חומר רקע

הצעת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית )תיקון , מם 16 ( )שיעור הגירעון וסכום ההוצאה הממשלתית בשנות התקציב 2017 ,(ואילו -חתשע״ז2016 ,ו בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, -התשנ״ב992וי)ל הלן - החוק תיקון סעיף 5 ,(העיקרי בסעיף 5 - ()ו בפסקה )12 ,( במקום ״2.5%״ יבוא ״2.9% ;״ ) 2 ( בפסקה )13 ,( במקום ״2.25%״ יבוא ״2.9% ;״ ) 3 ( בפסקה )14 ,( במקום ״2%״ יבוא ״2.5% ;״ ) 4 ( בפסקה )15 ,( במקום ״1.75%״ יבוא ״2,25% ;״ ) 5 ( במקום פסקה )16 ( :יבוא )״16 ( בשנת התקציב 2021 - באופן שלא יעלה על 2,0% ; ) 17 ( בשנת התקציב 2022 - באופן שלא יעלה על 1.75% ; ) 18 ( בשנות התקציב 2023 ואילך - באופן שמדי שנה לא יעלה על 1,5%,״ 2 , בסעיף 6 (א)ב לחוק העיקרי, במקום ״למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית תיקון סעיף 6א לסטטיסטיקה״ יבוא ״לממוצע שיעורי השינוי של מדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשלוש השנים שקדמו לשנה הקודמת לאותה שנת תקציב״. ד ב ר י כללי בהתאם לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, -התשנ״ב1992 )להלן - ,(החוק קיימות שתי מגבלות פיסקליות על תקציב המדינה. המגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי שאותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר)תקרת הגירעון(, ומגבלה שנייה הקובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי בהוצאה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת )מגבלת ההוצאה(. לעמיד ה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה. לנוכח המדיניות הכלכלית המרחיבה שמתווה הממשלה בעת הזו, בין השאר, בשל הסכמים קואליציוניים בהיקף משמעו תי אשר נחתמו עם הקמת הממשלה הנוכחית, עלייה בהיקף הוצאות הממשלה על תשתיות תחבורה, יישו ם הסיכום התקציבי בין משרדי האוצר והביטחון וכן עלייה ניכרת בצפי ההוצאה על שירותים חברתיים ובהתבסס על תחזיות שביצע משרד האוצר במסגרת הליך גיבוש תקציב המדינה לשנים 2017 ו־2018 , עולה כי לצורך עמידה בתקרות הגירעון הקבועות בחוק, יידרשו צעדי התכנסות נוספים הן בשנת התקציב 2017 והן בשנות התקציב שלאחריה וזאת למרות צעדי ההתכנסות שבוצעו בשנים הקודמות, כאמור. עמידה בכללים הפיסקליים היא כאמור לעיל תנאי הכרחי ליציבו תו הכלכלית של המשק וליכולתה של הממשלה להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים. ואולם ס״ח התשנ״ב, עט׳ 45 ; ,התשע״ו עט' 6 . הסב ר שינויים תכופים במדיניות המס וההוצאה הממשלתית מביאים לחוסר יציבות ועלולים לגרום לחוסר ודאות הפוגעת בצמיחה בטווח הקצר. על רקע שיעורי הצמיחה הנמוכים יחסית בעולם וה שיפור ביציבות ובאמינות הפיסקלית של הממשלה בעקבות צעדי המדיניות שננקטו בשנים האחרונות, יש מקום לאזן בין קצב הפחתת הגירעון התקציבי בטווח הקצר לבין היתרון של מניעת זעזועים נוספים למערכת המס. זאת, תוך התחייבות לירידה בתוואי הגירעון התקציבי באופן עקבי בשנים הקרובות. הכול כפי שיפורט להלן בדברי ההסבר לכל סעיף. סעיף 1 על רקע האמור בחלק הכללי לדברי ההסבר, מוצע למתן את תוואי הפחתת הגירעון הקבוע בחוק, בשנים הקרובות, כך שמצד אחד תישמר מחויבותה של הממשלה להמשך הפחתת יחס החוב תוצר ומצד שני ימותן הצורך בביצוע צעדי התכנסות בשנים הקרובות. זאת כפי שמפורט להלן: בשנות התקציב 2017 ו־2018 לא יעלה שיעור הגירעון הכולל על 2.9% מהתוצר המקומי הגולמי)התמ״ג(, בשנת התקציב 2019 לא יעלה על 2.5% ,מהתמ״ג בשנת 2020 לא יעלה על 2.25% ,מהתמ״ג בשנת 2021 לא יעלה על 2% ,מהתמ״ג בשנת 2022 לא יעלה על 1.75% מהתמ״ג ובשנות התקציב 2023 ואילך לא יעלה מדי שנה על 1.5% .