חומר רקע
י"א תמוז, תשע"ו
17 יולי, 2016
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק חיסיון חומר מודיעיני (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2014 (מ-848)
נוסח לדיון והצבעות ביום 18.7.2016
כפי שנסקר בהרחבה במסמך הרקע שהופץ מטעמנו ביום 7.7.2016, הצעת חוק חיסיון חומר מודיעיני (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2014 הונחה על שולחן הכנסת ה-19 בפברואר 2014, וועדת החוקה חוק ומשפט קיימה לגביה מספר דיונים. ביום 4.1.2016 החליטה הכנסת ה-20 להחיל דין רציפות על ההצעה, והיא חזרה לוועדה להמשך הדיונים וסיום הליך החקיקה.
כפי שפירטנו בדיון בוועדה בשבוע שעבר, ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת ה-19 הכירה בבעיה שבבסיס הצעת החוק – זליגת חומר מודיעיני – אך סברה שיש לפתור אותה בדרך אחרת, מידתית יותר, שתביא לתוצאה דומה. בניסיון להציע פתרון חקיקתי מידתי יותר, מבלי לפגוע באופן חמור מדי בזכות להליך הוגן, הוחלט בוועדה לקדם מתווה חילופי ולפיו המנגנון של הוצאת תעודות החיסיון יישאר על כנו, ולא ייקבע חסיון סטטוטורי, אך תצומצם ההגדרה של "חומר חקירה" שיש לנאשם זכות עיון לגביו, ככל שמדובר בחומר חקירה מודיעיני. הנזק שנגרם למערך המודיעין בהעברת מידע מודיעיני, בצירוף לעובדה שחומר חקירה, לפי הפרשנות של בית המשפט, יכול להיות מאוד פריפריאלי, יכולים להצדיק, לטעמנו, קביעה שכזו.
השארת מנגנון תעודות החיסיון על כנו מבטיח כי הנטל ימשיך להיות על המדינה שתצטרך להצדיק בבקרה פנימית וגם כלפי בית המשפט את אי-העברת החומר לנאשם. חומר מודיעיני "ישיר" ימשיך להיות חלק מחומר החקירה בתיק – ואולם מידע מודיעיני שאינו קשור בצורה ישירה לכתב האישום, לא ייחשב חומר חקירה, ולכן לא יועבר מלכתחילה לנאשם (הנאשם עדיין יקבל רשימה של כל החומר הרחב, כפי שהוצע גם בהצעה הממשלתית המקורית). ככל שהמידע המודיעיני אכן קשור לכתב האישום עצמו, ובכל זאת רשויות המדינה מבקשות שלא להעבירו לעיונו של הנאשם, התביעה תצטרך להוציא תעודת חיסיון לגבי אותו חומר, לפי המנגנון הקיים היום ולפי המבחנים הקיימים. לפי הצעה זו, שפרטיה מובאים להלן, החוק יחייב את התובע בתיק לעבור על החומר המלא, כולל החומר המודיעיני שנאסף, בדומה למצב היום, כדי לסנן מתוכו מהו "חומר חקירה" ולערוך את רשימת החומר, לפי הנחיות של היועץ המשפטי לממשלה/פרקליט המדינה.
תיקון נוסף שהוא חלק מהמתווה נוגע לפרוצדורה של הדיונים בהשגות בעניין חומר חקירה מודיעיני שיידמו לעתירה לגילוי ראיה: הצורך להגן על המידע המודיעיני דומה, ויש טעם ביצירת אחידות פרוצדורלית. בין היתר מוצע שבית המשפט יתרשם מיריעת המחלוקת כשהוא מקבל החלטה בהשגה על נושא של חומר חקירה, מה שיחייב את ההגנה להסביר לבית המשפט (וניתן לעשות זאת במעמד צד אחד) את קו ההגנה. בנוסף, מוצע לתקן את הסעיפים הקיימים היום בעניין תעודות החיסיון במספר נקודות, שיביאו לייעול ההליך, וביניהם האפשרות שהשר יאצול את הסמכות לחתום על תעודת חסיון לגורם בכיר, וכן להוסיף עילה להוצאת תעודת חסיון אם הפגיעה עלולה להיגרם מצירוף של הראיות לראיות אחרות שאינן קשורות לאותו הליך. עוד מוצע לעגן את מבחני הפסיקה בעניין גילוי ראייה.
