חומר רקע

הפיקוח הממשלתי על צהרונים הכנסת מרכז המחקר והמידע כתיבה: אתי וייסבלאי :אישור יובל וורגן , ראש צוות "כ ד אלול תשע"ו 27 בספטמבר 2016 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm עמוד 2 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע תמצית ,מסגרות משלימות, המכונות צהרונים מועדוניות, בתי תלמיד ועוד, הן מסגרות חינוכיות לילדים בגיל הגן ובית הספר היסודי הפועלות לאחר סיום שעות הפעילות הפורמליות במסגרת החינוכית, במטרה .לשמש מסגרת לילדים שהוריהם עובדים במשרה מלאה בצהרון ניתנת ארוחת צהריים חמה ומתקיימות פעילויות העשרה למשך שעות ספו רות. בדרך כלל הוא מופעל במבנה של המסגרת החינוכית, אך יש צהרונים הפועלים במבנים אחרים, לרבות דירות מגורים. צהרונים מופעלים על ידי גורמים שונים ובין היתר, משרד החינוך, עיריות, מלכ"רים– דוגמת ארגוני נשים והחברה למתנ"סים, חברות למטרות רווח .ואנשים פרטיים1 אף על פי שמסגרות משלימות פועלות בדרך כלל במבנה שהמסגרת החינוכית פועלת בו, ומתקיימת בה ן פעילות העשרה חינוכית, אין גוף ממשלתי המתווה מדיניות כוללת בנושא זה, קובע נהלים ותנאים .להפעלתם, מפקח על יישומם ואוסף מידע בעניינם גורמים ממשלתיים וציבוריים שונים העוסקים בתפעול, רגולציה ופיקוח על מסגרות משלימות: משרדי החינוך, הכלכלה2 והרשויות המקומיות מטפלים כל אח ד ,בחלק או בהיבט מסוימים מן המערכת הכוללת, מפעילים מערך רגולציה עצמאי, ולעיתים חופף .ואינם מספקים תמונה מלאה על תחום זה לבקשת חה"כ קארין אלהרר יוצגו במסמך שלהלן מידע על מסגרות לימודיות משלימות ועל הפיקוח על מסגרות מסוג זה, לרבות: נתונים על המסגרות והילדים המשתתפים בהם, תקצוב ממשלתי למסגרות משלימות, אופן הפיקוח והבקרה על המסגרות המשלימות, עלויות הפיקוח ונתונים על ליקויים שנמ צאו .במהלך הפיקוח וכיצד הם מטופלים :בין הממצאים המרכזיים במסמך זה  על פי סקר הוצאות משק הבית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנת2014 השתמשו בשירותי צהרון כ- 245 אלף ילדים שהם כ- 11.3% מכלל הילדים באוכלוסייה. ההוצאה החודשית הממוצעת של משק בית על צהרון היא611 ₪ .בכל חודש מאז שנת2000 גדל מספ ר משקי הבית המשלמים תמורת .שירותי צהרון פי למעלה משלושה וההוצאה הכוללת של משקי הבית על שירותים אלה גדלה פי שישה בהשוואה לשנת2010 גדל חלקה של ההוצאה עבור צהרון מן ההוצאה של משק הבית על חינוך מכ- 26% ל- 35% .בממוצע  בשני העשורים האחרונים מתקיים דיון ציבורי ער סביב הנושא של הארכת יום הלימודים עד לשעות אחה"צ ומסגרות משלימות לילדים בחינוך היסודי והקדם יסודי. בין נקודות הציון ה בולטות בדיון זה : הוועדה הציבורית לבדיקת יום חינוך ארוך משנת1995 , כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בראשות שלמ ה דברת משנת2005, הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג מספטמבר2011 והוועדה למלחמה בעוני מיוני2014 . העיסוק הציבורי בתחום זה הביא לכמה יוזמות :ממשלתיות שפועלות במקביל בשנים האחרונות 1 ,מסמך זה הוא עדכון מסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת: מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,צהרונים: תפעול ,סבסוד ופיקוח כתיבה: אורלי אלמגור- לוטן ואתי וייסבלאי, נובמבר2011 . 2 ביולי2016 הממשלה החליטה על העברת תחום התעסוקה, ובכלל זה האגף למעונות יום ומשפחתונים ממשרד הכלכלה למשרד ה רווחה והשירותים החברתיים . על פי ההחלטה, הוקם צוות בראשות מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה ומנכ"ל משרד הרווחה שאמור להגיש עד30 בספטמבר את המלצותיו ביחס לאופן ביצוע העברת התחו מים והסמכויות בין המשרדים. עד להשלמת ההיערכות המינהלית ממשיכים הגופים המיועדים להעברה לקבל את מלוא השירותים הדרושים לפעולתם הסדירה ממשרד הכלכלה והתעשייה. לפיכך המשכנו להתייחס במסמך זה למשרד הכלכלה כמשרד הממשלתי הרלוונטי .לעניין זה עמוד 3 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע o ,הארכת יום הלימודים באמצעות יום חינוך ארוך ולימודי העשרה התשנ"ז- 1997 – החוק מיושם בהדרגה ביישובים ובשכונות שקובע שר החינוך באמצעות צווים. בשנת הלימודים תשע"ה הוא חל על כ- 290,000 תלמידים בחינוך היסודי ובני הילדים. השלמת החלת החוק נדחתה שש פעמים בחוק .ההסדרים ובחוקי המדיניות הכלכלית כיום קבוע המועד להשלמת תחולת הח וק לראשית שנת הלימודים תשע"ח– ספטמבר2017 . אולם בתכנית הכלכלית והצעת תקציב המדינה לשנים2017 ו- 2018 שאושרו על ידי הממשלה באוגוסט2016 הוצע לדחות את החלתו המלאה של החוק לראשית שנת הלימודים התשפ"ג– ספטמבר2022 . o הכרה בצהרונים מטעם משרד הכלכלה– מאז משנת2007 משרד הכלכלה מאפשר לצהרונים הפועלים ביישובים שקבע לפנות אליו לקבלת הכרה. כיום זכאים לפנות לקבלת הכרה ממשרד הכלכלה צהרונים ביישובים באשכולות4 עד10 על פי הסיווג החברתי- .כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנת הלימודים תשע"ו קיבלו הכרה כ- 2,900 צהרונים ובהם קרוב ל- 25,000 ילדים. משפחות שבהן שני ההורים עובדים ו ילדיהן שוהים בצהרון מוכר ביישובים באשכולות4 עד7 על פי הסיווג החברתי- כלכלי של הלמ"ס עשויות להיות זכאיות ל השתתפות בשכר הלימוד בצהרון בסכום של בין400-250 ₪ בהתאם להכנסה לנפש שמחושבת למשפחה. על פי נתוני משרד הכלכלה כ- 60% מן הילדים בצהרונים זכאים לסבסוד ברמה כלשהי ממשרד הכלכלה. תקציבי משרד הכלכלה לסבסוד שכר הלימודים של ילדים בצהרונים צומצמו בשנים האחרונות ובשנת הלימודים תשע"ו הקצה משרד הכלכלה כ- 67.5 מיליון₪ .בסעיף זה o )מסגרות לימודיות משלימות של משרד החינוך (תכנית ציל"ה – הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (ועדת טרכטנברג) המליצה בשנת2011 על פתיחה אוניברסלית מדורגת של מסגרות לימוד לשעות אחה"צ לילדים בגילאי3 עד9. בעקבות המלצות הוועדה, החל משרד החינוך בראשית שנת הלי מודים תשע"ג להפעיל מסגרות לימודיות משלימות במסגרת תכנית ציל"ה– צהרי יום להעשרה. המסגרות נפרסו בגני ילדים ובבתי ספר ביישובים באשכולות1 עד3 על פי הסיווג החברתי כלכלי של הלמ"ס ובירושלים. בשנת2014 הממשלה החליטה כי התכנית לא תורחב מעבר לשלושת האשכולות הנמוכ ים ותיועד לילדים עד גיל8 בלבד. בשנת הלימודים תשע"ו פעלה ה תכנית בכ- 70 רשויות מקומיות בהם הופעלו כ- 3,300 מסגרות. בשנה זאת שהו במסגרות ציל"ה כ- 76,000 ילדים. תקציב התכנית הופחת בין השנים תשע"ג לתשע"ו מ- 831.3 מיליון₪ ל- 347 מיליון₪. על פי הצעת תקציב המדינה הח ל משנת 2017 צפויה הפחתה נוספת ל- 300 מיליון₪ . עם זאת, בשום שלב לא הגיעה התכנית לניצול מלוא התקציבים שיועדו לה ובשנת הלימודים תשע"ה היה ביצוע התקציב158.6 מיליון₪ .  כל אחד מן הגופים הממשלתיים העוסקים בנושא המסגרות המשלימות, משרד החינוך ומשרד הכלכלה, מפעיל מנגנון פיקוח עצמאי על המסגרות הפועלות מטעמו. בנוסף קיימים מנגנוני פיקוח של הרשויות המקומיות והארגונים הגדולים המפעילים צהרונים. אף אחד מגופים אלה איננו מספק פיקוח מלא על כלל המסגרות המשלימות במערכת החינוך, והמדדים לפיקוח, אופן הפיקוח, תדירותו והיקף המשאבים .המוקצים לצורך כך אינם אחידים מבקר המדינה פרסם בשנת2014 דוח מקיף על .הפיקוח על הצהרונים בו עמד על כשלים אלה במערכת התפעול והפיקוח על הצהרונים בסיכום המלצותיו המבקר דרש ממשרד החינוך, האחראי לקיומו ולקידומו של החינוך במדינת ישראל, לקבל עליו אחריות כוללת על המסגרות המשלימות, לאסדר את נושא הצהרונים במוסדות החינוך ובכלל זה .להתוות מדיניות ויעדים ולקבוע תקנים חינוכיים ובטיחותיים ונוהלי עבודה לדברי המבקר אסדרה .כזאת דרושה כדי להבטיח את שלום הילדים ולהשיג ככל הניתן רצף לימודי חינוכי  האגף למעונות יום ומשפחתונים ב משרד הכלכלה החל לפקח על צהרונים בשנת2009 ומאז עבר התחום שינויים תכופים. מאז שנת2014 כל המפקחות המועסקות באגף- 16 במספר, מיועדות לפיקוח עמוד 4 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע על כלל המסגרות המוכרות– מעונות יום, משפחתונים וצהרונים. כל אחד מן המחוזות קובע את תכנית העבודה לביצוע הפיקוח בהתאם לס דר העדיפויות שלו ולצרכיו. על פי הנמסר מהנהלת האגף המפקחות נדרשות לבצע ביקורי פיקוח ב- 10 צהרונים בכל חודש. בפועל בשנים2014 ו- 2015 ביצעו מפקחות האגף473 ו- 501 ביקורים בצהרונים בסה"כ, כלומר כ-3 ביקורי פיקוח בממוצע בצהרונים מדי חודש. למפקחות האגף אין הכשרה בת חום החינוך. בעת ביקור הפיקוח בצהרון הן נדרשות למלא דוח פיקוח העוסק בנוכחות ילדים בצהרון, הצגת אישורים ומידע חיוני הנוגע לצהרון, קיומם של ,תכנים חינוכיים וחוגי העשרה, ארגון הסביבה החינוכית, יחס הצוות לילדים, האווירה בצהרון התזונה בצהרון ובטיחות בצהרון. בשנת 2015 היו177 צהרונים שבהם נדרש ביקור חוזר בשל ליקויים בצהרון. במקרה שהליקוי לא תוקן גם בביקור החוזר– ,שנערך עד חצי שנה ממועד הביקור הראשון תינתן ארכה נוספת לתיקון הליקוי. ואם הליקוי לא תוקן גם במועד זה ת י .שלל ההכרה מן הצהרון בשנת תשע"ה נשללה ההכרה מ- 32 צ הרונים בשל ליקויים בצהרון. צהרון שנשללה ממנו ההכרה יוכל .להמשיך ולפעול ללא ההכרה של משרד הכלכלה למרות הליקויים החמורים שנתגלו בה  מאז שנת2012 משרד הכלכלה מפקח על נוכחות ילדים בצהרונים ובטיחות בצהרונים באמצעות זכיין חיצוני. עד סוף שנת2015 נבדקו באמצעות הז כיין החיצוני כל הצהרונים המוכרים. בסוף שנת2015 פורסם מכרז חדש ובמסגרתו שונתה מדיניות המשרד כך שפיקוח הזכיין יעשה רק על צהרונים שאינם פועלים במבנה של מוסד חינוכי בפיקוח משרד החינוך– כ- 40 .צהרונים בסה"כ עלות הבדיקה של הזכיין כ- 244 ₪ .לביקור בשנים תשע"ד ותשע"ה הקדיש משרד הכלכלה לפיקוח על הצהרונים באמצעות זכיין חיצוני פחות מ- 300,000 ₪ בשנה. בשנת תשע"ו שולמו לזכיין כ- 100,000 ₪ .  הפיקוח של משרד הכלכלה על הצהרונים ספג ביקורת חריפה מידי מבקר המדינה בשנים2010 ו- 2014 . בביקורתו האחרונה כתב המבקר כי אף שחל שיפור בפיקוח משרד הכלכלה על הצהרונים המוכרים בשנים שחלפו, הפיקוח של משרד הכלכלה על הצהרונים המוכרים הוא חלקי בלבד ובמיוחד בכל הנוגע לפיקוח החינוכי שאינו נכלל במיומנויות של המשרד. בסיכום הדברים קרא המבקר למשרד הכלכלה ,ומשרד החינוך לפעול במשותף להקמת מנגנון שיבטיח .