חומר רקע
הנדון: הסדרת תעריפי ארנונה ויישום דוח הוועדה לרפורמה בארנונה (ועדת ברזילי)
במענה לפנייתך, במכתב זה תוצג תמונת המצב באשר לסוגיית שונות תעריפי הארנונה בישראל והסדרתם, לרבות התייחסות לפרסום דוח הוועדה לרפורמה בארנונה בראשות עו"ד אודי ברזילי (ועדת ברזילי) ואימוצו על ידי הממשלה.
ארנונה –רקע כללי
ארנונה היא מס שנתי המוטל על תושבי המדינה המחזיקים בנכס. המס נגבה על-ידי הרשות המקומית ומטרתו לממן את פעילויותיה. ברמת העיקרון, ארנונה היא תשלום לרשות המקומית על השירותים המוניציפליים לתושבים ולעסקים. עם זאת, בפועל אין קשר ישיר בין צריכת השירותים המוניציפליים ובין גובה הארנונה הנגבית על ידי הרשות.
במסגרת המאבק באינפלציה בשנות ה-80 של המאה ה-20 נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, שבין היתר הגביל את סמכות הרשויות המקומיות להקטין את הגירעון שלהן באמצעות העלאת תעריפי הארנונה. במסגרת חוק זה גם הועברה הסמכות להעלות את תעריפי הארנונה מעבר לתקרה מסוימת לשר הפנים ולשר האוצר, במהלך של אישור חריג. לגביית הארנונה אחראית הרשות המקומית שבה הנכס נמצא. הנכסים שמוטלת עליהם ארנונה הם בניין, אדמה חקלאית וקרקע תפוסה (כמשמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות) שנמצאים בתחום שיפוט הרשות המקומית.
ארנונה למגורים
תעריפי הארנונה למגורים מתאפיינים בשונות רבה ומושפעים על-פי רוב מגודל הנכס, מסוג הבנייה (נמוכה או רוויה) וכן מאזור המגורים (בערים הגדולות). מעבר לשונות בתעריפי הארנונה למגורים, ברשויות רבות ניתנות הנחות לקבוצות אוכלוסייה מוחלשות ובהן: נכים, משפחות חד-הוריות וקשישים. נוסף על ההנחות האלה תוקנו בכנסת ה-19 תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקון מספר 4), התשע"ה-2014, ונקבעו טווחי ההכנסה החודשית הממוצעת, המשוקללת במספר הנפשות, המזכה בהנחות בארנונה במבחן הכנסה.תוקפן של תקנות אלו החל ב-1 בינואר 2015.
ישנן ארבע שיטות עיקריות למדידת שטח הנכס וכל רשות קובעת את שיטת המדידה הנהוגה בשטחה. השיטות הן: שיטת "ברוטו ברוטו", שבה המדידה כוללת את שטח הקירות החיצוניים של הנכס ואת השטחים המשותפים; שיטת "נטו נטו", שבה נמדד השטח הפנימי של הנכס בלבד, ללא קירות פנימיים ושטחים משותפים. בשיטת ה"ברוטו" נעשית מדידה של הקירות החיצוניים ללא שטחים משותפים ובשיטת ה"נטו" נמדדים השטחים הפנימיים של הנכס כולל קירות פנימיים וללא שטחים משותפים. מכאן עולה שיש הבדלים רבים בין רשויות מקומיות בקביעת תעריפי הארנונה ושונות גדולה בשיטות המדידה ובסיווגים של נכסים.
בדוח מבקר המדינה לשנת 2014 נדונה סוגיית הארנונה ונכתב כי "משרד מבקר המדינה לא מצא את מערכת הנימוקים, הסיבות וההצדקות ההגיוניות לשיעורי הארנונה המוטלת הלכה למעשה על-ידי הרשויות המקומיות". בדוח נקבע כי "כל רשות מטילה ארנונה בשיטה התוספתית, מבלי שנבחן סרגל הצרכים הדרוש לה למימון פעילותה". יתרה מכך, מן הדוח עולה ש"רשויות מקומיות קבעו בצווי הארנונה שלהן תעריפים החורגים מההוראות בתקנות הארנונה; הן חייבו את הנכסים בתחומן לפי שיטות מדידה שונות, התייחסו באופן שונה להצמדות ולשטחים המשותפים, וחלקן אף חייבו לפי שיטת מדידה השונה מזו שנקבעה בצו הארנונה שלהן. מצב זה גורם להבדלים גדולים בשטחים המחויבים בארנונה על-ידי רשויות מקומיות שונות ויוצר אי-שוויון בחלוקת נטל המס בין המחזיקים בנכסים". כאינדיקציה לאי-סדר השורר בתחום גביית הארנונה ציין מבקר המדינה בדוח כי "היקפן הגדול של הבקשות לאישור חריג שאישרו משרדי הפנים והאוצר באופן מלא או חלקי אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החקיקה, ולמעשה הפך את החריג לכלל; טיפולם של משרדי הפנים והאוצר בחלק מהבקשות לאישור חריג נמשך זמן רב מדי, עד כדי כך שחלק מהרשויות המקומיות לא יכלו לממשו בשנת המס הרלוונטית".
