חומר רקע
כ"ט בתשרי התשע"ז
31 באוקטובר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק הפחתת תוספות פיגור שנוספו על קנסות הנגבים בידי המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (הוראת שעה), התשע"ו-2016 (מ-1070);
הצעת חוק הפחתת תוספות פיגור שהתווספו על קנסות פליליים ומינהליים (הוראת שעה), התשע"ו-2016 (פ/3200/20) של ח"כ אוסאמה סעדי וח"כ אחרים
כללי
הצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה – הממשלתית והפרטית – מבקשות לקבוע, כהוראת שעה, הסדרים מיוחדים לתשלום קנסות הנגבים בידי המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (להלן – המרכז) לפי חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – החוק). למעשה, מדובר ב"מבצע" תשלומים מוגבל בזמן שמטרתו לעודד תשלום קנסות שונים, תוך הפחתה של תוספת הפיגורים שהצטברה על הקנס. ודוק, מדובר רק על קנסות הנגבים על ידי המרכז ולא על קנסות הנגבים על ידי גופים אחרים כדוגמת רשות המסים או הרשויות המקומיות.
חשוב לציין כי הצעת החוק כוללת רק חלק מהחובות עליהם יחול המבצע. ביחס למרבית החובות כלל אין צורך בתיקון חקיקה, שכן ההפחתה נעשית במסגרת החלטה של ועדת המחיקות העליונה שפועלת תחת החשבת הכללית במשרד האוצר. החלטה עקרונית בעניין ניתנה על ידי ועדת המחיקות העליונה בספטמבר 2014, ובימים אלה אמורה להינתן החלטה מעודכנת. נוכח האמור, יש לדון בהצעת החוק, על רקע המבצע הכללי וההחלטה המעודכנת של ועדת המחיקות העליונה.
סעיף 1 – הגדרות
במסגרת סעיף ההגדרות, מוצע להגדיר את היקף המונח "חוב עדכני", כדי לקבוע על אילו חובות תחול ההפחתה. ההגדרה המוצעת קובעת שלושה תנאים מצטברים:
מדובר בקנס הנגבה בידי המרכז – בניגוד לקנסות הנגבים בידי רשויות אחרות כמו רשות המסים או רשויות מקומיות, שעליהן לא תחול ההפחתה המוצעת.
על הקנס נוספה תוספת פיגור לפי סעיף 67 לחוק העונשין – בשונה מקנסות שהסעיף האמור אינו חל עליהם, וגם ההפחתה לא תחול עליהם, כגון קנס לפי פקודת בזיון בית המשפט.
המועד לתשלום הקנס הוא עד תחילתו של חוק זה – כך, ההפחתה לא תחול על קנסות שהמועד לתשלומן הוא לאחר תחילתו של התיקון המוצע.
בנוסף, מוצע לקבוע כי אם נקבעו לגבי הקנס הוצאות גבייה, כמשמעותן בסעיף 4 לחוק המרכז, אף הן ייכללו תחת ההגדרה "חוב עדכני".
נקודות לדיון:
(1) החלטת ועדת המחיקות העליונה – מוצע לבקש הסבר על החלטת ועדת המחיקות העליונה, אלו חובות נכללו בהחלטת הוועדה ואלו לא נכללו, ומדוע.
(2) הפרשי הצמדה וריבית – מההגדרה המוצעת ל"חוב עדכני" לא לגמרי ברור האם הפרשי הצמדה וריבית (שמתווספים לחוב לפי סעיף 2א לחוק המרכז) נחשבים לחלק מ"החוב העדכני" וההפחתה חלה גם עליהם? ככל שהתשובה היא חיובית, יש לכלול גם הפרשי הצמדה וריבית במסגרת הגדרת "חוב עדכני".
סעיף 2 – שיעור חוב עדכני מופחת: הוראת שעה
מוצע לקבוע כי מכל חוב עדכני שישולם במלואו בתקופת המבצע, יופחת שיעור של 40%, אלא אם כן ההפחתה תוביל לפגיעה בקרן החוב שאז ההפחתה תהיה לגובה קרן החוב. עוד מוצע לקבוע, כי בתקופת המבצע לא תיווסף לחוב העדכני תוספת פיגור. ואולם, אם יתברר כי החוב העדכני לא שולם במלואו בתקופת המבצע, תיווסף לחוב העדכני תוספת פיגור גם לגבי תקופת המבצע.
