חומר רקע
ז' בחשוון התשע"ז
8 בנובמבר 2017
לכבוד: ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הנדון: מסמך הצוות לבדיקת צמצום השימוש בפקודת המסים (גביה)
כללי
בדיון שקיימה ועדת החוקה, חוק ומשפט ביום 20 במרץ 2016 בהצ"ח הפרטית של חה"כ מרב מיכאלי "הצעת חוק לתיקון פקודת המסים (גבייה) (ביטול החוק) התשע"ו-2016" התבקשו משרדי הממשלה הרלוונטיים לגבש המלצות כלליות של הממשלה ביחס לגופים הפועלים מכוח הפקודה ולבחון את הפסקת השימוש בה וביטולה. כן התבקשו משרדי הממשלה לבחון מספר טענות שנשמעו ביחס להפעלת פקודת המסים (גביה) ובכלל זה – עיקולי חשבונות בנק באופן מלא (להבדיל מסכום החוב בלבד) ונטיה מכוונת לעיקול חשבונות הבנק במועדים הסמוכים לשבתות וחגים במטרה ללחוץ על החייבים לשלם את חובם בלא ויכוח. כן נתבקשה בדיקה ביחס לטענה לעיכוב בשחרור חשבונות בנק מעוקלים אחרי שכבר שולם החוב.
בעקבות בקשת הוועדה הוקם צוות, שמנה 5 נציגי משרד האוצר, נציגה של משרד המשפטים, נציגה של רשות האכיפה והגביה, נציגה של המרכז לגביית קנסות ונציגה של רשות האכיפה והגביה (להלן – הצוות).
בהקדמה למסמך שגיבש הצוות ציין הצוות כלהלן:
"דומה כי כמסקנה כללית ניתן לציין, כי מרבית משרדי הממשלה, אליהם פנה הצוות, ראו בחיוב את האפשרות להפסיק להשתמש בפקודה ככלי לגביית החובות ולהעביר את גביית החובות של אותו משרד למרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (להלן גם – "המרכז לגביית קנסות"). זאת, למעט שני משרדי ממשלה ובכך כבר השיג הצוות לא מעט. נוסף על כך גם מגן דוד אדום אינו שולל אפשרות לגבות את חובותיו באמצעות רשות האכיפה והגביה.
יחד עם זאת, הצוות התרשם כי קים קושי להפסיק עתה את השימוש שעושים בפקודה המוסד לביטוח לאומי, הרשויות המקומיות ותאגידי המים ואנו סבורים, כי ביחס לגופים האמורים יש לפעול למציאת כלים להגברת הפיקוח באשר לאופן שבו עושים אותם הגופים שימוש בפקודה."
יוער, כבר עתה כי דוח הצוות התייחס באריכות וביסודיות לבחינת ביטול הפקודה או הסרת חלק מהגופים שההפעלה ניתנה להם, אך לא עסק בשאלות הנוספות אותן הפנתה הוועדה למשרדים, אלא בעקיפין, על ידי ציון הצורך בהגברת הפיקוח באשר לאופן שבו מתבצעת הגבייה.
הצוות ציין כי הבטחת הגבייה הסדירה של תשלומי החובה עליהם מבוססת פעילות רשויות המנהל, מגנה על זכויות האזרחים המשלמים את תשלומי החובה כסדרם. לצד האמור עמד הצוות על הביקורת הרבה הנשמעת נגד הפקודה ולגבי אופן הפעלתה מצד בתי המשפט, ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, חברי כנסת, רשות האכיפה והגבייה, לשכת עורכי הדין, המועצה לצרכנות, האקדמיה, כלי התקשורת ועוד (ראו ההפניות בדוח הצוות).
משכך, ולאור קיומה של רשות האכיפה והגביה – המוסמכת לבצע הליכי גביה מינהליים שלא על בסיס הפקודה, נטען כי "ניתן לבחון צמצום הגביה ה"עצמאית" מכוח הפקודה." הצוות ציין כי למרות שהמרכז לגביית קנסות פועל אף הוא, בין היתר, מכוח הפקודה, יש לגביה באמצעותו יתרונות הן עבור הרשות הגובה והן עבור החייב. יוער בהקשר זה, כי בין היתרונות – צמצום הסיכון להליך חדלות פירעון של החייב הנובע מהפעלת אפיקי גביה ממספר מקורות במקביל, וכן האינטרס הציבורי של הימנעות מכפילות המשאבים המושקעים בגבייה מחייב אחד – על ידי הפעלת מספר גופים שונים.
