חומר רקע
י"ב בחשון תשע"ז
13 בנובמבר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
רקע לדיון בוועדת החוקה חוק ומשפט הקבוע ליום 14.11.2016 בצו חתימה אלקטרונית (תיקון התוספת הראשונה לחוק), התשע"ו-2016
בצו שמונח לדיון בפני הוועדה מוצע לפתוח את האפשרות לחתום באופן אלקטרוני על מסמכים שונים המוגשים לרישום המקרקעין (כגון בקשות לרישום או ביטול רישום הערות אזהרה; רישום עסקאות במקרקעין; רישום ירושה; רישום בתים משותפים ועוד) ועל הסכמים שונים שבין בנקים ללקוחותיהם. זאת בעוד שכיום, ניתן לחתום על מסמכים אלה רק בחתימה בכתב יד.
חוק חתימה אלקטרונית – רקע ומונחים חשובים
חוק חתימה אלקטרונית, התשס"א-2001 (להלן – החוק) יצר פלטפורמה לשימוש אלקטרוני בחתימות שרמת אמינותן גבוהה.
חתימה על מסמך נועדה להשיג מספר מטרות, אותן יש להבטיח גם כשהחתימה היא באמצעים אלקטרוניים:
מטרה אחת היא מתן ביטוי לכוונה של החותם ולגמירת דעתו, וזאת על ידי גילוי חיצוני לכך שהוא אכן התכוון לאשר את תוכנו של המסמך שעליו חתם;
מטרה נוספת היא זיהוי החותם על ידי שיוך החתימה לאדם מסוים.
החוק נועד לאפשר קיום חתימה אלקטרונית, שתמלא אחר אותן דרישות של חתימה בכתב, ותהייה ברמת מהימנות גבוהה. זאת במסגרת ההבנה שבעידן הנוכחי ניתן לעשות פעולות רבות באופן מקוון ורצוי לעגן הסדרים חקיקתיים שיסדירו את התחום ויתמודדו עם הקשיים שכרוכים בכך.
החוק קובע כי "חתימה אלקטרונית מאובטחת" היא חתימה שמתקיימים בה ארבעה תנאים: (1) היא ייחודית לבעל החתימה; (2) היא מאפשרת זיהוי לכאורה של בעל אמצעי החתימה; היא הופקה באמצעי חתימה הניתן לשליטתו הבלעדית של בעל אמצעי החתימה; (4) היא מאפשרת לזהות שינוי שבוצע במסר האלקטרוני לאחר מועד החתימה.
"חתימה אלקטרונית מאושרת" – היא חתימה מאובטחת, שקיבלה אימות נוסף על ידי "גורם מאשר". הגורמים המאשרים מקבלים רישיון לפעולתם על ידי רשם הגורמים המאשרים ברשות למשפט טכנולוגיה ומידע במשרד המשפטים (רמו"ט) שהיא הגורם המפקח על תחום זה. תפקידו של הגורם המאשר – להנפיק תעודות שבאמצעותן ניתן יהיה לחתום בחתימה אלקטרונית מאושרת. כדי להנפיק תעודה כזו, הגורם המאשר מאמת את זהותו של המבקש – נדרש לעשות זיהוי פנים אל פנים, על המבקש להציג לצורך הזיהוי שתי תעודות (תעודת זהות ותעודה אחת נוספת כגון דרכון או רישיון נהיגה) והגורם המאשר בודק את פרטי הזיהוי מול מידע ממרשם האוכלוסין.
לפי גורמי המקצוע בתחום, התעודות האלקטרוניות מבטיחות את קיום המטרות שאותן נועדה החתימה לקיים, והן אף טובות יותר מחתימה בכתב יד – שכן הן מאפשרות זיהוי טוב יותר של החותם והן קשות יותר לזיוף.
שוק התעודות האלקטרוניות המאושרות
משיחה עם גורמי המקצוע ברמו"ט עולה כי בשוק פועלות היום כ"גורם מאשר" ברישיון שתי חברות מסחריות. חברת קומסיין בע"מ וחברת פרסונל איי.די בע"מ. נכון להיום יש מעל 220,000 תעודות אלקטרוניות מאושרות פעילות (כ-ל200,000 הונפקו על ידי חברת קומסיין, וכ-20,000 על ידי חברת פרסונל איי.די).
הנפקת תעודה מוגבלת לפרק זמן של 4 שנים ועלותה בין 400 ל-600 שקלים. הובהר כי רמו"ט אינה מפקחת על הסכומים שהחברות המסחריות גובות עבור הנפקת תעודות, והדבר מוסדר באמצעות כוחות השוק.
נכון לעת הזו, התעודות משמשות בדרך כלל גורמים מקצועיים שונים במקרים שבהם החוק מחייב חתימה אלקטרונית מאובטחת. כך למשל, עורכי דין שמגישים מסמכים לבית המשפט באמצעות מערכת "נט המשפט", דיווחים למערכת המידע של רשות ניירות ערך (המגנ"א), או רופאים שחותמים על מרשמים באופן אלקטרוני ועוד.
