מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכניות ל פינוי אוכלוסייה - חלק :'א טרום מלחמת חרבות ברזל :כתיבה ד"ר נורית יכימוביץ-כהן :אישור אורלי אלמגור-לוטן ט"ו "בחשון תשפ ד , 30 באוקטובר2023 סקירה תוכניות לפינוי אוכלוסייה- חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 3 2. תוכניות לפינוי אוכלוסייה וקליטתה: מלון אורחים, מלונית, מרחק בטוח ומשב רוח ........................ 4 2.1 תוכנית מלון אורחים ................................ ................................ ................................ ......... 4 2.2 תוכנית מלונית ................................ ................................ ................................ ................. 9 2.3 תוכנית מרחק בטוח ................................ ................................ ................................ ........ 10 2.4 תוכנית משב רוח ................................ ................................ ................................ ............ 11 3. הוראות פס"ח לעניין פינוי אוכלוסייה ................................ ................................ ................... 11 תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית .)פינוי תושבים עשוי לעמוד על הפרק במצבי חירום מלחמתיים או אזרחיים (למשל אסונות טבע למדינת ישראל יש תרחישי ייחוס למצבי חירום ב עלי מאפיינים ,שונים מבחינת המיקום הגיאוגרפי, סוג האיום, היקף הנזק מאפייני הנפגעים ועוד. בהתאם לכך, כאשר מכינים תוכניות מגירה לפינוי , צריך להביא בחשבון את המאפיינים .השונים של תרחישי הייחוס ,לדוגמה )יש הבדל בין מצב שבו המפונים ישובו לבתיהם (לדוגמה, עם תום המלחמה למצב שבו צריך למצוא להם מענה ארוך- .טווח, למשל במצב שבו רעידת אדמה הורסת הרבה מבני מגורים על רקע השוֹנוּת הרבה בתרחישי הייחוס שאליהם יש להיערך, במהלך השנים גובשו כמה תוכניות לפינוי .תושבים מרבית התוכניות לפינוי אוכלוסייה הן של מערכת הביט חון או בשיתוף מערכת הביטחון ו לא פורסמו לציבור. לפיכך, בחלק מהמקרים המידע המוצג במסמך אינו מתבסס על בחינת התוכ ניות עצמן, אלא על .מקורות שניוניים שהתייחסו אליהן תוכנית מלון אורחים תוכנית הפינוי הגדולה ביותר שגובשה עד היום היא תוכנית מלון אורחים (החלטת ממשלה4877 ) – תוכנית שראשיתה בשנת2012 ,. התוכנית הוכנה כאחד מלקחי מלחמת לבנון השנייה, שבה אזור הצפון ספג ירי טילים ורקטות ומחצית מתושביו פינו את עצמם לאזורים אחרים בארץ. במלחמה זו לא נערך פינוי מסודר של אוכלוסייה. תוכנית מלון אורחים נועדה לתת מענה לכ- 300 אלף תושבים שית פנו למתקני קליטה מתוכננים מראש . הפעלתה דורשת את אישור הממשלה. במסגרת התוכנית הוטל על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית, העומדים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף. כמו כן, הוטל על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להיערך לקליטת אוכלוסייה בהיקף של לפח ות4% ממספר תושביהן, ואף לפקח על היערכותן לכך. תפקידים נוספים הוטלו על משרדי ממשלה שונים .)(חינוך, בינוי ושיכון, בריאות ועוד בדוחות של מבקר המדינה נמתחה ביקורת על המוכנות של רשויות המדינה ליישום תוכנית מלון אורחים. בשנת 2016 כתב המבקר כי התוכנית אינה בת-ב יצוע ובשנת2020 הוא כתב כי חלה התקדמות בהיערכות משרדי .הממשלה, אך עדיין התגלו פערים לדוגמה, בדוח המבקר נכתב ש יש הבדל בין הטיפול במי תושב שפוּנה בצורה ;מאורגנת על ידי הגורמים המוסמכים לבין מי שבחר לפנות את עצמו לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 עדיין לא גובשה התפיסה הלאומית .בעניין זה תוכניות נוספות תוכנית מלונית היא תוכנית שנבנתה בשיתוף פעולה של צה"ל ומשרד הפנים. התוכנית נועדה לתת מענה לפינוי ולקליטה של כ- 60 אלף תושבים בטווח של עד4 .ק"מ מהגדר בעזה ובגבולות הצפון תוכנית זו לא נתנה מענה לפינוי אוכלוסייה מערים , הגם שבטווח השטח הרלוונטי שוכנות גם ערים– שדרות וקריית שמונה . במהלך השנים הוכנו כמה גרסאות של התוכנית; לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 – .הן אינן ישימות תוכנית מרחק בטוח היא תוכנית שאושרה בצה "ל ונועדה לתת מענה ליותר מ- 120 אלף תושבים בצפון הארץ ;ובדרומה היא כוללת מענה גם לתושבים שמתגוררים בערים. נכון לשנת2020 הכנת התוכנית לא הושלמה, והמוכנות תוכניות לפינוי אוכלוסי יה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפינוי ערים הייתה נמוכה יחסית למוכנות לפינוי מיישובים כפריים; זאת בגלל הסבירות הנמוכה יותר לצורך בפינוי .מערים ובגלל היעדר תוכנית קליטה סדורה עבורן תוכנית משב רוח ה יא תוכנית של רח "ל ושל משרד הפנים לפינוי קצר-טווח., למה שמכונה "ריענון" או הפגה נהלי פס"ח : רשות פס"ח (פינוי, סעד, חללים) של משרד הפנים היא גורם מרכזי ב פינוי וסעד למפונים (וכן בטיפול בחללים– אך )מסמך זה מתמקד בנושא הפינוי . בשגרה ה רשות מתכננת, מארגנת ומכשירה מערכים לקליטת אוכלוסייה מפונה , ו בשעת חירום היא מפעילה א.ותם היבטים רבים הנוגעים לפינוי אוכלוסייה מוסדרים בנהלי פס"ח. בין היתר הנהלים עוסקים בשירות שניתן למפונים, בשיקולים שיש להביא בחשבון בעת תכנון מתקנים לקליטת אוכלוסייה, בבקרה על המתקנים ובביצוע.תרגילי קליטת מפונים במסמך מוצגים עיקרי הנהלים העוסקים בפינוי אוכלוסייה; לוכ ם נכתבו .עוד טרם פרוץ מלחמת חרבות ברזל ככלל, תכנון המתקנים (פרטיים או ציבוריים) בזמן רגיעה מחייב התקשרות חוזית עם בעלי המתקנים או עם המחזיקים .בהם במקרה שבו בעל המתקן מסרב להתקשר בחוזה, הנוהל מאפשר לפס"ח לתפוס את המתקן באמצעות צו תפיסה ש הרשות המקומית תבקש. נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים מבהיר כיצד ובאילו סכומים יתוקצבו המפונים והרשויות המקומיות שקולטות אותם. בנוהל לא מוגדר במדויק מתי ישולמו תשלומים .אלו לפי דוח מבקר המדינה משנת 2020 )(ולפי הערות ראש הממשלה על ממצאי הדוח הזה משרד האוצר ס י רב להתחייב לשלם מקדמות לרשויות המקומיות בעבור צרכי המפונים. *** ביום7 באוקטובר2023 החלה מתקפה משולבת של ארגון חמאס על ישראל, בעקבותיה החלה מלחמת "חרבות ברזל". נוכח המתקפות שאירעו מאז פרוץ המלחמה וכן איומים למתקפות נוספות, הן בזירה הדרומית והן בזירה הצפונית, התקבלו שורת .