילות תלונה מוגדרות, וחלף זאת מוצע לקבוע עילה כללית של "התנהגות הגופים המבוקרים במסגרת מילוי תפקידם" (סעיף 15(א) להצעת החוק הפרטית). עוד מוצע לקבוע, כי מתלונן שאינו יודע את זהות הנילון הספציפי שבשל מעשהו החליט להגיש תלונה, רשאי לציין בתלונתו כנילון את הגוף או היחידה שבמסגרתם מועסק אותו נילון. נקודות לדיון (1) מי רשאי להגיש תלונה – קיים הבדל משמעותי בין הצעות החוק באשר לטיבם של הגורמים הרשאים להגיש תלונה: בהצעת החוק הממשלתית רק אדם שרואה את עצמו נפגע במישרין ממעשה של מייצג רשאי להגיש תלונה. מגבלה דומה קיימת גם אצל מבקר המדינה (סעיף 37(1) לחוק מבקר המדינה) ואצל נציב קבילות החיילים (ס' 547(א)(1) לחוק השיפוט הצבאי). לעומת זאת, הצעת החוק הפרטית קובעת מפורשות כי אדם רשאי להגיש תלונה בין אם הפגיעה בו היא אישית ובין אם הפגיעה היא כתוצאה מפגיעה באינטרס ציבורי (סעיף 15(א) להצעת החוק הפרטית). ההסדר שבהצעת החוק הפרטית מעורר קושי. ההשפעה שעשויה להיות להחלטות שונות של מייצגים יכולה להתפשט למעגלים רחבים מאוד של אנשים, במידת משתנה של ישירות או עקיפות, ולמעשה כל אדם יכול לראות את עצמו ברמה מסוימת כ"נפגע עקיף" מכל החלטה שתתקבל על ידי מייצג כלשהו, בשל העובדה שלדעתו ההחלטה פוגעת ב"אינטרס הציבורי". פתיחת האפשרות להגיש תלונה לכל "נפגע ציבורי" שכזה עלולה להרחיב באופן בעייתי את מעגל הרשאים להגיש תלונות, ולחטוא למטרה המרכזית של מנגנון בירור התלונות הפרטני (מתן מענה לאדם ספציפי הסבור כי נגרמה לו פגיעה ברמה האישית). (2) בירור פרטני אגב ביקורת מערכתית – לפי הצעת החוק הממשלתית, הליך של בירור פרטני נגד מעשה של מייצג המדינה בערכאות יכול להתבצע באחד משני המסלולים הבאים: א) תלונה על ידי אדם שרואה עצמו נפגע ממעשה של מייצג (סעיף 11(א) המוצע); ב) פנייה של שר המשפטים או היועץ המשפטי לממשלה לנציב בבקשה לערוך בירור לגבי מעשה של מייצג, שיראו אותה כאילו היתה תלונה שהוגשה לפי סעיף 11 (סעיף 14(ג) המוצע). הן בדו"ח לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות (אפריל 2012) והן במסמך העקרונות (ספטמבר 2013), דובר על מסלול נוסף של בירור: אם אגב ביקורת מערכתית שנערכת על מייצגי המדינה בערכאות, מתגלה אירוע שיש מקום למצות את בירורו. מסלול דומה קיים גם בהצעת החוק הפרטית, המציעה לקבוע כי הנציב יהיה מוסמך לברר תלונות פרטניות אם נודע לו על אירוע שלדעתו יש צורך למצות את הבירור בעניינו (סעיף 4(ב)(3) להצעת החוק הפרטית). לעומת זאת, לפי שני הדגמים של ביקורת מערכתית הכלולים בהצעת החוק הממשלתית אפשרות כזאת אינה קיימת. השאלה האם יש לאפשר בדיקה פרטנית אגב ביקורת מערכתית (גם בהינתן שיש הפרדה בין מי שמברר את התלונות לבין מי שמבצע ביקורת מערכתית) מעוררת קשיים לא פשוטים: מצד אחד, אם במסגרת ביקורת מערכתית מתגלה כי מייצג מסוים פעל ללא סמכות חוקית, בניגוד לחוק, התנהל או התנהג באופן לא ראוי או בניגוד למינהל תקין, האינטרס הציבורי מחייב כי ייעשה שימוש במידע הזה כדי לתקן את הליקויים בהתנהלותו של אותו אדם, ולא יתעלמו מהמידע; מצד שני, איחוד התפקידים עלול לגרום לאי שיתוף פעולה מצד גורמים בגוף המבוקר בביקורות מערכתיות, בשל החשש האנושי הטבעי מכך ששיתוף הפעולה בביקורת המערכתית יוביל לגילוי כשלים פרטניים. הוועדה נדרשת לתת את דעתה על הצדדים השונים ולהכריע בהם. סעיף 12 – דרך הגשת תלונה מוצע לקבוע כי על המתלונן להגיש את תלונתו בכתב, בחתימתו, בציון שמו, מספר הזהות שלו ומענו. יוער, כי הדרישה לציין את פרטי ההזדהות של המתלונן, מונעים את האפשרות להגשת תלונות אנונימיות. בנוסף, על המתלונן לציין אף את פרטי הנילון, או הגוף או היחידה שבמסגרתם הנילון מועסק ככל שזהותו אינה ידועה לו, וכן לצרף את כל המסמכים שבידו הנוגעים לתלונה. נקודות לדיון ציון בדבר פנייה לגופי ביקורת אחרים – סעיף 15(א)(4) ו-(5) המוצע קובע, כי הנציב לא יברר תלונה אם התלונה היא על מעשה שמתקיים או שהתקיים בשלו הליך משפטי או שהתקיים לגביו הליך של בירור תלונה על ידי מי שמוסמך לכך לפי הדין. נוכח ההוראה האמורה וכדי להימנע מבירורים מקבילים, נראה כי יש מקום לחייב את המתלונן לציין במסגרת התלונה האם הוא פנה לגוף ביקורת אחר בגין המעשה נשוא התלונה או האם הוא ניהל /מנהל הליך משפטי בגין המעשה נשוא התלונה. ואמנם, לפי הצעת החוק הפרטית, המתלונן נדרש לציין בתלונה אם פנה לגופי ביקורת אחרים באותו נושא (סעיף 15(ד) להצעת החוק הפרטית). סעיף 13 – תלונה של אדם המוחזק במשמורת כדי להבטיח את סודיותן של תלונות המוגשות בידי אנשים המוחזקים במשמורת, כגון אסירים, ולהסיר מהם את החשש להגשת תלונה, מוצע לקבוע כי תלונתם תוגש במעטפה סגורה לבעלי התפקיד המנויים בסעיף או למי שהם הסמיכו לעניין זה, והם יעבירוה, בלי לפתחה, אל הנציב. בהתאם להגדרת המונח "ערכאה", דברי ההסבר להצעת החוק מבהירים, כי בנוגע לכלוא לפי חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו–1955, אין הכוונה בחוק המוצע לאפשר תלונה לנציב על מי שייצג בהליך משפטי בבית דין צבאי או בית משפט צבאי. סעיף 14 – בירור תלונות מוצע לקבוע כי כאשר מוגשת תלונה לנציב, עליו לאשר את קבלתה ולפתוח בבירור העניין, זולת אם מצא כי אין לברר את התלונה כאמור בסעיף 15 המוצע. בנוסף, מוצע לאפשר גם לשר המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה לפנות בכתב אל הנציב ולבקשו לברר אירוע מסוים הנוגע למעשה כאמור בסעיף 11(א) המוצע שעשה מייצג המדינה בערכאות, אף אם לא הוגשה תלונה בידי מי שנפגע במישרין. במקרה זה יברר הנציב את הפנייה כאילו היתה תלונה ויחולו עליה ההוראות הנוגעות לבירור תלונה. כדי להפחית את החשש מפני שימוש באפשרות הגשת התלונה ככלי לניגוח, מוצע לקבוע כי במקרים שבהם מצא הנציב כי יש לברר את התלונה בהתאם להוראות סעיפים קטנים (א) עד (ג) לעיל, על המתלונן להעביר לנציב תצהיר התומך בעובדות המצוינות בתלונתו. חובת צירוף התצהיר לתמיכה בעובדות, הוצעה בידי השופט גולדברג במסגרתו המלצותיו. חובת צירוף תצהיר תחול רק כאשר מצא הנציב כי יש לברר את התלונה. נקודות לדיון (1) הערת ניסוח: סעיף קטן (ב) המוצע אינו נדרש (סעיף קטן (ב)) – סעיף 14(א) המוצע קובע כי משהוגשה תלונה, יאשר הנציב את קבלתה ויפתח בבירור העניין, זולת אם מצא שאין לבררה לפי הוראות סעיף 15. סעיף 15(א)(1) המוצע קובע כי הנציב לא יברר תלונה אם "התלונה אינה על מעשה של מייצג המדינה בערכאות או שאינה על מעשה כאמור בסעיף 11(א)". נוכח הצירוף בין הוראות סעיפים 14(א) ו-15(א)(1) המוצעים, סעיף 14(ב) המוצע נראה מיותר, שכן הוא חוזר במדויק על סעיף 15(א)(1) המוצע. (2) הערת ניסוח: מיקומו של סעיף קטן (ג) (סעיף קטן (ג)) – סעיף 14 המוצע מטפל בבירור התלונה ולא בהגשתה, ואילו סעיף 14(ג) המוצע מטפל בגורמים נוספים שרשאים להגיש תלונה, ועל כן נראה כי מיקומו המדויק של סעיף קטן (ג) הוא בסעיף 11 להצעת החוק. זאת, בדומה לסעיף 14 בחוק נציב תלונות הציבור על שופטים הכולל בסעיף קטן (א) את האפשרות של כל אדם שרואה עצמו נפגע להגיש תלונה על שופט, ובסעיף קטן (ב) את האפשרות של הנשיא של אותו בית משפט או השר הרלוונטי לפנות לנציב כדי שיברר עניין הנוגע להתנהגות שופט. (3) הערת ניסוח: "מצא הנציב, בהתאם לסעיף זה, כי יש לברר את התלונה" (סעיף קטן (ד)) – המילים "בהתאם לסעיף זה נראות מיותרות, ואף לא לגמרי מדויקות, שכן הנציב ימצא האם לברר או שלא לברר את התלונה לפי הוראות סעיף 15 ולא "לפי סעיף זה". לכן, נראה כי יש למחוק מילים אלה. (4) דרישה לתצהיר מהמתלונן (סעיף קטן (ד)) – לפי האמור בדברי ההסבר להצעת החוק, הדרישה כלפי המתלונן להעביר לנציב תצהיר לתמיכה בעובדות המפורטות בתלונה, נועדה כדי להרתיע מתלוננים פוטנציאליים מהגשת תלונות שווא. הטלת חובה על מתלונן להגיש תצהיר כל אימת שהוא מבקש להתלונן היא חריגה, ואין לה מקבילות אצל מבררי התלונות האחרים. בנוסף, היא גורמת לחוסר שוויוניות בין המתלונן שנדרש להגיש תצהיר לתמיכה בעובדות המפורטות בתלונה וחשוף להליך פלילי על תצהיר כוזב, למייצג הנילון שאינו נדרש להגיש תצהיר דומה לתמיכה בעובדות המפורטות בתשובתו ואינו חשוף להליך דומה. גם אם יוחלט לדרוש תצהיר מהמתלונן, מדוע שלא להטיל דרישה דומה להעברת תצהיר גם על המייצג הנילון? סעיף 15(א) – תלונות שאין לברר אותן א. תלונה שחורגת מגדר התלונות שניתן לברר (פסקה (1)) מוצע לקבוע כי הנציב לא יברר תלונה על מעשה או מחדל שעשה מי שאינו מייצג המדינה בערכאות. בנוסף, הנציב יברר תלונה רק אם היא על מעשה או מחדל שעשה מייצג המדינה בערכאות אגב טיפולו בעניין מסוים במסגרת תפקידו והמעשה או המחדל הוא בניגוד לחוק, בלא סמכות חוקית, בניגוד למינהל תקין או שיש בו משום התנהלות או התנהגות בלתי ראויה. ב. תלונה קנטרנית (פסקה (2)) מוצע לקבוע כי הנציב לא יברר תלונה שהיא קנטרנית או טורדנית, או עוסקת בזוטי דברים. ג. חשש לעבירה פלילית (פסקה (3)) מוצע לקבוע כי הנציב לא יברר תלונה שמעוררת חשש ממשי לביצוע עבירה פלילית, או שחשש כאמור התעורר במהלך בירור התלונה. במקרה זה יעביר הנציב את הטיפול בתלונה ליועץ המשפטי לממשלה שהוא הגורם האמון על הפעלת הדין הפלילי, וכן העתק לידיעת שר המשפטים. נקודות לדיון הערת ניסוח: "או שבמהלך הבירור התעורר חשש כאמור" (פסקה (3)) – סעיף 17(א) המוצע קובע כי "הנציב יפסיק את בירור התלונה אם נוכח שהתקיימה עילה מהעילות המצדיקות שלא לפתוח בבירור התלונה לפי חוק זה". מכיוון שהתעוררות חשש ממשי לביצוע עבירה פלילית הוא עילה שלא לפתוח מלכתחילה בבירור לפי סעיף 15(א)(3) המוצע, הרי שאותו חשש, אם מתעורר במהלך בירור התלונה, הוא עילה להפסקת הבירור לפי סעיף 17(א) האמור. נוכח הוראת סעיף 17(א) האמור, המשפט "או שבמהלך הבירור התעורר חשש כאמור" מיותר. ד. מעשה שנערך לגביו הליך משפטי (פסקה (4)) הנציב לא יברר תלונה המתייחסת למעשה שמתקיים או התקיים בעניינו הליך משפטי או הליך משמעתי, כמפורט בפסקה זו. במקרים אלה אין הצדקה "לכפל" בירור באותו עניין, והנציב לא יברר את התלונה. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי האמור בפסקה זו אינו מתייחס להליך שלא בורר לגופו, כגון הליך שבית משפט ציווה על סילוקו על הסף מחמת העדר סמכות מקומית. במקרים אלה, כך נטען, לא יחול הסייג האמור בפסקה זו, והנציב יהיה מוסמך לברר את התלונה. נקודות לדיון (1) הערת ניסוח: הליך משפטי שלא בורר לגופו (פסקה (4)) – בדברי ההסבר להצעת החוק מובהר, כי סעיף 15(א)(4) המוצע אינו מתייחס להליך משפטי שלא בורר לגופו, כגון הליך שבית המשפט ציווה על סילוקו על הסף מחמת העדר סמכות מקומי. במקרים כאלה, כך נטען, הנציב יוסמך לברר את התלונה. לא בטוח כי ההבהרה האמורה אכן עולה בצורה ברורה מלשון פסקה (4) המוצעת, ויתכן שיש מקום להיצמד לניסוח שבסעיפים המקבילים לגבי נציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה (סעיף 38(5) לחוק מבקר המדינה) ולגבי נציב קבילות החיילים (סעיף 548(5) לחוק השיפוט הצבאי), שם מדובר על תלונה בעניין תלוי ועומד או שבית המשפט / בית הדין הכריע בו לגופו. (2) הליך משמעתי לרבות הליך לפי חוק לשכת עורכי הדין (פסקה (4)) – פסקה (5) המוצעת קובעת כי הנציב לא יברר תלונה אם היא על מעשה שמתקיים או שהתקיים בשלו בירור תלונה בידי "כל רשות אחרת המוסמכת לברר תלונות לפי דין", ובדברי ההסבר לאותו סעיף הובא הבירור המשמעתי של לשכת עורכי הדין כאחת מהדוגמאות לרשות כאמור. נוכח האמור, נראה כי יש כפילות מיותרת בין הסיפה של פסקה (4) לעניין הליך משמעתי לבין פסקה (5). ה. מעשה שנערך לגביו בירור תלונה לפי דין (פסקה (5)) הנציב לא יברר תלונה המתייחסת למעשה שמתקיים או התקיים בשלו בירור תלונה בידי גוף המוסמך לברר תלונות לפי דין, כגון נציב תלונות הציבור לפי חוק מבקר המדינה, לשכת עורכי הדין או האגף למשמעת בנציבות שירות המדינה. גם כאן, מטרת הסעיף היא למנוע "כפל" בירור באותו עניין. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי בירור המתבצע על ידי היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה, אינו נחשב לעניין זה כבירור תלונה בידי גוף המוסמך לברר תלונה לפי דין. נקודות לדיון בירור תלונות על מייצגים על ידי היועץ המשפטי לממשלה (פסקה (5)) – סעיף 26(2) להצעת החוק הממשלתית קובע, כי אין בסמכויות הנציב לפי החוק המוצע כדי לגרוע מסמכויות היועץ המשפטי לממשלה לערוך בירורים ביחס לתפקודם של מייצגי המדינה בערכאות. נוכח ההכרה המפורשת בסמכותו המבנית של היועץ המשפטי לממשלה, כראש מערך הייצוג, לערוך בירורים בנוגע למעשים של מייצגי המדינה בערכאות, יכול להתעורר ספק האם היועץ הוא בגדר "רשות אחרת המוסמכת לברר תלונות לפי דין"? אם התשובה לכך היא חיובית, המשמעות המעשית היא שכל אימת שהיועץ המשפטי לממשלה או מי מטעמו יערוך בירור פנימי בנוגע למעשה של מייצג, הנציב יהיה מנוע מלברר תלונה בעניינו. זו תוצאה לא סבירה. נראה כי כוונת הסעיף היא למנוע כפל בירור באותו עניין על ידי מבררי תלונות חיצוניים, כמו נציב תלונות הציבור לפי חוק מבקר המדינה, לשכת עורכי הדין או אגף המשמעת בנציבות שירות המדינה, ולא למנוע בירור של המעשה על ידי גורם חיצוני מוסמך, כל אימת שנערך בעניינו בירור פנימי בתוך המערכת. ואמנם, בדברי ההסבר להצעת החוק נטען כי בירור תלונה על ידי היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה אינו נחשב לעניין זה כבירור תלונה בידי גוף המוסמך לברר תלונה לפי דין. מוצע להבהיר נקודה זו. ו. שיקול דעת משפטי (פסקה (6)) מוצע לקבוע כי הנציב לא יברר תלונה הנוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי שיקול דעת זה מתייחס, בין השאר, לשיקול הדעת המשפטי בהחלטות הנוגעות לאופן ניהול ההליכים והכנתם, ובכלל זה: הכנת עדים והעדתם, הכנת ראיות והגשתן, הליכי שימוע, הליכי גילוי חומר חקירה וראיות, הליכים מקדמיים לפי תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד–1984, והליכים בנוגע להגשת כתבי בי–דין וכתבי אישום, סגירת תיקים, מגעים להסדרי טיעון והסכמי פשרה. זאת כדי להבטיח את עצמאות התביעה והיכולת של כל מייצג מדינה בערכאות להפעיל שיקול דעת משפטי, באופן עצמאי ובלא מורא (ובהתאם להנחיות המקצועיות של הממונים עליו בלבד). על פי המוצע, במקרה שבו מתעורר ספק אם מדובר בהפעלת שיקול דעת משפטי אם לאו, יכריע בשאלה זו היועץ המשפטי לממשלה, ובירור התלונה יושהה עד להכרעה כאמור. מטבע הדברים, מכיוון שסמכות הנציב אינה כוללת בירור תלונה הנוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, במקרה שבו הכריע היועץ המשפטי לממשלה כי התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, יופסק בירור התלונה. נקודות לדיון (1) "שיקול דעת משפטי" (פסקה (6)) – לפי סעיף 15(א)(6) המוצע, הנציב לא יברר תלונה שנוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי. לעניין זה, מוצע לקבוע כי שיקול דעת משפטי הוא "לרבות שיקול דעת בקבלת החלטות בנוגע לאופן ניהול הליכים והכנתם". חרף העובדה שההבחנה בין שיקול דעת משפטי לאופן ההתנהלות נראית לכאורה פשוטה מבחינה אנליטית, יישום הבחנה זו בעולם המעשה עלול להיתקל בקשיים ניכרים. היקף הפעולות שמבצע כל מייצג הוא רחב, ונע על ספקטרום שבין פעולות המצויות בליבת שיקול הדעת המשפטי, כדוגמת השאלה האם יש די ראיות שמבססות הרשעה כדי להגיש כתב אישום או לא, לפעולות מינהלתיות כדוגמת תיעוד או עמידה בלוחות זמנים. בתוך המנעד הרחב הזה, ישנן לא מעט פעולות שתתכן מחלוקת לגביהן האם הן נופלות לגדר של הפעלת שיקול דעת משפטי אם לאו, ופעולות נוספות שיש בהן אספקטים מסוימים של הפעלת שיקול דעת יחד עם אספקטים אחרים שלא. כך, למשל, התגלעה מחלוקת בין הנציבה הפורשת לבין היועץ המשפטי לממשלה הקודם, האם פעולות מסוימות שנעשו במסגרת הכנת עד לעדות, היו בבחינת הפעלת שיקול דעת משפטי. קושי זה בא לידי ביטוי בולט בהצעת החוק הממשלתית, שנוסף על הסייג של הפעלת שיקול דעת משפטי שקיים גם בהצעת החוק הפרטית (סעיף 5(2)), מוסיפה וקובעת כי המונח "שיקול דעת משפטי" כולל בתוכו גם "שיקול דעת בקבלת החלטות בנוגע לאופן ניהול הליכים והכנתם". ספק גדול אם יש לסווג באופן קטגורי כל החלטה בדבר אופן ניהול הליכים והכנתם – גם אם היא דורשת רמה מסוימת של שיקול דעת – תחת הקטגוריה של "הפעלת שיקול דעת משפטי". נראה כי מדובר בניסוח רחב מדי, שמאפשר להרחיב מאוד את החריג של "הפעלת שיקול דעת משפטי", ולהחיל אותו על פעולות שאינן בליבת שיקול הדעת המשפטי של מערך הייצוג ושקיים אינטרס ציבורי שהנציב רשאי יהיה לבודקן, ועל כן אין לו הצדקה. נעיר, כי הדברים האמורים מקבלים משנה תוקף בכל הנוגע לביקורת המערכתית ששם, על פני הדברים, כלל אין מקום לסייג זה (כפי שיוסבר להלן). נוכח האמור, הוועדה נדרשת לתת את דעתה על השאלה כיצד, אם בכלל, ניתן לקבוע נוסחה ברורה שתבחין בין הפעלת שיקול דעת משפטי שאיננה מושא לבירור תלונות, לפעולות אחרות שתהיינה מושא לבירור תלונות (2) היחסים בין היועץ ובין הנציב: היועץ כנילון וכמכריע (פסקה (6)) – נוסף על השאלה מהו "שיקול דעת משפטי", שאלה לא פחות משמעותית היא מיהו הגורם המוסמך לקבוע האם עניין קונקרטי הוא "שיקול דעת משפטי". הצעת החוק הפרטית אינה קובעת דבר בעניין זה. לעומת זאת, הצעת החוק הממשלתית קובעת במפורש, כי אם התעוררה שאלה האם משהו מסוים הוא "הפעלת שיקול דעת משפטי" – היועץ המשפטי לממשלה הוא זה שיכריע בשאלה. ככלל, הוראה המכפיפה את הגורם המבקר לגוף המבוקר, כך שהגוף המבוקר הוא זה שיחליט האם הגוף המבקר יוכל להמשיך ולברר את התלונה נגדו, נראית בעייתית ומוקשית. עמדנו בהרחבה על סוגיה זו והקשיים שהיא מעוררת במסגרת מסמך הרקע לדיון. ככל שמוצדק להפסיק בירור תלונה במקום שמדובר בשיקול דעת משפטי, אנו סבורים כי הסמכות לקבוע מתי מדובר ב"שיקול דעת משפטי" ולכן יש להפסיק את בירור התלונה ומתי לא צריכה להיות בידי הנציב ולא בידי היועץ, בדיוק כפי שהנציב – ולא היועץ – הוא זה שקובע האם מתקיימים תנאי הסף לבירור התלונה או האם התלונה היא קנטרנית. במסמך הרקע ניסינו לטעון, כי במקרים החריגים שבהם הנציב תתגלע מחלוקת בין הנציב והיועץ בשאלה האם מדובר בשיקול דעת משפטי או לא, המחלוקת בין הגורמים יכולה להיוותר על כנה ללא הכרעה ברורה . בין החלופה של הכפפת הנציב לחוות הדעת המשפטית של היועץ לחלופה של הותרת המחלוקת על כנה – נדמה כי האפשרות האחרונה עדיפה. ז. גורם אחר מתאים לברר את התלונה (פסקה (7)) מוצע לקבוע כי הנציב לא יברר תלונה מקום שבו הוא סבור כי גורם אחר הוא הגורם המתאים לבירורה, כגון הממונה על הנילון. במקרים אלה, יעביר הנציב את התלונה לגורם שמצא מתאים לבירורה, ולאותו גורם נתון שיקול הדעת אם לבררה. נקודות לדיון העברת התלונה מגורם אחר שמברר תלונות לנציב (פסקה (7)) – נניח כי המצב הוא הפוך, וגורם אחר בעל סמכות שהוגשה לו תלונה על המייצג חושב שהנציב הוא הגורם המתאים לבירור התלונה, האם גם הוא יהיה רשאי להעביר את התלונה לבירורו של הנציב? כך, למשל, נניח כי הוגשה תלונה משמעתית בלשכת עורכי הדין, ובית הדין המשמעתי של הלשכה סבור כי הנציב הוא הגורם המתאים לברר את התלונה, האם הוא רשאי להעביר את התלונה לבירורו של הנציב? יש מקום לשקול להוסיף הבהרה שתאפשר זאת. סעיף 15(ב) – תלונות שבירורן מצדיק סיבה מיוחדת א. הליך תלוי ועומד (פסקה (1)) מוצע לקבוע כי ככלל הנציב לא יברר תלונה שהיא על מעשה של הנילון, הנוגע להליך שתלוי ועומד לפני ערכאה. לפי המוצע, לעניין זה, "הליך תלוי ועומד לפני ערכאה" כולל אף הליך שניתן עדיין להגיש בעניינו ערעור או ערר לערכאה. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען כי "מעשה" כולל גם פעולות הכנה לקראת הליך כאמור, ולפיכך גם תלונה הנוגעת לפעולות כאמור לא תבורר כל עוד ההליך עצמו תלוי ועומד בערכאות. התכלית של פסקה זו היא למנוע התערבות שעלולה לפגוע בהליך שעודנו תלוי ועומד לפני ערכאה כאמור, ולאפשר למייצג המדינה בערכאות לפעול בלא מורא ולהפעיל שיקול דעתו באופן עצמאי ובלא "השפעה חיצונית". עם זאת, במקרים חריגים, כאשר קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים את בירור התלונה בלי להמתין לסיומו של ההליך, רשאי הנציב, באישור היועץ המשפטי לממשלה, לברר את התלונה. נקודות לדיון (1) הערת ניסוח: "הנציב לא יברר תלונות כמפורט להלן, אלא במקרים חריגים אם מצא שקיימים טעמים מיוחדים המצדיקים את בירורן" – על פי המוצע בהצעת החוק הממשלתית, כדי שתתברר תלונה שמתקיימת בה אחת מהעילות המנויות בסעיף 15(ב), יש צורך שיתקיימו התנאים המצטברים הבאים: (א) שהמקרה הוא חריג; (ב) שיש טעמים מיוחדים המצדיקים את הבירור. ניסוח זה מעורר שאלות: ראשית, כלל לא ברור שאכן מדובר בתנאים מצטברים, ולא בתנאי אחד שחוזר על עצמו בניסוחים שונים. שכן אם קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים את הבירור, לכאורה ממילא מדובר במקרה חריג; ואם מדובר במקרה חריג לכאורה ממילא מתקיימים טעמים מיוחדים המצדיקים את הבירור; שנית, גם אם אכן מדובר בתנאים מצטברים, לא ברור מה שונה נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות מכל מבררי התלונות האחרים (סעיף 18(א) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, סעיף 39 לחוק מבקר המדינה וסעיף 549 לחוק השיפוט הצבאי), שבהם נדרש רק התנאי השני של קיומה של סיבה מיוחדת שמצדיקה את הבירור? (2) אישור היועץ המשפטי לממשלה לברר תלונה על מעשה שנוגע להליך תלוי ועומד – ההוראה המוצעת מעוררת פעם נוספת את שאלת עצמאות הנציב ומעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, שאלה שעלתה במספר הקשרים בהצעת החוק. בסעיף 15(ב) המוצע קובע המחוקק רשימה של עילות שבהתקיים אחת מהן הנציב לא יברר את התלונה, ואולם, המחוקק מקנה לנציב את שיקול הדעת לברר את התלונה במקרים חריגים אם מצא סיבה מיוחדת שמצדיקה זאת. מדוע, אפוא, נדרש הנציב לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה לברר תלונה על מעשה שנוגע להליך שתלוי ועומד, אם הוא הגיע למסקנה כי אכן מדובר במקרה חריג ויש סיבה מיוחדת שמצדיקה זאת? מהי ההצדקה לדרישת אישור שכזאת וכיצד היא מתיישבת עם קביעתו של סעיף 9 המוצע – שכותרתו "אי תלות" – ולפיה בבירור תלונות יהיה לנציב "שיקול דעת עצמאי"? הקושי האמור מגיע לשיאו מקום שבו התלונה היא בגין מעשה של היועץ המשפטי לממשלה בעצמו. אין צריך להכביר מילים אודות ניגוד העניינים המובנה, במצב שבו היועץ נדרש להחליט האם לאשר בירור תלונה נגד מעשה של עצמו. יוער, כי אצל מבררי התלונות האחרים אין הוראה מקבילה. ב. מעשה שניתן להגיש בגינו ערר או ערעור (פסקה (2) לפי פסקת משנה (א) המוצעת, ככלל, הנציב לא יברר תלונה שהיא על מעשה, שמבחינת מהותו, הוא מעשה שהיה ניתן להגיש בעניינו ערעור או ערר לערכאה, אך חלף המועד להגשתו. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי במקרים אלה שבהם היתה קיימת אפשרות לקבלת סעד מאת בית המשפט, הרי שככלל אין מקום לאפשר את בירור התלונה בידי הנציב. פסקה זו מתייחסת למקרים שבהם פרק הזמן להגשת ערעור חלף, שכן אם לא כן, הרי שמדובר בתיק תלוי ועומד כאמור בפסקה (1) לעיל. על אף האמור, במקרים חריגים ובהתקיים טעמים מיוחדים המצדיקים את הבירור, רשאי הנציב לברר את התלונה האמורה. לפי פסקת משנה (ב) המוצעת, ככלל, הנציב לא יברר תלונה שהיא על מעשה שניתן להגיש עליו על פי דין השגה לגורם בתוך הרשות המינהלית. זאת, בין שחלף המועד להגשת ההשגה ובין שלא. תכליתה של פסקה זו דומה לתכליתה של פסקת משנה (א) לעיל. גם כאן רשאי הנציב, בהתקיים טעמים מיוחדים המצדיקים את הבירור, לברר את התלונה האמורה. ג. כשהגוף המתאים הוא הערכאה הדנה (פסקה (3)) לפי המוצע, ככלל, הנציב לא יברר תלונה אם היא על מעשה שהגוף המתאים לדון בו ולקבל הכרעה בעניינו הוא הערכאה אשר דנה בהליך שבמסגרתו נעשה המעשה, והמתלונן היה צד לאותו הליך. נקודות לדיון הערכאה היא הגוף המתאים לדון במעשה – לא לגמרי ברור מה העילה המוצעת מבקשת להוסיף על הקודמות לה. ככל שמדובר בעניין שתלוי ועומד בערכאה או שכבר הוכרע בערכאה ואפשר או היה אפשר לערער עליו, מדובר במעשה שנמצא במרחב השיפוטי של הערכאה ולכן הערכאה היא הגוף המתאים לדון בו. למצבים כאלה ניתן מענה בפסקאות (1) (=עניין תלוי ועומד) ו-(2) (=עניין שניתן או היה ניתן היה להגיש עליו ערעור). ככל שמדובר במעשה שיש לו היבטים שונים, שבחלקם הערכאה מכריעה ובחלקם אינם אמורים להיות מוכרעים על ידי הערכאה – אין הצדקה להחריג את המעשה מאפשרות הבירור על ידי הנציב, בכל הנוגע להיבטים שאינם מוכרעים על ידי הערכאה. כך, למשל, נניח שמייצג לא העביר חומר מסוים לנאשם, וכשבא כוחו של הנאשם ביקש ממנו להעביר את החומר בטענה שמדובר בחומר חקירה, המייצג סירב ודיבר בצורה לא ראויה לפרקליטו של הנאשם. בכל הנוגע לסירובו של המייצג ולשאלה המהותית האם מדובר בחומר חקירה שהמייצג צריך להעביר לנאשם, הנאשם יכול לפנות לבית המשפט כדי שהלה יחליט אם מדובר בחומר חקירה או לא. לעומת זאת, בכל הנוגע לשאלה של התנהלותו האישית של המייצג, בית המשפט אינו הגורם שאמור להכריע ולטפל בכך. משכך, אין הצדקה להחריג מאפשרות הבירור של הנציב את הפן של ההתנהלות האישית של המייצג, בשל העובדה שהשאלה המהותית בנוגע למעשה של אי העברת חומר החקירה, היא שאלה שבית המשפט הכריע בה לגופו (והיא אכן אינה מבוררת על ידי הנציב). לכן, ככל שזו כוונת הסעיף, יש לנסח אותו כך שיובהר שהיכולת לקבל מבית המשפט סעד בגין המעשה אינה מחסנת את כלל ההיבטים של המעשה מהאפשרות לברר את התלונה, אלא רק את ההיבטים שהמתלונן יכול היה לקבל בגינם סעד מבית המשפט. ד. חלוף שנה (פסקה (4)) לפי המוצע, ככלל, הנציב לא יברר תלונה אשר הוגשה לאחר שעברה שנה מיום המעשה שעליו נסבה התלונה, מהיום שבו עילת התלונה נודעה למתלונן או מהיום שהיה יכול לדעת על עילת התלונה בשקידה סבירה, לפי המאוחר. בנוסף, במקרה שבו התלונה מתייחסת למעשה שנוגע להליך משפטי שהסתיים, לא יברר הנציב תלונה זו לאחר שחלפה שנה מיום שניתן פסק דין סופי בהליך זה. סעיף זה נועד למנוע מצב שבו "איום" הגשת התלונה ירחף לעד מעל ראשו של מייצג המדינה בערכאות, מקום שעילת התלונה היתה ידועה למתלונן או שהיתה אמורה להיות ידועה לו והוא יכול היה להגיש תלונה במועד מוקדם יותר. נקודות לדיון היה יכול לדעת עליה בשקידה סבירה – אצל נציב תלונות הציבור על השופטים נקבעה עילה דומה, ולפיה אם חלפה שנה מיום המעשה מושא התלונה, מהיום שבו עילת התובענה נודעה למתלונן או מיום מתן פסק הדין בהחיל שאליו מתייחסת התלונה, לפי המאוחר, התלונה לא תבורר אלא אם כן קיימת סיבה מיוחדת המצדיקה זאת (סעיף 18(א)(1) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים). הסדר דומה נקבע גם אצל מבקר המדינה ואצל נציב קבילות החיילים (סעיף 39(2) לחוק מבקר המדינה וסעיף 549(2) לחוק השיפוט הצבאי). ואולם, אצל מבררי התלונות האחרים, בחלופה של חלוף שנה מיום ידיעת המתלונן על עילת התלונה, נדרשת ידיעה ממשית של המתלונן אודות