לכל הפחות, פיקוח בסיסי על כלל הצהרונים  משרד החינוך מפקח על תכנית ציל"ה הן באמצעות המפקחים הכוללים בגני הילדים ובתי הספר והן באמצעות זכיין חיצוני. המפקחים אחראים על הפיקוח הפדגוגי על מסגרות ציל"ה ובין תפקידיהם לאשר את תכניות העבודה ברשות המקומית, בבתי הס פר ובגני הילדים, את תוכניות ההכשרה והפיתוח המקצועי של העובדים במסגרות ציל"ה ואת העובדים במסגרות ציל"ה. ביקורי המפקחים במסגרות ציל"ה נעש ים במסגרת עבודתם השוטפת של המפקחים ולא נתקבלה תוספת כוח אדם או תקציבים לפיקוח לצורך כך. בהערכה של תכנית ציל"ה שבוצעה על י די ראמ"ה דיווחו רוב המרואיינים על חוסר בליווי ובפיקוח של משרד החינוך. גם מבקר המדינה מצא בדוח בפרסם בשנת2014 ליקויים .קשים בפיקוח משרד החינוך על מסגרות ציל"ה  בנוסף לפיקוח הפדגוגי ובהמשך לביקורת של מבקר המדינה משרד החינוך החל בשנת הלימודים תשע"ו לבצע בקר .ה על מסגרות ציל"ה באמצעות זכיין חיצוני ההתקשרות עם הזכיין נעשית ב מכרז הדורש מן הזכיין לבקר בכל מסגרת ציל"ה לפחות פעם אחת במהלך שנת הלימודים כאשר במחצית מן המסגרות תבוצע בקרה שנייה. בנוסף על הזכיין לבצע סקר טלפוני בקרב מורים, הורים ומנהלי המוסדות. הפיקוח ש ל הזכיין כולל תחומים מגוונים:ובהם כוח האדם הפדגוגי המועסק במסגרת ,התוכנית, מספר התלמידים ונוכחותם, שעות הפעילות של המסגרת, תוכניות ההעשרה הפועלות בה האווירה במסגרת, שביעות הרצון של המורים והתלמידים במסגרת, רמת הנ י קיון בה ועוד. משרד עמוד 5 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע החינוך הקצה לביצוע הבקר ה כ- 2.2 מיליון₪ בשנה, כאשר על פי הסכם ההתקשרות הזכי ין שנבחר במרכז, חברת מרמנת מקבל כ- 95 ₪ .עבור כל בקרה שביצעה 1. מבוא: מסגרות לימודיות משלימות- נתונים כלליים .בחוק בישראל אין התייחסות למסגרות לימודיות משלימות לשעות אחה"צ זאת להוציא חוק יום חינוך ארוך ול ימודי העשרה, התשנ"ז– 1997 (שיידון במפורט בסעיף2.1 להלן) ועוסק בהארכת יום הלימודים .בבית הספר ולא במסגרות שאחרי שעות הלימודים המעורבות הממשלתית בתחום זה נעשתה בשנים ,האחרונות באמצעות החלטות ממשלה ייעודיות שיידונו במפורט בפרק הבא, המעניקות סמכויות בעניין זה למשרדי הכלכלה והחינוך ומייעדות את המסגרות המשלימות לאוכלוסיות ספציפיות. בהקשר זה נציין כי במדינות שונות, בהן הולנד, שבדיה וקנדה קיימת חובה חוקית על המדינה לספק מסגרות משלימות לילדים בשעות שבהם המסגרת החינוכית אי.נה פועלת3 בהעדר גורם ממשלתי בעל אחריות כוללת בנושא זה, אין כיום מידע מלא על מ.ספרן הכולל של המסגרות המשלימות מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה בבקשה לבצע עיבוד מיוחד ולהפיק נתונים על צהרונים מתוך סקר הוצאות משק.הבית4 נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מלמדים כי בשנת2014 השתמשו בשירותי צהרון כ- 245 אלף ילדים , שהם כ- 11.3% מכלל הילדים באוכלוסייה . ההוצאה החודשית הממוצעת של משק הבית על מסגרות משלימות היא611 ש"ח בכל חודש . נתוני סקרי הוצאות משק הבית מעידים כי מאז שנת2000 גדל מספ ר משקי הבית המשלמים תמורת שירותי צהרון פי למעלה משלושה וההוצאה הכוללת של משקי הבית על שירותים אלה גדלה פי שישה. ההוצאה הממוצעת של משק בית על שירותי צהרונים גדלה בתקופה זאת בכ- % 90. פירוט הנתונים בטבלה הבאה5: לוח1 :הוצאות משקי- בית על מסגרות משלימות2000 - 4 201 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 מספר ילדים המשתמשים בשירותי צהרון 73,503 100,319 145,051 162,289 196,094 230,254 244,618 סה"כ הוצאות משקי- בית על צהרונים (מיליוני₪ ) 24.1 41.0 74.7 82.6 113.7 138.9 149.6 הוצאה חודשית ממוצעת למשק בית )₪( 328 409 515 509 580 603 611 ההוצאה הממוצעת על צהרון משתנה לפי ההכנסה לנפש של המשפחה ומשפחות בעלות הכנסה גבוהה משלמות על שירותי צהרון קרוב לפי ארבע וחצי ממשפחות שהכנסתן נמוכה . בממוצע ההוצאה על צהרון היא35% מן ההוצאה של משקי הבית על חינוך , ומשקלה בכלל הוצאות משק-הבית על חינוך במשקי- בית המצויים בעש רוני ההכנסה ה מרכזיים )(עשירון הכנסה רביעי עד שמיני , גבוה יחסית למשקלה בקרב משקי-בית בעשרוני הכנסה נמוכים יותר או גבוהים יותר, כפי שעולה מן התרשים להלן6 : 3 להרחבה ראו: מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת מעורבות ממשלתית במתן מסגרות משלימות ושירותי חינוך בלתי- פורמלי לבני- נוער– סקירה משווה , כתיבה: אתי וייסבלאי, יוני2012 . 4 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, עיבוד מיוחד לנתוני סקר הוצאות משק הבית2010 עד2014 , אוגוסט2016 . 5 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, עיבוד מיוחד לנתוני סקר הוצאות משק הבית2010 עד2014 , אוגוסט2016 . מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת צהרונים: תפעול, סבסוד ופיקוח , כתיבה: אורלי אלמגור- ,לוטן ואתי וייסבלאי12 בנובמבר2011 . 6 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, עיבוד מיוחד לנתוני סקר הוצאות משק הבית2010 עד2014 , אוגוסט2016 . עמוד 6 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע תרשים1 : הוצאה חודשית על צהרון לפי עשירוני ,הכנסה2014 נציין כי בהשוואה לשנת2010 גדל חלקה של ההוצאה עבור צהרון מן ההוצאה של משק הבית על חינוך מכ- 26% ל- 35% .בממוצע 2. מעורבות ממשלתית במסגרות משלימות לגיל הרך ולגילאי בית הספר היסודי ב שני ה עשורים האחרונים מתקיים דיון ציבורי ער סביב הנושא של הארכת יום הלימודים עד ל שעות .אחה"צ ומסגרות משלימות לילדים בחינוך היסודי והקדם יסודי :בדיון זה ניתן למנות כמה נקודות ציון מרכזיות הוועדה הציבורית לבדיקת יום חינוך ארוך שהגישה את מסקנותיה בשנת1995 ותמכה ביישום סלקטיבי .של יום חינוך ארוך לפי צורכי התלמידים בהמלצות הוועדה הובאו ארבעה נימוקים עיקריים להפעלת יום חינוך ארוך בבתי- הספר: שיפור ההישגים הלימודיים של כלל התלמידים; הקטנת הפערים הלימודיים בין תלמידים משכבות אוכלוסייה שונות; חיזוק מרכיבים בתוכנית ה לימודים שנחלשו עקב קיצוצי תקציב ו הקלה על הורים המעוניינים לצאת לעבודה. 7 כוח המ שימה הלאומי לקידום החינוך בישראל בראשות שלמה דברת המליץ במסגרת התוכנית הלאומית לחינוך על הארכת יום הלימודים עד לשעה16:00 בכל מוסדות החינוך מגיל3 ועד סיום כיתה י"ב. בשעות שבין13:00 ל- 16:00 יקבלו התלמידים ארוחת צהריים ויעסקו בהכנת שיעורי בית, הוראה פרטנית , כישורי חיים ואמנות. על פי מחברי הדוח החלת יום לימודים מלא תצמצם את הפער בין אלו שיכולים להרשות .לעצמם תוספת שעות לימוד ופעילויות בלתי פורמליות ובין אלו שידם אינה משגת זאת8 7 אתי וייסבלאי, יובל וורגן, דימיטרי רומנוב, ניר פ וגל, נאווה זיו שאול וישראל פרידמן, "יום חינוך ארוך והשפעתו על הכנסות של אימהות מעבודה", סדרת ניירות עבודה– 'מס95 ,, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומרכז המחקר והמידע של הכנסת מרס2015 . 8 משרד החינוך, כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל– התוכנית הלאומית לחי נוך, ינואר2005 . 187 300 341 520 642 677 767 700 804 819 23% 31% 31% 35% 43% 37% 40% 30% 31% 27% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 הוצאה ממוצעת לילד שיעור ההוצאה עבור צהרון מתוך הוצאות משק הבית על חינוך עמוד 7 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג שפ רסמה את המלצותיה בספטמבר2011 עסקה בין השאר במסגרות לימודים לשעות אחר- הצהריים לילדים בני3 עד9 . על פי דוח הוועדה קיומן של מסגרות לימודים בשעות אחר-הצה ריים הוא הזדמנות חשובה להעצמת ה חינוך לצמצום הפערים החינוכיים בין תלמידים. כמו כן, אי-ההתאמה הברורה הקיימת היום בין שעות העבודה שדו רשות רוב המשרות במשק לבין שעות הפעילות של המסגרות הציבוריות לילדים, מחייבת הורים למצוא מסגרת כלשהי לילדיהם בשעות אחר- .הצהריים, ולעתים הדבר כרוך בנטל כספי כבד9 הוועדה למלחמה בעוני בראשות אלי אלאלוף עמדה על החשיבות של הארכת יום הלימודים למתן מעטפת רחבה של תמ יכה לילדים ובני נוער החיים בעוני. על פי דוח הוועדה, אף שקיימות תוכניות שונות להארכת יום הלימודים ספק אם הן נותנות מענה מספק לצרכי הילדים. היא המליצה להאריך את התוכניות והמסגרות השונות שקיימות כדי להצביע על יעילותן והשפעותיהן על הילדים המשתתפים בהן ובהתאם ל תוצאות ההערכה לגזור את דרכי הפעולה היעילות ביותר בהקשר זה. בין הקריטריונים שיש להתייחס אליהם בעת הפעלת התוכניות: התאמה לשעות ולימי העבודה של הורים עובדים, תשלום סמלי, התאמה לילדים בגיל הרך ובבתי הספר היסודיים, קיום מסגרות הן לחינוך הרגיל והן לחינוך המיוחד תוך הסדרת .סוגיית ההסעות והכשרה מתאימה לכוח האדם המועסק במסגרות10 העיסוק הציבורי בתחום זה הביא לכמה יוזמות ממשלתיות שפועלות במקביל בשנים האחרונות : הארכת ,יום הלימודים באמצעות חוק יום חינוך ארוך הכרה בצהרונים על ידי משרד הכלכלה, והפעלת מסגרות ציל"ה על ידי מ .שרד החינוך .להלן נדון במפורט בכל אחת מיוזמות אלה 2.1 . הארכת יום הלימודים באמצעות חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז- 1997 11 חוק יום חינוך ארוך התקבל בכנסת ביולי 1997 .בעקבות הצעת חוק פרטית על פי דברי ההסבר לחוק הוא נועד להוסיף שעות לימוד וחינוך על השעות הקיימות במוסדות החינוך כדי" להרחיב ולהעמיק את הידע ,וההשכלה של התלמיד להוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית, הכול במסגרת מטרות החינוך הממלכתי "… עוד נקבע כי מטרתו של חוק זה" לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל כדי להביאו למיצוי מרבי של כישרונותיו". בחוק המקורי נקבע כי שמספר שעות הלימוד השבועי בבתי ספר שבהם מיושם החוק לא יקטן מ- 41 : ארבעה ימים בשבוע– שמונה שעות לימוד לפחות; באחד מימי אמצע השבוע– חמש שעות לימוד לכל היום וארבע שעות לימוד נוספות ביום שישי. בהמשך תוקן החוק כך שמספר שעות הלימוד השבועי בבת י ספר שבהם מיושם החוק יהיה37 ., כך שבימי הלימודים הארוכים ילמדו שבע שעות,כפועל יוצא מכך שעת סיום הלימודים בכל בתי-הספר הרשמיים שבהם חל חוק יום חינוך ארוך היא מאז שנת הלימודים תשע" ג בין14:15 ל 14:45- אחר-הצהריים בימים שבהם לומדים שבע שעות לימוד. בהתאם לכ ך, גם בבתי ספר שבהם פועל יום לימודים ארוך, נדרשים ילדים שהוריהם עובדים במשרה מלאה לשהות במסגרת משלימה .עד לשעת סיום עבודת ההורה החוק מיושם בהדרגה ביישובים ובשכונות שק,ובע הצו באמצעות צווים תוך מתן עדיפות לאלה אשר לדעת השר זקוקים לסיוע נוסף בחינוך. לפי הנו סח המקורי של החוק השלמת תחולתו ההדרגתית של החוק 9 דוח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי ,ספטמבר 2011 . 