חומר רקע

ח' בכסלו, התשע"ז 8 בדצמבר, 2016 אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 62 – הוראת שעה) (תיקון מס' 4), התשע"ז-2016 – חלוקת הסמכויות בין המשטרה והפרקליטות – תמצית השתלשלות האירועים, עקרונות הוראת השעה ונקודות לדיון 1 תמצית השתלשלות האירועים דו"ח מבקר המדינה (2001) ממליץ על ביטול כפיפות יחידת התביעות ליחידת החקירות ועל איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות במסגרת ארגונית אחת מטעמים של עצמאות, חיסכון ואיכות. החלטת ממשלה (אפריל 2001) אימוץ החלטת ועדת השרים לאחד הדרגתית את התביעה המשטרתית והפרקליטות. דו"ח ועדת שילה (דצמבר 2002) (1) איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות הכרחי; המצב הנוכחי נוגד סדרי מנהל תקינים ופוגע באמון הציבור במערכות התביעה. (2) ישנם קשיים מעשים באיחוד, כדאי להתחיל בפיילוט במחוז חיפה. אימוץ החלטות ועדת שילה (ספטמבר 2003) על ידי שר המשפטים, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטת המדינה. החלטת ביניים (יוני 2004) להמשיך בפעילות לקראת איחוד, ובינתיים לבחון אפשרות של העברת תיקים רבים של פשעים לפרקליטות. עמדה חדשה של היועץ המשפטי לממשלה (מאי 2005) במסגרת בקשה להארכה נוספת של תיקון 33, טוען היועץ המשפטי לממשלה דאז, מזוז, כי הוא אינו מאמין באיחוד בין התביעה המשטרתית לפרקליטות, ומציע, לארגן מחדש, במסגרת החקיקה, את חלוקת העבודה בין המשטרה לפרקליטות, במטרה להעביר את כל תיקי הפשע והעוון החמורים מהמשטרה לפרקליטות. בכל מקרה, טוען מזוז, יש לדאוג לעצמאותה של התביעה המשטרתית ולנתק אותה מכפיפותה לאגף החקירות. ועדת בלום (מאי 2005) מסקנות וועדת בלום, מציעות חלוקת העבודה בין התביעה המשטרתית והפרקליטות בהתאם לסוגי העבירות והמומחיות של כל גוף. תכנית היערכות של משרד המשפטים (אוקטובר 2005) שרת המשפטים לבני מגישה לוועדת החוקה חוק ומשפט תכנית תלת שנתית (יוני 2006 - יוני 2009) להעברת תיקי פשע ועוון לפרקליטות, בהתבסס על ההמלצות שבדו"ח וועדת בלום. על פי התכנית, חלוקת העבירות בין המשטרה לפרקליטות תעוגן בחקיקה במסגרת תיקונים לתיקון 33 לחוק. שני השלבים הראשונים של התכנית יושמו בפועל, והפרקליטות אף קיבלה תקנים מיוחדים לשם כך. דו"ח צוות הבדיקה של פריימן (מאי 2008) (1) אלפי תיקי פשע הועברו לטיפול התביעה המשטרתית על ידי פרקליטי מחוז שלא במסגרת תיקון 33 אלא במסלול עוקף _"אליעזר כהן"). (2) למעלה מ-50% מתיקי הפשע שהועברו לתביעה המשטרתית במסלול העוקף הועברו ללא קבלת אישור לכך מפרקליט המחוז, ובחלק לא מבוטל של המקרים בהם התקבל אישור, דובר בהנחיה כללית ולא בהחלטה ספציפית הנוגעת לתיק מסוים, כנדרש. הקפאת יישום תכנית ההיערכות לבקשת פרקליט המדינה (יוני 2008) הוסכם על דעת פרקליט המדינה והתביעה המשטרתית, לא להמשיך ביישום השלב השלישי של התוכנית (העברת תיקים נוספים לפרקליטות), חרף העובדה שהפרקליטות קיבלה מהאוצר תקנים ייעודיים לשם קידומה ויישומה של התכנית. הוראת השעה (נובמבר 2010) הכנסת חוקקה את