עבודת הצוות:
במסגרת עבודתו בחן הצוות את האפשרות לנהל את הליכי הגביה באמצעות מערכת ההוצאה לפועל או המרכז לגביית קנסות. הצוות קיים מעין שימוע לגופים המרכזיים שאינם משרדי ממשלה שמוסמכים לגבות חובות מכוח הפקודה וכן פנה למשרדי ממשלה, הפועלים מכח הפקודה.
עמדות הגופים המרכזיים המוסמכים לגבות חובות לפי הפקודה (שאינם משרדי ממשלה):
מרבית הגופים המרכזיים המוסמכים לגבות חובות לפי הפקודה התנגדו לעבור לגבייה בהוצאה לפועל משום שזו נתפסת "יקרה", הן משום חובת תשלום האגרה, המוטלת מראש (ואמורה להיות מוטלת בסופו של יום על החייב) והן מאחר שהפעלת הליכי גבייה באמצעות עורכי דין משמעותם מבחינת האזרח הוספת שכר טרחה משמעותי שאינו מתווסף בהליכי גבייה מנהליים.
הצוות ציין כי לא הועברו לו נתונים לגבי השתכרותן של חברות הגביה הפועלות מטעם הגופים המוסמכים להפעיל את פקודת המסים, וציין כי להבנתו בחלק מהמקרים מתווספות לחוב מלוא שיעור ההוצאות המרביות לפי תקנות המסים (גביה) (קביעת הוצאות מרביות), התשע"א-2011 ולא שיעור ההוצאה בפועל, כך שהחברות מרוויחות מהפער.
ביחס להעברת הליכי הגביה למרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות נטען על ידי גופים שהופיעו בפני הצוות כי העברה זו תביא לאיבוד היעילות והאפקטיביות שיש להליכי הגבייה, ותביא לירידה בהכנסות מהליכי הגבייה. כמו כן, נטען, כי כאשר הליכי הגבייה יבוצעו על ידי המרכז, יאבד הגוף שיעביר את הסמכות לגבות את חובותיו את "הבכורה" בקבלת הכספים.
מד"א –
מד"א אינה מתנגדת לביטול הסמכות לגבות לפי פקודת המסים (גביה) ובלבד שלא יחול כל שינוי בכל הנוגע להוצאות שהיא מוציאה כיום לגביית החובות.
עמדת הצוות – מבין שתי החלופות של גביית החובות של מד"א בהוצאה לפועל או על ידי המרכז לגביית קנסות, סבור הצוות, כי מאחר שמד"א מופקד למעשה על שירות בעל אופי שלטוני שעניינו טיפול מיידי ופינוי לבתי החולים, הרי שניתן לתקן את חוק המרכז, כך שתתאפשר גביית חובות מד"א באמצעותו. לחלופין, ניתן להביא למציאת פתרון שיביא לגביית חובות מד"א בהוצאה לפועל, תוך קביעת אגרה דחויה, על מנת שמד"א לא תצטרך להוציא את עלויות האגרה מכיסה.
המוסד לביטוח לאומי –
המוסד לביטוח לאומי הביע התנגדות לביטול סמכותו לגבות חובות מכוח הפקודה. בהתאם להוראות חוק הביטוח הלאומי, התשנ"ה-1995, מוסמך המל"ל לפעול מכוח הוראות הפקודה וכן באמצעות קיזוזים מהגמלאות המשולמות על ידו בהתאם לחוק הביטוח הלאומי. המל"ל הדגיש כי המנגנון הוכח לאורך שנים כמנגנון גבייה יעיל ושיעורי הגבייה באמצעותו גבוהים. עוד טען המל"ל כי הגבייה הנעשית על ידיו, נעשית על ידי עובדי המל"ל ובאופן מושכל ובהתחשב ביכולת החייב. המל"ל הוסיפו כי חובות בדמי הביטוח אינם "סטאטיים" ומשתנים בתדירות גבוהה כך שהעברת גביית החובות לגורם מבצע שלישי, בגדר "שגר ושכח" איננה אפשרית, בפרט נוכח מורכבות המחשוב של המל"ל וסוגיות הנוגעות לפרטיות. כן נטען כי גם כאשר המוסד פועל מכוח פקודת המסים גביה, הוא מאפשר עריכת הסדרי תשלומים, ביטול קנסות והצמדות וכו', הליכים אלה חורגים מ"פעולת גביה" בלבד והן נוגעים לסמכויות מהותיות יותר של פקידי המוסד.