הוועדה הציבורית לרפורמה בארנונה
בשנת 2007, על-פי החלטת הממשלה מס' 455, הוקמה על-ידי שר האוצר דאז, רוני בר-און, ועדה ציבורית לבחינת הכשלים בשיטת הארנונה הקיימת בישראל ולגיבוש חלופות להסדרתם. בראש הוועדה עמד עו"ד אודי ברזילי, והמלצות הביניים שלה הוגשו למשרד הפנים. טיוטה סופית של דוח הוועדה הוגשה למשרד הפנים בפברואר 2015. לפי טיוטת הדוח, "קיימת תמימות דעים שהארנונה התפתחה מאז קום המדינה... על בסיס פזור ורעוע. ריבוי חיקוקים שתוקנו טלאי על טלאי... הובילו להתפתחות לא סדורה של מערכת דיני ארנונה שאינם ברורים, אינם אחידים, חלקם אינם צודקים וחלקם אינו תואם עוד את המציאות המודרנית". עוד מצוין בטיוטת הדוח כי שיטת גביית הארנונה הנהוגה בישראל כיום היא רגרסיבית מאוד, והחיכוך של הרשות עם האזרח בה רב. להלן יוצגו ההמלצות לשיטות חלופיות לגביית ארנונה למגורים, מתוך הטיוטה הסופית:
המשך גביית מסי הארנונה למגורים תוך שיפור מבני והאחדה. לפי הצעה זו תימשך גביית הארנונה על-ידי הרשויות המקומיות, בשיטת מדידת גודל הנכס, אולם יונהג תעריף אחיד ויצומצמו הסיווגים הקיימים היום. לפי טיוטת הדוח, זוהי החלופה הישימה ביותר.
שינוי שיטת גביית הארנונה למגורים ומעבר לשיטת גבייה על-פי שווי הנכס, המקובלת במדינות רבות בעולם. אף-על-פי-כן, הערכת אגף התקציבים באוצר היא שאפשרות זו אינה ישימה בישראל, שכן יישומה יחייב הקמת מערך שמאות ארצי בהיקף גדול, של כ-2.4 מיליון דירות, עדכון שוטף של שווי הנכסים מדי תקופה והגדלת החיכוך בין הרשויות לתושבים. לעמדה זו מצטרף גם מרכז השלטון המקומי.
ביטול הארנונה למגורים ובמקומה העלאת המע"מ ב-2.5% והעברתו לשלטון המרכזי כמס מוניציפלי.
פעילות הממשלה ה-34 בתחום הרפורמה בארנונה
מאז תחילת כהונתה של הממשלה ה-34, מונו שני שרי פנים. שניהם הגיעו אל וועדת הפנים והגנת הסביבה על מנת לסקור את פעילות משרדם. להלן תוצג התייחסות כל אחד מהם באשר לסוגיית הסדרת תעריפי הארנונה, כפי שהציגו אותה בדיונים בוועדת הפנים והגנת הסביבה.
בישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה שהתקיימה ב-13 ביולי 2015 ציין שר הפנים דאז, ח"כ סילבן שלום, כי רפורמה בארנונה היא אחד האתגרים העיקריים שהציב לעצמו המשרד. בדבריו הזכיר השר את הוועדה לרפורמה בארנונה בראשות עו"ד אודי ברזילי שמונתה בשנת 2007, אולם מסקנותיה לא יושמו מעולם והביע תקווה כי יוכל לקדם את יישום הרפורמה הנדרשת בסוגיה זו. כחמישה חודשים לאחר מכן, במרוצת דצמבר 2015, פרש שלום מן החיים הפוליטיים ובמקומו מונה לתפקיד שר הפנים ח"כ אריה דרעי. השר הגיע אל ישיבת וועדת הפנים והגנת הסביבה ב-2 במרס 2016 על מנת לסקור את פעילות המשרד. בסוגיית הסדרת תעריפי הארנונה אמר השר כי יש "עיוותים נוראיים". לדבריו, "יש מקומות שהיום הפכו לשכונות יוקרה, אבל אי אפשר להעלות את התעריף בגלל שאז, בשנת 1985 הם היו שכונות חלשות למשל. ואני מדבר על האזורים הכי חזקים במדינת ישראל ושיטות אחרות ואיך מודדים את המחסנים, את חדרי המדרגות. בלגן אדיר יש שם. אף אחד לא יודע לקרוא טופס ארנונה ולקרוא על מה הוא מתחייב. אין שום שיטה אחידה בין רשות לרשות ולפעמים בתוך הרשות עצמה, בין שכונה לשכונה או בין אזור לאזור, אין שם אחידות." בהתייחס לוועדת ברזילי, ציין כי "אין שר פנים שנכנס ולא הקים ועדה. יש על השולחן שלי כבר כמה דו"חות של ועדות קודמות. המלצות יש לרוב. צריך פשוט מאד לקבל החלטה ולהחליט על הדרך שהולכים בה. כמובן שצריך לשקול איפה ייפגעו בהכנסות, בהוצאות, מה זה יעשה לשלטון המקומי, הרי זה מקור ההכנסות הגדול של השלטון המקומי. אין עניין הרי להפיל עכשיו רשויות או למנוע הכנסות מרשויות, אבל חייבים לעשות סדר בדבר הזה". השר התייחס גם לדוח מבקר המדינה שהוזכר לעיל, וציין במסגרת הדיון כי ישנו סיכום עם משרד האוצר שצוות מקצועי ובו נציגים ממשרדי האוצר והפנים ימפה את כל ההמלצות ביחס לסוגיה.
בהקשר זה ראוי לציין את עתירת חברת החשמל לבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ, אשר הוגשה ב-3 בדצמבר 2013, ובה מבקשת העותרת מהמדינה את פרסום דו"ח ועדת ברזילי ויישומו. בתשובת המדינה מ-10 באפריל 2016 נמסר כי כבר בנובמבר 2015 הודיעה המדינה כי "לאחר דיונים שנערכו בחודשים האחרונים עולה כי קיים קושי מהותי בהשלמת עבודת ועדת ברזילי והגשת דוח על ידה, וזאת לאור חלוף הזמן מאז סיום דיוני הוועדה ועזיבת חלק מחברי הוועדה את תפקידם. בנסיבות אלה, ככל הנראה לא יוגש ויפורסם דו"ח מסכם על ידי הוועדה". עוד נכתב בתשובת המדינה, כי יש בכוונתה "להקים צוות בינמשרדי חדש שיורכב מנציגי משרדי האוצר והפנים ויבחן את הנושא בין היתר על בסיס החומר שנאסף על ידי ועדת ברזילי, ככל שיימצא שהוא עדיין רלוונטי", וזאת בתוך 60 ימים. בהחלטת בג"צ בעתירה מתאריך 13 באפריל 2016 נכתב: "אין מדובר בנושא איזוטרי או של מה בכך, אלא בכזה הנוגע לכל אדם בישראל, ואף על פי כן אין מצליחים לקדמו. אילו נשמעה דעתנו, תחת צוות או ועדה חדשה או למצער בכפיפות לה כוועדת היגוי, היה ממונה פרויקטור שזה כל עיסוקו, אשר יקום ליום עבודתו לטיפול בנושא ובו בלבד, ויכין דו"ח בהקדם בעקבות חומרי ועדת ברזילי ובעדכון לפי הצורך; וזאת- שכן הפקדת הנושא, החוגג עשור, בידי צוות או ועדה בלבד, וכדרך ועדות לרוב, תביא אותו למצוות או לחופה, ולא לכך בוודאי מתכוונים גורמי הממשלה." בהחלטה זו קבע עוד צוות השופטים כי המדינה תגיש הודעה בתוך 60 ימים- ובה בתקווה גם עדכון בדבר החלטת ממשלה שהתקבלה בנושא.
בכבוד רב,
רינת בניטה
רכזת מחקר ומידע
מרכז המחקר והמידע של הכנסת
אישור: שרון סופר, ראש צוות בכירה
ירושלים, י"א בתמוז תשע"ו
17 ביולי 2016
לכבוד:
חבר הכנסת דוד אמסלם
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
כאן