עילת התלונה, בשונה מההסדר המוצע ולפיו די בידיעה קונסטרוקטיבית של המתלונן אודות עילת התלונה ("המתלונן יכול היה לדעת על עילת התלונה בשקידה סבירה") כדי שהתלונה לא תתברר. ההסדר המוצע, חורג מההסדרים הקיימים אצל כל יתר מבררי התלונות, ומעורר קשיים: ראשית, לא ברור מהי ההצדקה ליצירת הסדר חריג וייחודי למייצגים, לעומת כל יתר המבוקרים האחרים? מדוע דווקא אם אדם מבקש להתלונן על שופט או על כל גורם אחר במינהל הציבורי של מדינת ישראל, הוא יכול לעשות זאת בתוך שנה מהיום שנודע לו בפועל על עילת התלונה, אבל אם הוא מעוניין להתלונן על מייצג הוא לא יוכל לעשות זאת גם אם לא ידע בפועל על עילת התלונה אבל חלפה שנה מהיום שבו יכול היה לדעת עליה בשקידה סבירה? שנית, הסדר נורמטיבי שמייחס ידיעה לאנשים בשל העובדה שהם היו יכולים לדעת, מתאים להיקבע במקום שבו המחוקק מניח כי בידי האדם יש יכולת ממשית לדעת או שיש ציפייה נורמטיבית שהוא יעשה מאמץ לנסות ולדעת. בהקשר של מייצגים ספק אם שני הדברים הללו מתקיימים: (1) ספק גדול עד כמה לחשוד, לנאשם, לנפגע עבירה או לכל גורם אחר יש יכולת ממשית לדעת אם נפל או לא נפל פגם בפעילותו של המייצג; (2) ספק גדול אם נכון לטפח ציפייה נורמטיבית מכל אדם שמתנהל מול מייצג לדעת על פגמים בהתנהלותו של המייצג. ציפייה שכזאת עלולה להוביל למצב שבו החשודים, הנאשמים, נפגעי העבירה והגורמים האחרים שבאים במגע עם המייצגים יהיו חשדנים ועוינים יותר כלפי המייצגים, ורק יחפשו כל הזמן לבדוק אם נפל פגם בהתנהלותם וספק אם מדובר בתוצאה רצויה. יתירה מזאת, הרחבת ההגנה המוצעת יכולה להוביל לכך שאנשים יעדיפו להגיש תלונות (ואולי אף תלונות שווא) על מעשים שהם לא בטוחים שנפל בהם פגם, כדי שלא תחסם בפניהם הדרך לעשות זאת בטענה שהם היו יכולים "בשקידה סבירה" לדעת על עילת התלונה. סעיף 15(ג), (ד) ו-(ה) – אי בירור תלונות במקרים שבהם מצא הנציב, בהתאם לאמור בסעיפים קטנים (א) או (ב) לעיל, כי אין לברר את התלונה, או במקרים שבהם החליט הנציב לדחות את טענת הנילון בהקשר זה ולברר את התלונה, יודיע הנציב על החלטתו למתלונן, לנילון ולממונה עליו. כמו כן, מוצע לאפשר לממונה על הנילון, בין שהוא ממונה ישיר ובין שהוא ממונה עקיף, להודיע בכתב לנציב כי הנילון פעל לפי הוראת גורם מקצועי בכיר ממנו, או תוך ציות לנהלים מחייבים או לדרכי עבודה מקובלות. במקרה כאמור, אין מקום לברר את התלונה שהוגשה על מייצג המדינה בערכאות, שפעל כאמור בהתאם להוראות של גורמים מקצועיים בכירים ממנו, ולפיכך רשאי הנציב להפסיק את בירור התלונה. עם זאת, במקרים שבהם הגורם המקצועי הבכיר נמנה על מייצגי המדינה בערכאות, רשאי הנציב לקבוע כי לצורך המשך בירור התלונה, יראו בגורם המקצועי האמור כאילו התלונה הוגשה כלפיו, ואילו שמו של מי שעליו הוגשה התלונה לכתחילה יימחק ממנה, ובירור התלונה בעניינו ייפסק. נקודות לדיון (1) פעולה לפי הוראות גורם מקצועי בכיר ממנו – על פי המוצע, אם הממונה על הנילון הודיע לנציב כי הנילון פעל לפי הוראת גורם מקצועי בכיר ממנו והגורם המקצועי האמור הוא מייצג, רשאי הנציב לקבוע כי לצורך בירור התלונה הגורם המקצועי יהיה הנילון. לא ברור כיצד יתכן מצב שבו המייצג פועל לפי הוראה של גורם מקצועי שבכיר ממנו, אך גורם זה אינו מוגדר כ"מייצג"? האם מייצגים מקבלים הוראות מגורמים מקצועיים בכירים מהם שאינם בגדר "מייצגים"? אם כן – האם אין בכך כדי לפגוע בעצמאות שיקול הדעת שלהם? ככל שאמנם יש גורמים מקצועיים שבכירים מהמייצג ובעלי סמכות לתת לו הוראות כיצד לפעול, יש מקום לשקול לראות אותם כ"מייצגים" לעניין האפשרות לברר נגדם תלונה. (2) פעולה לפי נהלים מחייבים או דרכי עבודה מקובלות: היחס בין ביקורת פרטנית לביקורת מערכתית – מה קורה אם הנציב משתכנע כי המייצג אכן פעל לפי נהלים מחייבים או דרכי עבודה מקובלות, אך נפל פגם בנהלים המחייבים או בדרכי העבודה המקובלות? לכאורה, לפי ההסדר המוצע, הסמכות לביצוע ביקורות מערכתיות על מערך הייצוג ניתנה למבקר פנימי ייעודי ולא לנציב, ועל כן הנציב לא יוכל לבדוק את התלונה. יתר על כן, ככל הנראה הנציב אף לא יהיה רשאי להעביר את המידע לאותו מבקר פנימי ייעודי כדי שיבדוק את הדברים! נקודה זו מעוררת פעם נוספת את השאלה האם נכון לפצל בין הגורם שמברר תלונות לגורם שמבצע ביקורת מערכתית, וגם בהינתן שהוחלט לפצל ביניהם, מדוע שלא לאפשר לשני הגורמים לתקשר זה עם זה, ולהעביר ביניהם מידע? סעיף 16 – דרכי הבירור ומשכו סעיף קטן (א) – סמכות הנציב לבירור התלונה מוצע להעניק לנציב סמכות רחבה באשר לדרכי בירורן של התלונות. לפי המוצע, הנציב לא יהיה כפוף לסדרי הדין ולדיני ראיות, והוא רשאי לנקוט כל דרך שתיראה לו לצורך בירור התלונה. סעיפים קטנים (ב) עד (ה) – יידוע הנילון ואנשים אחרים שעלולים להיפגע, ושמיעת המתלונן מוצע לקבוע כי לצורך מימוש זכות הטיעון, על הנציב להביא את התלונה לידיעת הנילון והממונה עליו, להעביר להם כל חומר הנוגע לעניין שנמצא בידיו וכן כל חומר או מידע נוסף הנוגע לעניין שהגיע לידיו בהמשך הבירור, ולתת לכל אחד מהם הזדמנות נאותה להשיב לתלונה. הנציב רשאי לדרוש מהם כי ישיבו לתלונה בתוך פרק זמן ובדרך שיקבע, וכי לתשובתם יצורפו האסמכתאות הקיימות בידיהם התומכות בתשובה. כן רשאי הנציב לשמוע את המתלונן או כל אדם אחר. עוד מוצע לקבוע כי במקרה שבו ראה הנציב, חרף האמור בסעיף קטן (ב), כי הנילון עלול להיפגע מתוצאות הבירור, בלי שניתנה לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו, לרבות כתוצאה מחומר או מידע נוסף שהגיע אליו בהמשך בירור התלונה, יודיע על כך הנציב לנילון, וייתן לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו. באופן דומה, מוצע לקבוע כי אם מצא הנציב שאדם אחר עלול להיפגע מבירור התלונה או מתוצאות הבירור, על הנציב להודיע לו על כך, להעביר לו כל חומר הנוגע לעניין שנמצא בידיו, ולאפשר לו לטעון את טענותיו, בדרך שהנציב יראה לנכון ובתוך התקופה שיקבע. נקודות לדיון (1) מתי הנציב מודיע לנילון (סעיף קטן (ב)) – סעיף 19(ד) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובע כי אם "החליט הנציב לפתוח בבירור התלונה, יודיע על כך לשופט הנילון...". דהיינו: ברור מהניסוח שבסעיף האמור כי ההודעה לשופט הנילון על התלונה אינה נעשית באופן אוטומטי על כל תלונה שמוגשת, אלא רק אם לאחר הבדיקות הראשוניות של התלונה הנציב מחליט לפתוח בבירור התלונה. יש בכך היגיון רב, שכן הסינון הראשוני של התלונות ויידוע השופט רק באשר לתלונות שהוחלט לפתוח בבירורן מונע הטרדה מיותרת של השופט, ומחליש את החשש לרדיפה אישית לא עניינית של השופט. נראה כי יש מקום להוסיף הבהרה דומה גם לגבי מייצגים. כדי למנוע הטרדה מיותרת של מייצגים ולהחליש את החששות לרדיפה אישית שלהם, יש היגיון רב בכך שהנציב יעביר לידיעת המייצג אך ורק תלונה שהוא החליט לפתוח בבירורה. נוסח אפשרי: " הנציב את התלונה לידיעת הנילון ולידיעת הממונה עליו...". בהקשר זה יש לציין, כי המלצה מעין זו נכללה בדוח גולדברג. (2) הודעה נוספת לנילון (סעיף קטן (ג)) – סעיף קטן (ג) המוצע קובע כי אם ראה הנציב, על אף האמור בסעיף קטן (ב) שהנילון עלול להיפגע מתוצאות הבירור בלי שניתנה לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו, הוא יודיע לו על כך וייתן לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו. נוכח העובדה שלפי סעיף קטן (ב) המוצע החלה על הנציב חובה להעביר לידיעת הנילון והממונה עליו את כל החומר הנוגע לעניין, לרבות חומר או מידע נוסף שיגיע לידיו בהמשך הבירור, כמו גם החובה לתת לכל אחד מהם הזדמנות נאותה להשיב על התלונה – ההוראה שבסעף קטן (ג) נראית מיותרת. יוער, כי אין הוראה דומה להוראה המוצעת באף לא אחד מהגורמים המקבילים (נציב תלונות הציבור על שופטים, נציב תלונות הציבור, ונציב קבילות חיילים). (3) הערת ניסוח: שמיעת הנילון (סעיף קטן (ד)) – כדי ליצור אחידות עם הניסוח שבסעיף 20(ג) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים ("לשמוע את המתלונן, את השופט הנילון, וכל אדם אחר אם ראה תועלת בדבר") ועם הניסוח שבסעיף 41(ג) לחוק מבקר המדינה ("לשמוע את המתלונן, את מי שהמתלונן פנה בעניינו... את מי שהתלונה עליו וכל אדם אחר אם ראה תועלת בדבר"), מן הראוי במפורש כי הנציב רשאי לשמוע גם את הנילון. סעיפים קטנים (ו) ו-(ז) – סמכויות הנציב לקבל מידע ומסמכים מוצע לקבוע כי לצורך בירור התלונה, הנציב יהיה רשאי לקבל מכל גורם, בתוך התקופה שיקבע ובאופן שיקבע, כל ידיעה או מסמך העשויים, לדעתו, לסייע בבירור התלונה, לרבות דברים שנמסרו בבית משפט הדן בדלתיים סגורות לפי סעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984, ובלבד שעל ידיעות או מסמכים אלה לא חל חיסיון על פי דין. עוד מוצע לקבוע כי מי שנדרש למסור ידיעה או מסמך לידי הנציב, ימלא אחר הדרישה. כמו כן מוצע לקבוע, כי מי שנדרש להשיב לשאלות הנציב, יהיה חייב להשיב נכונה על כל השאלות שנשאל, למעט שאלות שהתשובות עליהן יהיה בהן כדי להעמידו בפני סכנת אשמה פלילית. נקודות לדיון (1) סמכות הנציב לדרוש מידע ומסמכים – סעיף 26 לחוק מבקר המדינה קובע, כי לנציב תלונות הציבור יהיו כל הסמכויות האמורות בסעיפים 8 עד 11 ו-27(ב) ו-(ד) לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968 (להלן – חוק ועדות חקירה). סמכויות דומות הוענקו גם לנציב קבילת החיילים (סעיף 551(ג) לחוק השיפוט הצבאי). מדובר בסמכות להזמין אדם להעיד או להציג מסמכים ולכפות את התייצבותו, לחייב עד להעיד בשבועה, ולצוות על גביית עדות בחוץ לארץ (סעיף 9); וכן הסמכות להטיל קנס על אדם שהוזמן להעיד ולא בא, על אדם שנדרש להמציא מסמך ולא המציאו, על אדם שנדרש להישבע ולא עשה זאת, ועל אדם שנדרש להשיב כדין על שאלה ולא השיב או השיב ביודעין תשובה מתחמקת (סעיף 11) . מבין הסמכויות האמורות, סעיף 20(ב) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים מעניק לנציב תלונות הציבור על שופטים רק את הסמכות להטיל קנס על אדם שנדרש להמציא מסמך או מוצג ולא המציאו, ועל אדם שנדרש להשיב על שאלה כדין ולא השיב או השיב ביודעין תשובה מתחמקת (סעיף 11(א)(2) ו-(4) לחוק ועדות חקירה). באשר לנציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות – הצעת החוק הפרטיות מציעה לקבוע כי לנציב תהיינה כל הסמכויות שבסעיף 26 לחוק מבקר המדינה (סעיף 12(א) להצעת החוק הפרטית), קרי: כל מלוא רוחב הסמכויות שיש למבקר המדינה ולנציב קבילות החיילים. לעומת זאת, הצעת החוק הממשלתית אינה מעניקה לו אף לא אחת מהסמכויות האמורות, ולא ברור מדוע נגרע חלקו של נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות מנציב תלונות הציבור על שופטים, מנציב תלונות הציבור או מנציב קבילות החיילים? (2) מגבלות על גילוי או פרסום – סעיף 16(ו) המוצע קובע, בין היתר, כי אם קיבל הנציב ידיעה או מסמך אשר חלות לגביהם הגבלות בדבר גילוי או פרסום על פי דין, יחולו הגבלות אלה גם על הנציב. סעיף 16 המוצע עוסק בדרכי הבירור ומשכו וקובע את אופן בירור התלונה ואת הסמכויות המוקנות לנציב כדי לברר את התלונה. הוראה העוסקת במגבלות על גילוי או פרסום מידע שמגיע לידי הנציב כדוגמת זו המוצעת בסיפה של סעיף 16(ו), אין מקומה בסעיף 16 המוצע, אלא בסעיף 21 העוסק בסייגים החלים על פרסום ומסירת מידע בידי הנציב. יתירה מזאת, ההוראה המוצעת נראית מיותרת נוכח סעיף 21(א)(4) המוצע הקובע כי הודעה או החלטה של הנציב וכן הדו"ח שמוגש על ידי הנציב לא יכללו ולא יגלו חומר או מידע "שפרסומו או גילויו אסור על פי דין". יוער, כי מדובר בהוראה שאין לה מקבילה לא אצל נציב תלונות הציבור על שופטים, לא אצל נציב תלונות הציבור ולא אצל נציב קבילות החיילים, ולא ברור מדוע יש להוסיף הוראה זו דווקא לגבי נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות. סעיף קטן (ח) – משך בירור התלונה מוצע לקבוע כי בירור התלונה יסתיים בהקדם האפשרי, ולכל המאוחר בתוך שנה מיום הגשתה, אלא אם כן לא ניתן לסיימה במועד האמור מטעמים שיירשמו. סעיף 17 – הפסקת הבירור סעיפים קטנים (א) ו-(ב) – הפסקת בירור תלונה מוצע לקבוע כי הממונה יפסיק את בירור התלונה, כאשר מתברר לו כי התקיימה אחת מהעילות המצדיקות שלא לפתוח בבירורה בהתאם להוראות סעיף 15 המוצע. במקרה כאמור מוטלת על הנציב חובה להפסיק את הבירור (סעיף קטן (א)). נוסף על כך, מוצע להקנות לנציב שיקול דעת להחליט אם להמשיך בבירור התלונה או להפסיק את הבירור, במקרים שבהם עניין התלונה בא על תיקונו או שהמתלונן ביטל את תלונתו, או כאשר התלונה מתייחסת לגורם שחדל להיות מייצג המדינה בערכאות, כהגדרתו בסעיף 1 המוצע. סעיף קטן זה נועד לאפשר לנציב להמשיך בבירור התלונה בהתקיים מצבים אלה, כאשר קיים אינטרס ציבורי המצדיק את בירורה (סעיף קטן (ב)). סעיף קטן (ג) – הפסקת בירור בשל מידע שגילוי אסור מוצע לקבוע כי במקרה שבו טוען הנילון כי יכולתו להתגונן מפני התלונה נפגעת באופן משמעותי בשל כך שהמידע הדרוש להגנתו הוא מידע שגילויו אסור לפי כל דין, והיועץ המשפטי לממשלה מצא כי טענה זו מוצדקת, רשאי היועץ המשפטי לממשלה להודיע לנציב על הפסקת בירור התלונה, והנציב יפסיק את בירורה. נקודות לדיון סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה בהליך הבירור – בדומה לסעיפים אחרים שנדונו לעיל, גם כאן מתעוררת שאלת מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה אל מול הנציב. גם כאן, הוראה המכפיפה את הגורם המבקר לגוף המבוקר, כך שהגוף