חומר רקע
ט"ז בחשוון התשע"ז
17 בנובמבר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק הקאדים (תיקון – כשירות מינוי קאדים ובחירתם), התשע"ו-2016 (פ/3047/20) של ח"כ עיסאווי פריג'
תנאי כשירות למינוי כדיין בבית דין דתי – רקע
סעיף 2 לחוק הקאדים, התשכ"א-1961 (להלן – החוק), קובע מספר תנאי כשירות מצטברים להתמנות כקאדי בבית הדין השרעי: גיל (30 לפחות), אורח חיים (בעל אורח חיים שהולם את מעמדו של קאדי במדינת ישראל), עמידה בהצלחה בבחינות ודרישת השכלה. במסגרת דרישת ההשכלה נדרש המועמד להיות בעל "השכלה דתית גבוהה בדין השרעי והשכלה גבוהה בלימודי האיסלאם להנחת דעתה של ועדת המינויים", לחילופין יכול המועמד להיות עורך דין בעל ניסיון בעריכת דין של 5 שנים לפחות.
תנאי כשירות דומים בעיקרם – קרי: דרישות השכלה, גיל, אורח חיים ועמידה בבחינות – נקבעו בחוק גם לגבי כשירותם של קאדי-מד'הב בבתי הדין הדתיים הדרוזים (סעיף 9 לחוק בתי הדין הדתיים הדרוזיים, התשכ"ג-1962) ושל דיין בבתי הדין הרבניים (סעיף 3 לחוק הדיינים, התשט"ו-1955, ותקנה 1 לתקנות הדיינים (תנאי הסמכה וסדריה), התשט"ו-1955 (להלן – תקנות הדיינים)).
שינוי דרישת ההשכלה בתנאי הכשירות של קאדים – התיקון המוצע
מוצע לתקן את תנאי הכשירות של מועמד למינוי כקאדי בבית הדין השרעי. שני תיקונים מוצעים:
השכלה דתית – בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי אין כיום הגדרה ברורה מי הוא בעל השכלה דתית גבוהה בדין השרעי ובלימודי האיסלאם, ועד כה ועדת המינויים לא נדרשה לעניין זה באופן ברור, אלא קיבלה החלטה פרטנית עבור כל מועמד. היעדר הגדרה ברורה, כך נטען, גורם לעמימות ולחוסר אחידות, שיחד עם חוסר שקיפות עלולים לפגוע בעקרון השוויון. לפי המוצע, ייקבע כי בעל השכלה דתית גבוהה בדין השרעי והשכלה גבוהה בלימודי האיסלאם, הוא בוגר של תואר אקדמי ממוסד להשכלה גבוהה בארץ או בחוץ לארץ המוכר על ידי משרד החינוך.
ניסיון – מוצע כי מעבר לדרישת ההשכלה כאמור, המועמד נדרש ל-5 שנות ניסיון לפחות כטוען שרעי.
נקודות לדיון:
(1) השכלה דתית ותואר אקדמי: דרישות מצטברות או חופפות – נוסחו של התיקון המוצע יוצר חוסר בהירות מסוימת, בכל הנוגע לשאלת היחס שבין ההשכלה הדתית לבין התואר האקדמי: מצד אחד, מהניסוח המוצע משתמע שמדובר ברשימה של תנאים מצטברים: גם השכלה דתית גבוהה בדין השרעי, גם תואר אקדמי מוכר בלימודי האיסלאם, וגם עיסוק בטיעון שרעי. מצד שני, מדברי ההסבר עולה שהכוונה היא שהתואר האקדמי המוכר אמור להחליף את דרישת ההשכלה הדתית. ככל שהכוונה היא שמדובר בתנאים מצטברים, הרי שהבעיה המרכזית שבגינה מוצע התיקון נותרת על כנה, שכן לא ברור מיהו "בעל השכלה דתית גבוהה בדין השרעי", וכיצד ניתן להוכיח את קיומה של השכלה מעין זו. מנגד, ככל שהכוונה היא שהתואר יחליף את דרישת ההשכלה הדתית, הרי שיש לנסח את הדברים באופן הבא:
בניסוח הנ"ל, ברור כי קיימות שתי דרישות: תואר אקדמי מוכר בדין השרעי או בלימודי האיסלאם וניסיון בטיעון שרעי.
(2) המשמעות המעשית של דרישת התואר – כמה תקנים של קאדים יש כיום, וכמה מועמדים מגישים מועמדות כל פעם שיש משרה נוספת של קאדי? עד כמה הדרישה האמורה תקטין את מאמר המועמדים הפוטנציאליים לשמש כקאדים?
(3) תואר שהוכר על ידי משרד החינוך – האם יש כיום תארים בלימודי איסלאם או דין שרעי מאוניברסיטאות ברחבי העולם (כולל אוניברסיטאות במדינות ערב) שמשרד החינוך אמנם מכיר בהם בפועל?
(4) דרישה לניסיון מעשי כטוען שרעי – התיקון המוצע יוצר חריגה מתנאי הכשירות הנדרשים בבתי הדין הדתיים האחרים: הן אצל דיינים והן אצל קאדי-מד'הב אין דרישה לניסיון מעשי שעניינו טיעון בפני בית הדין הדתי. מדוע דווקא לגבי כשירות לכהן כקאדי בבית הדין השרעי מוצע לקבוע דרישה לניסיון כטוען שרעי וכיצד, אם בכלל, הדבר ישליך על תנאי הכשירות בבתי הדין הדתיים האחרים? יתרה מזאת, לא לגמרי ברור מדוע הדבר נדרש?