החלטות באשר לפינוי אוכלוסייה מיישובים בשתי הזירות ההחלטות הנוגעות למלחמת .חרבות ברזל ייסקרו במסמך נפרד תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסמך זה מוצגת סקירה ראשוני ת ש ל תוכניות לפינוי אוכלוסייה מאזורי סכנה בשעת חירום טרום מלחמת חרבות ברזל. יודגש כי אין מדובר בסקירה ממצה של כלל המידע בנושא, לאור הזמן הקצר ש בו הוא הוכן. כמו כן, היות שחלק מהתוכניות חסויות ואינן מצויות בידינו, הסקירה אודותיהן מתבססת על מקורות משניים, ובפרט על דוחות של מבקר המדינה .סקירה של החלטות ה ממשלה האחרונות שהתקבלו מאז תחילת המלחמה ,נמצאת בעבודה בימים אלו ותפור .סם בנפרד 1. מבוא תרחיש הייחוס של מדינת ישראל לפינוי אוכלוסייה בעת מצב מלחמתי כולל היערכות למתן מחסה למאות אלפי .תושבים1 ,ככלל במקרה של מצב מיוחד בעורף ממשלת ישראל עשויה להחליט על פינוי אוכלוסייה במסגרת החלטות ממשלה. 2 ,בהקשר לפינוי אוכלוסייה אפשר להבחין בין פינוי לפרק זמן ארוך יחסית שמטרתו להגן על התושבים ולספק מחסה לתושבים שנותרו ללא קורת גג, לבין פינוי לפרק זמן קצר שנועד לאפשר לתושבים לצאת להפוגה . ,עוד יש להבחין בין מפונים (על פי החלטת הרשויות המוסמכות– צה"ל או משטרת ישראל) לבין מתפנים עצמא יים – .תושבים שהחליטו לעזוב את אזור הסכנה על דעת עצמם3 בקיץ2006 , בעת מלחמת לבנון השנייה (ש נמשכה34 )ימים, סבל אזור הצפון מירי טילים ורקטות ארוכות- .טווח במהלך כל התקופה הזו הממשלה לא קיבלה החלטה על פינוי אוכלוסייה, ועקב כך עזבו את אזור הצפון מאות אלפי תושבים באופן עצמאי או באמצעות ארגונים אזרחיים. בדוח של מבקר המדינה ,שעסק במלחמת לבנון השנייה נמתחה ביקורת על כ ך שנושא הפינוי לא עלה בפני הממשלה ועל כך שתוכניות הפינוי שהיו קיימות לא היו ישימות .ובנות ביצוע, בעיקר במצב בו כמחצית המדינה הייתה תחת איום רקטות4 בעקבות כך הוכנו תוכניות,לפינוי וקליטה ובהן תוכנית מלון אורחים שאמורה לספק מענה ל- 300 אלף תושבים ,ותוכניות נו ספות שנועדו לספק מענה למספר קטן יותר של מפונים— מלונית ,מרחק בטוח ומשב רוח. הגורמים המעורבים בפינוי אוכלוסייה פינוי האוכלוסייה הוא תהליך מורכב, בין היתר בשל.המספר הרב של גורמים שיש להם אחריות ותפקידים בעניין5 להלן נזכיר כמה מ ;גורמים אלו נדגיש, כי .אין מדובר ברשימה ממצה של הגורמים • )רשות החירום הלאומית (רח"ל - .גוף מטה של שר הביטחון ומשמשת גם כמטה מל"ח ארצי6 רח"ל מתכללת .את הקשר בין משרדי הממשלה ומנהלת פורום ניהול וקליטה 1 משרד הפנים, רשות פס"ח עליונה, מצגת בנושא רשות ייעודית פס"ח. ,רח"ל, משרד הביטחון, פס"ח, נהלים בין משרדיים קונטרס פס"ח , יוני2020 . 2 באופן נקודתי גם פיקוד העורף (במצבים מלחמתיים) ומשטרת ישראל (במצבי חירום אזרחיים כמו רעידת אדמה) עשויים להחליט על .פינוי, אך מדובר בפינוי לטווח קצר חוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א- 1951 , סעיף9 ו פקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א- 1971 , סעיף 90ד. 3 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון קליטה בחי רום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . 4 ,מבקר המדינה היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה , יולי2007 . 5 משרד הפנים, רשות פס"ח עליונה, מצגת בנושא רשות ייעודית פס"ח. ,רח"ל, משרד הביטחון, פס"ח, נהלים בין משרדיים קונטרס פס"ח , יוני2020 . 6 'החלטת ממשלה מס706 של הממשלה ה- 32 " , )שילוב מטה מל"ח (משק לשעת חרום) ארצי ברשות החירום הלאומית (רח"ל " מתאריך 23 באוג וסט2009 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות בר זל | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm • רשות פס"ח )(פינוי, סעד, חללים- רשות ייעודית של משרד הפנים הפועלת ב"שעת חירום" או ב "תקופת ,הפעלה" במסגרת "משק לשעת חירום" (מל"ח). בין תפקידיה לטפל בפינוי וסעד למפונים ל נפגעי הפגזה והפצצה, ו כן בחללים בשעת חירום. בשיגרה רשות פס"ח מתכננת, מארגנת ומכשירה מערכים לקליטת אוכלוסייה מפונה ולטיפול בחללים אזרחיים ברשויות המקומיות. בשעת חירום רשות פס"ח מפעילה את .המערכים האלו • משרד התיירות – מתן מענה לתיירים והעברת בתי מלון שהם.מפעלים חיוניים לרשות פס"ח • פיקוד העורף – בשגרה: מתן הנחיות לרשויות המקומיות ועריכת תרגילים בהן. בעת מצ ב מלחמתי : פינוי משטח האירוע למתקן הקליטה, כולל תכנון הפינוי, הודעות לאוכלוסייה, הקצאת אמצעי הובלה ופינוי בפועל; מתן .הוראות הנדרשות לשמירה או להצלת חיי אדם ורכוש • משרד החינוך – הקצאת כוח אדם למתקני הקליטה– כולל ריתוק אנשי הסגל. הכשרת סגלי הקליטה– באמצעות.רשות פס"ח או באמצעות לומדה • משרד הרווחה - .סיוע למפונים במתקני הקליטה, קליטת אנשים עם מוגבלות ממוסדות ומהקהילה • משרד הבריאות - .מענה רפואי במרחב מתקני הקליטה. קליטת אנשים עם מוגבלות ממוסדות ומהקהילה • משרד האוצר - .שיפוי רשויות קולטות בהתאם לסל קליטה7 מתן תקצ.וב ראשוני למפונה 2 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה וקליטתה : מלון אורחים, מלונית ,מרחק בטוח ומשב רוח בפרק זה יוצג מידע על תוכניות לקליטת מפו ;נים בסדרי גודל שונים ראשית תוצג ה תוכנית הרחבה ביותר— מלון אורחים ,ולאחר מכן יוצגו תוכניות מלונית ומרחק בטוח. בסיום הפרק נזכיר את תוכנית משב רוח שמשמשת ל צורך ריענון או הפגה קצרי טווח . 2.1 תוכנית מלון אורחים תוכנית מלון אורחים התקבלה במסגרת החלטת ממשלה4877 /הגנ9 מיולי2012 . 8 התוכנית מסדירה פינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה וקליטתה, בשל סיכון ש מאיים עליה או משום שנותרה ללא קורת גג. במסגרת זו נקבע כי החלטה על פינוי מאורגן של אוכלוסייה תתקבל על ידי הממשלה, ובהיעדר אפשרות לכנס את הממשלה תתקבל ההחלטה על ידי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (ובהיעדר אפשרות כזו– ,על ידי ראש הממשלה בהתייעצות עם שר הביטחון השר לביטחון פנים, שר האוצר, שר הפ נים והשר להגנת העורף– שר במשרד שכבר לא קיים וסמכויותיו הועברו .)