המבוקר הוא זה שיחליט האם הגוף המבקר יוכל להמשיך ולברר את התלונה נגדו, נראית בעייתית ומוקשית. עמדנו בהרחבה על סוגיה זו והקשיים שהיא מעוררת במסגרת מסמך הרקע לדיון. ככל שמוצדק להפסיק בירור תלונה במקום שהנילון לא יכול להתגונן כי המידע הדרוש להגנתו הוא מידע שגילויו אסור לפי דין, מי שאמור לקבוע זאת הוא הנציב. בדיוק כפי שהנציב – ולא היועץ – הוא זה שקובע האם מתקיימים תנאי הסף לבירור התלונה או האם התלונה היא קנטרנית, הסמכות לקבוע מתי יש להפסיק את בירור התלונה ומתי לא צריכה להיות בידי הנציב. סעיף קטן (ד) – הודעה על הפסקת בירור התלונה מוצע לקבוע כי ככל שהפסיק הנציב את בירור התלונה נוכח התקיימות הטעמים המנויים בסעיפים קטנים (א) עד (ג) לעיל, עליו להודיע על כך בכתב למתלונן, לנילון ולממונה עליו, בצירוף נימוקיו. העתק מהודעה זו יימסר לשר המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה. סעיף 18 – תוצאות הבירור מוצע לקבוע כי כאשר העלה בירור התלונה כי היא מוצדקת, יודיע על כך הנציב למתלונן, לנילון ולממונה עליו. יצוין, כי הנציב רשאי, אם מצא שהתלונה מוצדקת, להמליץ לפני הנילון והממונה עליו, על הצורך בתיקון הליקוי שהעלה הבירור, ועל הדרכים לתיקונו. עותק ממענה זה יועבר לשר המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה. בהמשך לכך, במקרים שבהם המליץ הנציב על הצורך והדרך לתיקון הליקוי, מוצע להטיל חובה על הנילון והממונה עליו, להודיע לנציב על הצעדים שננקטו לתיקון הליקוי. הנציב רשאי, אם ראה כי לא התקבלה הודעה מצד הנילון והממונה עליו בדבר הצעדים שננקטו לתיקון הליקוי, או אם הודעתם לא הניחה את דעתו, להביא עניין זה לפני שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה (סעיפים קטנים (א) ו-(ב)). כמו כן, מוצע לקבוע, כי אם בירור התלונה העלה כי היא אינה מוצדקת, יידע הנציב את המתלונן, הנילון והממונה עליו, בדבר החלטתו זו, ויציין את נימוקיו (סעיף קטן (ג)). בנוסף, מוצע לקבוע כי אם במהלך בירור התלונה רואה הנציב כי היא מעלה חשש לביצוע עבירה פלילית או משמעתית, יביא הנציב את עניין התלונה לידיעת שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה אשר יפעלו בהתאם לסמכותם ושיקול דעתם. הצעת החוק הפרטית מציעה לקבוע, כי הנציב יהיה רשאי גם להמליץ על הליכים נוספים במסגרת מנגנוני החקירה והמשמעת הקבועים בדין (סעיף 7(ב) להצעת החוק הפרטית). נקודות לדיון הערת ניסוח: פירוט תמצית הממצאים (סעיפים קטנים (א) ו-(ג)) – בסעיף 22(א) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים (המקביל לסעיף 18(א) המוצע), נקבע כי בהודעה ששולח הנציב למתלונן, לנילון ולכל יתר הגורמים הרלוונטיים, הוא רשאי לפרט את תמצית ממצאיו, כולם או חלקם. הוראה דומה יש גם בסעיף 43(א) לחוק מבקר המדינה לגבי נציב תלונות הציבור. למען אחידות הניסוח בין החוקים, וכדי שהמתלונן ידע לא רק שהתלונה היתה מוצדקת אלא מה היו ממצאי הנציב וכיצד הגיע למסקנתו, יש להוסיף הוראה מעין זו גם בסעיף 18(א) המוצע, הן במקרה שהתלונה נמצאת מוצדקת והן במקרה שבו התלונה נמצאת לא מוצדקת. סעיף 19 – דין וחשבון מוצע לקבוע כי הנציב יגיש לשר המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה, עם העתק לשר לביטחון הפנים ולמפקח הכללי של המשטרה, דין וחשבון שנתי שיכלול סקירה על פעילות הנציבות בשנה החולפת, ויתייחס לעניינים המפורטים בסעיף המוצע, בחלוקה לפי סוגי מייצגי המדינה בערכאות והגופים והיחידות שבהם הם מועסקים. כדי שלא לפגוע בזכות לפרטיות, מוצע לקבוע כי תיאור הטיפול בתלונות ייעשה בהשמטת פרטים אישיים או פרטים העשויים להביא לזיהוי המתלונן, הנילון, או כל אדם אחר. מלבד הדין וחשבון שמגיש הנציב מידי שנה, רשאי הנציב, אם מצא לנכון, להגיש לשר המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה, דין וחשבון נוסף, טרם הגשתו של הדין וחשבון השנתי. בנוסף, וכדי להגביר את אמון הציבור במערך ייצוג המדינה בערכאות ולתרום לשקיפות עבודתו של הנציב, מוצע לקבוע כי שר המשפטים יפרסם את הדין וחשבון שיוגש לו לפי סעיף זה, בדרך שיראה לנכון. יוער, כי לפי הצעת החוק הפרטית הדוח השנתי אינו עוסק בנתונים אודות התלונות הפרטניות אלא דווקא בביקורת המערכתית. נקודות לדיון הערת ניסוח: "הטעמים לאי בירור התלונות לפי סעיף 15" (סעיף קטן (א)(3)) – מוצע לקבוע כי במסגרת הדוח השנתי ידווח הנציב, בין היתר, גם על "הטעמים לאי בירור התלונות לפי סעיף 15". מכיוון שאי בירור תלונה יכול להיות לא רק לפי סעיף 15 לחוק המוצע, אלא גם לפי סעיפים אחרים, למשל סעיף 17 שמאפשר לנציב להפסיק את הבירור בהתקיים עילות שונות, המילים "לפי סעיף 15" אינן מדויקות ועל כן יש למוחקן. סעיף 20 – סודיות סעיפים קטנים (א) ו-(ב) – חובת סודיות וחריגים מוצע להטיל על הנציב ועל עובדי הנציבות חובה לשמור בסוד כל ידיעה שהגיעה אליהם עקב עבודתם וכן איסור להשתמש בידיעות אלה, אלא לשם ביצוע תפקידם לפי הוראות חוק זה. על אף הוראות סעיף קטן (א), מוצע להסמיך את היועץ המשפטי לממשלה, לקבל לידו, לפי דרישתו, עותק מכל חומר או מידע המצוי בידי הנציב או עובדי הנציבות, שהושג במסגרת מילוי תפקידם לפי החוק, ואשר דרוש ליועץ המשפטי לממשלה לצורך הפעלת סמכויותיו. נוסף על כך, מוצע לקבוע כי חרף הוראת הסודיות שבסעיף קטן (א), במקרה שבו עולה חשש שנעברה עבירה משמעתית, רשאי שר המשפטים לקבל עותק מכל חומר או מידע שנמצא בידי הנציב או עובדי הנציבות והושג במסגרת מילוי תפקידם, ואשר דרוש לשר לצורך הפעלת סמכותו לנקוט הליך משמעתי. הכול, זולת אם סבור היועץ המשפטי לממשלה כי קיימת מניעה בהעברת חומר זה לשר. הצעת החוק הפרטית קובעת הוראה כללית ולפיה מסמכים ועדויות שיימסרו לנציבות על ידי גופים מבוקרים לא יגולו ולא יועברו על ידי הנציבות ומי מטעמה לגורם אחר, למעט במקרים שהדבר נדרש לפי דין (סעיף 13(ב) להצעת החוק הפרטית). נקודות לדיון (1) סמכות היועץ לדרוש חומר (סעיף קטן (ב)(1)) – סעיף 13(ב) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובע, כי על אף חובת הסודיות החלה על נציב תלונות הציבור על שופטים ועובדיו, רשאי שר המשפטים או נשיא בית המשפט העליון לקבל לידיו, לפי דרישתו, עותק מכל חומר או מידע המצוי בנציבות שהושג במסגרת פעילותה. ואולם, הסעיף מסייג זכות זו וקובע כי חומר או מידע לגבי תלונה מסוימת, יימסר אך ורק לאחר שהטיפול בה הסתיים. סעיף 20(ב)(1) המוצע קובע הוראה דומה לגבי סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לדרוש מידע מנציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות. ואולם, הוראה זו כוללת שני שינויים לעומת סעיף 13(ב) האמור: השינוי הראשון – הוא אינו כולל את הסייג שבסעיף 13(ב) האמור ולפיה חומר או מידע לגבי תלונה מסוימת יימסר אך ורק לאחר שהטיפול בה הסתיים. מכיוון שהצעת החוק הממשלתית כוללת הוראות שמקנות ליועץ סמכויות שונות במסגרת בירור ההליך, מובן מדוע היא אינה מסייגת את סמכותו של היועץ לדרוש מידע רק לפרק הזמן שלאחר שהטיפול בתלונה הסתיים. לעיל הצבענו על הבעייתיות שבמעורבותו של היועץ בהליכי הבירור, וככל שהוועדה תחליט שלא להקנות ליועץ סמכויות במסגרת הליך בירור התלונה עצמו, יתעורר הצורך להוסיף להוראה המוצעת סייג דומה לזה הקיים אצל נציב תלונות הציבור על שופטים. השינוי השני – הוא מגדיר את סמכותו של היועץ לדרוש את המידע רק למידע שדרוש לו "לצורך הפעלת סמכויותיו במסגרת תפקידיו". נוסחו המוצע של שינוי זה רחב מידי. מכיוון שהתפקידים המוטלים על היועץ והסמכויות המוקנות לו הם רחבים מאוד, המשמעות היא שחובת הסודיות, הלכה למעשה, כמעט ולא תהיה קיימת לגבי היועץ. הוראה זו מעוררת קשיים: ראשית, הקושי שבהענקת סמכות מעין זו במקרה שבו התלונה היא נגד היועץ עצמו הוא ברור, שנית, ניסוח כה רחב עלול ליצור התנגשות עם מטרות החוק. כך, למשל, אם לצורך הפעלת סמכותו כראש מערך הייצוג בערכאות לערוך בירורים ביחס לתפקודם של מייצגים – שלפי סעיף 26(2) המוצע סמכותו הנציב אינה גורעת מסמכותו זו של היועץ – הוא יהיה רשאי לדרוש מהנציב ועובדיו מידע, כי אז עלולים להתבצע בירורים מקבילים ואף מתחרים של הנציב ושל היועץ, דבר שעלול לשבש את עבודתו של הנציב, ולהחטיא את מטרת החוק. כדי למנוע חששות אלה, יש מקום לסייג את ההוראה המוצעת ולהבהיר: (א) לצורך הפעלה של אילו סמכויות רשאי יהיה היועץ לדרוש את המידע; (ב) שסמכות זו לא תקום במקרה שבו התלונה היא נגד היועץ עצמו; (ג) שהיועץ רשאי יהיה להפעיל את הסמכות כל עוד הדבר לא יפגע בבירור התלונה על ידי הנציב. (2) סמכות שר המשפטים לקבל לידיו עותק מחומר המצוי בידי הנציב (סעיף קטן (ב)(2)) – סעיף 13(ב) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, קובע כי על אף חובת הסודיות החלה על נציב תלונות הציבור על שופטים ועובדיו, רשאי שר המשפטים או נשיא בית המשפט העליון לקבל לידיו, לפי דרישתו, עותק מכל חומר או מידע המצוי בנציבות שהושג במסגרת פעילותה. סעיף 20(ב)(2) המוצע קובע הוראה דומה לגבי נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות שכוללת שני שינויים לעומת סעיף 13(ב) האמור: השינוי הראשון – לא תהיה לשר המשפטים סמכות לדרוש את המידע מהנציב, אלא רק אם הנציב סבר שיש חשש לעבירה משמעתית השר יהיה רשאי לקבל לידיו את המידע. ההצדקה לשינוי זה אינה ברורה. ככל שלשר המשפטים יש סמכויות להפעיל את הדין המשמעתי לגבי שופטים ולגבי מייצגים, כי אז מדוע לגבי שופטים השר מוסמך לדרוש את המידע ולגבי מייצגים הוא אינו רשאי לדרוש את המידע, אלא הנציב הוא זה שמחליט אם המידע יועבר אליו רק אם עלה חשש לעבירה משמעתית? השינוי השני – היועץ המשפטי לממשלה רשאי יהיה לקבוע כי קיימת מניעה מלהעביר את החומר או המידע לשר. גם ההצדקה לשינוי זה אינה ברורה: א) כלל לא ברור באיזה סוג של "מניעה" מדובר? ב) מדוע לגבי שופטים היועץ אינו משמש כ"צנזור" שמחליט אם קיימת או לא קיימת מניעה להעברת המידע לשר, ודווקא לגבי מייצגים נדרשת הוראה מעין זו? ג) ככל שאמנם יש הצדקה להוראה מעין זו, לא ברור מדוע היועץ המשפטי לממשלה הוא זה שמשמש כ"צנזור" ולא הנציב שמכיר את המידע והמידע מצוי בידיו? נוכח האמור, נראה כי יש להשוות את ההסדר המוצע לגבי מייצגים לזה הקיים לגבי שופטים. (3) מייצגים שאינם עובדי משרד המשפטים – נוכח העובדה שהגדרת "מייצג" כוללת מייצגים שאינם עובדי משרד המשפטים (למשל, התובעים המשטרתיים או תובעים במשרדי הממשלה השונים), ושר המשפטים אינו הגורם שאמון על הפעלת הדין המשמעתי נגדם, אלא השר של המשרד שבו הם עובדים; כיצד יוכלו השרים שאחראים על אותם המייצגים להיחשף לחומר כדי להפעיל, במקום שבו נדרש הדבר, את הדין המשמעתי נגד המייצגים? (4) היועץ המשפטי לממשלה כנילון – בדומה למקומות אחרים בחוק המוצע, נוכח העובדה שגם היועץ כפוף לבירור תלונות אצל הנציב, גם כאן מתעוררת השאלה, מה יקרה במצב שבו היועץ עצמו הוא הנילון? כיצד יתכן שהיועץ, או מי מהכפופים לו, יקבל החלטה הנוגעת באופן ישיר לעצמו? סעיף קטן (ג) – פרסום נוסף על הוראות אלה, מוצע לאפשר לשר המשפטים ביחד עם היועץ המשפטי לממשלה להתיר פרסום פרטים על אודות תלונה מסוימת, ובלבד שהטיפול בה הסתיים. הכול, בתנאי שקיים עניין ציבורי בפרסום המצדיק את הפגיעה בפרטיות הנובעת ממנו. עוד מוצע לקבוע כי עובר לפרסום כאמור, תינתן למי שעלול להיפגע מהפרסום, הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו בעניין זה. נקודות לדיון איסור פרסום במהלך בירור התלונה ולאחר סיום הבירור – סעיף 13 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים מחיל על הנציב ועובדי הנציבות חובת סודיות, אך מתיר לשר המשפטים ולנשיא בית המשפט העליון כאחד להתיר פרסום פרטי תלונה מסוימת, כולם או חלקם, על שופט שהטיפול בה הסתיים. סעיף 20(ג) המוצע קובע הוראה דומה לגבי שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה, אך מוסיף עליו שתי תוספות שמגבילות עוד יותר את אפשרות הפרסום: (1) הפרסום יהיה רק אם נמצא שקיים עניין ציבורי המצדיק את הפגיעה בפרטיות הכרוכה בכך; (2) הפרסום יהיה רק לאחר שניתנה למי שעלול להיפגע מהפרסום הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו. בהקשר זה חשוב להזכיר את הדיונים שהתקיימו בוועדת החוקה, חוק ומשפט בכנסת ה-18, בראשית שנת 2012, במסגרת הדיון בהצעת חוק נציב תלונות הציבור על שופטים (תיקון מס' 2), התשע"א-2011. מדובר בהצעת חוק ממשלתית שוועדת החוקה דנה בה ארבעה דיונים, אך לא סיימה את הכנתה, כך שהצעת החוק לא אושרה לקריאה השניה והשלישית. סוגיית הפרסום התעוררה נוכח הפרשנות שהעניקה הנציבה הראשונה של תלונות הציבור על שופטים, שופטת בית המשפט העליון בדימוס טובה שטרסברג-כהן, לחובת הסודיות שבסעיף 13 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, ככזו שחלה גם על צדדים שלישיים כמו המתלונן או עיתונאי (וזאת חרף העובדה שאין לכך זכר בחוק). הצעת החוק האמורה ביקשה לעגן את פרשנות הנציבה, כך שחובת הסודיות תורחב וייקבע כי היא תחול על כל אדם, ולא רק על הנציב ועובדי הנציבות. במסגרת דיוני וועדת החוקה בהצעת החוק, היתה התנגדות נחרצת מצד הוועדה למגמה להחמיר את הקריטריונים לפרסום, וחברי הוועדה היו בדעה כי זכות הציבור לדעת והחשיבות של אמון הציבור במערכת השיפוט גוברים על החשש לפגיעה בפרטיותו ובשמו הטוב של השופט, ועל כך יש להרחיב את פרסום ממצאי התלונות ולא להצר אותם. לאחר מספר דיונים בוועדה, המתווה המסתמן היה שעל החלטות סופיות – לא