עמדת הצוות - לדעת חברי הצוות, הנתונים שנמסרו על ידי המל"ל אינם מספקים מידע המאפשר אבחנה בין החובות השוטפים הקלים לבין חובות קשים שלגבייתם נצרך המוסד לביטוח לאומי לבצע הליכי גבייה באמצעות הפקודה. הצוות התרשם כי מערכת הגביה במוסד היא אכן מערכת סבוכה ומסועפת. יחד עם זאת, ובשים לב לטענות המועלות כנגד הגופים העושים שימוש בפקודה, ממליץ הצוות כי תעשה בדיקה מקיפה באשר לאופן שבו מפעיל המוסד את כלי האכיפה הניתנים לו מכוח הפקודה. בנוסף ציין הצוות ציין שבשנים האחרונות הועברה גביית חובות מזונות שנגבו על ידי המל"ל לאחריות רשות האכיפה והגבייה, והיא מבוצעת על ידה.
השלטון המקומי/ משרד הפנים/תאגידי המים –
עמדת משרד הפנים/השלטון המקומי ורשות המים/תאגידי המים היא כי יש לשמר את סמכותם לגבות לפי פקודת המסים גביה, משום, שתקציבי הרשויות המקומיות ותאגידי המים, מושתתים בין היתר על הגביה לפי פקודת המסים גביה ומשום שמשרד האוצר דורש מהם להיות באיזון תקציבי מתמיד. באשר לתאגידי המים, הרי שתעריף המים, תלוי, בין היתר, ביכולת הגבייה של התאגיד. מכאן כי הפסקת השימוש בפקודה עלול להוביל לייקור תעריפי המים לכלל הצרכנים.
מבחינת הרשויות המקומיות, קיימת חשיבות לכך שחובן ייגבה תחילה, ותישמר להן יכולת הגמישות בגביית החובות, כאשר בכל משטר גבייה אחר, החובות אליהן עלולים להגבות בסוף (לדוגמא במרכז לגביית קנסות, החוב יבוא לאחר מדרג החובות למדינה או כיו"ב) ועל כן יש לשמר את היכולת שלהן לגבות במישרין, והבטחת עדיפותן על פני חובות אחרים.
תאגידי המים, הדגישו, כי רק לאחרונה בוטל הלכה למעשה כלי מרכזי ששימש אותם בהליכי הגביה והוא ניתוק המים. עוד נטען כי צרכנים רבים פונים לבירורים לפני תשלום ועל כן יש חשיבות לקשר ההדוק בין מחלקת שירות הלקוחות לבין מחלקת הגבייה, וניתוקו משמעו פגיעה באזרח. רשות המים הסכימה לבחון את גביית החובות במסלול המקוצר הפועל בהוצאה לפועל, ואולם במסגרת תשובתה בכתב הצביעה על הקשיים הכרוכים מבחינתה באפשרות זו ועיקרם הקושי בהמצאה מלאה של התראה לפני פתיחת תיק תובענה כנדרש בחוק ההוצאה לפועל.
עמדת הצוות היא כי ככלל, נדרש כי האיזון התקציבי, הן ברשויות המקומיות והן בתאגידי המים ישמר. הרשויות המקומיות ותאגידי המים מספקים שירותי שלטון לאזרח, ויש לאפשר כי גביית החובות, תיעשה בדרך יעילה ואפקטיבית. עוד ציין הצוות כי שרת המשפטים, מבקשת להוביל תיקון לחוק המרכז, שיאפשר גבייה וולונטרית (לפי בחירה) של חובות הרשויות המקומיות וייתכן שגם חובות לתאגידי המים, באמצעות המרכז לגביית קנסות. יובהר כי מדובר אך ורק בגביית חובות שלא משולמים במועדם, כאשר אין כל כוונה, כי רשות האכיפה והגבייה תספק את שירותי התשלומים השוטפים המבוצעים כיום בחלק מהרשויות המקומיות, על ידי חברות הגבייה עבור הרשויות המקומיות או עבור תאגידי המים. בעניין זה יצוין כי לעמדת משרד האוצר, גבית חובות תאגידי מים באמצעות המרכז לגביית קנסות, עלולה לגרור עליה בתעריף המים שכן התעריף מורכב בין היתר מפחת הגבייה המוכר לתאגיד. לטענת הצוות רשות מקומית או תאגיד מים שיבקש לגבות באמצעות המרכז יוכל לעשות כן לאחר קביעת צו, בדומה למנגנון הקבוע בפסקאות 13 ו- 14 להגדרת חוב בחוק המרכז. באופן זה ניתן יהיה לבחון בעוד מספר שנים את יעילות הגבייה המבוצעת על ידי המרכז עבור הרשויות המקומיות ותאגידי המים, ולהשוותה לשירות שניתן על ידי חברות הגבייה וכך לבחון את הטענות השונות הנוגעות בעיקרן לאיזון התקציבי המועלות על ידי השלטון המקומי ותאגידי המים.
