חומר רקע

ח' בכסלו, התשע"ז 8 בדצמבר, 2016 אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 62 – הוראת שעה) (תיקון מס' 4), התשע"ז-2016 – חלוקת הסמכויות בין המשטרה והפרקליטות – מסמך רקע הסמכות להחליט על העמדה לדין ולייצג את המדינה בהליכים פליליים סעיף 12(א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן - החסד"פ או החוק), קובע כי הגורמים הבאים מוסמכים לשמש כתובעים מטעם המדינה בהליך הפלילי הם אלה: היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו בפרקליטויות המדינה והמחוזות ומי שהוסמך על ידו לשמש כתובע1; ואנשי התביעה המשטרתית2. שתי הוראות בחסד"פ מסדירות את חלוקת העבודה בין הפרקליטות לבין התביעה המשטרתית: ההוראה הראשונה (סעיף 12(ב) לחוק) – קובעת כי תובע משטרתי מוסמך לייצג את המדינה בהליכים בפני בית משפט השלום, בתי המשפט העירוניים, ובהליכים בבתי משפט אחרים ככל שהורו הגורמים המוסמכים. הוראה זו תוחמת את סמכותו של תובע משטרתי לייצג את המדינה, בהתאם לסוג הערכאה בה מוגש כתב האישום. ההוראה השניה (סעיף 60 לחוק) – קובעת כי חומר חקירה בעבירות מסוג פשע (שעונשן למעלה משלוש שנות מאסר3), יועבר על ידי המשטרה לפרקליט המחוז (סעיף 60(א) לחוק); ואילו חומר חקירה בעבירה שאינה פשע – קרי: בעבירות מסוג חטא או עוון – יועבר לתובע המוסמך על פי סעיף 12 לחוק. העברת חומר החקירה לפרקליט המחוז או לתובע המוסמך, לפי העניין, נועדה לאפשר לו לבחון את חומר החקירה ולהחליט האם להעמיד את החשוד לדין, אם לאו. הוראה זו, קובעת את הסמכות להחליט על העמדה לדין בהתאם לסוג העבירה שבגינה מוגש כתב האישום. בעבר, התקיימה התאמה מלאה בין שתי ההוראות האמורות: באשר לעבירות מסוג פשע – אלו נדונו על ידי בית המשפט המחוזי בלבד, ולגביהן הן הסמכות להחליט בדבר העמדה לדין (מכוח סעיף 60 לחוק) והן הסמכות לשמש כתובע המנהל את המשפט מטעם המדינה (מכוח סעיף 12 לחוק), היו בידי הפרקליטות; מנגד, בעבירות מסוג חטא או עוון – אלו נדונו על ידי בית משפט השלום בלבד, ולגביהן הן הסמכות להחליט בדבר העמדה לדין (מכוח סעיף 60 לחוק) והן הסמכות לשמש כתובע המנהל את המשפט מטעם המדינה (מכוח סעיף 12 לחוק), היו בידי התביעה המשטרתית. בעקבות תיקונים שנעשו בסעיף 51 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, בשנים 1984 ו-1992, הורחבה סמכותו של בית משפט השלום לדון גם בעבירות מסוג פשע, כל עוד העונש הקובע בצידן אינו עולה על שבע שנות מאסר. תיקונים אלו יצרו פיצול בהתאמה האמורה ביחס לקבוצת עבירות הפשע הנדונות בפני בית משפט השלום, בין הגורם אליו מועבר חומר החקירה אשר מוסמך להחליט בדבר העמדה לדין, לבין הגורם המוסמך לנהל את המשפט מטעם המדינה: בכל הנוגע לסמכות להחליט אודות העמדה לדין – חומר החקירה בכל עבירות הפשע, גם אלו המצויות בסמכותו העניינית של בית משפט השלום, מועבר לפרקליט המחוז, אשר בידו הסמכות להחליט האם להעמיד את החשוד לדין, אם לאו (סעיף 60(א) לחוק); אולם, באשר לסמכות לנהל את המשפט מטעם המדינה – תובע משטרתי מוסמך לשמש כתובע בבית משפט השלום, ובכלל זה גם בעבירות המסווגות כפשע המצויות בסמכותו העניינית של בית משפט השלום (מכוח סעיף 12(ב) לחוק) 4. כך, נוצר הסדר מפוצל ולפיו הפרקליטות אמורה לקבל את חומר החקירה באותן עבירות פשע מהמשטרה ולהחליט על העמדה לדין או על סגירת התיק, לפי העניין; ואם מחליטה הפרקליטות על העמדה לדין, אמור הטיפול בהגשת כתב האישום ובייצוג השוטף במשפט בבית משפט השלום, לעבור לתביעה המשטרתית. בפועל, המציאות היתה שונה. מה שקרה היה שנוצרה מציאות שבה התגבשו דפוסי עבודה לא אחידים בקרב הפרקליטויות במחוזות השונים – בחלקן הועברו החלטות בתיקי פשע אל התביעה המשטרתית ללא כל החלטה של פרקליט המחוז, כנדרש, ובחלקן ההעברה למשטרה נעשתה על פי אישור כללי מראש של פרקליט המחוז. דו"ח מבקר המדינה 51ב לשנת 2000, מתח ביקורת על פרקטיקות אלו והטיל ספק בחוקיותן. הפיצול האמור והמציאות שנוצרה כתוצאה ממנו, הובילו לחקיקתו של חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33) (הוראת שעה), התשס"א-2001 (להלן – תיקון מס' 33). במסגרת התיקון האמור נקבעה, כהוראת שעה, רשימה של עבירות מסוג פשע המצויות בסמכותו של בית משפט שלום – עבירות המנויות בתוספת ראשונה א' לחוק (להלן – התוספת)5 – אשר פרקליט המדינה רשאי לקבוע לגביהן כי חומר החקירה בהן יועבר מהמשטרה ישירות לידי התביעה המשטרתית כדי שזו תפעל לגביהן בכל שלבי ההליך (סעיף 60(ג)(1) לחוק). מטרת התיקון האמור היתה ליצור, לגבי אותן העבירות, האחדה של מכלול הסמכויות הנוגעות להליך – הן מתן ההחלטה בדבר העמדה לדין או סגירת התיק, והן הגשת כתב אישום וייצוג בבית משפט השלום בהליך גופו – בידי התביעה המשטרתית, במטרה למנוע סירבול של ההליכים. בחודש אוקטובר 2001 – כחודשיים לאחר קבלת תיקון מס' 33 – אישר בית המשפט העליון בפרשת אליעזר כהן6 את חוקיותה של הפרקטיקה שנהגה קודם לחקיקת התיקון האמור, וקבע כי מותר לפרקליט המחוז המקבל חומר חקירה בעבירות פשע7, להחליט על העמדה לדין בתיק מסוים, אך להעביר את ניהול התיק בפועל לתביעה המשטרתית, וזאת, על אף שמדובר בעבירת פשע שאינה מנויה בתוספת. לדברי השופטת פרוקצ'יה, הפרקטיקה האמורה מתיישבת, עם שיקולי המדיניות המבקשים מצד אחד, להותיר את ההחלטה הערכית בדבר העמדה לדין בפשעים רציניים