תחול חובת סודיות, בין אם התלונה נמצאה מוצדקת ובין אם נמצאה לא מוצדקת, ולא יהיה כל איסור לפרסמם; ואילו לגבי תלונה בבירור – תחול חובת סודיות מלאה ואיסור על פרסום המידע גם על צדדים שלישיים. זאת, מתוך הרצון לאפשר מיצוי תקין ושקט של התלונה, ללא לחץ תקשורתי. עם זאת, נציב תלונות הציבור על שופטים, בהסכמת נשיא בית המשפט העליון ובהתייעצות עם שר המשפטים, יהיה רשאי לפרסם או להתיר פרסום של ידיעה עוד בטרם ניתנה החלטה סופית, אם מצא כי יש לכך חשיבות ציבורית או כי הדבר נדרש כדי להעמיד דברים על דיוקם. עוד יצוין, כי הוועדה דחתה את בקשת ועד השופטים לאפשר לשופט שני שימועים: אחד – בעניין עצם ההחלטה בתלונה; שני – בעניין ההחלטה על פרסום ממצאי התלונה, והחליטה כי יתקיים שימוע אחד בלבד, שבו יוכל השופט לטעון את טענותיו לעניין התלונה עצמה ולגבי כל עניין אחר שימצא לנכון. לכאורה, השיקולים שעמדו ביסוד המתווה שגיבשה הוועדה לגבי פרסום החלטותיו הסופיות של נציב תלונות הציבור על שופטים, רלוונטיים גם בנוגע לפרסום החלטותיו הסופיות של נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, ועל כן יש מקום לשקול מחדש מהי מדיניות הפרסום שהמחוקק מבקש לקבוע. למצער, יש מקום להיצמד למתווה הפרסום הקיים בחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, מבלי להגביל את אפשרות הפרסום בשני הסייגים הנוספים (הדרישה לקיומו של "עניין ציבורי"; ומתן זכות טיעון לפני הפרסום). סעיף 21 – סייגים לפרסום ולמסירת מידע מוצע לקבוע סייגים לפרסום הודעותיו או החלטותיו של הנציב בדבר הפסקת בירור התלונה, ובדבר תוצאות הבירור, וכן לפרסום הדין וחשבון שמגיש הנציב. כך, מוצע לקבוע כי הודעה, החלטה ודין וחשבון כאמור לא יכללו מידע שגילויו עלול לפגוע בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה או בעניין ציבורי חשוב אחר. כמו כן לא יכללו מידע שפרסומו או גילויו אסור על פי דין, מידע בדבר תרשומות פנימיות, מידע שעלול לפגוע בפרטיות או בזכות אחרת של אדם, וכן מידע שיש בו משום גילוי סוד מקצועי או ידיעה סודית. הכול, כמפורט בסעיף המוצע. עם זאת, לצורך הבטחת שקיפות מרבית, מוצע לאפשר לנציב למסור מידע כאמור תוך עריכת שינויים, השמטות או התניית תנאים באשר לאופן מסירת המידע והגורמים שאליהם יועבר. ככל שעשה כן הנציב, עליו לציין זאת במסגרת פרסום זה מטעמו, אלא אם כן קיימת מניעה לכך נוכח התקיימות הטעמים המנויים בסעיף המוצע כאמור לעיל. נקודות לדיון (1) "עניין" לביטחון המדינה או שביטחון המדינה "עלול להיפגע" (סעיף קטן (א)(1) ו-(2)) – יש מספר הבדלים בין נוסחו המוצע של סעיף 21(א)(1) ו-(2), לבין נוסחם של הסעיפים המקבילים אצל מבררי התלונות האחרים (סעיף 23(א)(1) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, סעיף 44(א) לחוק מבקר המדינה, וסעיף 554(א) לחוק השיפוט הצבאי): "עניין" או "עלול לפגוע": אצל מבררי התלונות האחרים די בכך שניתנת הודעה על כך שהחומר הוא "עניין" לביטחון המדינה וכו', ואילו אצל נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות נדרש שהמידע "עלול לפגוע" בביטחון המדינה וכו'. דהיינו: הרף הנדרש לצורך אי הכללה ואי גילוי של החומר לגבי הנציב הוא גבוה יותר מזה שאצל מבררי התלונות האחרים. דרך ההודעה: אצל מבררי התלונות האחרים אין דרישה לדרך הודעה ספציפית, ואילו אצל נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות ההודעה מצד ראש הממשלה / שר הביטחון / שר החוץ צריכה להיות בכתב. קשרי מסחר בין-לאומיים של המדינה: אצל מבררי התלונות האחרים די בעובדה שהחומר או המידע הוא עניין לקשרי המסחר הבין-לאומיים של המדינה כדי למנוע את גילויו, ואילו אצל נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות אין כל התייחסות לחומר או מידע שיש לו נגיעה לקשרי המסחר הבין-לאומיים של ישראל. לא ברור האם ההבדלים האמורים הם פרי טעות או שהם מכוונים, ואם הם אכן מכוונים – מדוע נעשו השינויים? (2) סייגים למסירת מידע שאינם קיימים אצל מבררי התלונות האחרים (סעיף קטן (א)(3), (4), (5) ו-(6)) – הסייגים של עניין ציבורי חשוב (ס"ק (א)(3)), פרסום או גילוי שאסור על פי דין (ס"ק (א)(4)), מידע בדבר דיונים פנימיים וכו' (ס"ק (א)(5)) ומידע שעלול לפגוע שלא כדין בפרטיות (ס"ק (א)(6)), אינם קיימים לא אצל נציב תלונות הציבור על שופטים, לא אצל מבקר המדינה ולא אצל נציב קבילת החיילים. משכך, יש לברר מה שונה נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות מכל יתר מבררי התלונות המוסמכים, שדווקא בו יש הצדקה להוספת כל הסייגים הללו? (3) דיונים פנימיים וכו' (סעיף קטן (א)(5)) – אחד הסייגים אותם מוצע לקבוע כסייג לפרסום הודעה, החלטה או דוח מצד הנציב, הוא אם מדובר במידע בדבר דיונים פנימיים, התייעצויות פנימיות וכו'. למעשה, הסייג המוצע הוא העתקה של הסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן – חוק חופש המידע). סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע כי לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית. חרף זאת, קובע סעיף 9 לאותו החוק שתי רשימות של סוגי מידע: סוגי מידע לפי סעיף 9(א) – מידע שאסור לרשות הציבורית למסור; סוגי מידע לפי סעיף 9(ב) – מידע שהרשות הציבורית אינה חייבת למסור. ודוק, אין כל איסור או מניעה למסור מידע החוסה תחת סעיף 9(ב), וכל שהסעיף קובע הוא כי היא אינה חייבת למוסרו. לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, ברשימת סוגי המידע שהרשות הציבורית אינה חייבת למסור, נמנה גם מידע בדבר דיונים פנימיים, התייעצויות פנימיות וכו' – בדיוק אותו סוג מידע שלפי סעיף 21(א)(5) המוצע נאסר על הנציב לפרסם. לא ברור מהי ההצדקה לסייג המוצע: העובדה שלפי חוק חופש המידע מדובר במידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור, אינה הצדקה לאסור על הנציב מלפרסם את המידע, ולכל היותר, היא יכולה לשמש כהנחייה לנציב על כך שהוא אינו חייב למסור מידע זה. יתירה מזאת, ההצדקה להיתר של סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, שלא למסור מידע בדבר דיונים פנימיים וכו', נעוצה ברצון למנוע מצב שבו עובדי הרשות הציבורית נמנעים מלדון ולהתייעץ באופן חופשי, בשל החשש שכל אדם יהיה חשוף למידע. חשש זה אינו קיים בהקשר דנן, שכן בשונה מחוק חופש המידע שמקנה זכות לכל אדם לקבל מידע מהרשות הציבורית, לפי הצעת החוק הממשלתית הנציב הוא זה שמחליט – בהקשר לבירור תלונה קונקרטית ולא כחלק מזכות מוקנית של כל אזרח – מהו המידע שיתפרסם ובאיזה אופן. נוכח האמור, ספק אם יש הצדקה עניינית לסייג המוצע. סעיף 22 – קבילות מסמכים מוצע לקבוע כי כל מסמך שהכינו הנציב או עובדי הנציבות במסגרת מילוי תפקידם לפי החוק המוצע, לרבות הודעות שהגיעו לידיהם במסגרת מילוי תפקידם, לא ישמש כראיה בהליך משפטי או בהליך משמעתי. עם זאת, מסמכים אלה יוכלו לשמש כראיה במשפט פלילי שעניינו מסירת עדות שקר. סעיף 23 – זכויות וסעדים מוצע לקבוע כי החלטות שמקבל הנציב וממצאי הבירור שאליהם הוא מגיע במסגרת בירור התלונה, אינם מעניקים למתלונן או לכל אדם אחר זכויות או סעדים בבית משפט או בבית דין, שלא היו קיימים בידיהם לפני כן. כמו כן, מוצע לקבוע כי אין בהחלטותיו של הנציב והממצאים שאליהם הוא מגיע, כדי לפגוע בזכויות או בסעדים שהמתלונן או כל אדם אחר זכאי להם על פי דין, אך הגשת התלונה או בירורה לא תאריך את המועד שנקבע בחוק לשימוש בזכות או לבקשת הסעד כאמור. עוד מוצע לקבוע כי לא תהיה ביקורת שיפוטית על החלטות הנציב וממצאיו בעניין תלונה. יודגש, כי אין בסעיף זה כדי לגרוע מסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק לברר עתירה בעניין זה. סעיף 24 – פרסום הודעות מוצע לקבוע כי הודעה בדבר הדרכים להגשת תלונה ופירוט עיקרי סמכויות הנציב, יפורסמו בדרך שיקבע שר המשפטים. זאת במטרה להבטיח את יידוע הציבור בדבר זכותו להגיש תלונה ולהוביל ליישום יעיל של הוראות החוק המוצע. סעיף 25 – ביצוע מוצע לקבוע כי שר המשפטים יהיה ממונה על ביצוע הוראות החוק המוצע. נקודות לדיון הסמכה להתקנת תקנות – בדומה לס' 30 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, האם אין מקום להסמיך את שר המשפטים להתקין תקנות לביצוע החוק, באישור ועדת החוקה של הכנסת? סעיף 26 – שמירת סמכויות בירור תלונות לפי דינים אחרים מוצע לקבוע כי סמכות הנציב לבירור תלונה לא תפגע בסמכות בירור הנתונה לגוף אחר על פי דין (כגון סמכות הבירור הנתונה לפי חוק מבקר המדינה). בנוסף, מוצע לקבוע כי סמכות הנציב לא תגרע מהסמכויות הנתונות ליועץ המשפטי לממשלה, לפרקליט המדינה, לראש חטיבת התביעות במשטרה ולראש אגף התנועה במשטרה או לכל גורם אחר הממונה על מייצגי המדינה בערכאות, או מי מטעמם. סעיף 27 – תיקון סעיף 14 לחוק חופש המידע שעניינו "סייגים לתחולת החוק" סעיף 14(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ז–1998 (להלן – חוק חופש המידע), מחריג מתחולתו את הגופים המפורטים באותו סעיף, וכן מידע שנוצר, נאסף או מוחזק בידיהם. מוצע לתקן את חוק חופש המידע, כך שהוראותיו לא יחולו על נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות לגבי בירור תלונה לפי חוק המוצע בלבד. אין הדבר מונע, כמובן, את תחולת הוראות חוק חופש המידע, על הסדריו והסייגים הקבועים בו, לגבי שאר פעילות הנציבות. סעיף 28(1) – תיקון סעיף 2 לחוק הביקורת הפנימית שעניינו "חובת קיום ביקורת פנימית" מערך מייצגי המדינה בערכאות כולל מאות תובעים ומייצגים אשר מפעילים שיקול דעת בצורה מבוזרת, כאשר הכוח המסור להם לשם שמירה על האינטרס הציבורי הוא רב. במצב דברים זה חיוני כי תיערך בדיקה שוטפת ויזומה של תופעות רוחביות בייצוג המדינה בערכאות לשם איתור תקלות חוזרות, חוסר אחידות ביישום הכללים המחייבים, כשלים, הסדרים חסרים המחייבים השלמה וכיוצא באלה. כפי שצוין לעיל, הצעת החוק הממשלתית מפצלת בין בירור התלונות הפרטניות לבין הביקורת המערכתית. באשר לביקורת המערכתית, הצעת החוק הממשלתית מציעה לתקן את חוק הביקורת הפנימית, ובמסגרתו לקבוע כי ימונה מבקר פנימי ייעודי במשרד המשפטים שיופקד על קיום ביקורת על מערך ייצוג המדינה בערכאות. על פי המוצע, יחידת ביקורת נפרדת זו שמוצע להקים, תפעל בנוסף למערך הביקורת הפנימית הכללית במשרד המשפטים. לעומת זאת, הצעת החוק הפרטית מקימה את נציבות הביקורת כגוף מאוחד שמטרתו היא גם בירור תלונות פרטניות וגם ביצוע ביקורות מערכתיות (סעיף 3 להצעת החוק הפרטית). נקודות לדיון קשיים ניכרים במודל של ביקורת פנימית – הצעת החוק הממשלתית אינה כוללת הסדר מקיף באשר לתפקידו, מעמדו וסמכויותיו של אותו מבקר פנימי ייעודי, אלא נסמכת כל כולה על ההסדר הקיים בחוק הביקורת הפנימית. ישנם קשיים קונספטואליים ומעשיים ניכרים בהסתמכות על חוק הביקורת הפנימית, כמפורט להלן: הגדרת מטרות הביקורת: ההסדר המוצע אינו מגדיר בצורה ברורה את מטרות הביקורת המערכתית, ואינו קובע מה מצופה מהמבקר לבחון ולבדוק במערך הייצוג. העדר הגדרה ברורה ונפרדת של מטרות הביקורת, יוביל לתחולת סעיף 4(א) לחוק הביקורת הפנימית שמגדיר את תפקידי המבקר הפנימי. תחולה של סעיף 4(א) האמור על מבקר ייעודי פנימי של מערך הייצוג לוקה ביתר ובחסר: מצד אחד, ישנם דברים המנויים בסעיף, כמו ניהול נכסים, הנהלת חשבונות והחזקת כספים שהרלוונטיות שלהם למטרות של מבקר פנימי ייעודי למערך הייצוג נמוכה ביותר, אם בכלל קיימת; מצד שני, ישנם דברים שאינם מנויים במפורש בסעיף, כמו הצורך לבדוק אחידות ביישום נהלים ומדיניות, שהרלוונטיות שלהם למערך הייצוג היא גבוהה במיוחד. נוכח ייחודו של המבקר הפנימי של מערך הייצוג בערכאות, וטיב התחום שאותו הוא נדרש לבקר, נדמה כי יש מקום להגדיר בצורה נפרדת ועצמאית חלק מתפקידיו. מבקר פנימי לפי חוק הביקורת הפנימית אינו מתאים לביצוע ביקורת על גופים שאינם עובדי משרד המשפטים: למעט הפרקליטות, רובו של "מערך הייצוג" שלגביו אמור המבקר הפנימי הייעודי לקיים ביקורת מערכתית, אינו חלק ממשרד המשפטים: התביעה המשטרתית שבמשרד לביטחון הפנים, תובעים במשרדי ממשלה שונים שקיבלו הסמכה מהיועץ, ותובעים פרטיים שאינם עובדי ממשלה שקיבלו גם הם הסמכה מהיועץ. נוכח האמור, מודל של מבקר פנימי ייעודי בתוך משרד המשפטים, שמבוסס על הוראות חוק הביקורת הפנימית ועל הרציונאל שהמבקר הוא אורגן פנימי של הגוף המבוקר, אינו מתאים לעריכת ביקורות מערכתיות על גורמים שרובם כלל אינם חלק ממשרד המשפטים. העדר עצמאות של המבקר הפנימי: בחודש דצמבר 2006, הגישה "הוועדה הציבורית לבחינת חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992", בראשות השופט בדימוס ורדימוס זיילר, את מסקנותיה לשרת המשפטים דאז, חה"כ ציפי ליבני. הוועדה הצביעה על קשיים רבים בחוק הקיים וביישומו. בין היתר, מדברי הוועדה עולה כי ההסדרים הקיימים שבחוק הביקורת הפנימית אינם מצליחים להעניק למבקר הפנימי די עצמאות. במרבית המקרים, כך נטען, המבקר הפנימי הוא גורם חלש וחסר משמעות מבחינת הארגון, דבר שמקשה עליו לבצע את עבודת הביקורת בצורה יעילה ואיכותית. העדר העצמאות בא לידי ביטוי בהיבטים שונים: הנהלת הגוף היא זו שמאשרת את תכנית העבודה; המבקר הפנימי תלוי בכל הנוגע לשכרו, תנאיו ומעמדו בהנהלת הגוף; החוק אינו קובע הוראות שמבטיחות למבקר הפנימי את סביבת העבודה הנדרשת, תקציב ייעודי ונפרד ועוד. ביקורת זו רלוונטית גם להסדר המוצע: יצירת תלות של המבקר הפנימי הייעודי של מערך הייצוג ביועץ המשפטי לממשלה לאישור