נוסח משולב לדיון:
להלן נוסח לדיון, משולב בחוק הקיים (החוק הקיים מופיע בשחור, והתיקונים מסומנים באדום), עם דברי הסבר קצרים:
מוצע לקבוע מהו "חומר חקירה" מודיעיני, באופן המצמצם את הפסיקה לגבי חומר חקירה "כללי". רק חומר שקשור "לגרעין" האישום יוגדר כחומר חקירה שיש להעבירו לנאשם, ולעגן בהנחיות את הבדיקה הפרטנית של חומר החקירה בתוך רשויות המדינה, כפי שהיא מתקיימת היום. בניגוד לבקשות אחרות בעניין עיון בחומר חקירה, בקשות לעיין בחומר המודיעיני שלא הועבר לנאשם ידונו ככלל בפני השופט הדן בתיק, (או בבית המשפט העליון כשמדובר ברשויות המודיעין של השב"כ, מוסד וצה"ל), אלא אם כן השופט העביר את התיק לשופט אחר – בדומה למצב היום בדיון בעתירה לגילוי ראיה חסויה:
חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982
עיון בחומר החקירה
74. (א) הוגש כתב אישום בפשע או בעוון, רשאים הנאשם וסניגורו, וכן אדם שהסניגור הסמיכו לכך, או, בהסכמת התובע, אדם שהנאשם הסמיכו לכך, לעיין בכל זמן סביר בחומר החקירה וכן ברשימת כל החומר שנאסף או שנרשם בידי הרשות החוקרת, והנוגע לאישום שבידי התובע ולהעתיקו. לעניין זה, "רשימת כל החומר" – לרבות ציון קיומו של חומר שנאסף או נרשם בתיק שאינו חומר חקירה, ושל חומר שנאסף או נרשם בתיק שהוא חסוי על פי כל דין, וכן פירוט של סוג החומר כאמור, נושאו והמועד שבו נאסף או נרשם, ובלבד שאין בפירוט האמור לגבי חומר שהוא חסוי כדי לפגוע בחיסיון על פי כל דין; היו בחומר כמה מסמכים מאותו סוג העוסקים באותו עניין, ניתן לפרטם יחד כקבוצה, בציון מספר המסמכים הנכללים בקבוצה.
(א1) לעניין סעיף קטן (א), חומר חקירה שנאסף או שנרשם בידי רשות מודיעין (בסעיף זה – "חומר מודיעין"), ושיש זכות עיון בו כאמור באותו סעיף קטן, יהיה רק חומר שמתייחס לעובדות המתוארות בכתב האישום, לתוכן עדות שאמורה להישמע בשלב בירור האשמה, לראיה שאמורה להיות מוגשת כאמור או למהימנות של עד מרכזי, ואולם חומר מודיעין שנאסף או נרשם בתיק ייכלל ברשימת כל החומר כאמור בסעיף קטן (א); לעניין זה "רשות מודיעין" – מערך המודיעין של משטרת ישראל, המחלקה לחקירות שוטרים במשרד המשפטים, המשטרה הצבאית החוקרת, שירות בתי הסוהר, צה"ל, וכן שירות הבטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים.