בידי פרקליט המחוז, ומצד שני, להעביר את הטיפול השוטף בניהול התביעה הפשעים אלה לידי התביעה המשטרתית משיקולים של מערך כוח האדם המקצועי וחלוקת התפקידים בין הפרקליטות למשטרה. לדבריה, תפיסה זו לא השתנתה גם אחרי תיקון מס' 33, ביחס לעבירות הפשע שלגביהן ביקש החוק להותיר את סמכות ההעמדה לדין בידי הפרקליטות8. עם זאת, השופטת פרוקצ'יה הוסיפה ואמרה כי פרשנות זו אינה מובנת מאליה מקריאת סעיפי החוק כשלעצמם, כפי שהיה מתבקש לגבי נושא העוסק בסמכויות הגורמים המוסמכים בפלילים, וכי טוב היה אילו נושא זה לא הושאר לפרשנות מסתברת של הוראות החוק, אלא החוק היה מבהיר באופן ברור את מסגרת הסמכויות הנתונה לפרקליטות ולתביעה המשטרתית. נוכח ההסטוריה החקיקתית, ניתן דווקא לסבור שהחוק התכוון להבהיר שמסלול זה, שאושר על ידי בית המשפט העליון בפרשה זו, אינו אפשרי. למעשה, פסיקת בית המשפט העליון בפרשת אליעזר כהן ותיקון מס' 33, יצרו שני מסלולים מקבילים ביחס לשני סוגים של עבירות פשע: המסלול הראשון – תיקון מס' 33. מסלול זה עוסק בעבירות פשע שבהן הוסמכה התביעה המשטרתית לקבל החלטה האם להעמיד לדין אם לאו – ואלו הן עבירות הפשע המנויות בתוספת שפרקליט המדינה החליט להעבירן לתביעה המשטרתית. במסלול זה, העברת חומר החקירה בתיקי הפשע מהמשטרה לתביעה המשטרתית, היא העברה גורפת מבלי שנדרשת לגביהן איזו שהיא החלטה של הפרקליטות. המסלול השני – תיקי אליעזר כהן. מסלול זה עוסק בעבירות פשע שאינן מנויות בתוספת, שלגביהן נותר המצב הקודם, דהיינו: נדרשה החלטה של פרקליט המחוז האם להעמיד לדין, ולאחריה ניתן היה להעביר את התיק לתביעה המשטרתית לניהול התביעה. יודגש, בשונה מהמסלול של תיקון מס' 33, לא מדובר על העברה גורפת של תיקים לתביעה המשטרתית, אלא על העברה של תיקים ספציפיים, בהתאם להחלטה פרטנית שהתקבלה בהם על ידי פרקליט המחוז. היחסים המבניים בין התביעה המשטרתית והפרקליטות כללי במקביל לתיקון מס' 33, ועוד קודם לו, החלו פורומים שלטוניים שונים לדון בסוגיית מעמדה של התביעה המשטרתית – הן בהיבט הנוגע לעצמאותה של התביעה המשטרתית במסגרת המשטרה, והן באשר לאיחודה האפשרי של התביעה המשטרתית עם הפרקליטות. עצמאותה של התביעה המשטרתית הסמכויות הנרחבות המצויות בידי התביעה הפלילית, מכוח החסד"פ9 – סמכויות שפורשו בפסיקה כסמכויות בעלות אופי שיפוטי10 – מחייבות כי התובע יהיה בלתי תלוי בהפעלת שיקול דעתו כלפי גורמים מחוץ למערכת התביעה. המערכת הארגונית והמינהלית, שבה פועל התובע, צריכה להבטיח את אי תלותו, ולאפשר לו ביקורת על הגוף החוקר ואומדן אובייקטיבי של סיכויי ההרשעה והאינטרס הציבורי בהעמדה לדין. השגת עצמאות זאת מחייבת יצירת הפרדה ברורה בין גופי החקירה לבין מנגנוני התביעה. כבר בשנת 1991, הביע נשיא בית המשפט העליון דאז, מאיר שמגר, את הדעה, כי "מן הראוי להפריד מוסדית בין הגוף החוקר לבין מי שמופיע כתובע בבית המשפט, הווי אומר אין להכפיף את החוקר ואת מי שמייצג את התביעה בבית המשפט לאותה מרות"11. לדבריו, המצב הראוי הינו האחדה של גופי התביעה השונים (התביעה המשטרתית והפרקליטות) תחת היועץ המשפטי לממשלה. בישראל, למעלה מ-90% מכלל תיקי התביעה הפלילית מטופלים בידי התביעה המשטרתית. אולם במובחן מן התובעים בפרקליטות, הנהנים מעצמאות ארגונית, היו התובעים המשטרתיים כפופים לקציני החקירות במרחבים ובמחוזות ולפיקוד הטריטוריאלי של המשטרה. הימצאותה של התביעה המשטרתית במערך החקירות המשטרתי עוררה חשש בדבר יכולתה לקבל החלטות באופן עצמאי. לפי תפיסת המשטרה, תפקיד התביעה המשטרתית הוא לבצע את מדיניות המשטרה ולסייע בהשגת יעדיה. במצב זה אין זהות באינטרסים בין הגוף החוקר לגוף התובע. במסגרת שיטת הניהול לפי היעדים והמדדים, הנקוטה במשטרה, הכוללת קביעת יעדים לכל אחד מתחומי הפעילות במשטרה, נקבעים לתביעה המשטרתית יעדים כמותיים. יעדים אלו נקבעים בהתאם לאינטרסים המשטרתיים בתיאום עם קציני אגף חקירות, במרחבים ובמחוזות, ובאישורם, והם אינם תואמים בהכרח את תפקיד התובע – להעמיד לדין רק בהימצא ראיות מספיקות וכשקיים אינטרס ציבורי. ההצעה לאיחוד בין התביעה המשטרתית והפרקליטות הבעייתיות האמורה הובילה להצעה כפולה: ראשית, להפוך את התביעה המשטרתית לגוף עצמאי שאינו כפוף או תלוי באגף החקירות של המשטרה – כך תיווצר הפרדה בין סמכויות הגוף החוקר לסמכויות הרשות המאשימה; שנית, לחתור לאיחוד בין התביעה המשטרתית והפרקליטות לכלל גוף אחד. ההצעה לאחד בין גופים אלה נומקה במספר אופנים12: • השגת מעמד עצמאי לתביעה המשטרתית; • הפעלת מדיניות תביעה אחידה הנקבעת בידי היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטת המדינה; • העלאת הרמה המקצועית הכללית של התביעה; • יתרונות בחיסכון במשאבים ובחלוקתם. בשנים 1992 עד 199613, עלה בפורומים שונים14 הצורך בהפרדה מוסדית של הגוף התובע מהגוף החוקר, מחד גיסא, והרצון לאחד בין התביעה המשטרתית לבין הפרקליטות תחת קורת גג אחת, מאידך גיסא. במהלך השנים 1997 עד 1999, ניסתה המשטרה, מספר פעמים, לשכנע את פרקליטות המדינה דאז (עדנה ארבל), להסכים להעברת התביעה המשטרתית ולאיחודה עם הפרקליטות, ואף הביעה נכונות להעביר את תקציב התביעה המשטרתית לפרקליטות. פרקליטת המדינה השיבה כי מדובר בנושא מורכב, המחייב התחשבות בקשת רחבה של גורמים, ובפרקליטות הוחלט לדון בנושא במסגרת ועדת "פרקליטות 2000". בדו"ח "פרקליטות 2000"15, נאמר לעניין האיחוד המוצע, שכמודל אידיאלי יש לשאוף לכפיפות מלאה – ארגונית ונורמטיבית – של התביעה המשטרתית לפרקליטות. עם זאת, נטען כי בשל בעיות יישום יש לראות בשאיפה זו שאיפה לטווח ארוך, כאשר בטווח הקצר הוצעה כפיפות נורמטיבית בדמותו של פרקליט בכיר בפרקליטות המחוז שיהיה בעל סמכויות ויתפקד כממונה המקצועי על לשכת התביעות המשטרתית, במסגרת לשכת התביעות עצמה או בפרקליטות. דו"ח מבקר המדינה בשנת 2001, התפרסם דו"ח מבקר המדינה מס' 51ב, לשנת 2000 (להלן – "דוח המבקר"), שבדק, בהרחבה, את שאלת היחסים בין התביעה המשטרתית לבין הפרקליטות. לאחר שבדיקתו העלתה כי הטיפול בתביעה המשטרתית בכל הנוגע להליך העמדה לדין ולהסדרי טיעון טוב פחות מזה שבפרקליטות; כי משך הטיפול בתיקי התביעה המשטרתית ארוך מזה שבפרקליטות; וכי עלות העסקת תובע משטרתי גבוהה מעלות העסקת פרקליט, הגיע המבקר למסקנה הבאה: "עובדות אלה, וכמו כן חילוקי דעות מתמשכים בין גופי התביעה בסוגיות מרכזיות הנוגעות להקצאת המשאבים, מצביעים על חוסר ראייה מערכתית בדבר מבנה, ארגון ואופן העבודה של מערך התביעה בישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לשקול איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות במסגרת ארגונית אחת – פרקליטות. גוף תביעה מאוחד כזה יוכל להבטיח את עצמאותן של כל יחידות התביעה הפלילית, להבטיח מדיניות תביעה אחידה, להתמודד טוב יותר עם בעיית העומס, ולהשתמש באופן יעיל יותר במשאבים הקיימים. אולם גם על פי המבנה הקיים, מן הראוי לבטל את כפיפותה של התביעה המשטרתית ליחידות החקירה ובכך להבטיח את אי תלותה; להגביר את המעורבות המקצועית ואת הפיקוח המקצועי של הפרקליטות על עבודת התביעה המשטרתית, וליישם מדיניות תביעה אחידה." ביקורתו והמלצתו של מבקר המדינה, החלו להניע תהליכים במשרדי הממשלה השונים. בעקבות דברי המבקר, חזרו והתקבלו, במהלך השנים 2000 ו-2001, במסגרות ממשלתיות שונות16, החלטות בהן צוין כי המצב הקיים אינו תקין ואינו ראוי, וכי מן ראוי לשלב את התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה. עם זאת, הוסכם על כל הנוגעים בדבר כי הלכה למעשה ישנן אבני נגף שונים, המונעות את ביצוע המהלך17. בסופו של חשבון, ההחלטה לאחד את יחידות התביעה של המשטרה והפרקליטות, קיבלה גושפנקה בהחלטה, מיום 3.4.01, של ועדת השרים לתיאום, מינהל וביקורת המדינה. ולאחר מכן, החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה, ביום 19.4.01, שבה הוחלט: "לאמץ את החלטת שרי המשפטים וביטחון הפנים ...לאחד באופן הדרגתי את התביעה המשטרתית והפרקליטות..."18. תיקון מס' 33 הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 32) (העמדה לדין וסגירת תיקים), התשס"א-2001, ביקשה לפתור את הפיצול – עליו הצבענו לעיל – שנוצר ביחס לעבירות פשע שבתחום סמכותו של בית משפט השלום, בין הסמכות להחליט על העמדה לדין לבין הסמכות לנהל את המשפט מטעם המדינה. במסגרת דיון בהצעת החוק שהתקיים, ביום 3.7.01, בועדת החוקה, הצהירה פרקליטת המדינה דאז, עדנה ארבל, כך: "חשוב להדגיש שהיום יש הסכמה בין כל הגורמים של המשטרה והפרקליטות. יש גם החלטה שהתקבלה בדרג של השרים... לאחד את המשטרה ואת הפרקליטות. מוסכם שצריך להפריד בין חקירות מצד אחד, לבין התביעה מן הצד השני. המודל האידיאלי של תביעה לחוד ומשטרה לחוד הוא מוסכם ומקובל, העקרון אומץ והתהליך כבר יצא לדרך... מדובר על תהליך של מספר שנים שבסופו נגיע לאיחוד בין המשטרה לבין הפרקליטות... ברור שזה תהליך שיקח שנים בסדר גודל של שבע שנים. אני לא רוצה להתחייב לכך, תחילה דובר אפילו על עשר שנים, אבל אלה הנתונים". כחודש לאחר מכן, ביום 7.8.01, חוקקה הכנסת את תיקון מס' 33, אשר הסמיך את פרקליט המדינה להורות כי עבירות פשע מסוימות הכלולות בתוספת, יועברו לטיפול התביעה המשטרתית. נוכח הביקורת שנמתחה בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2000, בדבר אי עצמאותה של יחידת התביעות המשטרתיות, ולאור המלצתו של מבקר המדינה לאחד אותה עם הפרקליטות, הוחלט לקבוע19 כי התיקון האמור יהיה במתכונת של הוראת שעה לתקופה של 3 שנים (עד ליום 7.8.04), וזאת כדי לאפשר למדינה להיערך לאיחוד יחידת התביעות המשטרתית עם הפרקליטות כהמלצת מבקר המדינה וכהחלטת הממשלה, ומתוך ציפייה של המחוקק כי איחוד מערכות כאמור אכן הולך להתבצע. יודגש, כי מבחינה מהותית הקשר בין תוכנו של תיקון מס' 33 לבין שאלת איחודה או אי איחודה של התביעה המשטרתית עם הפרקליטות הוא רופף למדי, אם בכלל. קשר זה נוצר עקב החשש כי קבלת התיקון האמור כהוראת קבע תשמר את המצב הקיים ותסכל את מהלך האיחוד. לשון אחר: עיגונו של תיקון מס' 33 כהוראת שעה בלבד – ולא כהוראת קבע – נועד כדי לקדם את האיחוד האמור, ולתת לפרקליטות ולמשטרה די זמן להיערך לו. בהקשר זה, מן הראוי להפנות לדבריו של מבקר המדינה דאז, מר אליעזר גולדברג, במסגרת הדיון על חקיקתו של תיקון מס' 33: "...