למשרד הביטחון במקרה קיצוני שבו נשקפת סכנה ברורה ומיידית לאוכלוסייה ואין שהות מספקת לקב לת ,אישור כאמור רשאי מפקד בכיר בשטח להורות על פינוי האוכלוסייה, 9 ובלבד שדיווח על פעולה זו יועבר בהזדמנות הראשונה לשר הביטחון או לשר לביטחון הפנים (לפי העניין) ולשר להגנת העורף (שכאמור סמכויותיו עברו 7 סל קליטה הוא תקציב הניתן לרשות המקומית על מנת שתוכל לממש את אחריותה למענה מפונים שנקלו במתקני הקליטה השונים במרחבה. משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון קליטה בחירום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . 8 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 ,, פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 /. מבוססת על החלטה מס' הגנ9 של ועדת שרי ם להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי או )כלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 9 .מפקד בכיר בשטח הוא קצין צה"ל בדרגת סגן אליף ומעלה או קצין משטרת ישראל בדרגת סגן ניצב ומעלה בשטח הטעון פינוי. שם תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לשר הביטחון). החלטת הפינוי תובא לאישור הממשלה במועד הקרוב ביותר האפשרי. עוד נקבע כי לא תתקבל החלטה על פינוי מאורגן אלא לא חר שהתברר כי אין דרך אחרת לשמור על שלומה של האוכלוסייה או כדי להבטיח .לה הספקת שירותים בסיסיים וקורת גג בה חלטה על פינוי ייקָ בעו בין השאר : הגורם המ פנה, האזור שיפונה ושיטת הפינוי המאורגן (לרבות קביעת יעדי הפינוי והאזורים הקולטים.) התוכנית קובעת כי פינוי האו כלוסייה יבוצע על ידי צה"ל או על ידי רשויות מקומיות, בהתאם לאופי האירוע. 10 בהחלטה נכתב כי צה"ל והרשויות המקומיות צריכים להכין תוך תיאום ביניהם תוכניות מגירה לפינוי אוכלוסייה וכי משטרת ישראל אחראית לפינוי מיידי של אוכלוסייה .בתחילת האירוע, לשם הצלת חיים11 הכלל ים שהוזכרו לעיל (שנקבעו כאמור בשנת2012 ) נקבעו בכפוף לבחינה מחודשת של השר להגנת העורף ולאחר . שמיעת עמדות צה"ל ומשטרת ישראל12 נציין כי במסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת2017 , שעסק בהיערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה, מצאנו כי אין בהירות בעניין הגורמים שאחראים על פינוי האוכלוסייה, ואף העלינו את השאלה האם אין מקום להסדיר את סוגיית הביצוע בפועל של הפינוי במצב י חירום .שונים13 המשימה של פינוי אוכלוסיות ייחודיות ,הוטלה על משרדי ממשלה או גופים ממשלתיים האמונים על אוכלוסיות אלו למשל– משרד הרווחה ומשרד הבריאות- בהתייחס למתגוררים במוסדות סיעודיים או במוסדות טיפוליים ;שבאחריותם14 .כמו כן שב"ס אחראי על פינוי אסירים15 הח לטת ה ממשלה מלון אורחים קבעה את סדרי העדיפויות :לקליטת מפונים ראשית בתשתית בתי ספר ומוסדות הציבור שבתחומי הרשויות המקומיות, ובמידה שלא יהיה די במקומות אלו תישקל האפשרות להרחיב את הקליטה לפנימיות, אכסניות ובמקרה הצורך גם לבתי מלון . בעניין זה אפשר להעיר כי בע ת שיגרה מוסדות החינוך (אליהם אמורים להפנות את המפונים בעדיפות עליונה) משמשים למטרות חינוך והשכלה, ובמקרים שבהם מפונים יקבלו מחסה ב מבני חינוך לא יתאפשרו לימודים סדירים, ולכך עשויות להיות השלכות על השיגרה במדינה ו כן על ה יכולת לאפשר רציפות התפקודית של מקומות עבודה, ובהם גם.מקומות עבודה חיוניים נראה שכיום, בעת ,מבצע חרבות ברזל המפונים מועברים בעדיפות עליונה לבתי מלון. במסגרת תוכנית מלון אורחים הוטל על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית, העומדים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף ומסוגלים לקלוט כ- 300 אל ף נפש . נקבע כי רשימת המתקנים שאותרו תעודכן על ידי משרד הפנים באופן שוטף. כמו כן, הוטל על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להיערך מבחינת תשתית 10 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 ,, פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 /. מבוססת על החלטה מס' הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 11 .שם 12 .שם 13 נורית יכימוביץ- ,כהן היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידת אדמה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 במאי2017 . 14 נוהל משותף למשרד הרווחה והביטחון החברתי ולרשות פס"ח עליונה (פינוי, סעד חללים במשרד הפנים– לפירוט ראו בהמ שך) מסדיר את עניין הפעלת מתקני קליטה ארציים שמוקצים למשרד הרווחה (נוהל27 ) 22 ביוני3 202 . 15 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 ,, פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 /. מבוססת על החלטה מס' הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ושירותים בסיסיים לקליטת אוכלוסייה בהיקף של לפחות4% ממספר תושבי הרשות המקומית , ואף לפקח על היערכות הרשויות המקומיות.לכך16 בשנת 2020 מבקר המדינה ציין לחיוב כי במועד סיום הביקורת (יולי2019 ) משרד הפנים איתר יעדים לקליטת כ- 420 אלף מפונים— יותר ממה שנקבע בדרישות התוכנית מלון אורחים. 17 עוד הוטלו בהחלטת הממשלה מלון אורחים:תפקידים על משרדי ממשלה נוספים o משרד החינוך – להיערך לאספקת שירותי חינוך ברשויות המקומיות שהועברה אליהן אוכלוסייה מפונה; להכין תוכנית לריתוק משקי של סגלי מוסדות החינוך למטרות חינוך בשעת חירום וכן למטרות קליטת אוכלוסייה מ פ ונה .במוסדות חינוך18 o משרד הבינוי והשיכון – להכין תכנית להקמת אתרים זמניים כגון מת חמי אוהלים וקרוואנים או דיור חלופי .אחר19 בעניין זה נציין כי מקומות קליטה כאלו עשויים להתאים למצבי חירום אזרחיים כמו רעידת אדמה, אך לא .למצב מלחמתי, שכן אוהלים וקרוואנים אינם עונים על דרישות המיגון :עוד במסגרת התוכנית • הוטל על המשרד להגנת העורף לרכז את עבוד ת המטה הבין- משרדית לצורך מתן מכלול השירותים .לאוכלוסייה המפונה20 כאמור, המשרד נסגר וסמכויותיו הועברו למשרד הביטחון. כיום הגורם האחראי על פעילות זו הוא.)רשות החירום הלאומית במשרד הביטחון (רח"ל בדוח מבקר המדינה משנת2020 נכתב כי עבודת המטה של רח"ל לעניין היע.