מהתמ״ג בהינתן התחזיות הקיימות, השינוי המוצע במתווה הפחתת הגירעון יאפשר, בטווח הבינוני, חזרה למגמה של הפחתת יחס תוצר.-החוב הצעות חוק הממשלה - 1083 , כ״ט בתשרי התשע״ז, 31.10.2016 591 הוספת סעיפים 13 1־14 תחילה הוראת שעה .3 .4 .5 אחרי סעיף 12 לחוק העיקרי יבוא: ״הוראת שעה 13 , לשנת 2017 - הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2017 ()א על אף הוראות סעיף 6 ,א רשאית הממשלה, בשנת הכספים 2017 , להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6 ,א שלא יעלה על 2.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2016 , המחושב לפי סעיף 6 ,א ()ב אף על הוראות סעיף 6 ,א בשל שינוי באופן הרישום של כספי הסיוע האמריקני שאינו משנה את הגירעון הבולל מהתמ״ג, ולצורך חישוב ההוצאה הממשלתית בשנת 2017 ,ואילך יראו בהוצאה הממשלתית בשנת 2016 באילו היתה נמוכה ב־ 2.6% מסכום ההוצאה הממשלתית לאותה שנה. הוראת שעה לשנת 14 , 2018 - הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2018 ()א אף על הוראות סעיף 6 ,א נובח הוראות סעיף 1 )()א3 ( :לחוק־יסוד תקציב המדינה לשנים 2017 ו־8ו20 )הוראות מיוחדות()הוראת שעה(2 והוראות סעיפים 3 ()א ו־ 5 ) 2 ( לחוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו־8ו20)הוראות מיוחדות()הוראת שעה(, -התשע״ו6ו320 , רשאית הממשלה, בשנת הכספים 2018 , להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6 ,א שלא יעלה על 0.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2017 , המחושב לפי סעיף 6 ,א ()ב הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית באמור בסעיף קטן)א(, לא יובא בחשבון בחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2019 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לשנים הבאות.״ תחילתו של סעיף 6א בנוסחו בסעיף 2 לחוק זה, ביום ח׳ בטבת התשפ״ג)ו בינואר 2023 .( בתקופה שמיום תחילתו של חוק זה יום עד ח׳ בטבת התשפ״ג)ו בינואר 2023 ( יקראו את סעיף 6א לחוק העיקרי בך: ד ב ר י סעיפים עניינו של סעיף 6א לחוק הוא קביעת סכום 2 , 4 , ו־5 ההוצאה הממשלתית המרבי בשנה, באמצעות קביעת מנגנון של תוספת להוצאה הממשלתית הקודמת וכן הצמדה למדד. מ תודולוגי ת ההצמדה הקיימת ביחס למגבלת ההוצאה מתבססת על התחזיות של מדד המחירים לצרכן לשנים שבעבורן מוגש התקציב, כפי שהיו ידועות בעת הגשתו, זאת מאחר שבעת הגשת התקציב לשנת כספים מסוימת המדד לאותה שנה אינו ידוע. בנוהג, כאשר התגלה פער בין התחזיות אשר שימשו לבניית התקציב, לבין המדד בפועל, התבצעה התחשבנות לגבי הפער. השנים האחרונות חשפו קושי בביצוע התיקון האמור בדיעבד, בפרט בשנים 2015 ו־2016 . הירידה הדרמטית במחירי הנפט בפרט ובמחירי הסחורות בכלל החל מסוף הסב ר שנת 2014 , אשר היוותה התפתחות בלתי צפויה בכלכלה העולמית, השפיעה גם על המשק הישראלי)בעיקר דרך מחירי הייבוא( והיוותה גורם משמעותי אשר בשלו נוצר פער משמעותי בין תחזית המדד שעל בסיסה נבנה התקציב לשנים 2015 ו־2016 , 0.4% ו־1.4% , ,בהתאמה ובין המדד בפועל, שעמד על 0.6% - לשנת 2015 וצפוי להסתכם ב 0.4% - בשנת 2016 . המשמעות של תיקון הסטייה ביחס לתחזית המקורית, שיצרה בפועל הגדלה ריאלית נוספת של ההוצאה בשנים 2016-2015 , היא הפחתה של כ־ 8.2 מיליארד שקלים חדשים מהתקציב לשנת 2017 . סכום זה שווה ערך לכ־90% מסך הגידול הריאלי המותר בתקציב לשנה זו לפי נוסחת מגבלת ההוצאה, ועל כן, ככל שיתבצע התיקון האמור, ההוצאה הריאלית כמעט ולא תגדל כלל במעבר משנת התקציב 2016 לשנת התקציב 2017 . 