אני חושש שאם החוק הזה יתקבל הוא ידחה את ביצוע האיחוד שעליו כולם מסכימים לזמן ארוך ביותר. כולם מסכימים שהמציאות הנוכחית הינה בלתי נסבלת כאשר בה תובע יהיה כפוף לחוקר או לראש יחידה אחרת שיש לה נגיעה בתיק... הצעת החוק הזאת מעגנת את המציאות... זה עוד מסמר אחד למציאות היום, זה לא בא רק למצוא הסדר ביניים, הניסוח של היום קובע מסמרות לגבי החלוקה הבלתי רצויה הזאת. לו דעתי היתה נשמעת הייתי מוצא פתרונות אחרים למצב הביניים...". ועדת שילה; החלטות משרד המשפטים; ועדת בלום בעקבות דו"ח מבקר המדינה והחלטת הממשלה, ובעקבות דיון בנושא בפורום משותף של בכירי משרד המשפטים והמשרד לביטחון פנים, הוקמה וועדה בין-משרדית במטרה לגבש המלצות ביחס לסוגיית איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות (להלן – "וועדת שילה"). במסגרת דו"ח ביניים שהגישה הוועדה, ביום 2.12.02, נאמר כי "חברי הוועדה סבורים, כי איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות, הוא הכרחי וסבורים כי המצב הנוכחי נוגד סדרי מנהל תקינים ופוגע באמון הציבור במערכות התביעה בישראל" (עמ' 19 בדו"ח האמור). עם זאת, חברי הוועדה ציינו מספר קשיים מעשיים בדרך ליישומו של האיחוד האמור20, והבהירו כי לטעמם, שינוי שייערך ללא גיבוי תקציבי מתאים, מועד לכישלון והנזק שבו יהיה רב על התועלת. בין יתר המלצותיה האופרטיביות, המליצה וועדת שילה כי האיחוד יתבצע באופן הדרגתי, והציעה להתחיל את המהלך באיחוד ניסיוני שייערך במחוז חיפה. שר המשפטים, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטת המדינה, אישרו, בישיבה שהתקיימה ביום 30.9.03, את המלצותיה של וועדת שילה. עם זאת, הובהר כי מדובר בפרויקט לטווח ארוך ביותר, המצריך הכנת תכנית ספציפית ליישום האיחוד. בדיון נוסף שנערך בנושא בראשות שר המשפטים, בתאריך 9.6.04, סוכם, בין היתר, כי ימשכו הפעולות לקראת איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות, כאשר במקביל ועד להשלמת המשימה, ימשכו הפעולות לשם עיגון עצמאותה ואי תלותה של יחידת התביעות המשטרתית. בנוסף, נאמר כי עד שתגובש ותצא לדרכה התכנית ארוכת הטווח, תיבחן אפשרות של העברת תיקים רבים יותר של פשעים לפרקליטות, בכפוף להקצאת המשאבים הנדרשים. על רקע החלטה זו, מונתה ועדת היגוי נוספת, שתפקידה היה לבחון אלו עבירות מסוג פשע, אשר מטופלות על ידי התביעה המשטרתית, ראוי שיוחזרו לטיפול הפרקליטות, ואלו עבירות ראוי שיטופלו דרך קבע על ידי התביעה המשטרתית (להלן – "וועדת בלום"). כתב המינוי הוצא לוועדה על רקע סיכום הדברים האמור, וכן על יסוד עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה לפיה ראוי, באופן עקרוני, כי הפרקליטות תנהל את עיקר תיקי הפשע, ואילו התביעה המשטרתית תופיע בתיקי העוונות והחטאים. משלב זה, שני עניינים נדונו במקביל: • מפכ"ל המשטרה הקים וועדה שדנה בנושא עצמאות התביעה המשטרתית בתוך המשטרה; • וועדת בלום דנה בחלוקה וסיווג מחדש של העבירות שרצוי שיהיו בטיפולה של הפרקליטות אל מול העבירות שרצוי כי התביעה המשטרתית תטפל בהן. למעשה, משלב זה ואילך התמקדו הגורמים הממשלתיים בשני העניינים האמורים, ולא המשיכו לדון, באופן רציני, בסוגיית איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות. תיקון מס' 33 – התיקון הראשון ביום 30.6.04, חוקקה הכנסת את חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33) (הוראת שעה) (תיקון), התשס"ד-2004 (להלן – "התיקון הראשון"). התיקון הראשון הוסיף עבירות פשע נוספות לתוספת, ובכך איפשר את העברתן לטיפולה של התביעה המשטרתית, על פי החלטת פרקליט המדינה. התיקון גם הסמיך את המשטרה לסגור תיקי חקירה בעבירות פשע שהועברו אליהם מכוח החלטת פרקליט המדינה – דבר שלא היה בסמכותה קודם לכן – למעט בעבירות שעניינן אלימות במשפחה. תיקון מס' 33 – התיקון השני בדברי ההסבר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33) (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשס"ד-2004 נטען, כי בתקופה החולפת מאז כניסתה לתוקף של הוראת השעה (שלוש שנים), נעשו פעולות לשם היערכות משרד המשפטים והמשרד לביטחון פנים הן בנוגע לאיחוד יחידת התביעות המשטרתית עם הפרקליטות והן בנוגע לניתוקה ממחלקת החקירות של המשטרה, ועל כן, ביקשה הצעה המקורית להאריך את תוקפה של הוראת השעה בחמש שנים נוספות (!) (עד ליום 6.8.09), כדי לאפשר למדינה להיערך ליישום הליכי האיחוד. הוועדה לא קיבלה את הבקשה, והסכימה להאריך את תוקפה של הוראת השעה, בתשעה חודשים נוספים בלבד, כדי לאפשר לממשלה להציג לוועדה תכנית איחוד מסודרת. יתירה מזאת, הוועדה אף התנתה הארכה נוספת של הוראת השעה בכך שמשרדי המשפטים וביטחון הפנים יביאו בפניה תוכנית פעולה מובנית בנושא איחוד הפרקליטות והתביעה המשטרתית, וכן תוכנית פעולה שתחתור ליצירת עצמאות ואי תלות של יחידות התביעה המשטרתית מאגף החקירות, כולל לוח זמנים לביצוען. וכך אמר, בעניין זה, יו"ר הוועדה דאז, ח"כ מיכאל איתן: "...אני מוכן להתפשר, נעשה את זה לתשעה חודשים, ובתוך תשעה חודשים אתם מתחייבים להביא תוכנית גמורה ומוסכמת. יש לכם טווח של שנים, אני לא מבקש ביצוע, אני מבקש שתביאו תוכנית מאושרת על ידי שני השרים לביצוע, והאוצר". על יסוד האמור, חוקקה הכנסת, בעניין זה, לה שתחתור ליצירת עצמאות ואי תלות של יחידות התביעה המשטרתית מאגף החקירות, כולל לוח זמנים לביצוען.