ההסדר הקיים בחוק לעניין חתימה אלקטרונית
סעיף 2(א) לחוק קובע כי מקום בו דבר חקיקה דורש חתימה של אדם על מסמך, ניתן לקיים דרישה זו באמצעות חתימה אלקטרונית מאושרת.
סעיף 2(ב) לחוק מסייג זאת – ולפיו שר המשפטים קבע, באישור ועדת החוקה, רשימה של דברי חקיקה המנויים בתוספת הראשונה לחוק, שמוחרגים מההיתר שבסעיף 2(א). כלומר, שלגבי דבר חקיקה שמנוי בתוספת, יש הכרח לקיים את דרישות החתימה שכלולות בו בחתימה בכתב יד.
בתוספת מנויים 9 דברי חקיקה שונים שהוחרגו מאפשרות החתימה האלקטרונית לפי דברי ההסבר לתיקון הצו, לחיקוקים אלו יש שני מאפיינים משותפים:
הם עוסקים במסמכים בעלי חשיבות רבה (כגון מסמכים הקשורים לפעולות משפטיות בעלות רגישות גבוהה או שאמורים לשמש ראיה חשובה לפרק זמן ארוך). בשל חשיבותם של המסמכים ומאחר שבעת חקיקת החוק טרם נצבר ניסיון בעבודה עם חתימות אלקטרוניות מאושרות הוחלט שלא לאפשר את חתימתם באופן אלקטרוני.
הצדקה נוספת להחרגת אותם מסמכים מהאפשרות לחתום עליהם באופן אלקטרוני, הייתה כי ויתור על חתימה בנייר לא בהכרח ייעל את ביצוע הפעולה המשפטית. זאת מפני שלעסקאות שאליהן קשורים המסמכים יש דרישות מהותיות נוספות שעשויות לחייב הגעה פיזית למשרדי רשות כזו או אחרת.
התיקון המוצע ונושאים לדיון
כעת מוצע למחוק מהתוספת הראשונה לחוק את שני הפרטים הבאים:
פרט 5: תקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התש"ל-1969, לענין בקשות לרישום או לביטול רישום ושטרי עסקה;
פרט 9: כללי הבנקאות (שירות ללקוח) (גילוי נאות ומסירת מסמכים), התשנ"ב-1992, לענין הסכמים בין תאגיד בנקאי לבין הלקוח.
כתוצאה מכך, ניתן יהיה לחתום על המסמכים שמפורטים בדברי חקיקה אלו גם באופן אלקטרוני.
תקנות המקרקעין
התקנות כוללות רשימה ארוכה של בקשות לרישום עניינים שונים במרשם המקרקעין. ביניהן: בקשה לרישום עסקה במקרקעין; בקשה לרישום ירושה; בקשות לרישום הערות אזהרה ומחיקתן; רישום הערות נוספות כגון הערה על ייעוד מקרקעין או הערה על רישום מקרקעין כנכס של הקדש; רישום פסקי דין וצווים; רישום זכות קדימה; רישום בית משותף ועוד.
בחלק מהבקשות נדרש המבקש לצרף גם מסמכים שונים. למשל, לבקשה לרישום עסקה יש לצרף גם שטר עסקה חתום במקור (למשל – חוזה מכר הדירה); יש בקשות שנדרש לצרף להן תכנית חתומה בידי מודד לפי חוק התכנון והבניה וכיוצ"ב.
משיחות עם משרד המשפטים לקראת הדיון עלה כי בשלב זה, אגף רישום מקרקעין במשרד המשפטים מבקש לערוך פיילוט קונקרטי שבו ניתן יהיה להשתמש בחתימה אלקטרונית רק לגבי בקשות לרישום או לביטול הערות אזהרה. כן יש תכנית עבודה להמשך, לשנים 2018-2017, לפיה מתוכנן בהדרגה לאפשר הגשה מקוונת, עם חתימה אלקטרונית, גם של יתר הבקשות לפי תקנות המקרקעין.
מדובר בפיילוט של הגשת בקשות מערכת מקוונת, שהחל לפעול כבר עתה במספר לשכות רישום מקרקעין והוא צפוי להתרחב לכל הלשכות בארץ בחודשים הקרובים. כרגע הפיילוט פועל באופן מקוון, למעט החתימה, שנדרש לבצע בנייר. ככל שהוועדה תאשר את התיקון, יהיה ניתן לבצע את כלל הפעולות בממשק המקוון, לרבות חתימה על מסמכים ובקשות.