2 ס״ח התשע״1 , עט׳ 1182 . s ס״ח התשע״1 , עט׳ 1184 . 592הצעות חוק הממשלה - 1083 , כ״ט בתשרי התשע״ז, 31.10.2016 ()ו בסעיף קטן)ב( - ()א המילים ״כשהוא. צמוד למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה״ - ;יימחקו ()ב בסופו יבוא ״לשיעור התוספת המרבית ייווסף בכל שנת תקציב !:מפורט להלן השיעור המפורט ?1 :צדה ()ו לעניין שנת התקציב 2017 - בתוספת שיעור של ו;% ) 2 ( לעניין שנת התקציב 2018 - בתוספת שיעור של1.4% ; ) 3 ( לעניין שנת התקציב 2019 - בתוספת שיעור של2% ; ) 4 ( לעניין שנת התקציב 020 ;׳ - בתוספת שיעור של2% בניבוי ההפרש לשנת 2018 ; ) 5 ( לעניין שנת התקציב 2021 - בתוספת שיעור של2% בניבוי אלה: ()א ההפרש לשנת 2018 ; ()ב ההפרש לשנת 2019 ; ד ב ר י הסב ר הבעיה שהתעוררה בתקציב הנוכחי חשפה ביתר שאת את הרגישות הגבוהה של התקציב לאופן ההצמדה, שאיננו תואם בהכרח את אופן התקדמות המחירים של חלקיו השונים. תקציב המדינה כולל כמה מרכיבים שאינם מוצמדים באופן ישיר למדד המחירים לצרכן)שבר לדוגמה(. עם זאת מרכיבים אלה נוטים להתכנס למגמה הכללית של מדד המחירים לצרכן, גם אם לא באופן מלא ובאיחור מסוים. בנוסף, כלל הצמדה ריאלי המתבסס על תחזיות מגביל מאוד את יכולת התכנון של מסגרות התקציב בטווח הבינוני, ואף לעתים בטווח הקצר. טבען של תחזיות להשתנות באופן תכוף, ועל כן התיקון נדרש באופן תדיר. לכן, במרבית המקרים יהיה על הממשלה המתכננת את התקציב לשנים הבאות לשאת בנטל תיקון תחזיות העבר, הנובע בהגדרה מאירועים שאינם תלויים בהתנהלותה. לנוכח האמור, ובשל הצורך הגובר בכלל הצמדה שיאפשר את יציבות מגבלת ההוצאה ויחזק את אמינותה, מוצע לשנות את כלל ההצמדה כאמור: בשנים 2017 ו־8ו20 יוחל מנגנון מעבר, שלפיו ההצמדות יבוצעו בהתאם לתחזיות משרד האוצר )1.0% ו־1.4% ,(בהתאמה אך בלא חובת תיקון בשנה העוקבת. החל משנת 2019 , יונהג כלל נומינלי בטווח הקצר, לפי ערך של2% . החל משנת 2020 , יחול מנגנון תיקון הדרגתי שנועד לאזן את הסטיות בשנים הקודמות)בין 2% שתוקצבו לבין מדד המחירים לצרכן כפי שפורסם על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה(. על־פי המוצע, תיקון ההפרש שהתגלה בשנה מסוימת יתבצע בהדרגה על פני שלוש שנים, בחלקים שווים, כך שבשנה הראשונה ההצמדה תהיה ל־ 2% פחות שליש מההפרש בין 2% למדד בפועל בשנה האחרונה שבעבורה הנתון פורסם, בשנה השנייה החישוב יהיה 2% פחות שליש מההפרש בשנה האחרונה בתוספת שליש ההפרש בשנה שקדמה ,לה וכן הלאה. החל משנת 2023 יחול מנגנון קבוע ולפיו סכום ההוצאה הממשלתית יוצמד לממוצע שיעורי השינוי של מדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ב שלו ש השנים שקדמו לשנה הקודמת לאותה שנת תקציב. סעיף 3 היקף ההוצאה הממשלתית החזויה לשנת 2017 מצביע על גידול חד לעומת שנות התקציב הקודמות. גידול זה נובע בעיקרו מהסכמים קואליציוניים רבים אשר נחתמו עם הקמת הממשלה הנוכחית, עלייה בהיקף הוצאות הממשלה על תשתיות תחבורה, יישום הסיכום התקציבי בין משרדי האוצר והביטחון וכן עלייה ניכרת בצפי ההוצאה על שירותים חברתיים. לנוכח הגידול האמור ולאור רצון הממשלה שלא להפחית באופן ניכר את תקציבי משרדי הממשלה בפרק זמן קצר מוצע לקבוע בהוראת שעה, כי הממשלה תהיה רשאית להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשנת הכספים 2017 בשיעור נוסף על השיעור הקבוע בחוק, שלא יעלה על 2.