הוראת השעה שקבעה חלוקת תיקים ברורה בין התביעה המשטרתית והפרקליטות: (1) חלוקת העבודה בין הגופים: ככלל, עבירות מסוג פשע – יטופלו על ידי הפרקליטות, ועבירות מסוג חטא או עוון – יטופלו על ידי התביעה המשטרתית. חלוקה זו מסויגת על ידי רשימה של עבירות עוון שיטופלו על ידי הפרקליטות (חלק א' לתוספת הראשונה א'); עבירות פשע שיטופלו על ידי התביעה המשטרתית (חלק ב' לתוספת הראשונה א'); ועבירות מסוג פשע בהן יש לפרקליט מחוז שיקול דעת להחליט האם יטופלו על ידי הפרקליטות או על ידי התביעה המשטרתית, בהתחשב בחומרת נסיבות ביצוע העבירה ובמורכבות הראיות (חלק ג' לתוספת הראשונה א'). (2) הגדרת התובעים ותחומי פעולתם: כמו כן, נערכה התאמה בין סעיף 12 לחסד"פ שמגדיר את זהות התובעים לסעיף 60 לחסד"פ שמגדיר את סמכויות התובעים, במטרה למנוע את האפשרות לעקוף את חלוקת הסמכויות בין הפרקליטות והתביעה המשטרתית שנקבעה, באמצעות מסלול עוקף שהוכר בפסיקה (מסלול "אליעזר כהן"). (3) הסמכת שוטרים כתובעים על ידי היועץ המשפטי לממשלה: הענקת סמכות ליועץ המשפטי לממשלה להסמיך שוטרים כ"תובעים" עלולה ליצור טשטוש בחלוקת הסמכויות בין הפרקליטות והתביעה המשטרתית והפרשנות של סעיף 12 כמאפשר ליועץ המשפטי לממשלה הסמכת שוטרים כתובעים אינה הקריאה הטבעית של הסעיף; עם זאת, בשל צרכים מבצעיים של המשטרה הוחלט שלא לחסום מסלול זה לחלוטין, אלא לחייב את היועץ המשפטי לממשלה בחובת דיווח שנתית לוועדה, במטרה לאפשר פיקוח פרלמנטרי על סמכות זו. נקודות לדיון הקרוב 1. עבירה של תקיפת שוטר כעבירה נלוות עבירות של תקיפת שוטר (=עוון) ותקיפת שוטר בנסיבות מחמירות (=פשע) לפי סעיפים 273 ו-274 לחוק העונשין, בהתאמה, הן עבירות שבטיפול הפרקליטות. זאת, בשל החשש להעמדת תובע משטרתי, שהוא שוטר בעצמו, במצב של ניגוד עניינים או במצב שבו שיקול דעתו המקצועי איננו נקי משיקולים מערכתיים וחבריים. בין אם השוטר הוא קורבן או חשוד, ראוי שמי שיטפל בתלונה זו יהיה מי שאיננו שוטר, וזאת על מנת לוודא כי שיקול הדעת המשפטי הוא נקי מניגודי עניינים. בית המשפט2 הצביע על כך, שבמרבית התיקים שבהם מיוחסת לנאשם עבירה של תקיפת שוטר, העבירה כרוכה ושלובה בעבירות אחרות. לכן, ככל שמתאפשר לפרקליט מחוז להחליט גם על העברה של עבירות עוון, ובכלל זה עבירה של תקיפת שוטר לפי ס' 273, לטיפולה של התביעה המשטרתית, התוצאה עלולה להיות שמרבית התיקים שבהם מיוחס לנאשם עבירה של תקיפת שוטר יטופלו על ידי התביעה המשטרתית. תוצאה זו מנוגדת לרציונאל שבשלו הוחלט על העברת הטיפול בעבירה של תקיפת שוטר לפרקליטות, ולכך עלולה להיות השלכה על זכויות הנאשם העומד לדין. נוכח האמור, עלתה בעבר ההצעה להחריג את העבירה של תקיפת שוטר (בין לפי ס' 273 ובין לפי ס' 274), מהעבירות שלגביהן רשאי פרקליט מחוז להחליט על העברתן לטיפולה של התביעה המשטרתית, גם בהיותה עבירה נלווית. זאת, בשל ההיגיון המיוחד הקיים לגבי עבירה זו, כפי שהוסבר לעיל. בשל התנגדות חריפה של הפרקליטות בטענה כי מהלך כזה יוביל ליצירת עומס כבד מנשוא על הפרקליטות, וכדי