רכות הרשויות המקומיות עדיין לא הושלמה וכי עליה להשלים את העבודה21 • הוטל על משרדי הממשלה להכין תוכניות למתן סיוע ושירותים בסיסיים לאוכלוסייה המפונה השוהה במתקני הקליטה .או ברשויות המקומיות הקולטות, בהתאם לתחומי האחריות של המשרדים ולנהליהם • נקבע כי הרשות המקומ ית תדאג למילוי צרכי המפונים במתקני הקליטה ברשות למשך שבוע ימים על פי סל הקליטה ובאישור משרד הפנים. הארכת משך זמן השירות מעבר לשבוע תהיה באישור משרד הפנים ובתיאום עם משרד .האוצר • נקבע כי קופות החולים יספקו תרופות על פי מרשם למפונים שאינם יכולים לשלם עבורן, בהתאם להוראת שעה .שיוציא משרד הבריאות • תקציב להתארגנות ראשונית לאחר הפינוי : בתחום זה יש הבדל בין מי שפונה על ידי הרשויות המוסמכות בפינוי .מאורגן לבין מי שפינה את עצמו באופן עצמאי מי שפונה על ידי הרשויות יהא זכאי לתקציב של150 ש"ח לאדם (כך בנוהל משנת2012 ; לפי נהלי פס"ח שיוצגו בהמשך, כיום סכום זה עומד על200 .)ש"ח לאדם לעומת זאת מי 16 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 ,, פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים 6 ביולי2012 /. מבוססת על החלטה מס' הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 17 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג ההיערכות להגנת העו )רף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 18 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 ,, פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 /. מבוססת על החלטה מס' הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 19 .שם 20 .שם 21 .שם תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שהחליט לפנות את עצמו אינו זכאי לסכום הזה, והוחלט להטיל על המשרד להגנת העורף (כאמור, כיום במקומו פועלת רח"ל) לגבש תפיסה לאומית כולל ת .לטיפול במתפנים עצמאיים בעניין זה נציין ש יש מקרים שבהם תושבים מחליטים לפנות את עצמם ו בהמשך מתקבלת החלטת ממשלה בעניין פינוי ים. למשל— החלטת ממשלה978 "סיוע המדינה לתושבי העיר אשקלון לאור מלחמת חרבות ברזל", שבה הוחלט לפנות קבוצ ות אוכלוסייה מסוימות (למשל חסרי מיגון דירתי או קומתי) התקבלה ב- 19 באוקטובר2023 , 22 שעה שהמצב הביטחוני החמיר ב- 7 לחודש. בין7 - 19 באוקטובר היו באשקלון413 ,התרעות של פיקוד העורף על ירי טילים23 וסביר להניח שחלק מהתושבים התפנו על דעת עצמם עוד לפני שהממשלה החליטה .לתקצב את הפינוי בהחלטת הממשלה4788 נכתב כי המתפנים העצמאיים זכאים גם לשירות בסיסי של משרדי הממשלה השונים ושל .הרשויות המקומיות, וכי הרשויות המקומיות נדרשות לדווח למשרד הפנים על היקף קליטת האוכלוסייה הזו לעניין המתפנים עצמאית , בדוח מבקר המדינה משנת2020 נ כתב כי רח"ל טרם גיבשה תפיסה לאומית לטיפול במתפנים עצמאיים, וכי עליה לעשות כן כדי למנוע פגיעה במתן שירותים בסיסיים לתושבים שעזבו את בתיהם ואת .קהילותיהם בעקבות מלחמה24 ,על כך השיבו ממשרד הביטחון במסגרת הערות ראש הממשלה על דוח המבקר שהוקם צוות היגוי בין-משרדי לעניין זה וגובשו עקרונות לתפיסה שהיו אמורים להימסר לאישורו של מנכ"ל משרד הביטחון בשנת2020 . 25 לא ידוע לנו האם הללו אכן גובשו ואושרו, ואם כן– .מה תוכנם תוכנית מלון אורחים מתייחסת גם לטיפול באנשים עם מוגבלות שמתגוררים בקהילה. 26 במסגרת זו הוטל על משרד הרווחה .לבצע מיפוי של תושבים אלו, לקבוע תבחינים להגדרתם ולהכין תוכנית לקליטתם הקצאת ;)מתקנים לאוכלוסייה זו היא באחריות משרד הפנים (בתיאום עם משרד הרווחה, משרד האוצר והרשויות המקומיות הפעלת המתקנים הללו היא באחריות הרשויות המקומיות ובפיקוח משרד הרווחה, ופינוי אנש ים עם צרכים מיוחדים .המרותקים לבתיהם באחריות משרד הבריאות27 לעניין מיפוי אוכלוסיות מיוחדות נציין כי נוסף על המטופלים במחלקות לשירותים חברתיים ב,רשויות המקומיות יש בישראל אנשים רבים ש יש להם מוגבלות ו הם ,מתגוררים בביתם אך אינם מטופלים במחלקות לשירותים חברתיים ,. אנשים אלו (ובהם נכי צה"ל אזרחים ותיקים , אנשים המתמודדים עם בעיות נפשיות ואחרים) אינם כלולים ברשימות משרד הרווחה, אולם יתכן שהם יזדקקו לסיוע בשעת חירום. גם בדוח של מבקר המדינה משנת 22 החלטת ממשלה978 ,סיוע המדינה לתושבי העיר אשקלון לאור מלחמת חרבות ברזל , 19 באוקטובר2023 . 23 יתכן שבהתרעה אחת נורו כמה טילים. הנתונים נדלו מאתר פיקוד העור ,ף התרעות. 24 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות )(מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 25 ,משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70, א ג וגוסט2020 '. עמ 12-11 . 26 תוכנית מלון אורחים אינה מתייחסת לאנשים עם מוגבלות שמתגוררים במוסדות של משרד הרווחה ושל משרד הבריאות– קבוצות אלו מועברות למוסדות אחרים שנמצאים באחריות המשרדים הללו. בשעת חירום כל מוסד רווחה יידרש לקלוט10% .מהתפוסה הקבועה שלו רח" ל, היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע מטעם משרד הרווחה, בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא"היערכות מדינת ישראל למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה" , 2 בנובמבר2016 . 27 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32, פינוי וקליטת אוכלוסיי ,ה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012. מבוססת על החלטה מס' /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2020 וער ה כי תוכנית מלון אורחים אינה נותנת מענה לנכי צה"ל; כמו כן לא נקבע מי הגורם האחראי לפינוי אוכלוסייה .זו28 בעניין זה נכתב בהערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה כי לפי אגף השיקום של משרד הביטחון, פינוי נכי צה"ל בעת חרום במסגרת מלון אורחים זהה לפינוי כל אדם אחר עם מוגבלות וכי אין בידי משרד הביטחון .אמצעי פינוי מיוחדים לנכים משרד הביטחון הציע להעביר נתונים אודות נכי צה"ל המאושפזים בביתם למחלקות הרווחה של הרשויות המקומיות כדי לאפשר למחלקות הרווחה לסייע בפינויים. הצפי לסיום העברת נתונים אלו היה המחצית השנייה של שנת2020 . 