בנושא איחוד הפרלביום 4.8.04, את חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33) (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשס"ד-2004 (להלן – "התיקון השני"), שהאריך את תוקפו של תיקון מס' 33 (שכזכור, אמור היה לפקוע ביום 7.8.04), בתשעה חודשים נוספים, עד ליום 24.5.05. תיקון מס' 33 – התיקון השלישי ביום 17.5.05, נערכה בוועדת החוקה ישיבת הכנה לקריאה שניה ושלישית של הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33 והוראת שעה) (תיקון מס' 3), התשס"ה-2005. בדברי ההסבר להצעה נטען, כי במהלך התקופה שחלפה מאז חקיקתו של תיקון מס' 33, נערכה עבודת מטה לשם קידום עצמאותה של התביעה המשטרתית. עוד נטען, כי גובשה הצעה של צוות משותף של משרד המשפטים והמשטרה, הקובעת רשימת עבירות וקריטריונים להעברה הדרגתית של הטיפול בעבירות מסוימות מסוג פשע ועוון מהתביעה המשטרתית לפרקליטות. על יסוד האמור, הוצע לצמצם את היקף עבירות הפשע שבסמכות פרקליט המדינה להורות על העברת הטיפול בהן לידי יחידות התביעות המשטרתית, בדרך של תיקון התוספת; וזאת, כשלב ראשון בתהליך של החזרת כל תיקי הפשע, ותיקי העוון החמורים מהתביעה המשטרתית לטיפול הפרקליטות. לנוכח העובדה שמדובר בתהליך הדרגתי, הוצע להאריך את תוקפו של תיקון מס' 33 בשלוש שנים נוספות, עד ליום 24.5.08. במסגרת הדיון בוועדה הוצגה, לראשונה, על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז, מני מזוז, עמדה חדשה ושונה לגבי סוגית איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות, עמדה המנוגדת להחלטת הממשלה בעניין. ואלו דבריו: "כל הפשעים ועבירות העוון הרגישות חייבות להיות מטופלות בפרקליטות, וזה המהלך שאנחנו מביאים לוועדה, וזה המהלך שאנחנו רוצים ליישם. אמרתי שאני לא מאמין בשיטה של תביעה מאוחדת אחת שאומרת, שהפרקליטות תטפל בכל תיקי התביעה במדינת ישראל. ... המחיר שהאזרח ישלם על איחוד כזה הוא גדול מאוד..." לדברי מזוז, התוצאה של העברת כל התיקים לקורת גג אחת תהיה, שהתיקים ה"קטנים", אלו שנתפסים כ"פחות חשובים" אך יש להם, לא אחת, השפעה רבה על איכות החיים של האזרח הקטן – כמו גניבות, פריצות ואלימות קטנה – לא יטופלו, הם יזכו תמיד לעדיפות נמוכה. שכן, אם הן יועברו להיות תחת מערכת אחת שסובלת ממחסור במשאבים, המערכת תשיג משאבים לתיקים שנתפסים כתיקים יותר מורכבים, רגישים או כבדים, והתיקים הפחות חשובים יקופחו. יו"ר הוועדה דאז, הביע תרעומת על עמדה זו: "אתם באים על זה בבקשה של עוד הארכה ועוד הארכה. משהו כאן לא תקין. אני לא בא אליך, היועץ המשפטי לממשלה בטענה, כי לא היית כאן, אבל מנקודת הראות שלי אני שואל: מי מקבל החלטות במדינה? ישבה ועדת השרים, קבעה מדיניות, ועכשיו אתם מחליטים לשנות את המדיניות. יכול להיות שאתם צודקים, אבל למה אתם לא הולכים לוועדת השרים ואומרים: רבותי, נשנה את החלטות ועדת השרים, נקבל החלטה חדשה, אין יותר איחוד, אנחנו הולכים על עצמאות פלוס? מי קובע?" בתגובה, טען מזוז כי ההצעה שהוא מציע, אינה נוגעת לשאלה העקרונית האם בסופו של חשבון יהיה איחוד בין התביעה המשטרתית לפרקליטות או לא. זאת, לנוכח העובדה שלפי כל הדעות מהלך כזה צריך להיות הדרגתי, וההצעה להעביר את כל תיקי הפשע ותיקי העוון החמורים מהמשטרה לפרקליטות, אינה מתנגשת עם מהלך כולל של איחוד כאמור, אלא – אם יוחלט להמשיך במתווה של איחוד – היא תהווה בו שלב ביניים. באשר לסוגיית עצמאותה של התביעה המשטרתית, טען מזוז כי היא אינה קשורה לשאלת העברת תיקי הפשע והעוון החמורים לפרקליטות, שכן, גם אחרי שאלו יועברו לפרקליטות, יש צורך בניתוקה של התביעה המשטרתית מאגף החקירות. ביום 24.5.05, חוקקה הכנסת את חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33 והוראת שעה) (תיקון מס' 3), התשס"ה-2005 (להלן – "התיקון השלישי"), שבמסגרתו נמחקו עבירות פשע מסוימות מהתוספת הראשונה א' לחוק, כפי שהוצע בהצעת החוק, מהלך שהעביר עבירות אלו חזרה לטיפולה של הפרקליטות. הוועדה דחתה את הבקשה להארכת תוקפה של הוראת השעה לשלוש שנים, ובמקומה הוארך תוקפה לתקופה נוספת של חצי שנה, עד ליום 16.11.05. עוד הוחלט בוועדה – וכך נקבע במסגרת התיקון השלישי – להסמיך את הכנסת, על פי הצעת ועדת החוקה, להאריך את תוקפה של הוראת השעה בהחלטה בלבד, לתקופות נוספות, שהאחרונה שבהן תסתיים, לכל המאוחר, ביום 16.11.10. בנוסף, בעקבות הדיון בוועדה, חייב החוק האמור את משרדי המשפטים וביטחון הפנים להגיש לועדת החוקה תכנית להעברת תיקי פשע לפרקליטות, עד ליום 16.10.05. דו"ח וועדת בלום ותכנית ההיערכות של משרד המשפטים כפי שצוין לעיל, בעקבות הדיון שנערך בראשות שר המשפטים, בתאריך 9.6.04, בו סוכם, בין היתר, כי עד שתגובש ותצא לדרכה תכנית האיחוד, תיבחן אפשרות של העברת תיקים רבים יותר של פשעים לפרקליטות, מונתה ועדת היגוי, שתפקידה היה לבחון אלו עבירות מסוג פשע, אשר מטופלות על ידי התביעה המשטרתית, ראוי שיוחזרו לטיפול הפרקליטות, ואלו עבירות ראוי שיטופלו דרך קבע על ידי התביעה המשטרתית – הלא היא וועדת בלום. ביום 16.5.05, הגישה וועדת בלום לפרקליט המדינה וליועץ המשפטי לממשלה את מסקנותיה בדו"ח מקיף. חברי הוועדה סברו, כי אין זה ראוי שהחלוקה הסכמתית בין פשעים לבין עוונות תשמש כקריטריון הבלעדי בכל הנוגע לחלוקת התיקים בין הפרקליטות לבין התביעה המשטרתית. הוועדה סברה כי קיימות מחד גיסא, עבירות מסוג פשע שראוי שיטופלו על ידי התביעה המשטרתית, ומאידך גיסא, עבירות מסוג עוון שראוי שיטופלו דווקא על ידי הפרקליטות. כאשר אופי ושיטת עבודת הפרקליטות אל מול אופי ושיטת העבודה של התביעה המשטרתית, וכן היקף וסוג התיקים המטופלים על ידי כל אחד מהגופים הנ"ל, הם הגורמים המרכזיים שצריכים לעמוד