התיקון נועד לשפר ולהנגיש את השירותים הממשלתיים לציבור כך שניתן יהיה להגיש מסמכים ובקשות באופן פשוט יותר מבלי לחייב את האזרח להגיע פיזית למשרדי הממשלה. יתרון נוסף שיושג בתיקון הוא הגברת אמינות מרשם המקרקעין, מאחר שהוא יהיה חסין יותר מפני זיופים. בהקשר של מרשם המקרקעין יש גם יתרון בכך שהמרשם יהיה מעודכן ככל האפשר ויצומצם פער הזמנים בין ביצוע העסקה לבין רישומה. ואולם, יש לשים לב כי בשלב זה הנהנים המרכזיים מהתיקון יהיו הבנקים, ולא כלל האזרחים (אמנם כל אזרח יכול לעשות שימוש בחתימה אלקטרונית כאמור, אך מרבית האזרחים מן השורה אינם מנפיקים לעצמם תעודה אלקטרונית).
הגם שכרגע הממשק שמוכן להפעלה באופן מיידי הוא שימוש בחתימה האלקטרונית רק לגבי בקשות לרישום וביטול הערות אזהרה, משרד המשפטים מבקש להסיר כליל את החסם שקיים בחוק חתימה אלקטרונית כך שניתן יהיה לאפשר שימוש בחתימה אלקטרונית גם בכל יתר הבקשות המופיעות בתקנות המקרקעין.
מנהל אגף רישום מקרקעין מסר בשיחה עמו כי בתכנית העבודה של האגף מתוכנן לאפשר חתימה אלקטרונית גם לגבי יתר הבקשות שבתקנות המקרקעין וכי הדבר נבחן על ידם כבר כעת. ממחלקת ייעוץ וחקיקה נמסר גם כי נערכה בחינה מדוקדקת גם של יתר הבקשות שבתקנות המקרקעין ומבחינת התכליות של דרישת החתימה לעמדתם יש מקום לאפשר חתימה אלקטרונית על כולן.
לצד זאת, מאחר שפעולת מערכת רישום המקרקעין תוך שימוש בחתימה אלקטרונית טרם נבחנה באופן מעשי (שכן הגם שהכוונה היא לאפשר חתימה אלקטרונית גם על יתר הבקשות, כאמור, הפיילוט הקונקרטי של חתימות אלקטרוניות הוא רק לגבי הערות אזהרה, וגם הוא טרם החל), הרי שישנן שאלות יישומיות שייתכן ויידרש לתת עליהן את הדעת בהמשך. כך למשל, ניתן לשאול כיצד מתייחסים לדרישה בתקנות להגיש לרשם את שטר העסקה במקרקעין במקור. האם המקור הוא המסמך האלקטרוני החתום שנמצא במחשב (ואם כן אז האם יש הבדל בין המסמך שנמצא במחשב של שולח הבקשה למסמך שהגיע למשרדי הרשות?). כמובן שמטבען של שאלות יישומיות – הן עולות רק כאשר הן עומדות למבחן המעשה.
מוצע לשמוע מהאגף לרישום מקרקעין מהי התכנית העתידית לעניין האפשרות להגיש את יתר הבקשות באופן מקוון. כן מוצע כי הוועדה תדון בשאלה האם נכון לאפשר מראש את הגשת כל סוגי הבקשות בחתימה אלקטרונית או שמא עדיף לפתוח את התחום להגשת בקשות חתומות באופן אלקטרוני בשלבים. ייתכן כי דרך זו תאפשר גם פתרון קשיים מחשוביים ככל שיעלו כאלה, לפני שמאפשרים לחתום באופן אלקטרוני גם על בקשות בעלות השלכות משמעותיות יותר (כמו רישום עסקה במקרקעין).
כללי הבנקאות
כללי הבנקאות מתייחסים להסכמים בין הבנק ללקוח – שעליהם מוצע לאפשר לחתום בחתימה אלקטרונית: הסכם לתנאי עסק כלליים; הסכם פתיחת חשבון עובר ושב וניהולו; הסכם להפקדת כספים לזמן קצוב לתקופה העולה על שנה; הסכם למתן אשראי, למעט העמדה חד-צדדית של מסגרת אשראי בידי התאגיד הבנקאי; הסכם פקדון ניירות ערך למשמרת; ייפוי כוח או הרשאה מסוג אחר; הסכם ערבות לטובת התאגיד הבנקאי; הסכם לקבלת כרטיס להפעלת מסוף בנק לשם ביצוע עיסקה; הסכם בנושא הוראות טלפוניות; וכן, חתימת הלקוח על מסמך המפרט את עלות השירותים שהבנק עתיד לבצע עבורו.
מוצע לקבל הבהרה מבנק ישראל ומהפיקוח על הבנקים במה ישנה התיקון המוצע את המצב בפועל – האם יש הסכמים שהיום חייבים להגיע פיזית ולחתום עליהם ולאחר התיקון ניתן יהיה לחתום עליהם באופן אלקטרוני?
בהקשר זה, מוצע לשמוע גם כיצד "מתגברים" על הדרישה לפי סעיף 2(ה) לצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של תאגידים בנקאיים למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשס"א-2001, לפיו בפתיחת חשבון והוספת בעל חשבון, הוספת נהנה והוספת בעל שליטה יש לתת הצהרה ב"חתימת מקור".