29 תוכנית מלון אורחים מתייחסת גם לאנשים עם מוגבלות שמתגוררי ם במוסדות של משרד הרווחה ושל משרד הבריאות– .קבוצות אלו מועברות למוסדות אחרים שנמצאים באחריות המשרדים הללו30 בשעת חירום כל מוסד רווחה יידרש לקלוט10% .מהתפוסה הקבועה שלו31 החזרת אוכלוסייה מפונה לביתה– תיעשה לאחר החלטה והודעה של הממשלה. על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות אליהן חוזרת האוכלוסייה המפונה.להכין תוכנית לביצוע ההחזרה32 במועד סיום הכנת דוח מבקר המדינה משנת2020 .משרד הפנים טרם הנחה את הרשויות המקומיות להכין תוכנית להשבת התושבים לבתיהם33 לפי הערות ראש הממשלה לדוח המבקר, משרד הפנים סבר כי יש קושי בבניית תוכנית כזו, שכן אין למשרד מידע .מראש מי יהיו היישובים שיפונו, כמה תושבים יפונו, מה יהיו יעדי הפינוי והיכן יתרחש העימות הצבאי או אסון הטבע .משרד הפנים התכוון לפעול להסרת סעיף זה מאחריותו34 בהקשר זה עולה השאלה האם אי-אפשר להכין תוכנית החזרה בתנאי אי-ו ודאות., שכן גם תוכניות הפינוי מוכנות בתנאים כאלו תקציב – ,בהחלטת הממשלה מלון אורחים הוקצו תקציבים למיפוי אוכלוסיות עם צרכים מיוחדים בקהילה אזרחים ותיקים וחולים סיעודיים ומורכבים וסקרי נגישות . אשר לשיפוי רשויות מקומיות שלתחומן הגיע ו מתפנים עצמאיים, .הוטל על משרד האוצר להצביע על מקורות תקציביים 28 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 29 ,משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 '. עמ 12-11 . 30 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 ,, פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 /. מבוססת על החלטה מס' הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 31 ,רח"ל היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע מטעם משרד הרווחה, בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות ,"העורף, ישיבה בנושא "היערכות מדינת ישראל למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה2 בנובמבר2016 . 32 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32, פינוי וקליטת אוכלוסייה ב ,מצבי חירום מחייבים6 ביולי2012. מבוססת על החלטה מס' /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 33 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 34 ,משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 . תוכניו ת לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי דוח מבקר המדינה משנת2016 , בעת מבצע צוק איתן (שנמשך50 ימים- בשנת2014) תוכנית מלון אורחים לא הופעל ה ואזרחים פונו על ידי מועצות אזוריות בדרום הארץ– .ללא תיאום עם צה"ל או עם מערכת הביטחון35 בדוח זה נכתב כי התכנית "אינה בת- "ביצוע, בשל אי השלמת היערכותם של חלק ממשרדי הממשלה ושל צה"ל. 36 בדוח מעקב שנכתב כעבור ארבע שנים נכתב כי חלה התקדמות בהיערכות משרדי הממשלה ליישום תוכנית מלון אורחים, אך עדיין עלו פערים ביישום, כפי שהוזכר לעיל. 37 2.2 תוכנית מלונית38 תוכנית מלונית גובשה בשיתוף צה"ל ומשרד הפנים. טיוטות של התוכנית פורסמו על ידי רח"ל בשנת2015 ובשנת 2018 . לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 ,טיוטות אלו לא הובאו לאישור הממשלה , אך למרות זאת הגופים .הרלוונטיים (משרד הביטחון ומשרד הפנים) נערכו ליישומה39 מדובר ב"תוכנ ית בת" של מלון אורחים, שמתמקדת .באוכלוסייה מקווי העימות במצב חירום או מלחמה התוכנית גובשה כאחד מלקחי ,מבצע צוק איתן לאירוע שבו נדרש פינוי להיקף קטן של מפונים (יחסית להיקף של מלון אורחים) ורוצים לשכן אותם בתנאים יותר נוחים לפרק זמן לא- .ארוך התוכנית כללה פינ וי וקליטה של כ- 75% מתושבי היישובים (כ- 60 )אלף תושבים בטווח של עד4 ק"מ מהגדר בעזה ,לבנון וסוריה, אל יישובים בה ש ם מסופקים להם לינה, מזון ושירותים בסיסיים תוך שמירה על התא המשפחתי ובמידת האפשר- גם על הצביון הקהילתי . בתוכנית זו הקליטה נעשית על ידי הרשויות המקומיות .והשירותים ניתנים על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים התוכנית לא נתנה מענה ל ערים (הערים הרלוונטיות בטווח של עד4 ק"מ הן י קר)ית שמונה ושדרות.. לצורך הפעלתה נדרשת החלטת ממשלה על פינוי תושבים40 לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 , רח"ל קבעה כי תוכנית”מלונית “מ בוססת על עקרונות יסוד שגויים ויהיה קושי ביישומה : ,לפי רח"ל .מתקני האירוח לא יהיו פנויים ולא יוכלו להכיל את מספר המפונים המתוכנן נוסף על כך, לא אותרו די מקומות לקליטת כל המפונים. לא נקבע מנגנון סדור לתשלום עבור החדרים ועלויות .התוכנית לא נאמדו וממילא לא הוקצה לה תקציב41 35 ,מבקר המדינה ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה ). דוח מיוחד, דצמבר2016 . 36 .שם 37 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 38 ,שם"משרד הפנים, רשות פס ח עליונה, מצגת בנושא רשות ייעודית פס"ח. 39 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלו )סייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 40 משרד הפנים, רשות פס"ח עליונה, מצגת בנושא רשות ייעודית פס"ח. 41 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשנת2019 " החלה רח"ל בגיבוש תוכנית מלונית המעודכנת ", שמטרתה הייתה לתת מענה לפינוי וקליטה של תושבי היישובים בטווח של עד4 ק"מ מגבול רצועת עזה– כ- 9,500 תושבים . לפי דוח מבקר המדינה משנת 2020 , גם הכנת התוכנית הזו לא הושלמה .ולא הובאה לאישור הממשלה42 *** לסיכום– נכון לשנת 2020 תוכניות מלונית על גרסאותיהן השונות לא הושלמו— לא בעבור תושבי הגבול הצפוני ולא בעבור תושבי ה.גבול הדרומי .אין בידינו מידע על סטטוס התוכניות כיום 2.3 תוכנית מרחק בטוח מרחק בטוח היא תוכנית שאושרה בצה "ל בשנת2015 . תוכנית זו עוסקת בפינוי התושבים השוכנים ביישובים המרוחקים עד 4 ק "מ מהגבול : 60 אלף בגזרת הצפון, כ- 14 אלף מיישובי עוטף עזה, כ- 24 אלף מקריית שמונה וכ- 24 אלף משדרות. כלומר, בסך הכול כ- 122 אלף תושבים, כולל תושביהן של שתי ערים. 43 לפי דוח מבקר המדי נה משנת2020 , התוכנית עודכנה לאחרונה בשנת2018 , והיא נועדה לתת מענה לפינוי לנוכח "איומים מסוימים.", אשר לא פורטו בדוח המבקר44 בדוח קבע המבקר כי הכנת תוכנית מרחק בטוח לא הושלמה ומאחר שפינוי ערים הוא אירוע מורכב, יש לסיים את התכנון מבעוד מועד ולא להמתין לשעת הצורך כדי ש הביצוע יהיה מיטבי . עוד קבע המבקר כי לא לכל היישובים נקבעו יעדי קליטה וכי יש להשלים בהקדם את גיבושה .