10 משרד הרווחה והשירותים החברתיים, הוועדה למלחמה בעוני בישראל, דוח וועדת המשנה בנושא חינוך, יוני2014 . 11 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז- 1997 – :דחיית השלמה היישום, כתיבה ,אתי וייסבלאי11 באוקטובר2015 . עמוד 8 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע .אמורה הייתה להסתיים עד לשנת הלימודים תשס"א אולם השלמת ההחלה נדחתה מאז שש פעמים בחוק .ההסדרים ובחוקי המדיניות הכלכלית לאחרונה נדחה מועד השלמת תחולת החוק לראשית שנת הלימודים תשע"ח– ספטמבר2017 . נציין כי בתכנית הכלכלית והצעת תקציב המדינה לשנים2017 ו- 2018 כפי שאושרו על ידי הממשלה באוגוסט2016 הציעה הממשלה לדחות את החלתו המלאה של החוק בחמש שנים נוספות לשנת הלימודים התשפ"ג– ספטמבר2022 . 12 בשנת הלימודים תשע"ה חל חוק יום חינוך ארוך על קרוב ל- 290,000 תלמידים , ובהם249,462 תלמידי בתי-הספר היסודיים ו- 38,599 תלמידים בגני-הילדים . מספר המוסדות שהחוק חל עליהם2,170 – ובהם1,485 גני ילדים ו- 714 בתי ספר . 2.2 . הכרה בצהרונים מטעם משרד הכלכלה מאז שנת2007 משרד הכלכלה מאפשר לצהרונים הפועלים ביישובים שקבע המשרד לפנות לאגף לתעסוקת נשים, מעונות יום ומשפחתונים במשרד לשם קבלת הכרה. הבסיס לכך נקבע בהחלטת ממשלה מיוני2005 , שעל פיה יש לאפשר סבסוד של שכר הלימוד לילדים לאמהות עובדות השוהים בצהרונים. בהתאם להחלטה כללי הסבסוד של צהרונים ייקבעו בהסכמה בין משרד התמ"ת (כיום משרד הכל כלה) ומשרד האוצר. ראוי להדגיש כי משרד הכלכלה לא מקים ומפעיל צהרונים ביוזמתו אלא מכיר בצהרונים קיימים אשר מופעלים על ידי גופים מפעילים מסוגים שונים בהם מתנ"סים, רשויות מקומיות, ארגוני נשים, גופים .המפעילים גני ילדים ומוסדות חינוך במגזר החרדי ועוד 13 ביולי2016 הממשלה החליטה על העברת תחום התעסוקה, ובכלל זה האגף למעונות יום ומשפחתונים .ממשרד הכלכלה למשרד הרווחה על פי ההחלטה הוקם צוות בראשות מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה ומנכ"ל משרד הרווחה והשירותים החברתיים שאמור להגיש עד30 בספטמבר את המלצותיו ביחס לאופן ביצוע הע ברת התחומים והסמכויות בין המשרדים. עד להשלמת ההיערכות המינהלית ממשיכים הגופים .המיועדים להעברה לקבל את מלוא השירותים הדרושים לפעולתם הסדירה ממשרד הכלכלה והתעשייה14 לדברי מנהלת האגף, הגב' גלית יעקובוב למעבר זה אין כיום כל השפעה על פעילות האגף בכל הנוגע לצהרו נים ולא ידוע לה מה צפויה להיות השפעת המעבר בהמשך. 15 התנאים לקבלת ה הכרה עברו שינויים תכופים בשנים אלו. ככלל עד שנת2012 העניק המשרד הכרה לצהרונים ביישובים באשכולות1 עד7 על פי הסיווג החברתי- .כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנת הלימודים תשע"ג החלה פריסת מ סגרות ציל"ה של משרד החינוך ברשויות מקומיות באשכולות1 עד3 (ראו הרחבה בסעיף2.3 להלן .) בעקבות זאת, מאז ספטמבר2012 המשרד מעניק הכרה לצהרונים באשכולות4 עד10 . כדי לקבל הכרה ממשרד הכלכלה, על צהרונים המצויים ביישובים המזכים בסבסוד לעמוד בתנאים מפורטים הנוג עים, בין השאר לתחומים הבאים: גילאי הילדים השוהים בצהרון, בטיחות ותקינות של ,מבנה הצהרון והציוד הקיים בו, ימי הפעילות ושעות הפעילות בצהרון, מספר מינימלי של ילדים בצהרון מספר מבוגרים יחסית למספר הילדים בצהרון, המזון המוגש בצהרון, קיומה של תכנית חינוכית, הדרכ ה 12 ,מזכירות הממשלה דחיית חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז- 1997 , החלטה מספר1897 של הממשלה מיום 11.8.2016 . 13 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת צהרונים: תפעול, סבסוד ופיקוח , כתיבה: אורלי אלמגור- ,לוטן ואתי וייסבלאי12 בנובמבר 2011 . 14 ,מזכירות הממשלה העברת תחום התעסוקה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד הרווחה והשירותים החברתיים , החלטה מספר1754 של הממשלה מיום31.7.2016 . 15 גלית יעקובוב, מנהל ,ת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, שיחת טלפון6 בספטמבר2016 . עמוד 9 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע חינוכית ופיקוח על הצהרון, המועסקים בצהרון, ביטוח ועוד. עבור צהרונים הפועלים במעונות יום קיים .הליך הכרה מקוצר16 משפחות שילדיה ן נמצאים בצהרון מוכר5 ימים בשבוע עד השעה16:00 לפחות עשוי ות להיות זכאיות להשתתפות בשכר הלימוד בצהרון. ילדים למשפחות בהם שני ההורי ם עובדים זכאים להשתתפות אם הם מתגוררים ביישובים באשכולות4 עד7 .על פי הסיווג החברתי כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ילדים למשפחות חד- הוריות זכאים להשתתפות גם ביישובים באשכולות8 עד10 . ביישובים באשכול4 זכאים לסבסוד ילדים בין גיל2.9 ל- 7.9 בתחילת שנת הל ימודים בצהרון. ביישובים באשכולות5 עד7 זכאים לסבסוד ילדים בין גיל2.9 עד ל- 5.9 .בתחילת שנת הלימודים הורים לילדים השוהים בצהרונים מחוייבים להגיש ערכות הרשמה הכוללות מידע ואישורים על שכרם והיקף עבודתם על מנת לקבל את .הסבסוד ממשרד הכלכלה17 בה גו השתתפות המדי נה בעלות אחזקת ילד בצהרון תלויה בגורמים שונים שהמרכזיים שבהם הם גובה ההכנסה לנפש במשפחה ומספר שעות העבודה של האם. התמיכה הממ שלתית לילד נעה בין250 ל- 400 ₪ לחודש ל משפחות בהן ההכנסה לנפש היא עד5,300 ₪ . הורים יחידים מקבלים סבסוד של500 ₪ לחודש עבור כל ילד.השוהה בצהרון18 ההשתתפות בשכר הלימוד של משרד הכלכלה מועברת ישירות למפעיל הצהרון. מפעיל הצהרון רשאי לגבות מההורים את סכום ההפרש, אם קיים הפרש כזה, בין המחיר שהיה מפעיל הצהרון גובה ממנו ללא התערבות משרד הכלכלה לבין התמיכה שהוא מקבל ממשרד הכלכלה. נהלי המשרד קו( בעים את שכר הלימוד המינימלי בצהרון500 ₪ - בחודש הוא גובה ההשתתפות במימון המקסימלי שניתנת על ידי המשרד) אך לא את התשלום המקסימלי שנגבה מן ההורים. מפעיל הצהרון מחוייב להצהיר על שכר הלימוד שהוא גובה מן ההורים. על פי נתונים שעיבד משרד הכלכלה בשנת הלימודים תשע"ב היה שכר הלימוד הממוצע בצהרוני המוכרים755 ₪ .לחודש מלא82% מן הצהרונים המוכרים גובים בין500 ₪ ל- 900 ₪ .לחודש לכל ילד בצהרון19 בשנת הלימודים תשע"ו הוכרו על ידי המשרד2,931 צהרונים שבהם שוהים24,545 .ילדים בשנים2007 עד2012 חלה עליה משמעותית במספר הצ הרונים המוכרים ובמספר הילדים השוהים בהם, שהגיע בשיאו ל- 35,000 ילדים. 20 בשנת הלימודים תשע"ג שונו התנאים להכרה בצהרונים ומסגרות ביישובים באשכולות 1 עד3 לא היו זכאיות עוד להכרה. על פי משרד הכלכלה באותה עת היו בצהרונים באשכולות1 עד3 כ- 470 צהרונים, קרוב לרבע מן הצהרונים המוכרים על ידי משרד הכלכלה, ובהם כ- 16,000 ילדים מבין כ- ,000 5 3 .ילדים שקיבלו סבסוד בשנת הלימודים תשע"ב21 ,בעקבות השינוי צומצם מספר הילדים בצהרונים אם כי מספר הצהרונים המוכרים לא ירד. ב תרשים שלהלן פירוט מספר הצהרונים ומספר הילדים בהם בשנים2010 ע ד2016 . 16 ,משרד הכלכלה נוהל הכרה בצהרונים– תשע"ו , יוני2015 . 17 משרד הכלכלה, מבחנים למתן תמיכ ות של משרד הכלכלה, האגף למעונות יום ומשפחתונים, ,השתתפות המדינה בעלות שכר לימוד בצהרון– .שנה"ל תשע"ו 18 ,משרד הכלכלה תעריף צהרונים– תשע"ו. 19 אסנת פיכטלברג-בר מץ, רונית הריס- אולשק, צהרונים המוכרים על ידי משרד התמ"ת שנת הלימודים תשע"ב, מינהל מחקר וכלכלה, משרד הכלכלה, פברואר2014 . 20 ,ורדה מלכה, ממונה ארצית צהרונים, איטה עטייא, סגן מנהל אגף ברי מעונות יום ומשפחתונים לגיל הרך, משרד הכלכלה ,מכתב2 באוגוסט2016 . 21 א סנת פיכטלברג-ברמץ, רונית הריס- אולשק, צהרונים המוכרים על ידי משרד התמ"ת שנת הלימודים תשע"ב, מינהל מחקר וכלכלה, משרד הכלכלה, פברואר2014 . עמוד 10 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע תרשים2 : ,מסגרות משלימות המוכרות על ידי משרד הכלכלה וילדים הזכאים לסבסוד תש "ע-תשע"ו כפי שעולה מן התרשים, בכל שנה בכ- 20% עד30% מן המסגרות שקיבלו הכרה לא הוגשו ע רכות הרשמה על ידי הילדים ולכן אין בהם ילדים שמ קבלים סבסוד ממשרד הכלכלה. נתוני הילדים בצהרונים מתייחסים רק לילדים שהגישו ערכות הרשמה, מספר הילדים בצהרונים מוכרים שלא הגישו ערכות .הרשמה איננו ידוע22 נתונים על הצהרונים שנתקבלו מן האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה מלמדים כי כ- 75% מן הצהרונים המוכרים הם באשכולות5 ו-6 על פי הסיוו ג החברתי- כלכלי של הרשויות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה23 . 22 ,ורדה מלכה, ממונה ארצית צהרונים, איטה עטייא, סגן מנהל אגף ברי מעונות יום ומשפחתונים לגיל הרך, משרד הכלכלה ,מכתב2 באוגוסט2016 . 23 משרד הכלכלה, קובץ צהרונים מוכרים, באתר האגף למעונות יום ומשפחתונים , משרד הכלכלה. נציין כי בנתונים אלה נכללים כמה עשרות צהרונים שקיבלו הכרה .אך נסגרו במהלך השנה מסיבות שונות 946 1,645 2,446 2,632 2,770 2,488 2,931 660 1,279 1,929 1,980 2,221 2,019 2,320 12,916 22,601 35,147 26,980 32,677 24,827 24,545 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 תש"ע תשע"א תשע"ב תשע"ג תשע"ד תשע"ה תשע"ו מסגרות שקיבלו סמל מוסד מסגרות שהגישו ערכות הרשמה ילדים עמוד 11 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע תרשים3 : צהרונים מוכרים וילדים השוהים בהם לפי אשכול חברתי- כלכלי של היישוב שבו הם נמצאים, תשע"ו כ- 60% .מן הילדים בצהרונים זכאים לסבסוד ברמה כלשהי ממשרד הכלכלה40% מן הילדים אינם זכאים לתמיכה מכיוון שרמת ההכנסה לנפש במשפחה גבוה ה מן הסכום המזכה בתמיכה או שהם מעל גיל הזכאות לתמיכה. פירוט הנתונים בטבלה הבאה24 : לוח2 :ילדים בצהרונים לפי דרגת השתתפות, תשע"ו דרגה חודשית הכנסה ממוצעת לנפש , בש"ח סכום התמיכה, בש"ח זכאי לסבסוד מעל גיל זכאות שיעור 3 1-2,600 400 6,427 210 29.5% 4 2,601-3,000 350 2,345 61 10.7% 5 3,001-4,400 300 3,077 29 14.1% 6 4,401-5,300 250 1,325 11 6.1% 7 200 116 0.5% 11 0 150 2 0.7% 12 0 7,196 777 33.0% 99 0 93 3 0.4% 21,822 20,729 1,093 משרד הכלכלה פרסם נתונים מפורטים על הצהרונים ועל הילדים השוהים בהם בשנת הלימודים תשע"ב – היא השנה האחרונה שבה משרד הכלכלה הכיר בצהרונים ביישובים באשכולות1 עד3 על פי הסיווג החברתי כלכלי של הלמ"ס. על פי הנתונים82.6% מן הילדים בצהרונים ה יו ,במגזר היהודי17.6% במגזר 24 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 . דרגה99 מתייחסת לילדים שעזבו את המסגרת. נציין כי בשל אי קבלת ערכות הרשמה מלאות מכלל הילדים בצהרונים קיימים פערים בין הנתונים בתרשים זה לבי .