*גרסה ב': רשות המסים, רשות ניירות ערך, ורשות ההגבלים העסקיים
* הערה: משרד המשפטים מבקש להוסיף על רשויות הביטחון גם מספר רשויות כלכליות: הרשות לניירות ערך, רשות המסים, ורשות ההגבלים העסקיים. מהנתונים שנמסרו לוועדת החוקה חוק ומשפט בדיונים שהתקיימו ב-2014, מספר תעודות החיסיון שנחתמו בשנים 2012-2013, בתיקים של הרשות להגבלים העסקיים – 9; ברשות לניירות ערך – 7; וברשות המסים - 117. המשטרה, באותה תקופה, הוציאה 16,119 תעודות חסיון. לאחר הדיון בוועדה בשבוע שעבר, נפגשנו עם שלוש הרשויות הכלכליות לבקשתן, לעמוד על צורת הפעלת המודיעין ושיתוף הפעולה עם משטרת ישראל. למרות שהיקפי החומר שבהם הן מטפלות קטנים יותר מאשר החומר שמטופל על ידי המשטרה, התרשמנו שקיים שיתוף פעולה הדוק בין מערכות המודיעין של הרשויות הכלכליות ובין מערכת המודיעין של המשטרה, ומועבר מידע רב הלוך ושוב בין הרשויות ומכאן שיש הצדקה שהדין בעניין זה יהיה זהה. נוסיף שפעמים רבות מדובר באותם נאשמים, שיש להם זוויות פעולה שונות, ונאסף עליהם מודיעין על ידי כמה רשויות. גם תורת הפעלת המקורות דומה. לפי ההסברים שקיבלנו, גם כשמדובר במידע מודיעיני של רשויות אלו, נאשמים "חזקים" מצליבים מידע שהתקבל מתיקים שונים ומנאשמים שונים, כדי לבנות "תיק מודיעין נגדי", כפי שהמשטרה תארה בדיון הקודם בוועדה שנעשה לגביה.
(א2) תובע יקבל לעיונו מהרשות החוקרת או מרשות המודיעין את כל החומר שנאסף או שנרשם כאמור בסעיף קטן (א), לרבות חומר מודיעין, ויוודא שחומר החקירה ורשימת כל החומר, עומדים, בעת הגשת כתב האישום או בסמוך לכך, לרשות הנאשם וסניגורו או אדם אחר כאמור באותו סעיף קטן; היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה יוציא הנחיות, לרבות לעניין פיקוח על הליך סיווג החומר, לביצוע סעיף זה.
(ב) נאשם רשאי לבקש, מבית המשפט שאליו הוגש כתב האישום, להורות לתובע להתיר לו לעיין בחומר שהוא, לטענתו, חומר חקירה ולא הועמד לעיונו.
(ג) בקשה לפי סעיף קטן (ב) תידון לפני שופט אחד ובמידת האפשר היא תובא בפני שופט שאינו דן באישום, ואולם אם התייחסה הבקשה גם לחומר מודיעין, תידון הבקשה בפני בית המשפט הדן באישום, אשר יהיה רשאי להעביר את הדיון בעתירה לשופט יחיד שאינו דן בתיק, ואם היה בית המשפט הרכב – לשופט יחיד שהוא אחד משופטי ההרכב או שאינו דן בתיק; נאסף או נרשם חומר המודיעין בידי רשות מודיעין שהיא מערך המודיעין של שירות הבטחון הכללי, של המוסד לתפקידים מיוחדים או של צה"ל, תידון הבקשה בפני שופט של בית המשפט העליון.
(ד) בעת הדיון בבקשה יעמיד התובע את החומר שבמחלוקת לעיונו של בית המשפט בלבד.
(ד1) על דיון בבקשה לפי סעיף קטן (ב) המתייחסת לחומר מודיעין יחולו הוראות סעיף 46(א) ו-(א1) לפקודת הראיות בשינויים המחויבים.
(ה) על החלטת בית משפט לפי סעיף זה ניתן לערור לפני בית המשפט שלערעור שידון בערר בשופט אחד; הערר יוגש בתוך 30 ימים מיום שניתנה החלטת בית המשפט, ואולם בית המשפט רשאי להאריך את המועד להגשת הערר מטעמים שיירשמו.