הליכים בכתב מול גורמי ממשלה להם הסמכה לגבות את החובות באמצעות פקודת המסים:
הצוות פנה בכתב אל הגורמים הממשלתיים שלהם הסמכה בחוק לגבות את חובם לפי פקודת המסים (גביה) ואשר לא גובים את חובותיהם כיום באמצעות המרכז לגביית קנסות, כדי לבחון אפשרות לגביית חובותיהם באמצעות המרכז. מרבית משרדי הממשלה הביעו את הסכמתם להעביר את החובות שלא שולמו במועדם לטיפול המרכז שיעילותו בשנים האחרונות, בגביית חובות הוכחה (לעמדות המלאות של כל המשרדים ראו בדוח המלא). נוכח האמור המליץ הצוות כי משרד המשפטים יפעל יחד עם המשרדים שנתנו הסכמתם לכך, להסדיר בחקיקה את הסמכת המרכז לגבות את החובות עבור המשרדים.
המלצות הצוות
ביחס להליכי הוצאה לפועל והטענה לחיוב באגרה ולשכר טרחת עורך הדין סבור הצוות כי ייתכן ששינוי בגובה שכר הטרחה וקביעת מנגנון של אגרה דחויה, הקיים למשרדי ממשלה הגובים בהוצאה לפועל, יכול לסייע בהובלת שינוי נדרש בתחום זה. כן המליץ הצוות לשקול להידרש להסדרי המצאת ההתראה לפני הגשת תובענה, על מנת להקל את השימוש בפקודת ההוצאה לפועל, שנתפסת כיום מסורבלת.
מכל מקום, הצוות סבור כי ביחס לגופים שנסקרו במסמך – ככלל מדובר בגופים המעניקים שירותים שלטוניים, וזו הסיבה גם, שככל הנראה מלכתחילה ניתנה לגופים אלו הסמכות לגבות לפי הפקודה ועל כן, החלופה שניתן להלך בה, היא לאפשר לגופים שיבחרו בכך, מעבר וולונטרי לגבייה באמצעות המרכז לגביית קנסות.
הצוות מודע לכך, שהשארת מצב בו חובות האזרח נגבים על ידי מספר גופים שונים, מונע מהאזרח את האפשרות לבצע הסדר איחוד ביחס לכלל חובותיו, אלא אם החייב מגיע להליכי חדלות פירעון. לכן, מוצע לשקול קביעת מנגנון שיאפשר לאזרח לאחד חובות כלפי מספר גופים הפועלים מכח הפקודה, לבצע הסדר אצל גורם אחד שתהיה לו תמונה מקיפה של כלל החובות של האזרח הנגבים לפי הפקודה בדומה לסמכות רשם ההוצאה לפועל לבצע איחוד תיקים.
הצוות גם מודע לכך שהשארת המצב של גביית החובות לפי הפקודה על ידי מספר גופים מביאה לכך, שתינקטנה כנגד החייב, פעולות גבייה מקבילות, על ידי מספר גופים. מה שמביא לעיתים להגדלת הוצאות הגבייה. אולם בשלב זה, בו גם מחויבות הרשויות המקומיות ותאגידי המים לאיזון תקציבי, דומה כי אין פתרון קסם שיכול להביא לצמצום עלויות הגביה ומה שנדרש בשלב זה הוא שינוי חקיקה שיאפשר גבייה וולנטרית עבור הרשויות המקומיות ותאגידי המים באמצעות המרכז מה שיכול להוביל לבחינה מושכלת ויכולת השוואה ביחס ליכולות הגבייה.
הצוות ציין שככל שתהיינה עלויות תקציביות ליישום המלצות עבודת הצוות, הן תיושמנה במסגרת הצעת התקציב לשנים 2018-2017, בהתאם לסעיף 40(א) לחוק יסודות התקציב, הקובע שהוראות מנהל או התחייבויות אחרות של הממשלה שביצוען כורך בהגדלת ההוצאה הממשלתית, לא ייקבעו אלא אם כן תינקט פעולה מאזנת לכך.