ן הנתונים בעניין הצהרונים המופיעים במקומות אחרים בפרק זה 279 4,775 1,205 9,887 996 4,977 241 1,462 264 668 6 8 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% צהרונים ילדים אשכול9 אשכול8 אשכול7 אשכול6 אשכול5 אשכול4 עמוד 12 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע הלא-יהודי. מבין הילדים במגזר היהודי כ- 60% ה יו חרדים. ממוצע השכר החודשי של האימ הות לילדים בצהרונים המוכרים היה5,954 ₪ בחודש, בהשוואה לשכר ממוצע של7,152 ₪ בקרב כלל האימהות לילדים בגילאי2 עד9. השכר החודשי הממוצע של אבות לילדים המטופלים בצהרונים ה יה 6,476 ₪ בהשוואה ל- 11,333 ₪ של כלל האבות לילדים בגילאי2 עד9. 25 חשוב להדגיש כי בשנים שמאז פורסם המחקר הפסיק משרד הכלכלה להכיר בצהרונים ביישובים החלשים ביותר ולהשתתף בעלות שכר הלימוד של הילדים השוהים בהם. יש להניח כי מאפייני הילדים וההורים השתנו במידה ניכרת בשל שינוי מדיניות זה. אך המשרד לא פרסם נתונים עדכניים שמאפשרים לעמוד על מהות השינויי ם באוכלוסיית הילדים .בצהרונים התקציב שמיועד לסבסוד הצהרונים עבר שינויים משמעותיים בשנים האחרונות. החלטת ממשלה לעידוד תעסוקת אימהות מיולי2009 הקדישה180 מיליון₪ להרחבת הסבסוד לילדים בצהרונים המוכרים. לאחר תוספת תקציב זאת עמד תקציב האגף המיועד לצהרונים על230 מיליון₪ בשנת2011 . 26 עם ז ,את בשנים 2011 ו- 2012 נוצל פחות ממחצית מתוך התקציב שיועד לצהרונים. השינויים בתנאי הסבסוד בעקבות יישום המלצות ועדת טרכטנברג צמצמו את תקציבי האגף בכשני שלישים עד ל- 80 מיליון₪ בשנת2013 . בשנת2015 שהיא השנה האחרונה שיש לנו עבורה נתונים מלאים היה ביצוע התקציב כ- 65 מיליון₪ מתוך כ- 92 מיליון שאושרו לאגף בתקציב המקורי. 27 על פי נתונים שנמסרו מן האגף למעו נות יום ומשפחתונים היקף התקציב שהועב ר לצורך סבסוד שהות ילדים בצהרונים בשנת הלימודים תשע"ו הוא כ- 67.5 מיליון ₪ . 28 פירוט תקציבי ם המיועדים להשתתפות בצהרונים בשנים09 20 עד2016 בטבלה להלן29 : לוח3 : השתתפות משרד הכלכלה בעלות שכר הלימוד בצהרונים (מיליוני₪ ,) 2009 - 2016 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 מקורי 31 31.5 230.7 237.1 75 75 92 87.9 מאושר 31 45.9 74.9 99.1 80 92.7 67.2 -- ביצוע 31 44 70.6 98 77.2 91.8 64.8 -- 25 אסנת פיכטלברג-ברמץ, רונית הריס- אולשק, צהרונים המוכרים על ידי משרד התמ"ת שנת הלימודים תשע"ב, מינהל מחקר וכלכלה, משרד הכלכלה, פברואר2014 . 26 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת יישום התוכנית הממשלתית בדבר תעסוקת אמהות לילדים בני0-5 – ישיבת מעקב :, כתבו אליעזר שוורץ ואורלי אלמגור לוטן, מאי2011 . 27 הנתונים הופקו באמצעות מערכת "פיסקלי- .דיגיטלי" של משרד האוצר מ- 2009 עד2012 תקנה36142201 מ- 2012 ו אילך תקנה36410102 . 28 ,איטה עטייא, סגן מנהל אגף בכיר מעונות ומשפחתונים לגיל הרך, מכתב1 באוגוסט2016 . 29 הנתונים הופקו באמצעות מערכת "פיסקלי- .דיגיטלי" של משרד האוצר מ- 2009 עד2012 תקנה36142201 מ- 2012 ואילך תקנה36410102 . עמוד 13 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.3 . תו כנית ציל"ה של משרד החינוך30 הוועדה לשינוי כלכלי- ( חברתי ועדת טרכטנברג ) שהגישה את המלצותיה ב ספטמבר2011 עסקה בין השאר בנושא הצהרונים. הוועדה המליצה על פתיחה אוניברסלית מדורגת של מסגרות לימוד לשעות אחר 'הצהריים בימים א-ה' בגנים ובבתי- הספר הרשמיים לבני שלוש עד תשע, שהפעילות בהם תסתיים בשעה 16:00 . בינואר2012 החליטה הממשלה לאמץ את המלצות הוועדה וקבעה את המתווה הארגוני והתקציבי ליישומן. על-פי החלטת הממשלה פריסת המסגרות תימשך חמש שנים; בשנת הלימודים הראשונה", תשע ג (ספטמבר2012 ) הן ייפתחו בכל היישובים באשכולות3-1 במדד החברתי- כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וחלקית ביישובים באשכול4 . האחריות להפעלת הצהרונים הוטלה ,על משרד החינוך והממשלה החליטה על הקצאת6.65 מיליארד ש"ח לחמש שנים– 2017-2013 – .להפעלת המסגרות בהמשך החליטה הממשלה לבטל את מבחן התעסוקה בצהרונים באשכולות3-1 ולתת מימון ממשלתי מלא לכל הילדים השוהים במסגרות האלה. החלטת הממשלה על תקציב המדינה לשנת2014 הב יאה לצמצום תקציבי התוכנית במידה ניכרת, ונקבע כי היא לא תורחב מעבר לשלושת האשכולות החברתיים- כלכליים .הנמוכים ותיועד לילדים עד גיל שמונה בלבד בדצמבר2012 החלה פריסת צהרוני משרד החינוך במסגרת תוכנית ציל"ה לילדים בני שלוש- תשע בגני ילדים ובתי-ספר ביישובים באשכ ולות3-1 .. בהמשך החלה התוכנית לפעול גם בירושלים המטרה המרכזית " :של התוכנית, כפי שהגדירו קובעי המדיניות, היא צמצום פערים חינוכיים בין תלמידים שונים בגילאי 3 עד8 כמנוף למוביליות חברתית, תוך מתן מענה איכותי ומקיף לצרכי תלמידים שונים בתחום הלימודים, החברתי, ה רגשי ובתחום ההזנה ". את מסגרות ציל"ה מפעילים זכיינים שנבחרו במכרז של משרד החינוך, ובכמה מקומות– .הרשויות עצמן בשנים שמאז החל יישום התוכנית התעוררו בעיות וקשיים רבים: חוסר התאמה בין מועד פתיחת הצהרונים למועד פתיחת שנת הלימודים, טענות בדבר תנאי ההעסקה של העו.בדים, איכות המזון המוגש בצהרונים ועוד נתונים על היקף הפעילות של התוכנית בשנים תשע"ג- תשע"ה מעידים כי אף כי בשנת הלימודים האחרונה חלה עלייה מסויימת במספר הרשויות שבהן פועלת התכנית, ובמספר המסגרות והתלמידים שמשתתפים ,בה התוכנית לא הגיעה בשום שלב למלוא האוכל וסייה שהייתה אמורה לשרת– תלמיד ים בכ- 100 היישובים החלשים ביותר . פירוט הנתונים בטבלה הבאה31 : לוח4 :רשויות מקומיות, מסגרות ותלמידים בתוכנית ציל"ה, תשע"ג-תשע"ו תשע"ג תשע"ד תשע"ה תשע"ו רשויות שנכללו בתוכנית 81 112 87 85 רשויות שבהן פעלה התוכנית 78 83 55 70 מסגרות 6,352 4,097 3,065 3,298 תלמידים 169,853 118,986 70,926 76,235 למעלה מ- 70% :מן המסגרות והתלמידים בתוכנית ציל"ה הם בגני הילדים כפי שנראה בתרשים הבא 30 סעיף זה במסמך מתבסס על פרק מסגרות לימודיות לשעות אחר- הצהריים– תוכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה), בתוך מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת מערכת החינוך בישראל– סוגיות נבחרות בתחום עיסוקה של ועדת החינו ך, התרבות והספורט של הכנסת ,, כתיבה: אסף וינינגר ואתי וייסבלאי17 במאי2015 . 31 חיים הלפרין, ממונה תכניות משלימות למידה, משרד החינוך, קובץ נתונים שנתקבל ב- 24 ,במרץ2016 . עמוד 14 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע תרשים4 :מסגרות ותלמידים בתוכנית ציל"ה לפי שלב חינוך, תשע"ו אף שמספר הרשויות המקומיות במגזר היהודי בתוכנית קטן, כמחצית מן התלמידים בתוכנית הם במגזר :היהודי. פירוט הנתונים בתרשים הבא תרשים5 :רשויות מקומיות, מסגרות ותלמדים בתוכנית ציל"ה לפי מגזר, תשע"ו הפעילות המצומצמת ביחס לתכנון שראינו בלוח4 למעלה הביאה להפחתה של כ- 60% ב תקציבי התוכנית ולניצול נמוך של התקציבים שהוקצו לה על אף ההפחתה . כפי שנראה בטבלה להלן32 : 32 ,חיים הלפרין, ממונה תוכניות משלימות למידה, משרד החינוך, דואל11 באוגוסט2016 . 2,388 52,804 910 23,431 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% מסגרות תלמידים גני ילדים כיתות א'-ב' 10 523 13,253 13 145 3,139 11 1,623 37,263 36 1,007 22,580 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% רשויות מסגרות תלמידים בדואי דרוזי יהודי ערבי עמוד 15 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע לוח6 : תקציב וביצוע תוכנית ציל"ה– תשע"ג-תשע"ו תשע"ג תשע"ד תשע"ה תשע"ו תקציב 831.3 781.3 554.4 347.0 ביצוע 316.3 334.5 158.6 --- שיעור ביצוע 38.0% 42.8% 28.6% --- בהחלטות הממשלה בעניין תקציב המדינה המדיניות הכלכלית לשנים2017 ו- 2018 הוחלט להפחית את תקציב תוכנית ציל"ה ל- 300 מיליון₪ בשנה החל משנת2017 . במקביל הוחלט לתקן את החלטת הממשלה מאוקטובר2014 שעל בסיס הוקמה התכנית כך שיעלה שיעור ההשתתפות המותר של ההורים לצורך מימון .המסגרות על פי ההחלטה שיעור ההשתתפות של ההורים ייקבע על ידי מנכ"לית משרד החינוך והממונה .על התקציבים במשרד האוצר33 2.3.1 . הערכת תוכנית ציל"ה בשנים שבהן היא פועלת תוכנית ציל"ה בוקרה הן על ידי גורמים מחוץ למשרד החינוך והן על ידי גורמים .בתוכו מבקר המדינה בדק את יישום תוכנית ציל "ה ברשויות המקומיות מנובמבר2013 עד מרס2014 . בדוח שפרסם בעקבות הביקורת הוא ביקר בחריפות את יישו מה . בין השאר הוא מצא חוסר הלימה בין אופן יישום ה תוכנית לבין מטרותיה, כגון צמצום העול הכספי המוטל על הורים עובדים, שנוצר בעקבות ביטול הסבסוד החלקי של צהרונים ביי שובים שבאשכולות10-4, שבהם מתגורר ים רוב ההורים העובדים; חוסר חפיפה בין זמני הפעילות של המסגרות לזמני העבודה של ההורים ; תקצוב נמוך של פעילויות בתוכנית שלא די בו להעשיר את ידיעותיהם של הילדים ולקדם אותם מבחינה חינוכית; חוסר פיקוח של משרד החינוך על נוכחות הילדים במסגרות ועל הכשרת מדריכי ה תוכנית ותכניה. 34 בשנים תשע"ג ותשע"ד ליוותה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך של משרד החי נוך את תוכנית ציל"ה במחקר הערכה שכלל ראיונות עומק וסקרים טלפונים בקרב אנשי צוות המעורבים בהפעלת התוכנית (גננות, מנהלי בתי-ספר, רכזי תוכנית ,ביישובים, מנהלי מחלקות חינוך ברשויות השונות ,מפקחים .)'וכד מן ההערכה עלו פערים מהותיים בין המטרה המוצהרת של התוכנית לבין האופן שבו יושמה בפועל. החוקרים ציינו כי ככלל המשוב לתוכנית ולאופן הפעלתה היה חיובי וניכר שיפור והתייעלות בהפעלת התוכנית בין השנה הראשונה לשנייה להפעלתה. המעורבים השונים בתוכנית הביעו שביעות רצון גבוהה מן התוכנית והסכימו על החשיבות שבקיומה של מסגרת מוג נת ובטוחה בשעות הצהריים, במיוחד לילדים מאוכלוסיות חלשות. עם זאת, עלו מן המחקר בעיות קשות הקיימות בתוכנית ובהם מגוון ואיכות דלים של חוגים ותוכניות העשרה, גודל מוגזם של קבוצות שאינו מאפשר עבודה פרטנית או בקבוצות קטנות, חוסר ודאות באשר לפתיחת המסגרות ופתיחת מ רבית המסגרות בין חודש לשלושה חודשים לאחר .