בבסיסי חלוקת הסמכויות בין שני גופים אלו. הדו"ח מכיל בחינה מפורטת ומקיפה של סוגי עבירות בחוק העונשין ומחוצה לו, ומציע על חלוקת הטיפול בין התביעה המשטרתית והפרקליטות, על פי קריטריונים עניינים הנוגעים, בין היתר, לחומרת העבירה, מורכבות התיק, רגישות הנושא והתאמת כל אחד מהגופים לטיפול בנושא. על סמך מסקנות דו"ח וועדת בלום, הגישה, ביום 10.10.05, שרת המשפטים דאז, הגב' ציפי ליבני, תכנית תלת שנתית (יוני 2006 - יוני 2009) להעברת תיקי פשע ועוון לפרקליטות, ליו"ר וועדת חוקה, כפי שנדרשה לעשות במסגרת התיקון השלישי (להלן – "התכנית"). במסגרת הצגת הרקע לתוכנית נאמר כי במהלך התקופה מאז חקיקתו של תיקון מס' 33, התעוררו "הסתייגויות וקשיים", טכניים ועקרוניים, הנוגעים להמלצה המקורית שנבעה מדו"ח מבקר המדינה לאחד את גופי התביעה הפלילית. בהקשר זה, אוזכרה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה כפי שזו הוצגה בדיונים בוועדה. עוד נאמר, כי על מנת לתת מענה מערכתי, הוחלט לבחון את נושא הטיפול בעבירות הפשע ועבירות העוון החמורות בכללותו, ולהחליט על חלוקת הטיפול בתיקים האלה בין הפרקליטות והתביעה המשטרתית, ולשם כך מונתה וועדת בלום. על בסיס המלצות וועדת בלום, הוכנה תכנית היערכות הנפרסת על פני שלוש שנים, והכוללת הסדר כולל הנוגע לחלוקת הטיפול בעבירות פשע ובעבירות עוון חמורות בין התביעה המשטרתית לבין הפרקליטות. השלבים המוצעים של התכנית, הם זה ראוי שהחלוקה הסכימתית בין פשעים לבין עוונות ת היתר, לחומרת העבירה, מורכבות התיק, רגישות הנושא והתאמת כל אחד מהגופים לטיפוכדלהלן: שלב ראשון (מיוני 2006 עד יוני 2007) – על פי התכנית, במהלך תקופה זו יוחזרו לטיפול הפרקליטות העבירות הבאות מסוג פשע (על פי ההערכה, דובר בכמות של 1837 תיקים): • עבירות אלימות ומעשה מגונה שנעברו בקטין; • עבירות הנוגעות לשיבוש הליכי משפט; • עבירות פשע שדינן מעל 7 שנים שהחשוד בביצוען הינו קטין (להלן – "תיקי נוער"). • עבירות של קבלת דבר במרמה מסוג פשע ועוון. שלב שני (יוני 2007 עד יוני 2008) – על פי התכנית, במהלך תקופה זו יוחזרו לטיפול הפרקליטות העבירות הבאות מסוג פשע (על פי ההערכה, דובר בכמות של 1895 תיקים): • השמדת ראיה; • מסירת הודעה כוזבת על פשע; • בריחה ממשמורת. • עבירות מסוג פשע ועוון של שימוש במסמך מזויף וזיוף. שלב שלישי (יוני 2008 עד יוני 2009) – על פי התכנית, במהלך תקופה זו, יועברו לטיפול הפרקליטות עבירות מסוג עוון שיפורטו להלן. תיקים אלו יועברו מהמשטרה לפרקליטות על רקע אופי ושיטת עבודת הפרקליטות אל מול אופי ושיטת עבודת יחידות התביעה המשטרתית ובשל מורכבותן הראייתי, המהותית, או רגישותן הציבורית של אותן עבירות. מדובר בסוגי העבירות הבאות (על פי ההערכה, מדובר בכמות של 1664 תיקים): • עבירות נגד ביטחון המדינה, יחסי חוץ וסודות רישמיים; • עבירות הפוגעות בסדרי המשטר והחברה; • עבירות הפוגעות בסדרי השלטון והמשפט; • עבירות הנוגעות לסיכון החיים והבריאות, כולל עבירות מין. בנוסף, נאמר כי יטופלו על ידי הפרקליטות עבירות מסוג עוון לפי חוקים אחרים, שבחלקן מטופלות על ידי המשטרה, ועיקרן: עבירות של הטרדה מינית והתנכלות לפי חוק מניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998; עבירות תמיכה בארגון טרור לפי פקודת מניעת טרור, התש"ח-1948; כל העבירות לפי חוק המחשבים; עבירות לפי חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969, וכן רוב העבירות לפי חוקי הקניין הרוחני והפרת זכויות יוצרים. אם כי מהתכנית לא לגמרי ברור, מתי עבירות אלו אמורות לעבור לטיפולה של הפרקליטות. סך כל התיקים שאמורים לעבור מהתביעה המשטרתית לטיפולה של הפרקליטות, לפי התכנית, עומד על כ-5,400 תיקים, כאשר תהליך ההעברה אמור להתפרס על שלוש שנים, כמפורט לעיל, ובכפוף להקצאת משאבים. בהסתמך על מסקנות וועדת בלום, כוללת התכנית, במקביל, העברה של כ-600 תיקים מסוג פשע, מהפרקליטות לטיפולה של התביעה המשטרתית, הנוספים על אלה המנויים בתוספת הראשונה א' לחוק. מדובר בתיקים המתייחסים לעבירות של החזקת נשק שלא כדין, היזק לרכוש בתנאים מחמירים, וזיוף של שטר כסף או החזקתו. לפי התכנית, מיועדים תיקים אלה להעברה במהלך שנת 2007 (קרי: בשלב השני של התכנית). בתום תהליך העברת התיקים, שיתפרס, כאמור, על פני שלוש שנים, אמורה להתקיים בחינה מחודשת של היערכות משרד המשפטים, לאור הניסיון והלקחים שיצטברו במהלך יישום התכנית. שינוי בעמדת נציגי הממשלה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה במסגרת הדיון בוועדה בתיקון השלישי, דו"ח וועדת בלום ותכנית הפעולה של שרת המשפטים21, מלמדים על שינוי מדיניות, הלכה למעשה, ביעד הסופי של המהלכים אותם מובילים נציגי הממשלה. לא עוד דנים ועוסקים במהלך כולל של איחוד בין התביעה המשטרתית והפרקליטות, אלא במהלך צנוע יותר שכוונתו ליצור חלוקה מחודשת – ראויה ויעילה יותר – של התיקים בין התביעה המשטרתית והפרקליטות. כל זאת, יש לציין, מבלי שהחלטת הממשלה משנת 2001 – בה הוחלט על איחוד הדרגתי בין התביעה המשטרתית והפרקליטות – שונתה אי פעם באופן רשמי. עיון בפרוטוקולים ובחומרים השונים הנוגעים לעניין, מלמד כי הגורם המרכזי שהוביל לשינוי בעמדת נציגי הממשלה, היה ההסתייגות שהביע היועץ המשפטי לממשלה דאז, מני מזוז, ממהלך של האיחוד כאמור. הסתייגותו של מזוז מהמהלך נבעה הן מסיבות