של תוכנית שלמה לפינוי וקליטה של תושבי הצפון בהערות ראש הממשלה על הדוח נמסרו תגובת משרד הביטחון ותגובת צה"ל, כי קליטת אוכלוסייה משדרות ומקריית שמ ונה תיעשה בהתאם לתוכנית מלון אורחים ולא לפי תוכנית מרחק בטוח. משרד הביטחון גם השיב (בשנת2020 ) כי "המוכנות לפינוי ערים נמוכה הן בשל הסבירות הנמוכה יותר לפינוי ערים ביחס לפינוי יישובים, והן לנוכח העובדה כי לערים לא קיימת תכנית קליטה סדורה על ידי פס"ח, כפי ש.קיימת ביישובים הכפריים45 נזכיר שכיום, בעת מבצע חרבות ברזל, עלה צורך בפינוי גם מערים כמו שדרות, אשקלון וקריית שמונה (להחלטות הממשלה הרלוונטיות– )ראו בהמשך. 42 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 43 .שם 44 .שם 45 משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכל ,לי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרו ם מלחמת חרבות ברזל | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.4 תוכנית משב רוח תוכנית משב רוח היא תוכנית ר י ענון המיועדת לאוכלוסיית אזור עוטף עזה והעיר שדרות. אין בידינו מידע מלא על התוכנית. תוכנית משב רוח הופעלה ב מהלך מבצע עלות השחר (מבצע שנמשך שלושה ימים באוגוסט2022 ) בניהול מו ה עצות האזוריות .ועיריית שדרות46 ב החלטת ממשלה1880 /(הגנ9) - חיזוק המוכנות האזרחית בחירום בעקבות מבצע "עלות השחר" - מיום30 בספטמבר2022 , הוחלט להקים צוות בראשות מנכ"ל משרד הביטחון ומנכ"ל משרד הפנים. 47 הצוות נדרש לבחון את צירופן של אוכלוסיות נוספות לתוכנית הריענון, למשל אוכלוסיות עם צרכים מיוחדים ו עובדים זרים המועסקים במרחב עוטף עזה על פי דין. הצוות התבקש גם לבחון את האיגום התקציבי ממשרדי הממ שלה הרלוונטיים להוספת המרכיבים הנוספים הנדרשים. הצוות אמור היה להגיש את המלצותיו בתוך שלושים .יום ממועד הקמתו48 אין לנו מידע האם המלצות הצוות הוגשו ואם כן– .מה כללו 3 . הוראות פס"ח לעניין פינוי אוכלוסייה כאמור, רשות פס"ח היא גורם מרכזי ב פינוי וסעד למפונים. בשגרה ה רשות מתכננת, מארגנת ומכשירה מערכים לקליטת אוכלוסייה מפונה , ו בשעת חירום היא מפעילה את המערכים. פעילות פס"ח בשגרה ובחירום (מלחמתי או )אזרחי מבוססת על כמה החלטות ממשלה שלא יפורטו במסגרת זו (ובהם החלטת ממשלה4877 ,)שהוזכרה לעיל49 וכן על נהלים של.פס"ח; להלן עיקרי הנהלים העוסקים בפינוי אוכלוסייה כל הנהלים נכתבו עוד טרם פרוץ מלחמ ת חרבות ברז.ל נהלים לתכנון מתקני הקליטה, בנייתם, בקרה עליהם ותרגול הקליטה נוהל תכנון קליטה בחירום (נוהל21 ) מגדיר מתקני קליטה ארציים ומתקני קליטה מקומיים: 50 מתקן קליטה ארצי הוא מתקן בבעלות פרטית המוגדר מפעל חיוני , הכולל תשתית לינה וכלכלה, כוח אדם, עומד בהנחיות המיגון של פקע"ר ומאפשר קליטת מפונים או מחוסרי קורת גג בהיקף גדול, כתוצאה מאירוע מלחמתי או 46 על כך דיווח שר הביטחון בישיבת ועדת השרים לעניין מוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום שהתקיימה ב- 20 בספטמבר2022 . החלטת ממשלה1880 , "חיזוק המוכנות האזרחית בחירום בעקבות מבצע "עלות השחר , 30 בספט מבר2022 . 47 משתתפים בצוות גם: המנכ"לים של משרדי האוצר, הרווחה והביטחון החברתי, הבריאות והחקלאות ופיתוח הכפר, או נציגיהם, וכן נציגי .משרד הביטחון, המשרד לביטחון הפנים, רח"ל, משטרת ישראל והמל"ל. שם 48 .שם 49 :ההחלטות האחרות הן החלטת ממשלה515 משנת1960 – הקמת רשות פס''ח– .ברמה הארצית, המחוזית וברשויות המקומיות החלטות ממשלה1716 משנת1986, ו- 1080 משנת2000 שבמרכזן הכללת תקופת ההפעלה של מערך משק לשעת חירום (מל''ח) לרבות פס''ח .גם באירועים שאינם מלחמתיים והגדרת אחריות משרדי ממשלה ורשויות מקומיות 'החלטה מס1623 – ''רע/ד2 ( 2010 ) – היערכות משרדי הממשלה לרעידת אדמה– החלטה רחבה שכללה מספר רב של משרדי ממשלה וגורמים ממשלתיים נוספים, וקבעה בעבור כל אחד מהם כיצד הוא צריך לפעול בשלבים שונים של אירוע רעידת אדמה: מניעה, היערכות ואִ יפְ חוּת (מזעור נזקים), מענה, שיקום אוכלוסין.ראשוני ושיקום הקהילה והתשתית הפיזית 50 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון ק ליטה בחירום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .אירוע חירום אזרחי, למשך כל תקופת החירום מתקני קליטה ארציים מי ועדים גם לאוכלוסיות עם צרכים מיוחדים .ולכל צורך אחר שיוגדר ע"י הרשות העליונה לפס"ח. ככלל מדובר בבתי מלון, אכסניות ובתי הארחה מתקן קליטה מקומי הוא מתקן ציבורי בבעלות הרשות המקומית , בעל זמינות גבוהה (למשל בית ספר) ללא תשתית לינה, העומד בהנחיות המיגון של פיק וד העורף ומאפשר קליטת מפונים או חסרי קורת גג כתוצאה מאירוע .מלחמתי או אירוע חירום אזרחי, למשך כל תקופת החירום51 השירות הניתן במתקנים צריך לכלול לינה, כלכלה ואחזקה של המתקן. לפי הנוהל, ברמת הרשות המקומית יש לתכנן קליטת אוכלוסייה בכמה רמות: ברמת הרשות המקומית , ברמת רשות פס"ח מחוזית וברמת רשות פס"ח עליונה. הנוהל מפרט שורה ארוכה של.שיקולים שיש להביא בחשבון בעת תכנון המתקנים והתאמתם לאוכלוסיית היעד :נזכיר רק חלק מהם רמת האיום על הרשות; כשירות מתקני הקליטה , גודלם, ציודם, ו מיקומם ; מ ספר המפונים הצפוי והרכבם :משפחות או בודדים, דתיים או חילונים, אנשים עם צרכים מיוחדים; מוכנות צוותי רווחה, מוכנות המענה ברשות המקומית (למשל מקלחות, תכנית מזון, תכנית חינוך חלופית, ותכנון פעילויות הפגה לילדים ולמבוגרים) , קיומן של תוכני ו ת אבטחה וסדר ציבורי, תכנית הסברה לציבור על הפינוי והקל יטה . יש לתכנן מראש גם את שיטת הקליטה: שילוב עם האוכלוסייה המקומית, או קליטה במתקנים ייעודיים. יש להביא בחשבון אפשרות שמערכת .החינוך ברשות הקולטת ממשיכה לפעול ונדרש לתכנן קליטת אוכלוסייה במקביל52 נציין שבאופן מעשי , מבנה ציבור שישמש מתקן קליטה ל מפונים לא יוכל .