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2016 . הגדלה ריאלית זאת של מגבלת ההוצאה, מצטרפת לאי־ביצוע תיקון המחירים לאחור בשנים 2017 עד2018 בשל הסטייה במדדי המחירים בשנים 2015 עד 2016 המהווה גם בן הגדלה ריאלית של מגבלת ההוצאה, בהתאם לאמור לעיל. במסגרת הסכם n־Memorandum of) MOU understanding ( בין מדינת ישראל וארצות הברית, מתקבל מדי שנה סיוע אמריקני לתקציב הביטחון. הרישום התקציבי של הסיוע האמריקני נחלק בין תקציב הוצאה נטו, אשר נכלל במגבלת ההוצאה, לבין תקציב הוצאה מותנית בהכנסה אשר אינו נכלל במגבלת ההוצאה. שינוי אופן הרישום של הסיוע האמריקני בתקציב משרד הביטחון, בך שסך הסיוע האמריקני ירשם בהוצאה מותנית הצעות חוק הממשלה - 1083 , כ״ט בתשרי התשע״ז, 31.10.2016 593 ) 6 ( לעניין שנת התקציב 2022 - בתוספת שיעור של2% בניכוי אלה: ()א ההפרש לשנת 2018 ; ()ב ההפרש לשנת 2019 ; ()ג ההפרש לשנת 2020 ;;״ ) 2 ( בסעיף קטן)ג(, בסופו יבוא: ״״ההפרש״ לשנה מסוימת - שליש מההפרש שבין 2% למדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לאותה שנת תקציב.״ ד ב ר י בהכנסה יוביל לכך שכלל ההוצאות אשר מקורן בסיוע האמריקני ירשמו באופן אחיד בתקציב המדינה. בהתאם לכך, מתבצעת הפחתה רישומיה של כ־ 2.6% במגבלת ההוצאה במעבר בין שנת התקציב 2016 לשנת התקציב 2017 . לצד זאת, מתבצעת הפחתה מקבילה של אותו הסכום בצד ההכנסה כך שלא יחול שינוי בסך הגירעון הממשלתי הכולל כשיעור מהתמ׳׳ג. בהתאם לכך מוצע לקבוע כי בעקבות שינוי אופן הרישום כאמור, יראו, בסכום ההוצאה הממשלתית לשנת 2016 באילו היתה נמוכה ב־ 2.6% מסכום ההוצאה הממשלתית לאותה שנה, וזאת לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לשנת 2017 כאמור בסעיף 6א לחוק. בשנת 2018 צפויה ההוצאה הממשלתית לגדול בעקבות הצורך בתקצוב רזרבה התאמות. רזרבה ההתאמות נדרשת בשנה השנייה של תקציב דו־שנתי, וזאת לצורך התמודדות עם אי־הוודאות הנגרמת מפער הזמנים בין תכנון התקציב לביצועו. היקף הרזרבה האמורה נקבע בהוראות סעיפים 3 ()א ו־ 5 ) 2 ( לחוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו־2018)הוראות מיוחדותץהוראת שעה(, -התשע״ו2016 אשר התקבל בכנסת ביום כ״ז בתמוז התשע״ו )2 באוגוסט הסב ר 2016 .( לנוכח הגידול הצפוי בהוצאה הממשלתית בשנת 2018 כאמור לעיל, ולאור רצון הממשלה שלא להפחית באופן ניכר את תקציבי משרדי הממשלה בפרק זמן קצר מוצע לקבוע הוראת שעה לשנת 2018 , שלפיה הממשלה תהיה רשאית להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשנת הכספים 2018 בשיעור נוסף על השיעור הקבוע לחוק, שלא יעלה על 0.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2017 . כמו כן בשל אופיים החד־פעמי של ההוצאות כאמור, מוצע לקבוע בי הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2018 כאמור בסעיף 14 לחוק כנוסחו המוצע בסעיף 3 לחוק זה, לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2019 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק, כנוסחו בסעיף 2 לחוק זה, לשנת 2020 ואילך בהתאם לכך, תתבצע הגדלה של סכום ההוצאה הממשלתית באופן חד־פעמי למשך שנתיים, בשנים 2018 ו־2019 , אך היא לא תובא בחשבון לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית בשנים שלאחר מכן, וזאת כדי לאפשר התכנסות מדורגת בשנים הבאות למגבלת ההוצאה הקבועה בסעיף 6א האמור ביחס לאותן שנים. 594 הצעות חוק הממשלה - 1083 , כ״ט בתשרי התשע״ז, 31.10.2016 המחיר 166.86 שקלים חדשים 0334-3030 ISSN סודר במה׳ רשומות, משרד המשפטים, והודפס במדפיס הממשלתי