עקרוניות והן מתוך הבנה שמדובר במהלך שכרוך בקשיים גדולים מידי – טכניים ותקציביים – דבר שמקטין את האפשרות שמהלך שכזה ייצא אל הפועל. הסתייגויות אלו הובילו לחיפוש אחר אלטרנטיביות אחרות למהלך האיחוד. החלטות פרקליט המדינה להלן סקירה של ההחלטות שהתקבלו על ידי פרקליט המדינה בהתאם לתיקון מס' 33. כפי שהוסבר לעיל, תיקון מס' 33 קבע רשימת עבירות מסוג פשע המצויות בסמכותו של בית משפט שלום, אשר פרקליט המדינה רשאי לקבוע לגביהן כי חומר החקירה בהן יועבר מהמשטרה ישירות לידי התביעה המשטרתית. ודוק, על פי התיקון האמור, פרקליט המדינה רשאי אך אינו חייב לקבוע כן. ואמנם, במהלך השנים מאז כניסתו לתוקף של התיקון האמור, יצאו מספר החלטות מאת פרקליטי המדינה השונים, שכיהנו בתקופה זו, כאשר כל החלטה גרעה או הוסיפה מרשימת העבירות שחומר החקירה בהן יועבר ישירות למשטרה, וזאת הן בהתאם לשינויים שחלו ברשימת העבירות שבתוספת בעקבות התיקונים השונים לחוק, והן בעקבות שינויי מדיניות ביחס לסוגים מסוימים של עבירות22. ככלל, ניתן לומר כי ההחלטות השונות שהתקבלו על ידי פרקליטי המדינה במהלך השנים, נטו להעביר את מרבית העבירות המנויות בתוספת לטיפולה של המשטרה, וזאת למעט העניינים הבאים: • עבירות כנגד קטינים – ניתן להצביע על מגמה ברורה, שהלכה והתגברה עם השנים, לפיה עבירות שמבוצעות כנגד קטינים יטופלו בידי הפרקליטות ולא בידי התביעה המשטרתית, וזאת בשל הרגישות היתירה שיש לעבירות אלו. מגמה זו התבססה בד בבד עם תיקוני החקיקה שהחלו לסייג יותר ויותר את רשימת העבירות שבתוספת, כדי שזו לא תכלול עבירות שבוצעו בקטינים23. • גניבה בידי עובד – פרט (9) לתוספת מונה את העבירה של גניבה בידי עובד. כמעט מראשית הדרך24, קבע פרקליט המדינה כי חומר החקירה בעבירה זו יועבר למשטרה, רק כאשר סכום הגניבה הוא מתחת ל-50,000 ₪. זאת, מתוך התפיסה שככל שמדובר בסכומים גבוהים יותר, המקרה עשוי להפוך למורכב ורגיש יותר, ועל כן עדיף שיישאר בטיפולה של הפרקליטות. הארכה תוקפו של תיקון מס' 33 על ידי הכנסת – הארכה ראשונה ביום 13.11.05 קיימה וועדת החוקה דיון בבקשה נוספת להארכת תוקפה של הוראת השעה בשלוש שנים נוספות. במסגרת הדיון, הבהיר היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, כי התכנית התלת שנתית תקדם את העברת התיקים ולפי יישומה יעריכו מחדש כיצד והאם יש להמשיך בצעדים נוספים. נציג האוצר התחייב לפרוטוקול כי יש גיבוי תקציבי לשלב הראשון של התכנית, לשנת 2006. הוועדה דחתה את בקשת הממשלה להאריך את הוראת השעה בשלוש שנים, והחליטה להמליץ לכנסת להאריך את תוקף ההוראה בשנה בלבד, עד ליום 16.11.06, כדי לעקוב אחר ביצוע המהלך. הארכת תוקפו של תיקון מס' 33 על ידי הכנסת – הארכה שניה ביום 14.11.06 קיימה וועדת החוקה דיון בבקשה נוספת להארכת תוקפה של הוראת השעה בשלוש שנים נוספות. במסגרת הדיון, הביע מ"מ יו"ר הוועדה את מורת רוחו מהעובדה שלמרות שעברו חמש שנים מהחלטת הממשלה על איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות, עדיין מצויים רק במסגרת של מהלך ביניים ניסיוני שרק בסופו ניתן יהיה לומר אם בכלל מהלך איחוד כאמור הוא אפשרי לביצוע. במהלך הדיון הסבירה סגן ניצב רחל אדלסברג, הממונה המקצועית על מערך התביעה המשטרתית, על השינוי הארגוני שעבר מערך התביעה המשטרתית, במטרה להבטיח את עצמאותה, בעקבות ביקורתו של מבקר המדינה. לדברי אדלסברג, בעבר ראש לשכת התביעות במרחב היה כפוף לקצין החקירות המרחבי, כפיפות פיקודית ומקצועית25. במסגרת הארגון מחדש שעברה המשטרה, הוקמו יחידות תביעה מחוזיות ובוטל הדרג המרחבי, באופן שיחידות התביעה אינן כפופות יותר לדרג המרחבי – לא לקצין החקירות המרחבי ולא למפקד המרחב – אלא לראש יחידת התביעות המחוזי, שהוא האחראי על מערך התביעה בכל המחוז. ראש יחידת התביעות המחוזי כפוף לקצין אגף החקירות והמודיעין המחוזי26, אך רק כפיפות פיקודית, כאשר מבחינה מקצועית הוא כפוף לראש מחלקת התביעות27. שינויים אלו, כך נטען, יצרו אי תלות של התביעה המשטרתית בגורמי החקירה, כך שבפועל, כיום, אין שום אפשרות מעשית שגורם אחר יתערב בשיקוליה של התביעה המשטרתית, כפי שהיה עד כה. באשר לבקשת ההארכה, הוועדה לא קיבלה את הבקשה להארכת תוקף לשלוש שנים. כך, סיכם את הדיון מ"מ יו"ר הועדה, חה"כ שנלר: "...בתום 12 חודשים יונחו בפני הוועדה מסקנות ביניים והצעת החזון אחרי שנה וחצי בפועל, זה כבר חלק ניכר מהתוכנית, גם אם תעבור אחר כך כמה שינויים, ועל זה יהיה דיון לאן החזון הולך להתגבש, לצד העניין לאשר לא לשנה, ולא לשנתיים, אלא ל-18 חודשים, ואני אבהיר מדוע. ההיגיון ב-18 חודשים נובע מכך, שאם באמת בתום התקופה של 18 חודשים ניתן יהיה לעצב סופית את התפיסה, יהיו כחצי שנה או שבעה חודשים למערכות המינהליות התקציביות להכין את תקציב המדינה ל-2009, שאם לא כן נאבד עוד שנה בגלל כמה חודשים. ההארכה לשנה וחצי תאפשר את הדיון ההיערכותי והתקציבי, כך שבחודש מאי, בעוד שנה וחצי, יהיה לנו די זמן מול האוצר ואגף התקציבים והחשב הכללי לבנות תוכנית אמיתית. אם מקובל עליך, הייתי מציע שלא נלך לשנה כמו שהצעת, אלא לשנה וחצי, אבל לבקש בתום שנה, שיהיה כאן דיון מהותי, ולשמוע הצעות של חברי הכנסת בהקשר הזה". הוועדה החליטה להמליץ לכנסת להאריך את תוקפה של הוראת השעה לתקופה של שנה וחצי, עד ליום 1.6.08. הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33 