תכנית העבודה, אי קביעת הוראות שיבטיחו את שכרו, תנאיו, סביבת העבודה שלו ועוד, עלולה להפוך אותו לגורם חלש, שיתקשה לבצע בצורה טובה ביקורות מערכתיות יזומות ושיטתיות, במטרה לשפר את עבודת מערך הייצוג. חוסר בהסדרה מהותית של נושאים שונים: הסתמכות מלאה על הוראות חוק הביקורת הפנימית לעניין המבקר הפנימי הייעודי של מערך הייצוג, עלולה ליצור חוסר בהסדרים משמעותיים וחשובים שחוק הביקורת הפנימית אינו מתייחס אליהם. כך, למשל, לא ברור מחוק הביקורת הפנימית מהו אופן המינוי של אותו מבקר ייעודי; מי הגורם שיכול להעבירו מתפקידו ובאילו עילות; האם כהונתו מוגבלת לתקופת זמן מסוימת; האם נדרשים תנאי כשירות מסוימים ועוד. קשיים בהחלה של הסדרים שבחוק הביקורת הפנימית: החלה של סעיפי חוק הביקורת הפנימית על מבקר פנימי ייעודי למערך הייצוג, כפי שהם, מעוררת קשיים שונים. בכדי להמחיש את הטיעון, נציג שתי דוגמאות: (1) סעיף 6(ב)(1) לחוק הביקורת הפנימית קובע כי המבקר הפנימי נדרש להגיש את הדוח שלו לממונה עליו ולשר של אותו משרד. מכיוון שמרבית המייצגים אינם חלק ממשרד המשפטים, האם הוא אמור למסור את הדוח גם לשרים האחרים האחראים על אותם המייצגים? למשל, לשר לביטחון הפנים (שאחראי על התביעה המשטרתית), לשר האוצר (שאחראי על תובעים שברשות המסים) ולשרים נוספים שיש במשרדם מייצגים שונים? (2) סעיף 7(ב) לחוק הביקורת הפנימית קובע כי השר הממונה על משרד ממשלתי וכן הממונה רשאים להטיל על המבקר הפנימי משימות של ביקורת פנימית נוספות על הקבועות בתכנית העבודה שמאושרת על ידי הממונה. מכיוון שמרבית המייצגים אינם חלק ממשרד המשפטים, לא ברור מיהו "השר הממונה על משרד ממשלתי" שרשאי להטיל על המבקר הפנימי של מערך הייצוג בערכאות? האם זה רק שר המשפטים? האם, למשל, השר לביטחון הפנים יכול להטיל מטלת ביקורת על המבקר כדי לבדוק תופעה מסוימת במסגרת התביעה המשטרתית? יוער, כי בין הגורמים השונים שכתבו את דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות, שררה תמימות דעים כי אין לאמץ הסדר שמטיל את הביקורת המערכתית על הביקורת הפנימית, בין היתר, בשל הנימוקים שהוצגו לעיל (העדר עצמאות; כלים מוגבלים; העדר מומחיות; והאופי הביזורי של מערך הייצוג). המסקנה מכלל הדברים האמורים, היא שהמודל של מבקר פנימי לפי חוק הביקורת הפנימית שאומץ בהצעת החוק הממשלתית לוקה בקשיים ניכרים, ומבין כל הדגמים האפשריים לעריכת ביקורת מערכתית ספק גדול אם זהו המודל המיטבי. לכן, אף אם תחליט הוועדה לאמץ את המודל מפוצל של ביקורת (קרי: בירור תלונות לחוד וביקורת מערכתית לחוד) שבמסגרתו הביקורת המערכתית כפופה ליועץ המשפטי לממשלה, יש לחוקק פרק בחוק שעניינו הביקורת המערכתית, ולהסדיר את כל הסוגיות הנדרשות, לרבות בעניין הביקורת על מייצגים שאינם חלק ממשרד המשפטים, ולרבות בעניין ביקורת גם על הפעלת שיקול דעת שיכולה לתת בידי היועץ המשפטי לממשלה כלים לתיקון תקלות. סעיף 28(2) – תיקון סעיף 5 לחוק הביקורת הפנימית שעניינו "אחריות" מוצע לקבוע כי הממונה על המבקר הפנימי של הייצוג בערכאות יהיה היועץ המשפטי לממשלה. נקודות לדיון היועץ המשפטי כממונה על המבקר הפנימי: מבוקר שממונה על המבקר שלו – בהמשך לדברים הכלליים שנכתבו לעיל בדבר העדר העצמאות של המבקר הפנימי אל מול היועץ המשפטי לממשלה, חשוב לחדד את הקשיים הספציפיים הנגרמים מהעובדה שהיועץ המשפטי לממשלה הוא זה שאמור לאשר למבקר הפנימי את תכנית העבודה בשינויים הנראים לו (לפי סעיף 7(א) לחוק הביקורת הפנימית): (א) נוצר חשש מובנה לניגוד עניינים שיתעורר אם המבקר הפנימי יבקש לערוך ביקורת על פעילותו של היועץ עצמו; (ב) ישנה הטייה מוסדית מובנית, נוכח העובדה היועץ המשפטי לממשלה שהוא ראש המערכת וחלק ממנה חסר לעיתים את הריחוק המוסדי הנדרש כדי לראות את הכשלים והבעיות של הגוף שאותו הוא מנהל. סעיף 29 – תחילה מוצע לקבוע כי לאחר תקופת ההיערכות שמשכה שנה מיום פרסומו של החוק כאמור, ייכנס לתוקפו הסדר הקבע המנוי בסעיף 28 להצעת החוק, שעניינו מינוי מבקר פנימי ייעודי, ולא יהיו לנציב עוד סמכויות לעניין ביצוע ביקורת מערכתית. סעיף 30 – הוראת מעבר כדי לאפשר היערכות לצורך יישום החוק המוצע, מוצע לקבוע הוראת מעבר שלפיה במהלך התקופה שמיום פרסומו של החוק המוצע עד תום שנה מיום הפרסום (להלן – תקופת המעבר), יראו את נציבת הביקורת על מייצגי המדינה בערכאות שמונתה בהחלטת ממשלה מס' 1090 מיום י"ט בטבת התשע"ד (22 בדצמבר 2013), כמי שמונתה לפי הוראות סעיף 2 המוצע. במהלך תקופה זו, יהיו נתונות לנציבה כל הסמכויות המוקנות לנציב על פי הוראות החוק המוצע. בתום שנה זו, ימונה נציב לפי הליכי המינוי וההסדר הקבועים בחוק המוצע. כמו כן, עם תום תקופת המעבר ייכנס לתוקפו הסדר הקבע הנוגע למינוי מבקר פנימי ייעודי כאמור בסעיף 28 המוצע. לפי המוצע, הוראות סעיפים 4 עד 8 המוצעים (שעניינם משך כהונת הנציב, סיום כהונתו, העברתו מכהונה, סייג לעיסוק וקביעת תקופת צינון) לא יחולו על נציבת הביקורת שתכהן מכוח הוראת המעבר, ואולם הן יחולו ממועד סיום כהונתה, ביחס למינוי של הנציב שייכנס לתפקידו לאחר תום כהונת הנציבה, וכמובן ביחס לנציבים שייכנסו לתפקידם לאחר מכן. בדברי ההסבר להצעת החוק מוסבר, כי בתקופת המעבר יחולו על נציבת הביקורת ההסדרים הכלליים החלים על עובדי המדינה, ובכלל זה הוראות לעניין תום כהונה והעברה מכהונה, ושאר הסעיפים המנויים בחוק המוצע שלא הוחרגו בהוראת המעבר, ובכלל זה הוראות הסודיות והקבילות המעוגנת בסעיפים 20 ו-22 המוצעים. נקודות לדיון (1) נציב חדש – נוכח התפטרות הנציבה הקודמת, ההוראה המוצעת, כפי שהיא, אינה רלוונטית. מכיוון שכבר הוקמה ועדה לאיתור נציב חדש, יש צורך לקבוע הוראת מעבר ספציפית הנוגעת לנציב החדש שייבחר, בין אם ייבחר לפני שהליך החקיקה יסתיים ובין אם ייבחר לאחר מכן. (2) עובדי הנציבות – יש מקום לשקול את הצורך בהוראת מעבר לגבי מי שעובד כיום בנציבות. סעיף 31 – הוראת שעה מוצע לקבוע הוראת שעה, כמפורט להלן, שתהיה בתוקף לתקופה של שנה מיום פרסומו של החוק המוצע. עם תום תקופה זו, תפוג הוראת השעה, והוראות הקבע של החוק המוצע יחולו במלואם: סעיפים קטנים (א), (ב) ו-(ג) – ביקורת מערכתית שאינה בודקת את שיקול הדעת המשפטי מוצע לקבוע כי במהלך תקופת הוראה השעה, יוסמך הנציב לערוך ביקורת מערכתית על גופים או יחידות שתפקידם ייצוג המדינה בערכאות ושבמסגרתם מועסקים מייצגי המדינה בערכאות. ביקורת מערכתית זו תתבצע לגבי העניינים המנויים בסעיף המוצע, ולפי המוצע מבלי להתערב בהפעלת שיקול דעתם המשפטי. בדומה לסעיף 15(א)(6) המוצע, אף כאן המונח "שיקול דעת משפטי" מנוסח באופן רחב ביותר וכולל גם "שיקול דעת בקבלת החלטות בנוגע לאופן ניהול הליכים והכנתם". בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי הסייג בדבר שיקול הדעת המשפטי מתייחס, בין השאר, לשיקול הדעת המשפטי בהחלטות הנוגעות לאופן ניהול ההליכים והכנתם, ובכלל זה הכנת עדים והעדתם, הכנת ראיות והגשתן, הליכי שימוע, הליכי גילוי חומר חקירה וראיות, הליכים מקדמיים לפי תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד–1984, הליכים בנוגע להגשת כתבי בי–דין, סגירת תיקים, ומגעים להסדרי טיעון והסכמי פשרה. בדומה לאמור בסעיף 15(א)(6), מוצע לקבוע כי ככל שהתעוררה שאלה אם הביקורת המערכתית בעניין מסוים מתערבת בשיקול דעת משפטי אם לאו, יכריע בשאלה זו היועץ המשפטי לממשלה, ובירור התלונה יושהה על להכרעתו כאמור. אם מצא היועץ המשפטי לממשלה כי הביקורת מתערבת בשיקול דעת כאמור, תופסק עריכת הביקורת בעניין זה. עוד מוצע לקבוע, כי הביקורת המערכתית שיבצע הנציב במהלך תקופת הוראת השעה, לא תתייחס לתיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים, וזאת כדי להבטיח הפעלת שיקול דעת עצמאי, בלא "השפעות חיצוניות" בתיקים כאמור. נקודות לדיון (1) שיקול דעת משפטי (סעיף קטן (א)) – בשונה מהתחום של בירור תלונות פרטניות, נראה כי הסייג של "שיקול דעת משפטי" אינו מתאים ואינו נכון שעה שמדובר בביקורת מערכתית, מהנימוקים הבאים: לא ניתן לבצע ביקורת מערכתית ללא בחינה מסוימת של שיקול דעת משפטי: לפי הגדרת יעדי הביקורת המערכתית שבסעיף 31(א) המוצע, חלק לא מבוטל מנושאי הביקורת המערכתית הם כאלה שלא ניתן לבצע אותם ללא בחינה מסוימת של שיקול הדעת של המייצגים. כך, למשל, נניח כי הנציב מבקש לערוך ביקורת מערכתית על "אחידות ביישום נהלים ומדיניות", בנוגע למדיניות הגשת כתבי אישום בעבירות של שימוש עצמי בסמים. במקרה כזה, הנציב יקבל לידיו אלפי תיקים שייבדקו על ידו אחד אחד. ובכל אחד מהתיקים הנציב יידרש לבחון האם ניהול התיקים נעשה בהתאם למדיניות שנקבעה בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא או תוך חריגה ממנה; ובמקרים שהיתה חריגה האם היא מוצדקת. כיצד יוכל הנציב להחליט האם החריגה מהנחיות היועץ היתה מוצדקת או שגויה, אם שיקול הדעת של המייצג לא ייבחן בכל אחד מהתיקים הללו? ודוק, אין בבחינה מעין זו כדי להתערב באופן אקטיבי בשיקול הדעת של המייצג מסוים, וכל מטרתה היא לבחון היבטים מסוימים של הפעלת שיקול הדעת באופן רוחבי ומערכתי. ההצדקה לסייג של שיקול דעת משפטי אינה קיימת במקרה של ביקורת מערכתית: ההצדקה לסייג של "שיקול דעת משפטי" במסגרת בירור תלונה פרטנית נעוצה ברצון להימנע מפגיעה בעצמאותו של המייצג, שתיגרם כתוצאה מהחשש האישי שבו הוא נתון בגין התלונה. הצדקה זו לסייג של "שיקול דעת משפטי" אינה קיימת שעה שמדובר בביקורת מערכתית, בשל העובדה שלפי סעיף 31(ט) המוצע, לא ניתן לעשות שימוש במידע שהתקבל במסגרת הביקורת המערכתית לצורך בדיקה פרטנית כנגד אותו מייצג. נוכח האמור, יש למחוק את הסייג של "שיקול דעת משפטי" לגבי התחום של ביקורת מערכתית. (2) מי קובע מהו שיקול דעת משפטי (סעיף קטן (ב)) – ככל שהוועדה תחליט שלא למחוק את הסייג של "שיקול דעת משפטי", ההסברים שנכתבו לעיל, ביחס לסעיף 15(א)(6) המוצע, אודות הקושי בכך שהיועץ המשפטי לממשלה שהוא אחד מהמבוקרים הוא זה שיכריע בשאלה מהו שיקול דעת משפטי, נכונים גם כאן. (3) הגדרת מטרות הביקורת (סעיף קטן (א)) – לפי המוצע, הביקורת המערכתית תהיה לגבי "היבטים של ניהול תקין, אחידות ביישום נהלים ומדיניות, שקיפות תהליכי עבודה, אתיקה מקצועית ויעילות". ואולם, הרשימה האמורה אינה ממצה בצורה מיטבית את כל ההיבטים הטעונים בדיקה במסגרת ביקורת מערכתית על מערך הייצוג, ויש מקום לשקול להוסיף מטרות נוספות לביקורת, למשל: בדיקה של התנהלות ראויה, דרכי עבודה מקובלות, אחידות האכיפה, חוקיות הפעולות ועוד. (4) אורך הוראת השעה (סעיף קטן (א)) – בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי מטרת הוראת השעה היא לאפשר לשרת המשפטים לבחון את שני המודלים לביצוע ביקורות מערכתית: המודל של הוראת השעה ולפיה נציב בירור התלונות הפרטניות הוא גם זה המבצע את הביקורת המערכתית, והמודל של יחידת ביקורת פנימית ייעודית. כדי לקבל תמונת מצב מבוססת ולעמוד על היתרונות והחסרונות של כל אחד מהמודלים, יש לאפשר לכל אחד מהמודלים לפעול פרק זמן של שנתיים-שלוש. ככל שזו מטרת הוראת השעה, ונוכח העובדה שהמודל הנוכחי פעל בשנתיים האחרונות שלא באופן מיטבי, בשל העדר שיתוף פעולה מצד המייצגים, נראה כי יש לקבוע הוראת שעה ארוכה יותר. סעיף קטן (ד) – תכנית הביקורת מוצע לקבוע כי במהלך תקופת הוראת השעה, הנציב יבצע את הביקורת המערכתית בהתאם לתכנית העבודה שכבר נקבעה עובר לפרסומו של החוק המוצע. עם זאת, כל שינוי בתכנית הביקורת המערכתית האמורה, יתואם עם היועץ המשפטי לממשלה. סעיפים קטנים (ה) עד (ח) – דוח ביקורת מערכתית מוצע לקבוע כי על הנציב להכין דוח על הביקורת המערכתית שביצע. בטרם עריכה ופרסום של הדוח הסופי, תועבר טיוטת הדוח להערות הגוף או היחידה שעליהם נערכה הביקורת, והנציב יהיה רשאי לכלול הערות אלה, ככל שישנן, במסגרת הדוח הסופי. כדי להבטיח שקיפות מרבית, מוצע כי, ככלל, יש לפרסם את דוח הביקורת המערכתית לעיונו של הציבור. מועד פרסומו של הדוח יתואם עם שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה. עם זאת, לפי המוצע, שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה רשאים לקבוע כי קיימות נסיבות המצדיקות את אי פרסומו של הדוח, כולו או חלקו. נוסף על האמור לעיל, מוצע לקבוע כי הדוח שיפורסם לא יכלול פרטים אישיים או פרטים העשויים להביא לזיהויו של אדם. כדי לאפשר את מימוש זכות הטיעון וזכות השימוע, מוצע לקבוע כי במקרה שבו מצא הנציב כי עובד של הגוף או של היחידה שעליהם התבצעה הביקורת או כל אדם אחר עלול להיפגע מתוצאות הביקורת המערכתית, על הנציב להודיע לו על כך, להעביר לו את כל החומר או המידע הרלוונטי, ולתת לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו, בהתאם לאופן שהנציב יראה לנכון. נקודות לדיון (1) החלטה של היועהמ"ש לממשלה או של שר המשפטים על אי פרסום (סעיף קטן (ו)) – לפי המוצע, היועץ והשר יוכלו לקבוע כי "קיימת מניעה" לפרסום דוח ביקורת מערכתית, כולו או חלקו. לא ברור מהי אותה "מניעה" לפרסום: אם הכוונה היא למניעה חוקית – מה הרלוונטיות של השר (שאיננו פרשן של הדין) לקביעה האם יש או אין כאן מניעה חוקית; אם הכוונה היא לא למניעה חוקית – לא ברור באיזה סוג של מניעה מדובר? כך או כך, סעיף 21 המוצע מגדיר סייגים לפרסום בכל הנוגע לדוח בדבר תלונות פרטניות, ואין כל סיבה לחרוג ממנו ולקבוע הוראה מיוחדת ועמומה לגבי דוח ביקורת מערכתי, מה גם שאין הוראה דומה אצל אף לא אחד מהגופים המקבילים. בנוסף, הן השר