נקודות לדיון:
(1) חוב שהמועד לתשלומו נופל בתוך תקופת המבצע – לפי ההגדרה של "חוב עדכני" שבסעיף 1, אחד מהתנאים להכללת החוב במבצע הוא שהמועד לתשלומו של החוב הוא עד תחילתו של התיקון המוצע. כך, למשל, אם התיקון המוצע יתחיל ב-1 בנובמבר 2016, הרי שהמבצע יחול רק על חובות שהמועד לתשלומם הגיע עד ליום האמור. ואולם, יש מקום לשקול מה קורה עם חובות שהמועד לתשלומם נופל בתוך תקופת המבצע. כך, למשל, נניח שהמבצע יתחיל ב-1 בנובמבר 2016 ויימשך 4 חודשים עד סוף חודש פברואר 2017, והמועד לתשלום של חוב מסוים מגיע ב-1 בדצמבר 2016. לפי הנוסח המוצע, גם אם החייב ישלם את מלוא החוב עד לסוף חודש פברואר 2017, המבצע לא יחול עליו והוא יידרש לשלם את מלוא ריבית הפיגורים על החוב. לא ברור מדוע שלא להחיל את המבצע גם על חובות שהמועד לתשלומם נופל בתוך תקופת המבצע?
(2) תשלום חלקי של החוב העדכני – מסעיף 2(א) להצעת החוק עולה, כי מבצע ההפחתה ייעשה רק אם החוב העדכני ישולם במלואו. ואולם, נראה כי יש מקום לשקול להכניס תחת כנפי מתווה הפחתה – ולו באופן חלקי – גם מצבים נוספים. כך למשל, נניח שבעקבות המבצע, ראובן החייב מעוניין לבוא, לשתף פעולה ולשלם, אך אין ביכולתו לשלם את מלוא החוב שהצטבר לו עם ריבית הפיגורים (גם לאחר ההפחתה) בטווח של ארבעה חודשים, כי אין ביכולתו לגייס את הכסף בטווח זמן שכזה. אם יתאפשר לו לשלם בתקופת המבצע חצי או רבע מהחוב, עם הפחתה יחסית של ריבית הפיגורים, כולם יצאו נשכרים: גם ראובן שיצליח לשלם לפחות חלק מהחוב, וגם המדינה שהצליחה לגבות לפחות חלק מהחוב. לעומת זאת, אם לא יתאפשר לו לשלם חלק מהחוב ולהפחית את ריבית הפיגורים באופן יחסי לחלק ששילם, הוא יאבד את התמריץ המרכזי שהיה לו לבוא ולשלם וייתכן שהוא לא יבוא לשלם בכלל. ואז התוצאה תהיה שגם הוא הפסיד כי החוב שלו ימשיך לתפוח, וגם המדינה תפסיד כי היא לא תגבה כלום. האם לא עדיף לכולם לגבות חלק מהחוב ולהפחית באופן יחסי את ריבית הפיגורים, מאשר לא לגבות בכלל? למעשה, בניסוח הנוכחי המבצע הוא רק לחייבים שיש להם יכולת לגייס את סכומי החוב המופחת בטווח הזמן של המבצע. לעומת זאת, חייבים שהיכולת שלהם לשלם היא דלה עד לא קיימת, לא יוכלו להיכנס למבצע הזה בשום צורה שהיא.
קושי נוסף באי הכרה בתשלום חלקי ובהפחתה חלקית, יהיה במקרה שבו חייב דל אמצעים ביקש ממנהל המרכז פריסה של החוב לפי סעיף 5ב לחוק ומנהל המרכז נענה לו ופרס את החוב, והוא אכן משתף פעולה ומשלם את התשלומים שנפרסו לו, אך הוא אינו מספיק לשלם את מלוא התשלומים של החוב עד לתום תקופת המבצע. שכן אז, למרות שיתוף הפעולה המלא שלו, הוא לא יזכה להנחה!