לשמש לייעודו המקורי, למשל בית ספר פתיחת מתקני קליטה ארציים ת :יעשה באחד משלושה מצבים בתחילת המערכה- המתקנים ייפתחו לקלוט אוכלוסייה עם צרכים מיוחדים; תוך כדי המערכה– הוספת מתקנים בהתאם לצורך; לקראת סיום המערכה– בהתאם לדרישת הדרג המדינ י , כמענה זמני עד למוכנות המענה ארוך הטווח. תכנון כזה ייעשה בהובלת רשות פס"ח עליונה ,(ראש תחום קליטת אוכלוסייה), ובהשתתפות נציגי מחוזות משרד הפנים, נציג הלשכה המשפטית של משרד הפנים .ונציגים של משרדי הרווחה, הבריאות והאוצר53 לפי נוהל בניית מערך הקליטה ברשות המקומית (נוהל24 ) 54 כל רשות מקומית (עירייה, מועצה מקומית או )מועצה אזורית נדרשת להכין מענה לקליטת אוכלוסייה מפונה בהיקף של לפחות4% מסך אוכלוסייתה במתקני קליטה מקומיים, בהתאם לתוכנית מלון אורחים. 55 הרשות המקומית תיערך לקליטת אוכלוסייה מפונה מתוך תושבי הרשות, ולפי הצורך ל קליטת אוכלוסייה מפונה מרשויות אחרות. מתקני הקליטה יהיו מתקנים ציבוריים זמינים בבעלות הרשות המקומית הע ומ דים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף– למשל בתי ספר ומתנ"סים. עליהם 51 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון קל יטה בחירום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . 52 .שם 53 שם. 54 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום בניית מערך הקליטה ברשות המקומית (נוהל24 ) , 1 במרץ2023 . 55 מספר הנקלטים במתקן תלוי בשטח המיגון, על בסיס שטח של0.5 מ"ר לאדם; כמו כן, יש לספק שטח לינה של4 .מ"ר לאדם הנוהל קובע :כללים לגבי הציוד במתקן, מענה לפרט, למשל כלכלה, שירותים, איתור מקלחות לנקלטים או ,שכירת מקלחות שדה, כביסה, תברואה רווחה, חינוך, אבטחה וסדר ציבורי, שירותי דת, תוכנית הפגה, פעילות פנאי והעברת מידע למפונים . הנוהל מסדיר גם ריתוק משקי של .כוח אדם, הכשרת הצוות ותרגולו, התנאים לפתיחת המתקנים והתנאים לסגירתם. שם תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להיות נגישים בהתאם ל תקנות שו ויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (נגישות אירועי פינוי אוכלוסייה וקליטתה במצבי חירום), תשפ"ב- 2022 . מתקני הקליטה המקומיים מסווגים לפי גודלם ובהתאם לכך מוקצה .להם כוח אדם56 נוהל תכנון וביצוע תרגילי קליטה (נוהל22 ) קובע שיש לבצע תרגול עיתי ב מתקני קליטה, משלב התכנ ון דרך שלב ההיערכות וה ב.יצוע ועד לשלב הסיכום57 בין היתר הנוהל מזכיר את הצורך בתרגול מענה לאוכלוסייה עם צרכים ,מיוחדים ומוגבלויות שונות (למשל עיוורון, חרשות, נכויות שונות), התנהגויות קיצוניות של נקלטים (למשל חרדה כעס, בלבול), אירועים רפואיים, איתור בני משפחה., קשיים בשיבוץ הנקלטים בחדרים נוהל ביצוע ביקורות למתקני קליטה ארציים (נוהל23 ) קובע כי אחת לשנתיים יש לבצע ביקורות ב מתקני הקליטה הארציים ( )מלונות, אכסניות ופנימיות. 58 הנוהל קובע מי הם ,החברים בצוות הביקורת59 ואילו נושאים ייבחנו בה: פרטי המתקן, אנשי קשר, כוח ,אדם, יכולות לינה במתקן, נגישות, מרחבים מוגנים, סיכום יכולות קליטה, אמצעי לינה .כלכלת מפונים, תשתיות ואנרגיה, התקשרות ותשלומים נוהל תפיסת מתקני פס"ח לשעת חירום ברשויות המקומיות (נוהל25 ) 60 כאמור, מערך הקליטה ברשויות המקומיות מבוסס על מבנים ומוסדות פרטיים וצ יבוריים אשר רשות פס"ח החליטה .כי יתוכננו בשגרה ויופעלו בתקופת הפעלה כמתקני פס"ח לפי נוהל25 , תכנון המתקנים ברגיעה מחייב התקשרות חוזית עם בעלי המתקנים או עם המחזיקים בהם, וקביעת הסדרים לתפיסתם ולהפעלתם כמתקני פס"ח .בתקופת ההפעלה61 הרשות המקומית באמצעות ועדת פס"ח המקומית נדרשת לאתר בעת שגרה מתקנים שמיועדים לקליטת מפונים (מתקנים מקומיים ו מתקנים ארציים) בפיקוח המרכז המחוזי לפס"ח ועל פי הנחיות .הרשות העליונה לפס"ח במשרד הפנים השגת המקרקעין עבור מערך פס"ח המקומי לשעת חירום אפשרית בדרכים האלו: 56 במתקן קטן ייקלטו עד150 אנשים ויוקצה תקן של11 עובדים. במתקן בינוני ייקלטו עד300 אנשים ויוקצה תקן של19 .עובדים במתקן גדול ייקלטו עד500 אנשים ויוקצה תקן של27 עובדים– 20 .מהם על בסיס סגל הוראה והשאר עובדי רשות משרד הפנים, אגף פס" ,ח ,נהלים לחירום בניית מערך הקליטה ברשות המקומית (נוהל24 ) , 1 במרץ2023 . 57 לפי הנוהל יש לתרגל יש לתרגל: מוסדות חינוך– אחת לשנה; רשויות מקומ יות– בהתאם להוראות פיקוד העורף; נפות– ;אין חובת תרגול תרגול קליטה כחלק מתרגיל העורף הלאומי; עמידה במדדי כשירות הרשות המקומית– אחת לשלוש שנים; תרגילים נוספים בהתאם להנחיות ראש אגף רשות פס"ח– מותאמים לרשות המקומית (למשל תרגיל מיוחד לרשות קולטת); תרגילים נוספים ביוזמת הרשות .המקומית או ביוזמת מנהל תחום החירום והפס"ח המחוזי משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון וביצוע תרגילי קליטה (נוהל22 ) , 1 במרץ2023 . 58 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע ביקורות למתקני קליטה ארציים (נוהל23 ) , 1 במרץ2023 . 59 הביקורת תיערך בהובלת מנהל תחום החירום והפס"ח המחוזי, וישתתפו בה מפקח כוח אדם מרחבי ממשרד העבודה, קב"ט ו/או מנהל תא פס"ח ברשות המקומית, נציגי מתקן הקליטה הארצי (מנהל, קב"ט, אחראי לוגיסטיקה, אחראי משאבי אנוש). משתתפים אפשריים נוספים: ראש תחום קליטת אוכלוסייה ברשות פס"ח העליונה, מרכז חירו ם מחוזי של משרד הרווחה או של משרד הבריאות (במקרים )שבהם המתקן מיועד לאוכלוסיות הרלוונטיות), מרכז חירום מחוזי של משרד החינוך (בפנימיות בבעלות המינהל לחינוך התיישבותי .ונציגים רלוונטים נוספים 60 ,משרד הפנים רשות פס"ח ,עליונה 'נוהל מס25, תפיסת מתקני פס"ח לשעת חירום ברשויות המקומיות, פברואר2019 . 61 תקופת הפעלה היא תקופה שבה ניתן להפעיל את מערך משק לשעת .חירום (מל"ח), לפי החלטה של הממשלה ועל פי הצעת שר הביטחון ,משרד הפנים, המינהל לשירותי חירום וביטחון, אגף חירום וביטחון אוגדן לממונה חירום וביטחון ברשות המקומית , מאי2023 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm o מקרקעין בבעלות הרשות המקומית – .