תחילת שנת הלימודים, קושי בגיוס אנשי צוות, מחסור באנשי צוות איכותיים ותחלופה גבוהה שלהם המרואיינים בגני הילדים ייחסו לתוכנית השפעות מעטות בלבד ומרביתם ציינו שלא ניתן ליחס לה תרומה לקידום היבטים לימודיים ולא נוצר שיל וב אינטגרלי בין שני חלקי היום. המרואיינים בבתי הספר העידו 33 ,מזכירות הממשלה,התאמות בתקציב משרד החינוך 'החלטת ממשלה מס1872 של הממשלה מיום11.8.2016 . 34 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2014 , התשע"ה2014 . עמוד 16 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע על צמצום התקציבים לפעילות התכנית בין השנה הראשונה לשנה השנייה שפגע בעיקר בהעשרה ועל מחסור באנשי צוות לצורך מתן סיוע לימודי לקבוצה כל כך גדולה של תלמידים. מנהלים בבתי ספר דוברי ערבית קבלו גם על טיב ה אוכל וכמותו. הן בבתי הספר והן בגני הילדים סברו המרואיינים כי המעורבות .של הפיקוח בהפעלה השוטפת של מסגרות ציל"ה נמוכה, זאת במיוחד בכל הנוגע להיבט הפדגוגי35 הליווי .של ראמ"ה נמשך גם בשנים תשע"ה ותשע"ו36 בהמשך לביקורת מבקר המדינה והערכת ראמ"ה ביצע משרד החינוך כמה שינויים בתוכנית בשנת הלימודים תשע"ו לרבות הקטנת מספר התלמידים הממוצע למסגרת, הגדלת שכר המדריכים והסייעות והוספת תקציבי העשרה למסגרות. נקבע כי המסגרות יחלו לפעול כבר ביום הראשון לשנת הלימודים. כן הפחית משרד החינוך את השתתפות ההורים מ- 60 ל- 40 ₪ .בחודש37 3. הפיקוח על מסגרות משלימות לגיל הרך ולתלמידי בתי הספר היסודיים .למשרדי החינוך והכלכלה סמכויות פיקוח מכוח החוק על מוסדות שונים משרד החינוך הוא בעל סמכויות פיקוח על בתי הספר מטעם חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט- 1969 הקובע כי כל מוסד חינוכי שבו לומדים או מתחנכים באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים ושבו ניתן חינוך גן ילדים, חינוך יסודי, חינוך על- ,יסודי חינוך על- תיכוני או חינוך אמנותי, מחוייב ברשיון מטעם משרד החינוך. משרד הכלכלה מפקח על מעונות יום מכוח חוק הפיקוח על מעונות, תשכ"ה- 1965 . על פי עמדת משרדי הממשלה הללו , סמכו יות הפיק וח המוקנות להם .על פי חוקים אלה אינן חלות על צהרונים38 משרד החינוך ומשרד הכלכלה מפעיל ים מנגנון פיקו ח עצמאי על המסגרות הפועלות מטעמם . בנוסף קיימים מנגנוני פיקוח של הרשויות המקומיות והארגונים הגדולים המפעילים צהרונים. אף אחד מגופים אלה איננו מספק פיק וח מלא על כלל המסגרות המשלימות במערכת החינוך, והמדדים לפיקוח, אופן .הפיקוח, תדירותו והיקף המשאבים המוקצים לצורך כך אינם אחידים מבקר המדינה בדוח שפרסם בשנת2014 .עמד על כשלים אלה במערכת התפעול והפיקוח על הצהרונים המבקר ביקר בחריפות את הפיקוח על הצהרונים על ידי משרדי החינוך והכלכלה והרשויות המקומיות )(ראו הרחבה בנפרד להלן. בסיכום המלצותיו המבקר דרש ממשרד החינוך, האחראי לקיומו ולקידומו של החינוך במדינת ישראל, לקבל עליו אחריות כוללת על המסגרות המשלימות, לאסדר את נושא הצהרונים במוסדות החינוך ובכלל זה להתוות מדי ניות ויעדים ולקבוע תקנים חינוכיים ובטיחותיים .ונוהלי עבודה לדברי המבקר אסדרה כזאת דרושה כדי להבטיח את שלום הילדים ולהשיג ככל הניתן .רצף לימודי חינוכי39 נציין כי בנוסף לפיקוח משרדי החינוך והכלכלה שנדון במסמך זה, ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה ביוני2016 לתמוך בהצעת החוק לפיקוח על איכות המזון ולתזונה נכונה בצהרונים, התשע"ו- 2016 . הצעת החוק מטילה על משרד הבריאות סמכויות רגולציה ופיקוח לגבי המזון בצהרונים לרבות קביעת הרכב 35 משרד החי ,נוך, הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך הערכת תכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה בגני ילדים: סיכום הפעילות בשנה"ל תשע"ד ,הערכת תכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה) בבתי הספר בשנת הלימודים תשע"ג , הערכת תכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה) בבתי ספר בשנה"ל תשע"ד , פברואר2016 . 36 ,חיים הלפרין, ממונה תוכניות משלימות למידה, משרד החינוך, דואל29 ביוני2016 . 37 )משרד החינוך, ציל"ה (צהרי יום להעשרה– תלקיט ניהולי פדגוגי למנה ,לי מחוזות, לרשויות, למפקחים ולצוותים החינוכיים .שנת הלימודים תשע"ו 38 ,מבקר המדינה יישום תכנית ציל"ה– צהרי יום להעשרה , דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת2014 , 29 בדצמבר 2014 . גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, שיחת טלפון6 בספטמבר2016 . 39 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2014 , התשע"ה2014 . עמוד 17 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע המזון בצהרונים, פיקוח על יישום הצהרונים את ההוראות שנקבעו באמצעות מפקחים שימונו על ידי ה שר .לעניין זה והטלת עיצומים כספיים על צהרונים שהפרו את ההוראות תמיכת ועדת השרים לענייני חקיקה בהצעה כפופה .להסכמת משרדי האוצר, הבריאות, המשפטים והכלכלה ההצעה נמצאת כיום בהליכי .חקיקה בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת בכנסות האחרונות הוגשו מספר הצ .עות חוק שמטרתן להסדיר את הפיקוח על צהרונים בכנסת ה- 20 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פיקוח על צהרונים, התשע"ה- 2015 . הצעת החוק קובעת כי צהרונים יידרשו לרישוי שיינתן בתנאי שתובטח רמת כשירות נאותה בצהרון בכל הנוגע לתכנים החינוכיים, הכשרת סגל העובדים, מבנה הצה רון, תנאי התברואה, יחס בין מספר המבוגרים לילדים השוהים בצהרון ועוד. כן נקבע כי משרד החינוך ימנה מפקחים לצורך בדיקת עמידת הצהרונים המורשים בתנאי הרישיון. הצעת .החוק לא הגיעה להצבעה בכנסת40 הצעות חוק דומות הוגשו בכנסת ה- 19 וה- 18 וגם הן לא הגיעו .להצבעה41 נציין כי הצעת חוק לפיקוח על מחירי חינוך בלתי פורמלי, ובכלל זה צהרונים וקייטנות, נדונה ביולי2016 .בוועדת השרים לענייני חקיקה. הוועדה דחתה את הדיון בהצעה בשלושה חודשים42 3.1 . פיקוח על צהרונים מוכרים על ידי משרד הכלכלה האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה החל לפקח על הצהרונים בשנת2009 ומאז עבר התחום .שינויים תכופים ככלל בפיקוח משרד הכלכלה על הצהרונים המוכרים על ידו שלושה מרכיבים: פיקוח על ידי מפקחות האגף, בקרה בתחום הבטיחות על ידי זכיין חיצוני ופיקוח על ידי גורמים נוספים– מדריכות חינוכיות המועסקים בצהרונים והרשות המקומית א. מפקחות האגף למעונות יום ומשפחתונים הגורם המרכזי ש הוא בעל סמכויות ה פיקוח על צהרונים המוכרים על ידי משרד הכלכלה הוא המפקחות המועסקות באגף למעונות יום ומשפחתונים . כיום מועסקות באגף16 מפקחות שבין תפקידיהן קיום ביקורי פיקוח בצהרונים המוכרים, מעקב אחר עבודת הזכיינים וגורמים נוספים המפקחים על הצהרונים – המדריכה החינוכית והרשויות המקומיות (ראו להלן), ליווי תהליך הטיפול בליקויים המתגלים בבקרות אלה וטיפול בהסרת סמל הצהרון במקר.ה הצורך כל המפקחות המועסקות על ידי האגף הן בעלות תואר אקדמי. ניסיון או תואר בתחום החינוך אינו נכלל בין דרישות הסף להעסקת מפקחות באגף למעונות יום .ומשפחתונים. המפקחות עוברות הכשרה במסגרת עבודתן43 עד שנת2014 הועסקו במשרד הכלכלה ארבע מפקחות שכל אחת מהן שימשה במחוזה כמפקחת ספציפית על תחום הצהרונים. החל מדצמבר2014 החליט האגף על שינוי מדיניות ולפיו כל המפקחות המועסקות באגף תיועדנה לפיקוח על כלל המסגרות המוכרות– מעונות יום, משפחתונים וצהרונים. תמהיל המוסדות שבה ם מתבצע הפיקוח, כגון: ארגונים חדשים, צהרונים שעבר ו מבעלות ארגון אחד לשני, צהרונים הממוקמים במבנים המפוקחים על ידי הרשות המקומית ותלונות הורים, נקבע על ידי מטה האגף. על 40 /הצעת חוק פ590/20 של חה"כ קארין אלהרר, נחמן שי, רויטל סויד, דב חנין, מיקי לוי, יעקב פרי, עפר שלח, יעל גרמן, שי .פירון, תמר זנדברג, מיכל רוזין וקסניה סבטלובה 41 /הצעת חוק פ2344/18 ו- /פ2750/19 . 42 הצעת חוק הרשויות המקומיות (שירותי חינוך בלתי פורמלי ופיקוח על מחיריהם), תשע"ו- 2016 /, פ3131/20 . 43 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונ ות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 . שיחת טלפון6 בספטמבר2016 . עמוד 18 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע .מחוזות האגף לקבוע תכנית עבודה לביצוע הפיקוח בפועל בהתאם לתמהיל זה44 בעת הביקור בצהרון נדרשות המפקחות למלא דוח הכולל מידע על נוכחות ילדים בצהרון, הצגת אישורים ומידע חיוני הנוגע לצהרון, התכנים החינוכיים– ,כולל קיומם של חוגי העשרה, ארגון הסביבה החינוכית, יחס הצוות לילדים .תכנון סדר היום והאווירה בצהרון, התזונה בצהרון ובטיחות בצהרון45 בסוף שנת2015 במקביל להפסקת בדיקות בקרי הבטיחות בכל הצהרוני ם, שתדון בסעיף הבא, הונחו כל אחת מן המפקחות באגף לבצע ביקורי פיקוח ב- 10 צהרונים כל חודש. נציין, כי על פי נתונים שנתקבלו מאגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה בשנים2014 ו- 2015 שבהן פעלו הזכיינים ביצעו מפקחות האגף473 ו- 501 ,ביקורי מפקחות בצהרונים בהתאמה כלומר כ-3 ביקורי פיקוח בצהרונים של כל מפקחת בכל אחד מהחודשים בשנת הלימודים תשע"ה. במידה ואין שינויים מהותיים במדיניות האגף או באופן העסקת המפקחות לא ברור כיצד יוכלו המפקחות להגדיל בצורה כה משמעותית את מספר ביקורי הפיקוח שהן מבצעות. ואכן על פי מידע שנמסר מן האגף למעונות יום ומשפחתונים מספר הביקורים שערכו המפקחות בפועל בשנת2016 היה בין ביקור אחד ל- 13 .ביקורים בכל חודש46 לדברי מנהלת האגף, הגב' גלית יעקובוב, עומס העבודה המוטל על המפקחות הולך וגדל בשנים האחרונות בשל הגידול במספר המסגרות המוכרות שלא לווה בעלייה במספר המפקחות באגף. האגף מקווה לקבל .תוספת תקינה למפקחות בשנת התקציב הבאה47 ב. בקרה באמצעות זכיין חיצוני בנוסף לפיקוח של מפקחות האגף למעונות יום ומשפחתונים, בשנים האחרונות מבצע האגף בדיקות בטיחות ונוכחות בצהרונים באמצעות זכיינים חיצונים שנבחרים במכרז ייעודי– "שירותי בקרת בטיחות ונוכחות ילדים במעונות יום לגיל הרך ובצהרונים". למרות כותרת המכרז, עיון במסמכיו מלמד כי בדיקת הבקרים כוללת מלבד ביצוע בדיקת בטיחות ונוכחות ילדים, גם פרמטרים נוספים הנדרשים מן הצהרונים במסגרת המכרז– יחס בין מספר אנשי הצוות למספר הילדים בצהרון, קיומה של תכנית חינוכית, קיומם של חוגי העשרה העסקת מדריכה חינוכית ותדירות ביקוריה בצהרון, הצגת אישורים ומידע להורים .