(3) הערת ניסוח: "חוב עדכני" ו"חוב עדכני מופחת" (סעיף 2(א)) – יש איזה בלבול ניסוחי בהוראה המוצעת שיוצר מעגליות. לפי ההגדרה של "חוב עדכני" שבסעיף 1, החוב כולל את קרן החוב, עם תוספת הפיגורים, ולפי סעיף 2(א) "חוב עדכני מופחת" הוא החוב העדכני לאחר שהפחיתו ממנו 40%. למשל, אם קרן החוב היא 1,000, וריבית הפיגורים היא 800, הרי שהחוב העדכני הוא 1,800, והחוב העדכני המופחת הוא 1,080. נוכח האמור הקביעה כי מכל "חוב עדכני" שישולם במלואו במהלך תקופת הוראה השעה, יופחת שיעור של 40%, אינה מדויקת שכן הכוונה היא לא שהחוב העדכני (=1,800) ישולם במלואו ואז יופחתו 40%, אלא שיופחתו 40% בתנאי שלאחר ההפחתה ישולם החוב המעודכן המופחת במלואו (=1080). לכן, נראה שיהיה מדויק יותר לנסח את הדברים באופן הבא:
סעיף 3 – ביצוע
מוצע לקבוע כי שרת המשפטים תהיה ממונה על ביצועו של החוק, ולהסמיך אותה להתקין תקנות לביצועו.
נקודות לדיון:
פיקוח פרלמנטרי – ככל ששרת המשפטים תחליט להתקין תקנות ליישומה של הוראת השעה, כי אז יש מקום לפיקוח פרלמנטרי על התקנות, ולאישורה של ועדת החוקה, חוק ומשפט לתקנות.
סעיף 4 – תחילה
מוצע לקבוע כי תקופת המבצע תחל ב-1 בנובמבר 2016, ותימשך 4 חודשים. עוד מוצע להסמיך את שרת המשפטים להאריך את תוקפה של הוראת השעה בתקופה אחת נוספת של 3 חודשים. הארכה כאמור תהיה טעונה את אישורה של ועדת החוקה.
נקודות לדיון:
היקף תקופת המבצע – במבצע דומה שנערך ב-2001, תקופת המבצע עמדה על 5 חודשים. האם אין מקום לקבוע שתקופת המבצע הראשונית תהיה ארוכה יותר, כדי לאפשר לאנשים זמן לגייס את הכסף לתשלום הקנס? וכן שאפשרות הארכת המבצע תהיה לתקופה ארוכה יותר?
בחוק זה –
"המרכז" – המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות כמשמעותו בחוק המרכז;
"חוב עדכני" – קנס הנגבה בידי המרכז, שנוספה עליו תוספת פיגור לפי סעיף 67 לחוק העונשין, נקבעו לו הוצאות לנקיטת הליכי גבייה, כמשמעותן בסעיף 4 לחוק המרכז, אם נקבעו, ושהמועד לתשלומו הוא עד יום תחילתו של חוק זה;
"חוק המרכז" – חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה–1995;
"חוק העונשין" – חוק העונשין, התשל"ז–1977;
"יום התחילה" – יום תחילתו של חוק זה כמשמעותו בסעיף 4.
(א) על אף הוראות סעיף 67 לחוק העונשין וסעיף 4 לחוק המרכז, בתקופה של ארבעה חודשים מיום התחילה (בחוק זה – תקופת הוראת השעה), יופחת מכל חוב עדכני שישולם במלואו במהלך התקופה האמורה שיעור של 40% (בסעיף זה – החוב העדכני המופחת); היה החוב העדכני המופחת נמוך מסכום הקנס המקורי, יופחת החוב העדכני לסכום הקנס המקורי.
(ב) בתקופת הוראת השעה לא תיווסף על החוב העדכני תוספת פיגור כאמור
בסעיף 67 לחוק העונשין.
(ג) על אף האמור בסעיף קטן (ב), לא שולם החוב העדכני המופחת במלואו בתקופת הוראת השעה, יחולו לגבי החוב העדכני תוספת הפיגור לפי סעיף 67 לחוק העונשין, גם לגבי תקופת הוראת השעה.
(א) על אף הוראות סעיף 67 לחוק העונשין וסעיף 4 לחוק המרכז, בתקופה של ארבעה חודשים מיום התחילה (בחוק זה – תקופת הוראת השעה), יופחת מכל חוב עדכני שיעור של 40% (בסעיף זה – החוב העדכני המופחת); היה החוב העדכני המופחת נמוך מסכום הקנס המקורי, יופחת החוב העדכני לסכום הקנס המקורי.
שר המשפטים ממונה על ביצועו של חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו.
(א) תחילתו של חוק זה ביום ל' בתשרי התשע"ז (1 בנובמבר 2016).
(ב) שר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי, בצו, להאריך את תוקפה של הוראת השעה בתקופה אחת נוספת של שלושה חודשים.