והן היועץ נמצאים בחשש מובנה לניגוד עניינים בשאלה האם למנוע את פרסום הדוח או לא, ובמיוחד היועץ המשפטי לממשלה שיכול להיות אחד מהמבוקרים בדוח. נוכח האמור, מתעוררת השאלה מהי ההצדקה להוראה המוצעת? (2) השמטת פרטים אישיים / מזהים (סעיף קטן (ז)) – לדרישה להשמטת פרטים אישיים או מזהים אין מקבילה לגבי דוחות שמגיש מבקר המדינה, ולא ברור מדוע מוצע לקבוע כללים מיוחדים לגבי דוח ביקורת מערכתית של הנציב. יתירה מזאת, לעיתים לא ניתן לפרסם תוצאות של ביקורת מערכתית ללא ציון פרטים אישיים או פרטים מזהים של גורמים מסוימים במערכת. כך, למשל, אם הביקורת המערכתית היא על היבטים שונים בפעילותם של פרקליטי המחוז, בלתי אפשרי לפרסם את תוצאות הביקורת בצורה שתהיה מובנת, מבלי למסור פרטים מזהים של פרקליט מחוז זה או אחר. נוכח האמור, יש מקום לשקול מחדש את הסייג המוצע. סעיפים קטנים (ט) ו-(י) שימוש במידע מהביקורת המערכתית בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי כדי למנוע "זליגה" בין הביקורת המערכתית לבין מנגנון בירור התלונות הפרטני ובכך להביא לשיתוף פעולה מרבי עם הליכי הביקורת המערכתית, מוצע לקבוע ייקבע כי מידע שקיבל הנציב במסגרת ביצוע הביקורת המערכתית, לא יהווה בסיס לפתיחה בהליך בירור תלונה פרטנית ולא ישמש לצורך בירור תלונה לפי הוראות החוק המוצע. כן מוצע לקבוע, בדומה לאמור בסעיף 18(ד) המוצע הנוגע לבירור תלונה פרטנית, כי במקרה שבו הביקורת המערכתית מעלה חשש לביצוע עבירה פלילית או משמעתית, יעביר הנציב עניין זה לידיעת שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה, שיפעלו בהתאם לסמכותם ושיקול דעתם. נקודות לדיון ביקורת פרטנית אגב ביקורת מערכתית (סעיף קטן (ט)) – כפי שצוין לעיל, השאלה האם יש לאפשר בדיקה פרטנית אגב ביקורת מערכתית (גם בהינתן שיש הפרדה בין מי שמברר את התלונות לבין מי שמבצע ביקורת מערכתית) מעוררת קשיים לא פשוטים: מצד אחד, אם במסגרת ביקורת מערכתית מתגלה כי מייצג מסוים פעל ללא סמכות חוקית, בניגוד לחוק, התנהל או התנהג באופן לא ראוי או בניגוד למינהל תקין, האינטרס הציבורי מחייב כי ייעשה שימוש במידע הזה כדי לתקן את הליקויים בהתנהלותו של אותו אדם, ולא יתעלמו מהמידע; מצד שני, איחוד התפקידים עלול לגרום לאי שיתוף פעולה מצד גורמים בגוף המבוקר בביקורות מערכתיות, בשל החשש האנושי הטבעי מכך ששיתוף הפעולה בביקורת המערכתית יוביל לגילוי כשלים פרטניים. הוועדה נדרשת לתת את דעתה על הצדדים השונים ולהכריע בהם. בחוק זה – "ערכאה" – בית משפט, בית דין שהוקם על פי דין, ועדת ערר, בורר, מגשר, גוף שלפניו מתנהל הליך משמעתי על פי דין וכל רשות המפעילה סמכות שפיטה, למעט בית דין צבאי או בית משפט צבאי; "מייצג המדינה בערכאות" – (1) מי שמייצג את המדינה, לפי דין, בהליך המתברר בערכאות; (2) מי שמייצג רשות ציבורית שאינה המדינה, לפי דין, בהליך המתברר בערכאות, והוסמך לכך בידי היועץ המשפטי לממשלה; (3) תובע כמשמעותו בסעיף 12(א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב– 1982‏; (4) מי שהוא בעל סמכות תביעה לפי סעיף 264 לפקודת העיריות‏; "השר" – שר המשפטים. (א) השר, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ימנה אדם הכשיר לכהן כשופט של בית משפט מחוזי ואשר יש לו היכרות עם תחום הייצוג של המדינה בערכאות, לתפקיד נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות (בחוק זה – הנציב); הנציב יעמוד בראש יחידה במשרד המשפטים שתברר תלונות בהתאם להוראות חוק זה, ותיקרא "נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות" (בחוק זה – הנציבות). (ב) לא ימונה לתפקיד הנציב מי שהורשע בעבירה פלילית או בעבירת משמעת, אשר מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה, אין הוא ראוי לדעת השר, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, לשמש כנציב, או מי שהוגש נגדו כתב אישום בעבירה פלילית כאמור וטרם ניתן פסק דין סופי בעניינו. (ג) על מינוי הנציב לא תחול חובת המכרז לפי סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959‏. (ד) הודעה על מינויו של הנציב תפורסם ברשומות. מינוי נציב ייעשה, ככל האפשר, בין תשעים לשלושים ימים לפני תום תקופת כהונתו של הנציב המכהן; התפנה מקומו של הנציב לפני תום תקופת כהונתו, ייעשה המינוי בתוך ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו התפנה מקומו כאמור. הנציב יכהן תקופת כהונה אחת בלבד של חמש שנים. (א) הנציב יחדל לכהן לפני תום תקופת כהונתו, באחד מאלה: (1) פטירת הנציב; (2) התפטרות הנציב, במסירת כתב התפטרות לשר; (3) העברת הנציב מכהונה לפי סעיף 6. (ב) הודעה על סיום כהונתו של הנציב תפורסם ברשומות. (א) השר, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, רשאי להעביר את הנציב מכהונתו, אם התקיים אחד מאלה: (1) הנציב הורשע בעבירה פלילית או בעבירת משמעת כאמור בסעיף 2(ב) או שהוגש נגדו כתב אישום בעבירה פלילית כאמור באותו סעיף; (2) הנציב התנהג באופן שאינו הולם את מעמדו; (3) הנציב אינו מבצע את תפקידו כהלכה. (ב) השר לא יעביר את הנציב מכהונתו אלא לאחר שנתן לו הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו. הנציב לא ימלא, נוסף על תפקידו לפי חוק זה, תפקיד של מבקר פנימי לפי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב–1992‏ (להלן – חוק הביקורת הפנימית). מי שכיהן כנציב לא ישמש כמייצג המדינה בערכאות ולא יועסק בגוף או ביחידה, לפי העניין, שתפקידם ייצוג המדינה בערכאות ושבמסגרתם מועסקים מייצגי המדינה בערכאות, בטרם חלפה שנה מיום שהסתיימה כהונתו כנציב. בבירור תלונות יהיה לנציב שיקול דעת עצמאי, בכפוף להוראות חוק זה. הנציב ועובדי הנציבות יהיו עובדי המדינה. (א) כל אדם הרואה עצמו נפגע במישרין ממעשה של מייצג המדינה בערכאות שנעשה אגב טיפולו בעניין מסוים במסגרת תפקידו כמייצג המדינה בערכאות, והמעשה הוא בניגוד לחוק או בלא סמכות חוקית או בניגוד למינהל תקין או שיש בו משום התנהגות או התנהלות בלתי ראויה, רשאי להגיש תלונה לנציב; לעניין זה, "מעשה" – לרבות מחדל. (ב) מתלונן שאינו יודע את זהותו של מייצג המדינה בערכאות שביצע את המעשה כאמור בסעיף קטן (א), רשאי לציין כנילון בתלונה כאמור באותו סעיף קטן, את הגוף או היחידה, לפי העניין, שבמסגרתם מועסק מייצג המדינה בערכאות האמור. תלונה תוגש לנציב בכתב, תיחתם בידי המתלונן ויצוינו בה שם המתלונן, מספר הזהות שלו ומענו ופרטי הנילון כאמור בסעיף 11(א) או (ב), לפי העניין; המתלונן יצרף לתלונה את כל המסמכים שבידו הנוגעים לתלונה. תלונה של אדם כאמור בפסקאות (1) עד (4) תוגש במעטפה סגורה לבעל התפקיד כמפורט באותן פסקאות או למי שהוא הסמיך לעניין זה, והוא יעבירה, בלי לפתחה, אל הנציב: (1) אסיר כהגדרתו בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב–1971‏ – למנהל בית הסוהר שבו הוא מוחזק; (2) עצור כמשמעותו בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו–1996‏, או אסיר המוחזק בבית מעצר – למפקד בית המעצר שבו הוא מוחזק; (3) כלוא לפי חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו–1955‏ – למפקד מיתקן הכליאה שבו הוא מוחזק; (4) אדם הנתון במשמורת לפי דין – למנהל מיתקן המשמורת שבו הוא מוחזק. (א) משהוגשה תלונה, יאשר הנציב את קבלתה ויפתח בבירור העניין, זולת אם מצא שאין לבררה לפי הוראות סעיף 15. (ב) בירור התלונה ייעשה רק בנוגע למעשה כאמור בסעיף 11(א) ורק לגבי מייצג המדינה בערכאות. (ג) פנו השר או היועץ המשפטי לממשלה בכתב אל הנציב וביקשו ממנו לערוך בירור לגבי מעשה כאמור בסעיף 11(א) שעשה מייצג המדינה בערכאות, יראו את הפנייה כאילו היתה תלונה שהוגשה לפי פרק זה. (ד) מצא הנציב, בהתאם לסעיף זה, כי יש לברר את התלונה, יודיע על כך למתלונן, אשר יעביר לנציב תצהיר לתמיכה בעובדות המפורטות בתלונה. (א) הנציב לא יברר תלונה אם מתקיים לגביה אחד מאלה: (1) התלונה אינה על מעשה של מייצג המדינה בערכאות או שאינה על מעשה כאמור בסעיף 11(א); (2) התלונה היא קנטרנית או טורדנית על פניה או עוסקת בזוטי דברים; (3) התלונה מעוררת חשש ממשי לביצוע עבירה פלילית או שבמהלך הבירור התעורר חשש כאמור; תלונה כאמור בפסקה זו תועבר בידי הנציב לטיפול היועץ המשפטי לממשלה, והעתקה יועבר לידיעת השר; (4) התלונה היא על מעשה שמתקיים או שהתקיים בשלו הליך משפטי, ובכלל זה הליך אזרחי, הליך פלילי החל משלב החקירה, או הליך משמעתי, לרבות הליך לפי חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–1961‏; (5) התלונה היא על מעשה שמתקיים או שהתקיים בשלו בירור תלונה בידי נציב תלונות הציבור לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958 [נוסח משולב], או בידי כל רשות אחרת המוסמכת לברר תלונות לפי דין; (6) התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי; התעוררה שאלה אם התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, תועבר השאלה להכרעת היועץ המשפטי לממשלה, והנציב ישהה את בירור התלונה עד להכרעה בשאלה האמורה; הכריע היועץ המשפטי לממשלה כי התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, יופסק בירור התלונה; לעניין זה, "שיקול דעת משפטי" – לרבות שיקול דעת בקבלת החלטות בנוגע לאופן ניהול הליכים והכנתם; (7) הנציב סבור כי הממונה על הנילון או כל גורם אחר, הוא הגורם המתאים לבירור התלונה בנסיבות העניין; סבר הנציב כאמור, יעביר את התלונה לממונה על הנילון או לגורם שמצא כמתאים לבירור התלונה כאמור, לפי העניין, וזה יחליט אם לבררה. (ב) הנציב לא יברר תלונות כמפורט להלן, אלא במקרים חריגים אם מצא שקיימים טעמים מיוחדים המצדיקים את בירורן: (1) התלונה היא על מעשה של הנילון שנוגע להליך שתלוי ועומד לפני ערכאה; לא יחליט הנציב לברר תלונה כאמור בפסקה זו, אלא באישור היועץ המשפטי לממשלה; לעניין זה, "הליך שתלוי ועומד לפני ערכאה" – לרבות הליך שניתן עדיין להגיש בעניינו ערעור או ערר לערכאה; (2) התלונה היא על אחד מאלה: (א) מעשה שניתן היה להגיש עליו, על פי דין, ערר או ערעור לערכאה, אם חלף המועד להגשתם והם לא הוגשו; (ב) מעשה שניתן להגיש עליו, על פי דין, השגה לגורם שאינו ערכאה, וזאת בין שחלף המועד להגשת ההשגה ובין שלא; לעניין זה, "השגה" – בין שהיא מכונה השגה, ערר או ערעור ובין שהיא מכונה בשם אחר; (3) התלונה היא על מעשה שהגוף המתאים לדון בו ולקבל הכרעה לגביו, הוא הערכאה הדנה בהליך שבמסגרתו נעשה המעשה האמור, ובלבד שהמתלונן היה צד לאותו הליך; (4) התלונה הוגשה לאחר שעברה שנה מיום המעשה שעליו נסבה התלונה או מהיום שעילת התלונה נודעה למתלונן או שהיה יכול לדעת עליה בשקידה סבירה, לפי המאוחר, ואם התלונה מתייחסת למעשה שנוגע להליך משפטי שהסתיים – שנה מיום שניתן פסק דין חלוט באותו הליך משפטי. (ג) החליט הנציב שלא לברר תלונה, יודיע על כך בכתב למתלונן, בצירוף נימוקיו והעתק ההודעה יימסר לנילון ולממונה עליו. (ד) טען הנילון כי אין לברר את התלונה נגדו בשל התקיימות עילה מהעילות המפורטות בסעיפים קטנים (א) או (ב) והחליט הנציב לדחות את הטענה ולברר את התלונה, יודיע על החלטתו לנילון, לממונה עליו ולמתלונן. (ה) הודיע מי שהוא ממונה ישיר או עקיף על הנילון, בכתב, לנציב כי הנילון פעל לפי הוראת גורם מקצועי בכיר ממנו או מתוך ציות לנהלים מחייבים או לדרכי עבודה מקובלות, רשאי הנציב להפסיק את בירור התלונה; היה הגורם המקצועי האמור מייצג המדינה בערכאות, רשאי הנציב לקבוע כי לצורך המשך בירור התלונה יהיה הגורם המקצועי האמור – הנילון, ושמו של הנילון המקורי יימחק מהתלונה והבירור לגביו ייפסק. (א) הנציב רשאי לברר את התלונה בכל דרך שימצא לנכון והוא אינו כפוף לסדרי דין או לדיני הראיות. (ב) הנציב יביא את התלונה לידיעת הנילון ולידיעת הממונה עליו, יעביר להם כל חומר או מידע הנוגע לעניין שנמצא בידיו וכל חומר או מידע נוסף כאמור שהגיע לידיו בהמשך הבירור וייתן לכל אחד מהם הזדמנות נאותה להשיב על התלונה, וכן רשאי הוא לדרוש מהם כי ישיבו עליה בתוך התקופה הנקובה בדרישתו ובדרך שיקבע, לרבות צירוף אסמכתאות לתמיכה בתשובה, ככל שישנן. (ג) ראה הנציב שעל אף האמור בסעיף קטן (ב), הנילון עלול להיפגע מתוצאות הבירור בלי שניתנה לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו, לרבות כתוצאה מחומר או מידע נוסף שהגיע לידי הנציב בהמשך הבירור, יודיע לו על כך וייתן לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו. (ד) לצורך בירור התלונה רשאי הנציב לשמוע את המתלונן או כל אדם אחר. (ה) ראה הנציב שאדם אחר עלול להיפגע מהבירור או מתוצאותיו, יודיע לו הנציב על כך, יעביר לו כל חומר או מידע הנוגע לעניין שנמצא בידיו, וייתן לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו בדרך שיראה לנכון ובתוך תקופה שיקבע. (ו) לצורך הבירור, רשאי הנציב לקבל מכל אדם או גוף, בתוך תקופה שיקבע ובאופן שיקבע, כל ידיעה או מסמך העשויים לדעתו לסייע בבירור התלונה, לרבות דברים שנמסרו במסגרת הליך בבית משפט הדן בדלתיים סגורות לפי סעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984‏, והכול למעט ידיעה או מסמך שחל עליהם חיסיון על פי דין; קיבל הנציב ידיעה או מסמך אשר חלות לגביהם הגבלות בדבר גילוי או פרסום על פי דין, יחולו הגבלות אלה גם על הנציב. (ז) מי שנדרש למסור ידיעה או מסמך כאמור בסעיף קטן (ו), ימלא אחר הדרישה ויהיה חייב להשיב נכונה על כל שאלה שנשאל בידי הנציב, למעט שאלות שהתשובות עליהן