כנדרש, בטיחות ואיכות המזון ועוד בשנים2012 עד2015 נערכו ביקורי פיקוח לבדיקת בטיחות ונוכחות בכל הצהרונים על- ידי זכיין חיצוני שנבחר לביצוע הבקרה באמצעות מכרז. על פי תנאי המכרז הזכיין נדרש שירותי הבקר ה שנדרשים הזכיינים לספק כוללים בדיקות של בקרי בטיחות לגילוי ליקויים בטיחותיים ופיקוח בנוגע לתיקונים וכן בדיקה בנוגע לביצוע בדיקות נוכחות על ידי צוות הנוכחות וקיום התאמה בין מספר הילדים הרשו מים .בצהרון למספר הילדים הנוכחים בפועל במועד הבדיקה דו"ח הבדיקה בצהרון המצורף כנספח למכרז ,כולל בין רשימת המדדים לבדיקה את הצגתו של אישור ההכרה, קיום יומן נוכחות יומי, קיום תפריט הצגת לוח חופשות וטבלת שכר לימוד, קיומה של תכנית עבודה חינוכית, העסקת מדריך חי נוכי וקיומם של דוחות הדרכה וקיומם של חוגי העשרה. בכל הנוגע לבטיחות נשאלים הבקרים האם ישנו מפגע בטיחותי במבנה או בחצר הצהרון המסכן באופן מיידי את בריאותם ובטיחותם של הילדים, האם קיים בצהרון ציוד עזרה ראשונה, האם הציוד בצהרון תקין, וכד'. במידה ונתגלו ליקויים בצהרון על הזכיין להעביר לאגף ולמפעיל הצהרון את פירוט הליקויים ולוודא את תיקונם בביקורים חוזרים. מספר הביקורים 44 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 . שיחת טלפון6 בספטמבר2016 . 45 משרד הכלכלה, האגף למעונות יום ומשפחתונים, דו"ח בקרה בצהרון מוכר ש .נה"ל תשע"ו 46 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 47 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, שיחת טלפון6 בספטמבר2016 . עמוד 19 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע שיבוצעו בצהרונים לא נקבע במסגרת המכרז. על פי המכרז על הזכיין לפעול לפי תכנית עבודה שנקבעת על ידי האגף. כן לא נקבע מועד לביקור חוזר בצהרון שנתגלו.בו ליקויים48 הזכיינים שנבחרו לביצוע הבקרה באמצעות המכרז הם חברות "אשד" ו"סיסטם". משרד הכלכלה משלם לכל אחת מן החברות כ- 244 ₪ (ללא מע"מ) לביקור בכיתת צהרון. בשנת הלימודים תשע"ד בוצעו1,116 ביקורים בצהרונים ושולמו לזכיינים כ- 272,300 ₪ (ללא מע"מ). בשנת הלימו דים תשע"ה בוצעו988 ביקורים בצהרונים ושול מו לזכיינים כ- 241,000 ₪ .)(ללא מע"מ49 בסוף שנת2015 שונתה מדיניות האגף בעניין ביצוע בקרת בטיחות ונוכחות באמצעות זכיין חיצוני. נקבע כי בצהרונים שממוקמים במבנים של מוסדות חינוך, שבהם מתבצעת דרך קבע בקרת בטיחות על ידי נציגי משרד החינוך אין צורך בבדיקת נוספת של בקרי בטיחות מטעם משרד הכלכלה. בהתאם לכך הופסקה הבקרה על ידי זכיין חיצוני במרבית הצהרונים המוכרים על ידי משרד הכלכלה, ובקרה מסוג זה מתבצעת רק בצהרונים שאינם ממוקמים במבני מוסדות חינוך– כ- 40 .צהרונים מוכרים בסה"כ50 כתוצאה משינוי המדיניות צומצם החל מינואר2016 מספר ביקורי הזכיינים בצהרונים, ובשנת2016 בוצעו425 ביקורים בסה"כ. הסכום הכולל ששולם לזכיינים בשנה זאת קטן ל- 103,700 ₪ . 51 במקביל פ רסם משרד הכלכלה מכרז חדש לביצוע בקרה על מעונות יום וצהרונים, בדצמבר2015 . על פי ה מכרז, נכון למועד כתיבת המכרז החלטת האגף הינה לערוך בדיקת בטיחות ונוכחות ילדים בצהרונים רק במקרים חריגים ביותר, כ- 40 צהרונים בלבד בפריסה ארצית. דוח הבדיקה המצורף כנספח למכרז כולל מדדים דומים לאלה שפורטו במכרז הקודם בכל הנוגע לבדיקה כללית של הצהרון. מעבר לכך , על הבודקים לבדוק את קיומו של תפריט שבועי באישור תזונאית בצהרון; במידה והמזון מובל ע"י חברת קייטרינג- את אופן הובלת המזון (בצידנית שומרת חום או בארגז פתוח) ואת קיומו של אישור משרד הבריאות לקייטרינג; במידה והמזון מבושל במקום- את רמת הניקיון במטבח ואת נגי.שות הילדים למטבח52 לדברי .נציגי משרד הכלכלה, המכרז נמצא כיום בדיונים בוועדת מכרזים וטרם נבחר זוכה53 ג. גורמים נוספים המעורבים בפיקוח– הרשויות המקומיות ומדריכות חינוכיות לצד הפיקוח המבוצע ישירות על ידי מפקחות משרד הכלכלה או ממומן על ידו, מטיל המשרד חלק מן הפיקוח על גורמים נוספים– מדריכה חינוכית המועסקת על ידי הצהרון והרשות המקומית במקרה .שהצהרון אינו פועל במבנה של מוסד חינוכי בפיקוח .כחלק מהליך ההכרה בצהרון, משרד הכלכלה מחייב את מפעילי הצהרונים להעסיק מדריכה חינוכית אחד מתפקידי המדריכה החינוכית הו א לבקר בצהרון, לפחות אחת לחודש, לערוך תצפית על צוות הצהרון ולהעביר משוב והדרכה לצוות הצהרון על תפקודו. כן עליה להעביר למחוז הרלוונטי במשרד הכלכלה דוחות פיקוח רבעוניים על עבודת הצהרון הכולל התייחסות לתזונה בצהרון, הסביבה החינוכית והפיזית בצהרון, יחס הצוות ל.'ילדים וכד 54 48 'משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, מכרז מס63/10 שירותי בקרה במעונות היום לגיל הרך ובצהרונים, נובמבר2010 . 49 ,הילה שושני, מנהלת תחום בכיר תכנון ותקצוב, האגף למעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, דואל25 בספטמבר2016 . 50 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפח תונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 51 ,הילה שושני, מנהלת תחום בכיר תכנון ותקצוב, האגף למעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, דואל25 בספטמבר2016 . 52 'משרד הכלכלה והתעשייה, מכרז מס27/15 שירותי בקרת בטיחות ונוכחות ילדים במעונות יום לגיל הרך ובצהרונים, דצמב ר 2015 . 53 ,הילה שושני, מנהלת תחום בכיר תכנון ותקצוב, האגף למעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, דואל25 בספטמבר2016 . 54 ,משרד הכלכלה נוהל הכרה בצהרונים– תש ע"ו , יוני2015 . עמוד 20 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע בנוסף, במקרה של צהרונים שאינם פועלים במבנים של משרד החינוך, הרשות המקומית או מעונות היום המוכרים, מחייב נוהל ההכרה בצהרונים את מפעילי הצהרון לבקש מן הרשות המקומית לפקח על הצהרון בכדי לוודא התאמתו לגילאי וצרכי הילדים. על פי הנוהל, על מפעיל ה צהרון לצרף לבקשה להכרה אישור החתום על ידי הרשות המקומית בנוגע לבטיחות מבנה הצהרון וכן התחייבות של הרשות המקומית לבקר בצהרון לפחות אחת לרבעון ולהעביר למשרד הכלכלה דוחות פיקוח רבעוניים. עמידה בתנאים אלה מהווה .תנאי מוקדם להכרה בצהרון דוחות הפיקוח, המופיעים כנספח לנוהל ההכרה בצהרון, כוללים מידע על נוכחות הילדים בצהרון, קיומה של תוכנית עבודה חינוכית והדרכה וליווי חינוכי, בטיחות בצהרון על פי מפרט קבוע, תברואה וניקיון במטבח והמזון בצהרון (אם מגיע מבחוץ). על פי נוהל ההכרה בצהרונים מפעיל הצהרון מחו יב לוודא כי הרשו ת המקומית מבצעת את הפיקוח ושולחת את דוחות הפיקוח לאגף .כנדרש55 כאמור, בשנת הלימודים תשע"ו היו כ- 40 צהרונים מוכרים שאינם פועלים במבנה של מוסד חינוכי.וכפופים לנוהל זה ,מפקחות האגף נדרשות לעקוב אחרי הגשת דוחות הפיקוח של המדריכה החינוכית והרשות המקומית במקרה ,שיש בהם צורך, כחלק מעבודתן השוטפת. אך האגף איננו מנהל מאגר נתונים בעניין זה. כמו כן .לא ברור כיצד, אם בכלל, מטופלים ליקויים העולים בדוחות אלה56 נציין, כי בבדיקת מבקר המדינה עלה כי בשנת הלימודים תשע"ג הוגשו לאגף286 דוחות בלבד, אף שמשרד הכלכלה הכיר בשנה זאת בכ- 2,600 .צהרונים57 ד. טיפול בליקויים בצהרונים המוכרים נתונים על ליקויים שנתגלו בצהרונים בשנים2014 ו- 2015 מלמדים כי בשנת2014 היו156 צהרונים שנדרשו לביקור חוזר בשל ליקויים שנתגלו בהם בתחומי החינוך, הזנה, בטיחות ותברואה. בשנת2015 היו177 צהרונים שבהם נדרש ב יקור חוזר. בכל אחת מן השנים כמחצית מן הליקויים היו בתחום הבטיחות, כרבע בתחום התברואה וההיגיינ , כ ה- 20% בתחום החינוך וכ- 5% בתחום ההזנה. נציין כי ייתכן כי באותו .הצהרון יתגלו ליקויים ביותר מתחום אחד 58 לא נמסרו נתונים על ליקויים בצהרונים בשנת2016 , שבה .כאמור הופסקו בדיקות הזכיין החיצוני ברוב הצהרונים לדברי גב' ענבר נוי אליאסי, מפקחת ארצית על צהרונים, במקרה שבו יש צורך בביקור חוזר בצהרון נערכים ביקורי פיקוח בדרך כלל בין שבועיים לשלושה חודשים מתאריך הביקור הראשון. בפרק זמן זה ניתנת למפעיל הצהרון ארכה המיועדת לתיקון הליקויים. עם זאת, צויין כי לעיתים בשל עומס משימות המוטלות על מפקחות האגף עשויים ביקורי הפיקוח החוזרים להיערך עד חצי שנה ממועד הביקור הראשון. בכל מקרה במועד חידוש ההכרה, אחת לשנה, נבדק תיקון הליקויים שצוינו בביקור הפיקוח. במידה והליקויים לא תוקנו במועד הביקור החוזר, יינתן למסגרת פרק זמן נוסף לתיקון הליקוי ויערך ביקור חוזר. אם גם לאחר שלב זה לא תוקן הליקוי ת י.שלל ההכרה בצהרון 59 בשנת הלימודים תשע"ד שלל משרד הכלכלה הכרה מ- 12 צהרונים ובשנת תשע"ה מ- 32 צהרונים. נציין כי צהרון שנשללת ממנו ההכרה יוכל להמשיך 55 ,משרד הכלכלה נוהל הכרה בצהרונים– תשע"ו , יוני2015 . 56 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 ,, שיחת טלפון6 בספטמבר2016 . 57 ,מבקר המדינה הפעלת מסגרות משלימות בשעות אחר הצהריים (צהרונים) בגני ילדים ובבתי ספר ברשויות מקומיות באשכולות4 – 10 , דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת2014 , 29 בדצמבר2014 . 58 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 59 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 עמוד 21 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע .ולפעול, למרות הליקויים החמורים שנתגלו בו, אך הילדים השוהים בו לא יקבלו סבסוד ממשרד הכלכלה .המשרד נוהג להודיע במכתב להורי הילדים השוהים בצהרון על שלילת ההכרה60 ה. ביקורת על פיקוח משרד הכלכלה הפיקוח ש ל משרד הכלכלה על הצהרונים ספג ביקורת חריפה מידי מבקר המדינה. הנושא נבדק לראשונה על ידי מבקר המדינה בשנת2010 . לפי ממצאי בדיקת המבקר, בשנת2010 נערכו ביקורי פיקוח רק בכ- 13% מן הצהרונים שקיבלו הכרה מן המשרד. בנוסף על השיעור הנמוך של צהרונים שבהם היו ביקורי פ .יקוח, מפקחות האגף לא קיימו ביקורים נוספים בצהרונים שנמצאו בהם ליקויים כדי לבדוק האם תוקנו חלק ניכר מן הצהרונים לא העבירו לאגף דיווח על המדריך החינוכי וברוב הצהרונים שבהם ביקרו מפקחות האגף לא נמצאה תוכנית עבודה חינוכית כנדרש. עם זאת, לא נמצא שהאגף נקט אמצע י אכיפה כלשהם כלפי צהרונים שלא עמדו בדרישות האגף או שקל לשלול מהם את ההכרה שניתנה. בסיכום הדברים כתב ."