על פי החלטת הרשות המקומית o מקרקעין בבעלות פרטית או ציבורית – .התקשרות חוזית מוקדמת לפי הנוהל, מתקנים (פרטיים או ציבוריים) שבעליהם סירבו להתקשר בחוזה יתפסו על ידי פס"ח .באמצעות הרשויות המקומיות במקרה כזה הרשות המקומית תעביר בקשה להכנת צווי תפיסה לממונה על המחוז במשרד הפנים, דרך מרכז פס"ח .המחוזי62 הבקשה תהיה בחתימת נציג מוסמך של הרשות המקומית. צווי התפיסה יישארו למשמרת בידי המרכז המחוזי, .מוכנים להחתמת הממונה על המחוז בתקופת הפעלה ועל פי הצורך יצוין כי האפשרות לתפוס מתק נים מוזכר ת גם בנוהל23 )שהוזכר לעיל (הנוהל העוסק בביקורת על מתקני קליטה– בו נכתב שיש לשאוף להביא את הנהלת המתקן לחתימה על הסכם התקשרות, על מנת להקל על תהליך הפעלת המתקן בחירום. במקרה שהנהלת המתקן מסרבת לחתום על הסכם התקשרות (או בחלוף30 ימים ממועד הביקורת בלא שיועבר מכתב סירוב מהנהלת המתקן), אפשר להכין צו תפיסה נצור שישמש לתפיסת .המתקן בעת הצורך63 ב מידה שבנכס שנתפס שוהים אנשים (למשל תלמידים בפנימייה או אורחים במלון) הנוהל מאפשר לפנות אותם מהמתקן ולהעמיד את המבנה על ציודו ומתקניו לרשות התושבים המפונים. המדינ ה תשפה את בעל המקרקעין .בנכס ובמיטלטלין שעליהם או בעד כל שירות ומצרכים שבעל המקרקעין נתן לאוכלוסייה המפונה64 הנוהל קובע גם הגבלות על הסמכות לתפוס את המקרקעין, למשל הגבלה על זמן התפיסה ו על השימושים שאפשר ,לעשות במתקן.ואף מאפשר להגיש ערר על צו התפיסה נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל6 2 ) 65 במסגרת הוראה זו מוגדרים נוהלי דיווח ושיטת תשלומים של הרשויות המקומיות ושל משרד הפנים לעניין מתן .שירותים בגין קליטת אוכלוסייה מפונה בגין טיפול בחללים אזרחיים הרשות המקומית תהיה זכאית לקבלת התשלומים כאש ר מופעל "מצב מיוחד בעורף" כולל הפעלת מל"ח (בתרחיש מלחמתי), או כאשר הממשלה מחליטה ,להפעיל את תוכנית מלון אורחים או.כאשר מוכרז אירוע חירום אזרחי66 הנוהל מגדיר שלושה תשלומים ;הקשורים לקליטת מפונים, כמפורט להלן67 נקדים ונציין כי בנוהל לא מוגדר במדויק מתי:ישולמו תשלומים אלו 1. תשלום ישיר ל מפונה לצורך התארגנות ראשונית , על סך200 ש"ח לאדם – משולם על ידי משרד האוצר בהתאם להחלטת ממשלה4877 מלון אורחים.""בשאיפה ביממות הראשונות למועד הפינוי 62 הבקשות ל צו תפיסה מסתמכות על חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשע"ח, תש"י- 1949 . 63 משרד הפנים, רשות פס" ,ח עליונה 'נוהל מס25, תפיסת מתקני פס"ח לשעת חירום ברשויות המקומיות , פברואר2019 . 64 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע ביקורות למתקני קליטה ארציים (נוהל23 ) , 1 במרץ2023 . 65 משרד הפנים, אגף פס"ח, נהלים לח ,ירום נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל26 ) , 1 במרץ2023 . 66 .שם 67 נוסף על כך הוגדר תשלום לרשות המ.קומית בגין חללים אזרחיים, עליו לא נפרט במסגרת זו. שם תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2. תשלום ל רשות המקומית (סלי קליטה) בגין מענה הרשות לקליטת אוכלוסייה מפונה – החזר הוצאות הרשות המקומית לטיפול בפרט והוצאות התפעול של מתקן הקליטה המקומי. בנוהל לא צוין תוך כמה זמן התשלום יועבר לרשויות המקומיות, אך מדובר בתהליך בן12 שלבים .)(ראו תרשים להלן 3. תשלום ל מתקני הקליטה הארציים בגין קליטת אוכלוסייה מפונה (לינה וכלכלה– פנסיון מלא הכולל שתי .)ארוחות וכריכים68 .התשלום יבוצע דרך הרשות המקומית לא צוין תוך כמה זמן יועבר התשלום , אך גם הוא כרוך באותו תהליך בן12 שלבים, כאמור באשר לסלי הקליטה בסעיף2 .לעיל היקף התשלום— בהתאם להחלטת ממשלה4877 .""מלון אורחים להלן צילום של תרשים המתאר את התהליך המרכזי להעברת התשלומים לרשות המקומית . התרשים מופיע בצורה זו בנוהל 26 : 69 כאמור, הנוהל לא הגדיר במדויק מתי ישולמו הסכומים לרשויות המקומיות, אך בהחלטת הממשלה4877 נכתב כי "הרשות המקומית תעביר למשרד הפנים דוח מפורט בגין העלויות ששולמו לסל הקליטה, בצירוף חשבוניות מתאימות. חשב המשרד או נציג מטעמו ישקלו את הבקשות ויאשרו החזרים על פי שיקול דעתם לא יאוחר מ- 60 יום ."מאישור ההחזר70 בעניין זה נציין כי לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 , בחודש יולי2019 מסר ראש רשות פס"ח כי "בהתממש פינוי אוכלוסייה, יש צו רך בתשלום מקדמות לרשויות המקומיות שיקלטו את האוכלוסייה המפונה על מנת לאפשר להן לעמוד בהוצאות הכרוכות בכך", וכי "היעדר סיכום לגבי המקדמות עולה בכל התרגילים הלאומיים.... קיימת הבנה שבעל פה שבין היתר באה לידי ביטוי בתרגילים שתבוצע הזרמה של מקדמה, אבל אין הסכמ ה מראש". מאגף 68 .במקרים שבהם במתקן הקליטה אין תשתית כלכלה, הרשות המקומית תספק את הכלכלה ותשופה על הוצאותיה 69 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל26 ) , 1 במרץ2023 . 70 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 ,, פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012. מבוססת על החלטה מס' הגנ/ 9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה - חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,התקציבים השיבו למבקר המדינה כי "תשלום לרשויות המקומיות הקולטות מפונים ייעשה בגין הוצאות הרשות בכפוף להצגת קבלות... וללא תשלום מקדמות.. בהתאם להחלטת ממשלה4877 ." 71 ב ין הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה תנשמ 0 2 0 2 נכתב כי משרד האוצר עומד בסירובו להתחייב ל שלם מקדמות לרשויות .המקומיות72 נספח6 בנוהל קובע מפתח לשיפוי הרשות המקומית בגין קליטת אוכלוסייה מפונה. בין היתר נקבעו סכומים לשיפוי בעבור: פינוי ראשוני, הסעות מיוחדות, אבטחה וסדר, הוצאות איטום, שירותי כביסה, אחזקה ושבר, השכרת תאי שירותים ומקלחונים, כלכלה, ה וצאות בלתי צפויות ותשלום למתקני.קליטה ארציים73 סכומים אלו צמודים למדד המחירים לצרכן. 71 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג,ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי )התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 72 ,משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 . 'עמ 10 .