(ו) אין בסעיף זה כדי לפגוע בהוראות פרק ג' לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971.
פקודת הראיות (נוסח חדש), התשל"א–1971
מוצע לכלול בחוק את מבחני הפסיקה בעניין הסרת חיסיון בהליך הפלילי.
חסיון לטובת המדינה
44. (א) אין אדם חייב למסור, ובית המשפט לא יקבל, ראיה אם ראש הממשלה או שר הבטחון הביע דעתו, בתעודה חתומה בידו, כי מסירתה עלולה לפגוע בבטחון המדינה, או אם ראש הממשלה או שר החוץ הביע דעתו, בתעודה חתומה בידו, כי מסירתה עלולה לפגוע ביחסי החוץ של המדינה, אלא אם מצא שופט של בית המשפט העליון, על פי עתירת בעל דין המבקש גילוי הראיה, כי הצורך לגלותה לשם עשיית צדק עדיף מן הענין שיש לא לגלותה. ובהליך פלילי – כי הראיה עשויה להועיל להגנת הנאשם ומידת התועלת שבה להגנה עולה על האינטרס שלא לגלותה, או שהיא חיונית להגנת הנאשם.
(ב) הוגשה לבית המשפט תעודה כאמור בסעיף קטן (א), רשאי בית המשפט, על פי בקשת בעל הדין המבקש גילוי הראיה, להפסיק את המשפט לתקופה שיקבע כדי לאפשר הגשת העתירה לגילוי הראיה, ואם ראה לנכון - גם עד להחלטה בעתירה.
45. (א) אין אדם חייב למסור, ובית המשפט לא יקבל, ראיה אם שר הביע דעתו, בתעודה חתומה בידו, כי מסירתה עלולה לפגוע בענין ציבורי חשוב, אלא אם מצא בית המשפט הדן בדבר, על פי עתירת בעל דין המבקש גילוי הראיה, כי הצורך לגלותה לשם עשיית צדק עדיף מן הענין שיש לא לגלותה. ובהליך פלילי – כי הראיה עשויה להועיל להגנת הנאשם ומידת התועלת שבה להגנה עולה על האינטרס שלא לגלותה, או שהיא חיונית להגנת הנאשם.
מוצע להוסיף סעיף 45(ב) ו-(ג) שיקבעו במפורש שבירור עתירה לגילוי ראיה חסויה לפי סעיף 45 לא יעכב את בירור התיק העיקרי למעט אם אין ברירה אחרת, וכי בית המשפט רשאי להעביר את הדיון בעתירה לשופט יחיד, בדומה להסדר שנקבע לעיל בעניין חומר חקירה.
(ב) בירור עתירה לא יעכב את הדיון בתיק העיקרי, אלא אם אין אפשרות לקיימו לפני הכרעה בעתירה.
(ג) בית המשפט רשאי להעביר את הדיון בעתירה לשופט יחיד שאינו דן בתיק, ואם היה בית המשפט הרכב – לשופט יחיד שהוא אחד משופטי ההרכב או שאינו דן בתיק.
לבקשת המשרד לביטחון הפנים, מוצע לאפשר לשר לביטחון הפנים לאצול את סמכותו לחתום על תעודות חסיון לפי סעיף 45 לגורם בכיר, שהוא קצין משטרה בכיר בדימוס, פרקליט מחוז או פרקליט מדינה בדימוס או שופט מחוזי בדימוס. האצלת סמכויות לאדם "חיצוני" אינה דבר נפוץ, אולם ההסדר המוצע יכול להקל על עומסי המערכת במידה רבה, ובאותו עת לשמר את הבדיקה הפרטנית הראויה שתעשה לקראת הוצאת תעודת חיסיון.