המבקר: "מכלל הדברים עולה שהאגף לא עמד במשימתו לפקח כראוי על הצהרונים61 בשנת2014 מבקר המדינה התייחס שנית לפיקוח של משרד הכלכלה על הצהרונים במסגרת דוח על ,הביקורת בשלטון המקומי. על פי ממצאי הדוח בין הדוח הראשון של מבקר המדינה לשני, משרד הכלכלה הגביר את הפיקוח על הצהרונים, באמצעות מפקחות מטעמו ובאמצעות חברות בקרה פרטיות שהוא שוכר את שירותיהן . המבקר ציין כי בשנת2012 מונו ארבע מפקחות מחוזיות על הצהרונים שתפקי דיהן לרכז את הפיקוח על גופי הבדיקה החיצוניים המבצעים בקרה על הצהרונים עבור משרד הכלכלה בתחום שיפוטם של המחוזות, להכין תוכנית עבודה לגופי הבדיקה, לרכז את דוחות הפיקוח שמצויינים בהם ממצאים שליליים, לבצע ביקורת מדגמית בצהרונים, לרכז את דוחות הפיקוח של המדריכי ם החינוכיים ולטפל באופן שוטף בפניות של מפעילי הצהרונים. על פי המבקר בשנת הלימודים תשע"ג, ביצעו מפקחות הצהרונים ביקורים ב- 15% מהצהרונים המוכרים. עם זאת, המבקר העיר לאגף כי חלק ניכר מעבודתן של המפקחות על הצהרונים בחלק מן המחוזות מוקדש לפיקוח על מעונות היום ב ניגוד להגדרת התפקיד שלהן. כן ציין המבקר כי על המשרד לפעול על פי סדר העדיפויות שקבע ולהקפיד לבצע ביקורות בצהרונים שקיבלו הכרה בזמן האחרון. בכל הנוגע להתקשרות עם חברות חיצונית לאספקת שירותי בקרה, המבקר ציין כי בשל פערים בין סוף תקופת ההתקשרות למועד חידוש ההס כם היו תקופות ארוכות שבהן חברות הבקרה הפסיק ו את הביקורות וכתוצאה מכך מספר הביקורות שביצעו היה נמוך מן הנדרש . בסיכום הדברים המבקר כתב כי הפיקוח של משרד הכלכלה על הצהרונים הפועלים ביישובים השייכים לאשכולות4 ומעלה הוא חלקי בלבד, ובמיוחד בכל הנוגע לפיקוח החינ וכי שאינו נכלל במיומנויות של המשרד. כן הדגיש המבקר כי הפיקוח של משרד הכלכלה אינו על כל הצהרונים אלא רק על אלו .המעוניינים בכך ,לדעת המבקר על משרד הכלכלה ומשרד החינוך לפעול במשותף להקמת מנגנון שיבטיח .לכל הפחות, פיקוח בסיסי על הצהרונים62 נציין כי בתקופה ש חלפה מאז דוח המבקר האחרון , משרד הכלכלה ביטל את שני הכלים ששיפרו את פיקוח משרד הכלכלה, על פי המבקר, מינוי מפקחות ייעודיות לפיקוח על הצהרונים והיעזרות בחברות .חיצוניות לצורך בקרה על הצהרונים 60 ,ענבר נוי אליאסי, מרכזת בכירה פיקוח צהרונים, מכתב2 באוגוסט2016 . 61 ,מבקר המדינה דוח שנ תי61 ב לשנת2010 ולחשבונות שנת הכספים2009 ', עמ1339 - 1337 , מאי2011 . 62 ,מבקר המדינה הפעלת מסגרות משלימות בשעות אחר הצהריים (צהרונים) בגני ילדים ובבתי ספר ברשויות מקומיות באשכולות4 – 10 , דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת2014 , 29 בדצמבר2014 . עמוד 22 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע ו. נתונים על היפגעות ילדים בצהרונים מוכרים על ידי משרד הכלכלה משרד הכל כלה מחייב את מפעילי הצהרונים לדווח על מקרים של היפגעות ילדים בצהרון. עם זאת בפועל מספר הדיווחים על היפגעות ילדים בצהרון שהגיעו לידי משרד הכלכלה נמוך מאוד– בשנת הלימודים תשע"ה דווח על שני מקרים של היפגעות ילדים בצהרון באזור תל אביב ובשנת הלימודים תשע"ו דו וח על .מקרה אחד של היפגעות ילדים בצהרון בירושלים63 בפנייה ישירה לארגונים המפעילים מספר גדול של צהרונים, בהם ויצ"ו והחברה למתנ"סים קיבלנו נתונים על מספר גדול יותר של ילדים שנפגעו. על פי החברה למתנ"סים בכל שנה מתרחשים מספר מקרים של ילדים שנפגעו בצהרון, בעיק.ר מנפילה בשטח הגן והחצר64 ויצ"ו דיווה על כ- 10 מקרים של היפגעות ילדים בצהרון בשנים תשע"ה ותשע"ו בהם מקרה אחד של פגיעה מינית של קטין בקטין ומקרים נוספים של .פציעה65 3.2 . פיקוח משרד החינוך על מסגרות ציל"ה בהחלטת הממשלה על יישום המלצות ועדת טרכטנברג מינואר2012 הושם ,דגש מיוחד על נושא הליווי .הבקרה וההערכה הנדרשים בעת יישום התכנית, לרבות הפקת לקחים66 למרות זאת בשנים הראשונות להפעלת התוכנית הפיקוח על התוכנית היה חלקי בלבד והסתמך ברובו על דיווחי הזכיינים עצמם. בשנת הלימודים האחרונה החל לפעול זכיין חיצוני המפקח על מסגרות .ציל"ה מטעם משרד החינוך המכרז שלפיו פועלות מסגרות ציל"ה מקנה סמכויות פיקוח נרחבות למשרד החינוך. נציגי משרד החינוך רשאים לבקר בכל מסגרת, להתרשם ממנה ולהעביר את הערותיהם לקבלן, לדרוש את הפסקתו של כל .עובד בתוכנית ולעיין בכל מסמך של הקבלן הנוגע אליה המשרד ר שאי, בכל עת, לבדוק את המערכת .התקציבית והנהלת החשבונות של הקבלן כמו כן הקבלן נדרש להעביר למשרד החינוך דיווחים סדירים .על פעילותן של כלל המסגרות ועל עבודתם של העובדים שהוא מעסיק67 א. פיקוח מפקחי משרד החינוך הגורם המרכזי המבצע את הפיקוח מטעם משרד החינוך הוא המפקח הכולל על בתי הספר .או גני הילדים המפקחים אחראי ם על הפיקוח הפדגוגי על מסגרות ציל"ה ובין תפקידיהם לאשר את תוכניות העב ודה ברשות המקומית, בבתי הספר ובגני הילדים, את תוכניות ההכשרה והפיתוח המקצועי של העובדים במסגרות ציל"ה ואת העובדים במסגרות ציל"ה . לצורך זה, מפקחי משרד החינוך שותפים לוועדת ההיגוי היישובית ומוזמנים לוועדות ההיגוי הבית ספרית והם מסיירים במסגרות ציל"ה בבתי הספר ובגני הילדים .במסגרת עבודתם68 למרות שהפיקוח על מסגרות ציל"ה מהווה תוספת לעבודתם של המפקחים בבתי 63 גלית יעקובוב, מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, מכתב29 ביוני2016 64 ,דליה כהן, מנהלת תוכניות חינוכיות בגיל הרך, החברה למתנ"סים, מכתב12 ב אפריל2016 . 65 ,עו"ס קטי שגיא, מנהלת האגף לרווחת המשפחה, ויצ"ו ישראל, מכתב3 ,במרס2016 . 66 שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי-חבר)תי (ועדת טרכטנברג, החלטת 'ממשלה מס4088 , 8 בינואר2012 . 67 מכרז משרד החינוך מספר17/06.12 ,הפעלת מערך כולל של מסגרות יום לימודיות ותוכניות תוספתיות (מיל"ת.) 68 )משרד החינוך, ציל"ה (צהרי יום להעשרה– ,תלקיט ניהולי פדגוגי למנהלי מחוזות, לרשויות, למפקחים ולצוותים החינוכיים .שנת הלימודים תשע"ו עמוד 23 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע הספר ובגני ילדים, לא גויסו מפקחים נוספים למערך הפיקוח של משרד החינוך ולא הוקצו תקציבים .כלשהם של המשרד לצורך הפיקוח הפדגוגי על מסגרות ציל"ה69 תדירות הביקור של מפקחי משרד החינוך במסגרות ציל"ה איננה ידועה שכן הדבר נעשה כחלק מביקוריהם במסגרות החינוך שעליהן הם מופקדים. ההערכה של ראמ"ה את מסגרות ציל"ה, בדקה, ,בין השאר את נושא הקשר בין הפיקוח למסגרות ציל"ה בגני הילדים ובבתי הספר. זאת באמצעות ראיונות עומק עם אנשי הצוות העוסקים בהפעלת התוכנית, מנהלי בתי ספר וגורמים ברשות המקומית ובמשרד החינוך . ממצאי הבדיקה "בשנים תשע"ג ותשע ד מעידי ם כי רוב המרואיינים דיווחו על חוסר בליווי ובפיקוח של משרד החינוך . גננות ציל"ה בגני הילדים דיווחו כי במחצית מן הגנים הממלכתיים, הממלכתיים- דתיים והגנים במגזר הערבי ובכשני שלישים מן הגנים בחינוך החרדי מפקח משרד החינוך מבקר במסגרות בתדירות של פעם בחודש עד פעם בחצי שנה. למרות זאת, רק כמחצית מן הגננות בחינוך החרדי והערבי וכשליש מן הגננות בחינוך הממלכתי והממ"ד דיווחו על מעורבות רבה של הפיקוח בהפעלת הגן. בכ- 30% מן הגנים בכל המגזרים דווח על מעורבות מעטה או על היעדר פיקוח של ,משרד החינוך. על פי הדוח המרואיינים- גננו ת הבוקר וגננות ציל"ה, תיארו מעורבות קלושה מצד הפיקוח בכל הקשור לתוכנית מאז .שלב ההתנעה שבו היה על המפקחים לאשר את תוכניות העבודה במסגרת המפקחים עצמם ציינו אף הם בראיונות כי מידת המעורבות שלהם, מלבד בעת אישור התוכנית ובחירת אנשי הצוות, מוגבלת. אף כי לדבריהם .סייעו בפתרון בעיות בעת הצורך, קיימו מפגשים עם הזכיינים וקיבלו מהם דיווחים70 מן הראיונות עם מנהלי בתי הספר, רכזי ציל"ה והזכיינים שהפעילו את מסגרות ציל"ה בבתי הספר בשנת הלימודים תשע"ג עולה כי במרבית בתי הספר, מלבד הצגה ראשונית של תכנית העבודה ואישורה, לא הת קיים קשר עם המפקח וכי הוא לא נתפס כמשמעותי לא בתכנון ולא בהפעלת המסגרת . הזכיינים הדגישו את החשיבות של מעורבות מפקחי משרד החינוך, במיוחד ברשויות חלשות, ומתחו ביקורת על המעורבות .הנמוכה של המשרד71 מרבית המנהלים שרואיינו בשנת הלימודים תשע"ד דיווחו על מעורבות ב ינונית או נמוכה של המפקחים בהפעלה השוטפת של מסגרות ציל"ה. בחינוך הערבי46% מן המנהלים דיווחו על מעורבות רבה של המפקחים בהפעלת מסגרות ציל"ה, בחינוך החרדי55% מן המנהלים ובחינוך הממלכתי והממלכתי- דתי– 37% .מן המנהלים המנהלים בבתי הספר בחינוך העברי תיארו קשר קלוש עם הפיקוח בחינוך הערבי תואר קשר תדיר מעט יותר אך צוין כי המעורבות של המפקח הסתיימה לרוב עם הגשת .תוכנית העבודה למסגרת72 נציין כי בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת2014 הוא ביקר בחריפות את פיקוח משרד החינוך על מסגרות צ.יל"ה במוסדות החינוך על פי המבקר בשנתיים הראשונות להפעלת התוכ נית משרד החינוך לא ביצע בקרה שוט פת אחר יישומה והטיל את עיקר הפיקוח בנוגע ליישום התכנית על הזכיינים באמצעות רכזים יישוביים ואזוריים. המבקר מנה מספר תחומים שבהם נמצא היעדר פיקוח של המשרד, ובהם : נוכ חות ילדים במסגרות, הקצאת שעות ההעשרה, תכני תכניות ההעשרה ומידת התרומה שלהן לקידום מטרות .התוכנית, השתתפות המדריכים בהשתלמויות ותכני ההשתלמויות לדברי המבקר בהיעדר פיקוח על תחומים אלה, ובמיוחד הכשרת המדריכים וביצוע תוכניות ההעשרה, לא ניתן להבטיח כי תוכני ת צ יל"ה תשיג את מטרתה המוצהרת והיא צמצום הפערים בין תלמידים ביישובים החלשים ביותר לאלה ביישובים 69 ,חיים הלפרין, ממונה תוכניות משלימות למידה, משרד החינוך, שיחת טלפון29 ביוני2016 . 70 משרד החינוך, הרשות הארצית למדידה והערכ ,ה בחינוך הערכת תכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה בגני ילדים: סיכום הפעילות בשנה"ל תשע"ד , פברואר2016 . 71 משרד החינוך, הרשות הארצית למדידה ,והערכה בחינוך הערכת תכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה) בבתי הספר בשנת הלימודים תשע"ג , פברואר2016 . 72 משרד החינוך, הרשות הארצית למדידה ו ,הערכה בחינוך הערכת תכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה) בבתי ספר בשנה"ל תשע"ד , פברואר2016 . עמוד 24 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע .החזקים יותר כן ציין המבקר כי משרד החינוך לא קבע מד דים לבחינת השגת היעדים שנקבעו לתוכנית ומדדים להערכת יעילות הת ו.כנית לעומת עלותה מצב זה גורם, לדברי המבקר, לחשש ל חוסר יעילות .ולבזבוז משאבים בהפעלת תוכנית ציל"ה73 ב. בקרה על מסגרות ציל"ה באמצעות זכיין חיצוני בנוסף לפיקוח הפדגוגי ובהמשך לביקורת של מבקר המדינה על אופן הפיקוח שלו על התכנית , בשנת הלימודים האחרונה משרד החינוך החל לבצע בקרה על מסגרות ציל"ה באמצעות זכיין.