(5) הוראת תחילה ותחולה – נוכח קביעת תנאי כשירות חדש, וכדי להסיר כל ספק, יש מקום להבהיר מפורשות כי התיקון המוצע יחול אך ורק קאדים שימונו לאחר כניסת התיקון לתוקפו.
הרכב ועדת המינויים – רקע
ועדת המינויים של קאדים לבתי הדין השרעיים מורכבת מ-9 חברים:
2 קאדים, ובתוכם נשיא בית הדין השרעי לערעורים;
2 שרים, ובתוכם שר המשפטים;
3 חברי כנסת, לפחות שניים מוסלמים;
2 עורכי דין, לפחות אחד מוסלמי.
הרכב דומה בעיקרו קיים גם אצל בתי הדין הרבניים ובתי הדין הדתיים הדרוזיים.
הרכב ועדת המינויים – התיקון המוצע
מוצע לקבוע כי הנציגים הפוליטיים שמכהנים בוועדה, קרי: 2 שרים ו-3 חברי כנסת, יהיו חייבים להיות ממפלגות שונות. בדברי ההסבר נטען, כי מטרת התיקון הוא למנוע שליטה של מפלגה אחת בוועדה, בשל החשש שריכוז של חברי וועדה מאותה מפלגה עלול לפגוע ביכולתה של הוועדה לבחור מועמדים בעלי השקפות עולם מגוונות, וביכולתם של מועמדים להתמודד בפני הוועדה.
נקודות לדיון:
(1) הדרישה לנציגים של מפלגות שונות – התיקון המוצע יוצר חריגה מההוראות החלות על בתי הדין הדתיים האחרים: הן ביחס לוועדה הבוחרת דיינים והן ביחס לוועדה הבוחרת קאדי-מד'הב, אין הוראה דומה שמחייבת את הנציגים הפוליטיים בוועדה להיות ממפלגות שונות. מהי, אפוא, ההצדקה להבחנה בין הליכי הבחירה לבתי הדין הדתיים השונים? יתירה מזאת, הרעיון הבסיסי מעורר קושי, בשל העובדה שהוא כובל את שיקול הדעת של מליאת הכנסת בבואה לבחור את נציגיה.
(2) הערת ניסוח: "ועדת המינויים" – במסגרת תיקון שנערך לפני מספר שנים לחוק הדיינים, הוחלפה שמה של הוועדה שבוחרת את הדיינים מ"ועדת המינויים" ל"וועדה לבחירת דיינים", וזאת בשל העובדה שהוועדה אינה ממנה את הדיינים אלא רק בוחרת אותם, ומי שממנה אותם הוא נשיא המדינה. האם אין מקום לערוך תיקון דומה גם בחוק הקאדים?
2. כשירות
(א) כשיר להתמנות לקאדי כל מוסלמי שהוא –
(1) בעל השכלה דתית גבוהה בדין השרעי , או עורך דין שהוא חבר בלשכת עורכי הדין ועסק בעריכת דין, ברציפות או לסירוגין, לא פחות מחמש שנים;
(2) בעל אורח חיים ואופי ההולמים את מעמדו של קאדי במדינת ישראל;
(3) מלאו לו שלושים שנים לפחות;
(4) עמד בהצלחה בבחינות בכתב שקבעה ועדה בוחנת, כמשמעותה בסעיף קטן (ב).
(ב) חברי הועדה הבוחנת יהיו, נשיא בית הדין השרעי לערעורים והוא יהיה היושב ראש, חבר כנסת מוסלמי שתבחר ועדת המינויים, ואדם נוסף שכיהן בעבר כקאדי או שהוא עורך דין שעסק בעריכת דין כאמור בסעיף קטן (א)(1), שימנה שר המשפטים.
(ג) שר המשפטים, בהתייעצות עם נשיא בית הדין השרעי לערעורים, יקבע את סדרי הבחינה.
בעל , או עורך דין שהוא חבר בלשכת עורכי הדין ועסק בעריכת דין, ברציפות או לסירוגין, לא פחות מחמש שנים;
4. ועדת המינויים
(א) ועדת המינויים (להלן - הועדה) תהיה של תשעה חברים: נשיא בית הדין השרעי לערעורים וקאדי נוסף שיבחר חבר הקאדים לשלוש שנים; שר המשפטים וחבר אחר של הממשלה שייבחר על ידיה, ובאין חבר ממשלה מוסלמי – רשאית הממשלה לבחור סגן שר מוסלמי; שלושה חברי כנסת, מהם לפחות שניים מוסלמים, שייבחרו על ידי הכנסת בבחירה חשאית ויכהנו כל עוד הם חברי הכנסת, ואם תמה כהונת הכנסת - עד שתבחר הכנסת החדשה חברים אחרים במקומם, והכל בכפוף להוראות חוק הכנסת, תשנ"ד-1994; שני עורכי דין, מהם לפחות אחד מוסלמי, שתבחר המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין לשלוש שנים.
(ב) הרכב הועדה יפורסם ברשומות.
(ג) שר המשפטים ישמש יושב ראש הועדה.
(ד) הועדה תוכל לפעול אף אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת מששה.