(ד) השר לביטחון הפנים רשאי לאצול מסמכותו לפי סעיף 45 לפקודת הראיות לממונה על החסיונות – אחד או יותר, וזאת בנוסף לסמכות השר להאציל סמכותו לפי כל דין. לעניין סעיף זה, "ממונה על חסיונות"- אחד מאלה:
(1) קצין משטרה בכיר בדימוס בדרגת תת ניצב ומעלה ששירת באגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל;
(2) פרקליט בדימוס ששימש בתפקיד פרקליט מחוז או משנה לפרקליט המדינה;
(3) שופט מחוזי בדימוס אשר עסק בדין הפלילי.
(ה) דין "ממונה על חסיונות" דין כדין עובד המדינה לעניין חיקוקים אלה:
(1) חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם–1979;
(2) חוק העונשין, התשל"ז–1977 – ההוראות הנוגעות לעובדי הציבור;
(3) חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט–1969;
(4) חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט-1959;
(5) פקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971;
(6) חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963, בשינויים שיקבע השר לבטחון פנים, ככל שיקבע.
מוצע לקבוע בצורה מפורשת שגם "פאזל" של ראיות שיכול להיות מורכב מתיקים שונים הוא עילה אפשרית לחיסיון: אפשר להוציא תעודת חסיון גם אם הפגיעה עלולה להיגרם מצירוף של הראיות לראיות אחרות שאינן קשורות לאותו הליך. תיקון זה נועד להתמודד עם הבעיה של "איסוף נגדי" של חומרים שנחשפים בידי עבריינים בעלי יכולות/ארגוני פשיעה. תיקון זה אינו מוגבל למשטרה או לרשויות הביטחון בלבד.
45א. פגיעה הנגרמת מצירוף ראיות
מבלי לפגוע בכלליות האמור בסעיפים 44 ו-45, רשאי ראש הממשלה או השר, כאמור באותם סעיפים, להביע את דעתו כי מסירת הראיה עלולה לפגוע בבטחון המדינה, ביחסי החוץ של המדינה, או בענין ציבורי חשוב, לפי הענין, גם אם נוכח סוג המידע הכלול בראיה, תוכנו או היקפו, עלולה להיגרם פגיעה כתוצאה מצירוף של הראיה לראיות אחרות, ואף אם הראיות האחרות אינן קשורות לאותו הליך.
מוצע לקבוע שכדי להכריע במחלוקת בעניין החיסיון, בית המשפט יתייחס לגדר המחלוקת בין הצדדים (ובמשפט פלילי המשמעות היא שישמע הסברים בעניין טענות ההגנה).
הדיון בעתירה לגילוי ראיה חסויה
46. (א) הדיון בעתירה לגילוי ראיה לפי סעיפים 44 או 45 יהיה בדלתיים סגורות; לשם החלטה בעתירה רשאי השופט של בית המשפט העליון או בית המשפט, לפי הענין, לדרוש שהראיה או תכנה יובאו לידיעתו, ורשאי הוא לקבל הסברים מהיועץ המשפטי לממשלה או מנציגו ומנציג המשרד הממשלתי הנוגע בדבר, אף בהעדר יתר בעלי הדין.; בהחלטתו ישקול בית המשפט, בין היתר, את הקשר שבין החומר החסוי לבין גדר המחלוקת בין בעלי הדין, בשים לב לגרסת ההגנה, את הקשר שבין החומר החסוי לבין הראיות הגלויות וחומר חסוי אחר בתיק, ואת קבילותו של החומר החסוי ומשקלו הצפוי אם יוגש כראיה במשפט. ורשאי הוא לקבל הסברים מהעותר אף בהעדר יתר בעלי הדין; לא יתיר בית משפט גילוי של ראיה חסויה, אלא לאחר שניתנה לתובע אפשרות להתייחס לטענות שנטענו שלא בפניו;
(א1) החליט בית המשפט שלא להתיר גילוי של ראיה חסויה, רשאי הוא לשוב ולבחון את החלטתו עם התקדמות הדיון בכתב האישום.
(ב) שר המשפטים רשאי להתקין תקנות סדרי דין לדיון בעתירה לפי סעיפים 44 ו-45 וסעיף זה.