חיצוני המכרז לבחירת הזכיין החיצוני פורסם באוקטובר2013 ., קרוב לשנה לאחר פתיחת מסגרות ציל"ה הראשונות הזכיין החל את עבודתו בשנת הלימודים תשע"ו , (ספטמבר2015 ) שהיא השנה הרביעית לפעולות מסגרות .ציל"ה לדברי חיים הלפרין, כ העי וב בתחילת פעילות הבקרה נבע מגורמים שונים ובהם חילופי הממשלות בתקופה זאת, אישור מאוחר של תקציב המדינה והעדר אישור של ועדות חריגים בחשב הכללי .להתקשרות74 ,על פי מסמכי המכרז מטרת הבקרה לאסוף מידע על תפעול מסגרות ציל"ה והתאמתן להנחיות משרד החינוך בתחומים הבאים: כוח האדם הפדגוגי הפועל במסגרת התכנ ית, מספר התלמידים המשתתפים במסגרות ציל"ה, היקף ושעות פעילות המסגרות, קיומה של תוכנית עבודה בית ספרית ורש ותי ,ת מאושרת קיומה של תוכנית העשרה מאושרת, השתלמויות מדריכים בתוכנית, פעילות משותפת עם הורים, פעילות התלמידים במסגרת התוכנית, אווירה כללית במהלך הפעילו יות, שביעות רצון מורים, תלמידים והורים .ורמת הניקיון והסדר במוסד שבו מתקיימת הפעילות המכרז דורש מן הזכיין לבצע בקרה במהלך שנת .הלימודים בכל אחת ממסגרות ציל"ה כאשר במחצית מן המוסדות תבוצע בקרה שניה5% מן הבקרות יהיו בקרות בהתראה קצרה של עד48 שעות. בנוסף על הזכיין לבצע סקר טלפוני בקרב מורים, הורים .ומנהלי המוסדות הבקרה במסגרות ציל"ה כוללת פגישה עם מנהל בית הספר או הגננת בגן הילדים וקבלת מידע מפורט על פעילות המסגרות: מספר המסגרות והתלמידים בכל בית ספר, שעות הפעילות של המסגרת, אופן השימוש בשעות הפעילות, הקשר בין צוות הבוקר של המוסד לצוות הצהרון, שעות העבודה של אנשי הצוות במסגרת, השתתפות המדריכים בהשתלמויות, תכניות ההעשרה, שביעות הרצון מההזנה ועוד. בנוסף על הבקרים לצפות בפעילויות במסגרות ציל"ה שבהם הם מבקרים ולמסור מידע מפורט אודותיהן, לרבות הערכה שלהם לגבי הא ווירה בזמן הפעילות ורמת הסדר, הנקיון, המשמעות והבטיחות במקום, לפנות לתלמידים במסגרת ולשאול אותם על שביעות הרצון שלהם מן המסגרת ולמדריכים ולשאול אותם על קשיים במסגרת עבודתם ועל התרומה של ההשתלמויות לעבודתם. על הבקרים להעביר את ממצאי הבקרה המלאים למינהלת ציל "ה במשרד החינוך. תמצית הבקרה מועברת למוסד החינוכי. במידה ויש ממצאים חריגים נדרש הבקר לדווח עליהם מיידית למשרד החינוך. עליו להעביר סיכומים תקופתיים למשרד החינוך. לצורך ביצוע הבקרות נדרש הזכיין להעסיק בקרים בעלי תעודת הוראה ונסיון בהנהלת מוסדות חינוך– כמנהל .או כסגן מנהל או כמפקח. המכרז לא התייחס לשכרם של הבקרים 73 ,מבקר המדינה יישום תכנית ציל"ה– צהרי יום להעשרה , דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת2014 , 29 בדצמבר 2014 . 74 ,חיים הלפרין, ממונה תוכניות משלימות למידה, משרד החינוך, מכתב11 באוגוסט2016 . עמוד 25 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע על פי נתוני משרד החינוך בשנת הלימודים תשע"ו שהיא השנה הראשונה לביצוע הבקרה על ידי זכיין חיצוני בוצעו 11,629 בקרות במוסדות חינוך, בהם1,282 בקרות ב בתי ספר ו- 10,347 בקרות ב.גני ילדים75 ,כאמור בשנה זאת פעלו3,298 מסגרות– 910 מסגרות בבתי ספר ו- 2,388 .בגני ילדים משרד החינוך הקצה לביצוע הבקרה כ- 2.2 מיליון₪ בשנה. על פי מידע שנמסר ממשרד החינוך , הזכיין שנבח ר לביצוע הבקרה הוא חברת "מרמנ ת". הזכיין מעסיק46 בקרים לצורך ביצוע תפקידו והוא מקבל בממוצע95 ₪ לכל בקרה שביצע. בשנת הלימודים תשע"ו שולמו לזכיין.85 1 מיליון ש"ח ₪ . 76 אף שמשרד החינוך קיבל לידיו את סיכום ממצאי הבקרה לשנת הלימודים תשע"ו ביולי2016 . המשרד .סירב להעביר לידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת את ממצאי הבקרה בטענה שהם עדיין בבדיקה77 4. גורמים נוספים המפקחים על צהרונים – הרשויות המקומיות וארגונים מפעילים ,לצד משרדי החינוך והכלכלה ישנם גורמים נוספים המפעילים פיקוח מסויים על צהרונים, בהם הרשויות .המקומיות וארגונים המפעילים צהרונים החברה למתנ"סים מפעילה כ- 1,600 צהרונים, שחלקם מוכרים על ידי .משרד הכלכלה מטה החברה מקיים ,בקרה חיצונית על צהרוני החברה המתנ"סים. במסגרת בקרה זאת נערכות בקרות פתע על ידי בקרים עובדי החברה למתנ"סים המ מלאים שאלוני בקרה שנבנו לצורך כך. הבקרה מקיפה את כל המתרחש בצהרון לרבות אקלים, יחסי צוות, ניהול סדר היום בצהרון, הקפדה על נהלי ביטחון ובטיחות, פעילות בהתאם לחומרים הפדגוגיים של הרשות, יחס מכבד כלפי הילדים ועוד. בעקבות כל בקרה בצהרון מופץ דוח כתוב למנהלת הרשת, להנהלת המתנ"ס הרלוונטי, לרכזת האחראית על הצהרון ולמנחה הפדגוגית המלווה אותה. צוות זה נעזר בדוח לעבודה מול צוות הצה רון, ובמקרים של ליקויים קשים דוגמת התנהגות לא נאותה של הצוות כלפי הילדים, אי הקפדה על נהלי בטיחות כנעילת דלת הגן ו תקשורת לא נאותה עם הורים מוזמן צוות הצהרון .לשיחות בירור ולשימוע בכל שנה בשלוש השנים האחרונות בוצעו כ- 975 בקרות .חיצוניות בצהרונים על פי החברה למתנ"סים עלות כל בקרה כ- 200 ₪ .כולל כתיבת דו"ח מסכם78 ארגון ויצ"ו מפעיל כמה עשרות צהרונים בתל- אביב ובגבעתיים. הארגון מעסיק7 מפקחים לצורך פיקוח .על הצהרונים. מפקח מטעם הארגון מגיע לכל צהרון אחת לשבוע79 חלק מן הרשויות המקומיות מפקחות על הצהרונים הפועלים במב ני חינוך בשטחן. מבקר המדינה בדק סוגיה זאת בדוח שפרסם בשנת2014 . על פי עמדת המבקר לרשויות המקומיות אחריות לפיקוח על מסגרות משלימות הפועלות במבני חינוך בשטחן גם אם השירות ניתן באמצעות גופים אחרים. בדיקת המבקר העלתה כי מעורבות הרשות המקומית תלויה במדיניות כל אחת מן הרשויות המקומיות בעניין .זה. ברשויות המקומיות שנבדקו נמצא כי הפיקוח של הרשות המקומית איננו מספק כך למשל, על פי המבקר, עיריית תל אביב קבעה מתכונת פעולה לצהרונים בגני הילדים הפועלים בתחום שיפוטה, אך לא קבעה מתכונת מסוג זה לצהרונים בבתי הספר והיא איננה מפקחת אחר מילוי הנחיותיה לבתי הספר לדרוש ממפעילי הצהרונים בהם לחתום על הסכם רשות שימוש עם חברת יובל חינוך80 . העירייה מעסיקה 75 ,חיים הלפרין, ממונה תוכניות משלימות למידה, משרד החינוך, מכתב11 באוגוסט2016 . 76 ,חיים הלפרין, ממונה תוכניות משלימות למידה, משרד החינוך, דואל17 ביולי2016 , 11 באוגוסט2016 . 77 ,בת שבע ביטון, מרכזת (תקציב מינהל פדגוגי), המינהל הפדגוגי, משרד החינוך, שיחת טלפון19 בספטמבר2016 . 78 ,דליה כהן, מנהלת תוכניות חינוכיות בגיל הרך, החברה למתנ"סים, מכתב12 באפריל2016 . 79 ,עו"ס קטי שגיא, מנהלת האגף לרווחת המשפחה, ויצ"ו ישראל, מכתב3 ,במאי016 2. 80 יובל חינוך היא חברת בת של עיריית תל- אביב המהווה זרוע ביצועית של מינהל החינוך בעירייה בתחומים שונים, לרבות .צהרונים עמוד 26 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע רכזת האחראית לצהרונים הפועלים בגני הילדים ולקשר עם מפעילי צהרונים אלה. אך לא מעסיקה בעל תפקיד העוסק בפיקוח על הצהרונים בבתי הספ ר. עיריית הרצליה מינתה מפקח על הצהרונים בבתי הספר אך נמצא כי המפקח אינו מבצע בקרה על התכנים החינוכיים בצהרונים. בעיריות חולון ויבנה ובמועצה האזורית חבל מודיעין לא מונו מפקחים מטעם הרשות כדי שיפקחו באופן שוטף ושיטתי על פעילות .הצהרונים בתחום שיפוטן כן הדגיש המבקר כי על הרשויות המקומיות להגביר את הפיקוח על המזון המוגש במוסדות החינוך הפועלים בתחום שיפוטן ובכלל זה על אחסונו של המזון, איכותו התזונתית ודרכי ההגשה שלו ולקבוע נהלים שיבטיחו כי אספקת המזון לצהרונים נעשית על פי הנחיות משרד הבריאות ומשרד החינוך בעניין זה 81 5. סיכום .מן המסמך עולות שתי מסקנות עיקריות הנוגעות לפיקוח על מסגרות לימודיות משלימות לשעות אחה"צ ,ראשית ,בהעדר הסדרה כוללת של מסגרות אחה"צ אין כיום מידע על מסגרות אלה או חובת פיקוח עליהן לרבות מסגרות הפועלות במבנים של מוסדות חינוך וניתנות כשירות ציבור י. משרד החינוך מפעיל מסגרות משלימות ביישובים באשכולות אחד עד שלוש על פי הסיווג החברתי- כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ובירושלים ומפקח עליהן . גם ביישובים אלה ניתן לפתוח מסגרות שלא בפיקוח לצד מסגרות מש רד החינוך או במקומן, במקרים שבהם , מסיבות שונות, הן לא נ פתחו. ביתר היישובים, צהרונים המעוניינים בכך יכולים לפנות למשרד הכלכלה ולקבל ממנו הכרה. אך אין כל מניעה להפעיל צהרון ללא קבלת הכרה. מבקר המדינה עמד על הבעייתיות במצב זה כבר בשנת2010 וקרא למשרד החינוך לקבל עליו ,אחריות כוללת על הצהרונים במוסדות חינוך. בפועל המלצות ועדת טרכטנברג, שאושרו בממשלה בשנת 2011 והיו אמורות להביא לפריסה אוניברסלית של צהרונים בפיקוח עד לשנת2017 , לא בוצעו בסופו של .דבר ופריסת מסגרות משרד החינוך לא הורחבה מעבר ליישובים באשכולות הנמוכים ביותר שנית, הגורמים השונים המפקחים על צהרונים, משרד החינוך, משרד הכלכלה, הרשויות המקומיות והארגונים המפעילים מקיימים מנגנוני פיקוח עצמאיים ונפרדים על הצהרונים שבתחום אחריותם. זאת ללא קביעת סטנדרטים אחידים לפעילות מסגרות אחה"צ ולפיקוח עליהן– ,כולל הכשרת המפקחים .'תדירות הפיקוח, אופן הטיפול בליקויים וכד מן הבדיקה של הפיקוח המתבצע על ידי משרדי הממשלה עולה חולשה ניכרת בעיקר בהקשר של הפיקוח הפדגוגי על צהרונים. במשרד החינוך הפיקוח הפדגוגי מוטל על המפקחים הכוללים על בתי הספר וגני הילדים. זאת בלי שניתנה תוספת כוח אדם א ו משאבים לצורך ביצוע פיקוח זה. מחקרי הערכה שביצע משרד החינוך מעידים חוסר בליווי ובפיקוח של משרד החינוך במסגרות אחה"צ ועל העדר קשר משמעותי .בין המפקח לצוות המסגרת במרבית המסגרות, לאחר אישור תוכנית העבודה הראשונית על ידי המפקח במשרד הכלכלה אין כיום מפקחות יי עודיות לצהרונים וה פיקוח מבוצע על ידי המפקחות המועסקות באגף למעונות יום ומשפחתונים לצורך פיקוח על כלל המסגרות המוכרות על ידי האגף. המפקחות באגף לא נדרשות להכשרה בתחום החינוך. על פי תנאי ההכרה של משרד הכלכלה על כל צהרון להעסיק מדריכה חינוכית שבין תפקידיה להע ביר דוחות הערכה למשרד הכלכלה. עם זאת, המעקב אחרי קבלת דיווחים אלה והטיפול בהם מוטל על המפקחות של האגף שעומס העבודה שלה ן גדול ממילא. בקרה נוספת של 81 ,מבקר המדינה הפעלת מסגרות משלימות בשעות אחר הצהריים (צהרונים) בגני ילדים ובבתי ספר ברשויות מקומיות באשכולות4 – 10 , דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת2014 , 29 בדצמבר2014 . עמוד 27 מתוך 27 הכנסת מרכז המחקר והמידע ,האגף ,שהוגדרה על ידי האגף כבקרת בטיחות ונוכחות אך כוללת גם פרמטרים נוספים בוצעה על ידי זכיין חיצוני בשנים2012 עד2015 אך בוטלה ברוב הצהרונים בשנת2016 .