יהיה בהן כדי להעמידו בסכנת אשמה פלילית. (ח) בירור התלונה יסתיים בהקדם האפשרי, ולכל המאוחר בתוך שנה מיום הגשתה, אלא אם כן לא ניתן לסיימה במועד האמור מטעמים שיירשמו (א) הנציב יפסיק את בירור התלונה אם נוכח שהתקיימה עילה מהעילות המצדיקות שלא לפתוח בבירור התלונה לפי חוק זה. (ב) הנציב רשאי להפסיק את בירור התלונה אם נוכח שהתקיים אחד מאלה: (1) עניין התלונה בא על תיקונו; (2) המתלונן ביטל את תלונתו; (3) התלונה מתייחסת לגורם שחדל להיות מייצג המדינה בערכאות. (ג) טען הנילון כי יכולתו להתגונן מפני התלונה נפגעת באופן משמעותי בשל כך שמידע הדרוש לצורך הגנתו הוא מידע שגילויו אסור על פי דין, ומצא היועץ המשפטי לממשלה כי טענתו מוצדקת, רשאי הוא להודיע על הפסקת בירור התלונה, והנציב יפסיק את בירורה. (ד) הפסיק הנציב את בירור התלונה כאמור בסעיף זה, יודיע על כך בכתב למתלונן, לנילון ולממונה עליו, בצירוף נימוקיו, והעתק ההודעה יימסר לשר וליועץ המשפטי לממשלה. (א) מצא הנציב שהתלונה היתה מוצדקת, יודיע על כך למתלונן, לנילון ולממונה עליו; הנציב רשאי להמליץ לפני הנילון ולפני הממונה עליו, על הצורך בתיקון ליקוי שהעלה הבירור ועל הדרך והמועד לתיקונו; עותק מההחלטה כאמור יימסר לשר וליועץ המשפטי לממשלה. (ב) התקבלה המלצה על צורך בתיקון ליקוי כאמור בסעיף קטן (א), יודיעו הנילון והממונה עליו, לנציב, על הצעדים שננקטו לתיקון הליקוי; לא התקבלה הודעה כאמור בתוך זמן סביר, או שההודעה אינה מניחה את דעתו של הנציב, רשאי הוא להביא את העניין לפני השר והיועץ המשפטי לממשלה. (ג) מצא הנציב שהתלונה לא היתה מוצדקת, יודיע על כך למתלונן, לנילון ולממונה עליו, ויציין את נימוקיו. (ד) העלה בירור התלונה חשש שנעברה עבירה פלילית או משמעתית, יביא הנציב את העניין לידיעת השר והיועץ המשפטי לממשלה. (א) הנציב יגיש לשר וליועץ המשפטי לממשלה, מדי שנה, דין וחשבון לגבי השנה שהסתיימה (להלן – דין וחשבון שנתי), ובו סקירה שתתייחס, בין השאר, לפעולות הנציבות בעניינים האלה, בחלוקה לפי סוגי מייצגי המדינה בערכאות ולפי הגופים או היחידות שבמסגרתם הם מועסקים: (1) מספר התלונות שהוגשו ומספר התלונות שבוררו; (2) מספר התלונות שנמצאו מוצדקות; (3) הטעמים לאי-בירור התלונות לפי סעיף 15; (4) זמן הבירור הממוצע בתלונות שבוררו; (5) מספר התלונות שבירורן טרם הסתיים; (6) סוגי העניינים שלגביהם הוגשו תלונות; (7) המלצות מרכזיות באשר לטיפול בליקויים ותיקונם; (8) מספר התלונות שהעלו חשש לעבירה פלילית ולעבירה משמעתית, אם היו כאלה; (9) תיאור הטיפול בתלונות תוך השמטה של פרטים אישיים או פרטים שיכולים להביא לזיהוי של המתלונן, הנילון או אדם אחר. (ב) הנציב ימסור העתק של הדין וחשבון השנתי לשר לביטחון הפנים ולמפקח הכללי של משטרת ישראל. (ג) הנציב רשאי להגיש לשר וליועץ המשפטי לממשלה דין וחשבון מיוחד קודם להגשת הדין וחשבון השנתי. (ד) השר יפרסם לציבור כל דין וחשבון שיוגש אליו לפי סעיף זה, בדרך שימצא לנכון. (א) הנציב ועובדי הנציבות חייבים לשמור בסוד כל ידיעה שהגיעה אליהם עקב עבודתם, לא לעשות בה שימוש ולא לגלותה לאחר, אלא לשם ביצוע תפקידיהם לפי חוק זה; הנציב ועובדי הנציבות יחתמו על כתב שמירה על סודיות עם תחילת עבודתם. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) – (1) רשאי היועץ המשפטי לממשלה לקבל לידיו, לפי דרישתו, עותק מכל חומר או מידע המצוי בידי הנציב או עובדי הנציבות שהושג במסגרת מילוי תפקידם, ואשר דרוש ליועץ המשפטי לממשלה לצורך הפעלת סמכויותיו במסגרת תפקידו; (2) סבר הנציב כי בירור תלונה מעלה חשש שנעברה עבירה משמעתית על פי דין, יהיה השר רשאי לקבל לידיו, לפי דרישתו, עותק מכל חומר או מידע המצוי בידי הנציב או עובדי הנציבות, שהושג במסגרת מילוי תפקידם, ואשר דרוש לשר לצורך הפעלת סמכותו לנקוט בהליך משמעתי, אלא אם כן קבע היועץ המשפטי לממשלה כי קיימת מניעה להעביר את החומר או המידע כאמור. (ג) השר והיועץ המשפטי לממשלה כאחד, רשאים להתיר פרסום פרטי תלונה מסוימת שהטיפול בה הסתיים, לרבות תמצית ממצאי הבירור, אם נמצא שקיים עניין ציבורי המצדיק את הפגיעה בפרטיות הכרוכה בכך, ולאחר שניתנה למי שעלול להיפגע מהפרסום הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו. (א) הודעה או החלטה של הנציב לפי סעיפים 17(ד) או 18 ודין וחשבון לפי סעיף 19 לא יכללו ולא יגלו חומר או מידע שמתקיים לגביהם אחד מאלה: (1) ראש הממשלה או שר הביטחון הודיעו לנציב בכתב כי גילוים עלול לפגוע בביטחון המדינה; (2) ראש הממשלה או שר החוץ הודיעו לנציב בכתב כי גילוים עלול לפגוע ביחסי החוץ; (3) שר משרי הממשלה הודיע לנציב בכתב כי גילוים עלול לפגוע בעניין ציבורי חשוב; (4) פרסומם או גילוים אסור על פי דין; (5) מדובר במידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי או חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין; (6) הם עלולים לפגוע שלא כדין בפרטיותו של אדם; (7) הם עלולים לפגוע שלא כדין בזכותו של אדם זולת המתלונן; (8) יש בהם משום גילוי סוד מקצועי או ידיעה סודית כמשמעותם לפי כל דין. (ב) ראה הנציב כי הודעה, החלטה או דין וחשבון כאמור בסעיף קטן (א) עלולים לכלול או לגלות מידע כאמור בסעיף קטן (א)(1) עד (3) ולא נמסרה לו הודעה בעניין מראש הממשלה או מהשר הנוגע בדבר כאמור באותו סעיף קטן, יבקש הנציב את עמדת ראש הממשלה או השר הנוגע בדבר, לפני שיפרסם את המידע; לא הודיעו ראש הממשלה או השר הנוגע בדבר את עמדתם בתוך 30 ימים ממועד פניית הנציב, יראו אותם כמי שאין להם התנגדות לפרסום המידע. (ג) ראה הנציב כי חל אחד מהמקרים המנויים בסעיף קטן (א), רשאי הוא למסור את ההודעה, ההחלטה או הדין וחשבון כאמור באותו סעיף קטן, תוך עריכת שינויים, השמטות, או התניית תנאים או למסור אותם רק לחלק מהגורמים שאליהם יש להעביר אותם לפי חוק זה; פעל הנציב כאמור בסעיף קטן זה, יציין זאת בהודעה, בהחלטה או בדין וחשבון שהוא מוסר כאמור, אלא אם כן קיימת מניעה לכך מהטעמים המפורטים בסעיף קטן (א). דין וחשבון, החלטה, חוות דעת וכל מסמך אחר שהכינו הנציב או עובדי הנציבות במסגרת מילוי תפקידם, וכן הודעה שהתקבלה בידי הנציב או עובדי הנציבות במסגרת מילוי תפקידם, לא ישמשו ראיה בהליך משפטי או משמעתי, למעט במשפט פלילי בשל מסירת עדות שקר. (א) החלטותיו וממצאיו של הנציב בעניין תלונה – (1) אין בהם כדי להעניק למתלונן או לאדם אחר זכות או סעד, בבית משפט או בבית דין, שלא היו להם לפני כן; (2) אין בהם כדי למנוע מהמתלונן או מאדם אחר להשתמש בזכות או לבקש סעד שהוא זכאי להם, ואולם אם נקבע לכך מועד בחיקוק, לא יוארך המועד על ידי הגשת התלונה או בירורה. (ב) לא יזדקק בית משפט לבקשת סעד נגד החלטותיו של הנציב וממצאיו בעניין תלונה. הודעה על הדרכים להגשת תלונה לפי חוק זה ופירוט עיקרי סמכויות הנציב הקבועות בחוק זה יפורסמו בדרך שיקבע השר. השר ממונה על ביצוע חוק זה. אין בסמכויות הנציב לפי חוק זה כדי לגרוע – (1) מסמכותו של כל גוף שנתונה לו סמכות לברר תלונות לפי כל דין; (2) מסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לערוך בירורים ביחס לתפקודם של מייצגי המדינה בערכאות או כדי לגרוע מכל סמכות אחרת הנתונה לו; (3) מסמכותו של פרקליט המדינה, ראש חטיבת התביעות במשטרת ישראל, ראש אגף התנועה במשטרת ישראל וכל גורם אחר הממונה על מייצגי המדינה בערכאות, או מי מטעמם, לערוך בירורים ביחס לתפקוד מייצגי המדינה בערכאות שעליהם הם ממונים או כדי לגרוע מכל סמכות אחרת הנתונה להם. (א) הוראות חוק זה לא יחולו על הגופים שלהלן, ועל מידע שנוצר, שנאסף או שמוחזק בידיהם – (1) מערך המודיעין של צבא-הגנה לישראל, ויחידות צבאיות נוספות אשר שר הבטחון, באישור הועדה המשותפת, קבע אותן בצו, מטעמים של בטחון המדינה; (2) שירות הבטחון הכללי וכן יחידות הבטחון ברשויות ציבוריות, בענינים המונחים על ידי שירות הבטחון הכללי או מטעמו; (3) המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; (4) יחידת הממונה על הבטחון במערכת הבטחון; (5) יחידות במשרד ראש הממשלה ובמשרד הבטחון שעיקר פעילותן בטחון המדינה או יחסי חוץ, שראש הממשלה או שר הבטחון, באישור הועדה המשותפת, קבע אותן בצו; (6) הועדה לאנרגיה אטומית ומרכזי המחקר הגרעיני שבאחריותה; (7) המרכז למחקר מדיני, החטיבה לפירוק נשק והחטיבה לתכנון מדיני במשרד החוץ, ויחידות נוספות של משרד החוץ, אשר שר החוץ, באישור הועדה המשותפת, קבע אותן בצו, מטעמים של בטחון המדינה או יחסי החוץ שלה; (8) כל גוף או רשות שיש להם סמכות חקירה על פי דין, לגבי מידע שנאסף או שנוצר לצורכי חקירה ולגבי מידע מודיעיני; (9) מערכי המודיעין והחקירות של משטרת ישראל, וכן יחידות נוספות אשר השר לבטחון הפנים, באישור הועדה המשותפת, קבע אותן בצו; (10) שירות בתי הסוהר – לגבי מערך המודיעין ומערך האבטחה; (11) כל רשות מעין-שיפוטית, שתפקידה לדון במצבו הרפואי של אדם – לגבי הליכים בפניה; (12) נציבות תלונות הציבור על שופטים – לגבי בירור תלונה על שופט לפי חוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002; (13) הרשות להגנה על עדים; (14) הרשות כהגדרתה בחוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התש"ע-2009. (א) בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי. (ב) שר הממונה על משרד ממשרדי הממשלה רשאי לקבוע כי מי שרשאי למנות מבקר פנימי באותו משרד רשאי למנות מבקר פנימי לגוף או ליחידה באותו משרד שאינם כפופים למנהל הכללי של המשרד, ולקבוע, במידת הצורך, את סדרי התיאום בין המבקרים הפנימיים שבמשרד. (ג) המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית על ביצוע תקציב המדינה ביחידות החשבות והכספים של משרדי הממשלה. (א) הממונה על המבקר הפנימי במשרד ממשלתי יהיה השר הממונה על המשרד או המנהל הכללי, או מנהל יחידה כאמור בסעיף 2(ב), הכל כפי שתקבע הממשלה בין דרך כלל ובין למשרד פלוני. (ב) הממונה על המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי במשרד האוצר ושל יחידות החשבות והכספים במשרדי הממשלה יהיה החשב הכללי. (ג) הממונה על המבקר הפנימי בבנק ישראל יהיה נגיד הבנק. (ד) בכפוף לאמור בסעיף 49(ב) לחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975, הממונה על המבקר הפנימי בגוף ציבורי אחר יהיה יושב ראש הדירקטוריון, או יושב ראש של גוף הממלא תפקיד מקביל לשל דירקטוריון, או המנהל הכללי, הכל כפי שיקבע הדירקטוריון; (ה) מבקר פנימי ישא באחריות ישירה בפני הממונה עליו לפי סעיף זה. תחילתם של סעיפים 2(ד) ו-5(ג1) לחוק הביקורת הפנימית, כנוסחם בסעיף 28 לחוק זה, שנה מיום פרסומו של חוק זה. בתקופה שמיום פרסומו של חוק זה עד תום שנה מהמועד האמור, יראו את נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, שמינויה אושר בהחלטת הממשלה מס' 1090 מיום י"ט בטבת התשע"ד (22 בדצמבר 2013), כנציבה שמונתה לפי סעיף 2 לחוק זה, ואולם לא יחולו לגביה הוראות סעיפים 4 עד 8 לחוק זה. (א) על אף האמור בסעיף 7 לחוק זה, בתקופה שמיום פרסומו של חוק זה עד תום שנה מהמועד האמור, יהיה מוסמך הנציב, נוסף על האמור בחוק זה, לבצע גם ביקורת מערכתית על גופים או יחידות, לפי העניין, שתפקידם ייצוג המדינה בערכאות שבמסגרתם מועסקים מייצגי המדינה בערכאות, לגבי היבטים של ניהול תקין, אחידות ביישום נהלים ומדיניות, שקיפות תהליכי עבודה, אתיקה מקצועית ויעילות, והכול, בלי להתערב בשיקול הדעת המשפטי של הגופים האמורים; לעניין זה, "שיקול דעת משפטי" – לרבות שיקול דעת בקבלת החלטות בנוגע לאופן ניהול הליכים והכנתם. (ב) התעוררה שאלה אם ביקורת מערכתית כאמור בסעיף קטן (א) בעניין מסוים, מהווה התערבות בשיקול דעת משפטי, תועבר השאלה להכרעת היועץ המשפטי לממשלה והנציב ישהה את עריכת הביקורת המערכתית באותו עניין עד להכרעה בשאלה האמורה; הכריע היועץ המשפטי לממשלה כי הביקורת המערכתית באותו עניין מהווה התערבות בשיקול דעת משפטי, תופסק עריכת הביקורת בעניין זה. (ג) ביקורת מערכתית כאמור בסעיף קטן (א) לא תתייחס לתיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים. (ד) כל שינוי בתכנית הביקורת המערכתית השנתית של הנציב יתואם עם היועץ המשפטי לממשלה. (ה) הנציב יכין דוח על ביקורת מערכתית שביצע לפי סעיף קטן (א) (להלן – דוח ביקורת מערכתית), ויעביר את טיוטת הדוח להערות הגוף או היחידה שאותם ביקר כאמור; הנציב רשאי לציין בדוח הביקורת הסופי את ההערות של הגוף או היחידה שאותם ביקר כאמור, כולן או חלקן. (ו) דוח ביקורת מערכתית יפורסם במועד שיתואם עם השר והיועץ המשפטי לממשלה, לאחר שהובא לפניהם, ואולם השר והיועץ המשפטי לממשלה יהיו רשאים לקבוע כי קיימת מניעה לפרסום דוח ביקורת מערכתית, כולו או חלקו. (ז) פרסום הדוח כאמור בסעיף קטן (ו), ייעשה תוך השמטה של פרטים אישיים או פרטים שיכולים להביא לזיהויו של אדם. (ח) ראה הנציב כי עובד של גוף או יחידה שאותם ביקר כאמור בסעיף קטן (א) או אדם אחר, עלול להיפגע מתוצאות הביקורת, יודיע לו הנציב על כך, יעביר לו כל חומר או מידע הנוגע לעניין שנמצא בידיו, וייתן לו הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו בדרך שיראה לנכון ובתוך תקופה שיקבע. (ט) מידע שקיבל הנציב במסגרת ביצוע תפקידו לפי סעיף זה לא יהווה בסיס לפתיחה בהליך בירור תלונה לפי חוק זה ולא ישמש לצורך בירור תלונה כאמור. (י) העלתה הביקורת המערכתית חשש שנעברה עבירה פלילית או משמעתית, יביא הנציב את העניין לידיעת השר והיועץ המשפטי לממשלה.