לבסס את החלטתה בנידון על נתונים מהשטח, החליטה הוועדה לחייב את היועץ המשפטי לממשלה לדווח לוועדה על מספר התיקים שנכללה בהם עבירה של תקיפת שוטר שהם בטיפולה של הפרקליטות, ועל מספר התיקים שהועברו לטיפול תובע משטרתי שנכללה בהם עבירה של תקיפת שוטר. מהנתונים שנמסרו לוועדה בשנתיים האחרונות, עולה כי התביעה המשטרתית מטפלת בשיעור גבוה של התיקים בגין עבירות של תקיפת שוטר, וזאת בניגוד לכוונה המקורית של המחוקק ולפיה מדובר בעבירות שככלל צריכות להיות מטופלות על ידי הפרקליטות. נוכח האמור, מוצע לוועדה שלא לבטל את חובת הדיווח הקיימת בסוגיה זו, כדי לאפשר לוועדה להמשיך ולפקח על הנושא. כמו כן, מוצע לשקול מחדש את ההצעה שעלתה בדיונים בעבר ולפיה העבירות של תקיפת שוטר (בין לפי סעיף 273 ובין לפי סעיף 274), יוחרגו מהעבירות שלגביהן רשאי פרקליט מחוז להחליט על העברתן לטיפולה של התביעה המשטרתית, גם בהיותה עבירה נלווית. 2. הסמכת שוטרים על ידי היועץ המשפטי לממשלה הצעת החוק מבקשת לבטל את חובת הדיווח של היועץ המשפטי לממשלה על היקף ההסמכות שהוא מעניק לשוטרים לשמש כתובעים. כדי לאפשר לוועדה להמשיך ולפקח על סוגיה זו מוצע שלא לבטל את חובת הדיווח. 3. הסמכת תובעים במשרדי ממשלה שונים במסגרת סמכותו לפי ס' 12(א)(1)(ב) לחוק, מסמיך היועץ המשפטי לממשלה אנשים במשרדי הממשלה השונים לשמש כתובעים לעניין תחומי הפעילות של המשרד שבו הם עובדים. מערכות התביעה הפנים-משרדיות הללו, מעוררות שאלות לא מעטות: כמה תובעים כאלה הוסמכו בכל אחד מהמשרדים? מהם תנאי הכשירות המקצועיים הנדרשים מהם? מה היחס בין התובעים הפנים משרדיים הללו לבין היועץ המשפטי של אותו משרד? האם מתקיים קשר מקצועי רציף בין התובעים הללו לבין הפרקליטות והיועץ המשפטי לממשלה? כיצד היועץ המשפטי לממשלה מפקח על התובעים הללו? במסגרת הדיון הקודם התברר לוועדה כי צוות בדיקה פנימי שהוקם במשרד המשפטים בחן את הנושא של הסמכת תובעים שאינם שוטרים במשרדי הממשלה השונים על ידי היועץ המשפטי לממשלה והגיש דו"ח מסודר בנושא. בעקבות ממצאי צוות הבדיקה החליטה מנכ"לית משרד המשפטים לטפל בנושא ולקדם פיילוט שיוביל לפיקוח מסודר והדוק יותר על אותם תובעים. מוצע לבקש מנציגי הממשלה להביא לידיעת הוועדה מה טיבו של הפיילוט שאותו משרד המשפטים מקדם, ומהם הצעדים המעשיים שננקטים כדי לקדם המלצות אלה ולקדם ניהול מקצועי של המערך הפלילי שאינו פרקליטותי-משטרתי. 4. איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות בדיוני ועדת החוקה על הוראת השעה, אמר יו"ר הוועדה דאז, ח"כ דודו רותם ז"ל, כי הוא אינו מחוקק את הוראת השעה כהסדר קבע, במטרה לאפשר לרשויות התביעה לקדם את איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות, בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2001. התיקון המוצע מבקש להפוך את הוראת השעה להוראת קבע. מוצע לבחון מה נעשה בסוגיית איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות מאז הדיון האחרון, ומהו התכנון והצפי של גורמי המקצוע בעניין זה.