והוראת שעה)(תיקון מס' 4), התשס"ז-2007 ביום 1.7.07, קיימה וועדת החוקה ישיבת הכנה לקריאה שניה ושלישית של הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33 והוראת שעה) (תיקון מס' 4), התשס"ז-2007. במסגרת הדיון, הציגה נציגת משרד המשפטים, גב' דרורה נחמני-רוט, את הצעת החוק כחלק מההיערכות ליישום השלב השני של התכנית משנת 2005, אשר על פיה אמורות עבירות פשע שונות לחזור לטיפולה של הפרקליטות, ומנגד, עבירות פשע אחרות לעבור לטיפולה של התביעה המשטרתית. במסגרת הדיון, נדונה שאלת היחס בין הפרקטיקה הנוהגת על פי פסיקת בית המשפט העליון בפרשת אליעזר כהן (להלן – "תיקי אליעזר כהן"), לפיה רשאי פרקליט המחוז שהחליט על העמדה לדין בעבירת פשע שאינה מנויה בתוספת, להעביר את התיק לטיפול משטרה, על מנת שזו תנהל אותו בפועל בבית משפט השלום, לבין המטרות העומדות בסיס הוראת השעה. יו"ר הועדה דאז, ח"כ מנחם בן ששון, הביע את עמדתו לפיה שימוש בפרקטיקה האמורה, אינה מתיישבת עם הוראות תיקון 33 ומטרתו, ועלולה לאיין את משמעות תיקון 33. בידי נציגת משרד המשפטים, לא היו אותה עת די נתונים בדבר היקף התופעה. בהסכמת הממשלה, החליטה הוועדה שלא לאשר בשלב זה את הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית. עם זאת, נציגי הממשלה התחייבו להמשיך ביישום השלב השני של תכנית ההיערכות, ולהעביר תיקי פשע המטופלים על ידי המשטרה (ואשר היו אמורים להימחק מהתוספת לפי התיקון המוצע) לטיפול הפרקליטות, באמצעות החלטת פרקליט המדינה. ואמנם, ביום 4.7.07, יישם פרקליט המדינה התחייבות זו, ופרסם ברשומות את החלטתו על החזרת תיקי פשע לטיפולה של הפרקליטות28, וכן הפיץ הנחייה ליישום העברתם של תיקי העוון מהתביעה המשטרתית לפרקליטות (פעולה שאינה דורשת פרסום ברשומות). צוות הבדיקה ("צוות פריימן") עקב הצורך לברר נתונים בסוגיית תיקי אליעזר כהן, מינה פרקליט המדינה דאז, מר ערן שנדר, ביום 21.10.07, "צוות לבחינת הנתונים אודות הטיפול בעבירות פשע" שבראשותה של פרקליטת מחוז הצפון הגב' סילביה פריימן (להלן – "צוות הבדיקה"). תפקידו של צוות הבדיקה היה לבחון, הן את יישום חלוקת תיקי הפשע והעוון בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית בהתאם לתוכנית ההיערכות בשנת 2006, והן את סוגית העברת תיקי פשע לטפול התביעה המשטרתית שלא במסגרת החלטת פרקליט המדינה על פי תיקון מס' 33 (=תיקי אליעזר כהן). מסקנות צוות הבדיקה והמלצותיו הובאו לידיעתו של פרקליט המדינה, מר משה לדור, ביום 12.5.08. על פי דו"ח הבדיקה, בעקבות התחלת יישומה של תכנית ההערכות, חלקה של הפרקליטות בטיפול במספר הכולל של תיקי הפשע עלה באופן משמעותי לעומת תקופות מקבילות קודמות. יחד עם זאת ממסקנות צוות הבדיקה, עלו ממצאים לפיהם אלפי (!) תיקי פשע הועברו לטיפול התביעה המשטרתית שלא במסגרת החלטת פרקליט המדינה על פי תיקון מס' 33 ויישום תכנית ההיערכות, אלא במסגרת המסלול של תיקי אליעזר כהן (החלטה של פרקליט המחוז על העמדה לדין והעברה למשטרה). כמו כן, הצביע הדו"ח על פגמים שנפלו בדרך העברתם של תיקים רבים לטפולה של התביעה המשטרתית. בין היתר, נמצא כי בלמעלה מ-50% (!) מתיקי הפשע שחומר החקירה בהן הועבר לטיפולה של התביעה המשטרתית, הדבר נעשה בלא שהתקבל כל אישור לכך מפרקליט המחוז (דהיינו: חומר החקירה הועבר ישירות מיחידות החקירה לתביעה המשטרתית), ובחלק לא מבוטל של המקרים בהם התקבל אישור כאמור, דובר בהנחייה כללית ולא בהחלטה ספציפית הנוגעת לתיק מסוים, כפי הנדרש. הארכת תוקפו של תיקון מס' 33 על ידי הכנסת – הארכה שלישית ביום 25.5.08, התקיים דיון בבקשת המדינה להארכת תוקפה של הוראת השעה. גם כאן, חזרה ועלתה שאלת תיקי אליעזר כהן. מנתוני דו"ח צוות הבדיקה שהובאו בפני הוועדה עלה כי אלפי תיקי פשע שאינם כלולים בהוראת השעה טופלו על ידי התביעה המשטרתית. חלקם לאחר החלטה של הפרקליטות בדבר העמדה לדין והעברת התיק לתביעה המשטרתית, בהתאם לפרקטיקה שאושרה על ידי בית המשפט העליון בעבר בפרשת אליעזר כהן, וחלק ניכר מהם ללא כל אישור כאמור ושלא כדין. נציגת המשטרה בדיון טענה, כי בחודש נובמבר 2007 יצאה הנחיה חד משמעתי של המשטרה, לפיה התובעים המשטרתיים נדרשים לוודא כי בתיקים שתלויים ועומדים בבית המשפט אמנם קיים אישור של הפרקליטות. לאור הנתונים החליטה הוועדה שלא לאשר את הארכת תקופת תוקפה של הוראת השעה, בטרם תהיה בטוחה כי ננקטו צעדים מספקים למניעת הישנות התופעה. ביום 10.6.08, לאחר ביקור ביחידות התביעה המשטרתית ומשהוצגו בפני הוועדה האמצעים שננקטו למניעת טיפול המשטרה בתיקי פשע שלא כדין, ערכה הוועדה דיון נוסף בבקשת שר המשפטים להאריך את תוקפה של הוראת השעה בשנה, עד ליום 1.6.09. חברי הוועדה הדגישו את את הצורך המיידי בהבטחת עצמאות שיקול הדעת המקצועי של התביעה המשטרתית, וזאת לאחר שבסיור האמור התברר, כי ישנם מקרים בהם ראש יחידת התביעות מקבל פקודות לבצע מהלכים שונים, בניגוד לשיקול דעתו המקצועי. בהקשר זה, התבקשו נציגי המשרד לביטחון פנים לברר האם ניתן להוציא הנחייה מאת מפכ"ל המשטרה, בדבר איסור על התערבות של גורמי החקירה השונים, בשיקול הדעת המקצועי של התביעה המשטרתית. (הנחיה שלא יצאה בסופו של דבר). כן הדגישו חברי הוועדה את רצונם שתיקי פשע שאינם מנויים בתוספת, יטופלו רק על ידי הפרקליטות ולא יועברו, לאחר החלטה להעמיד לדין, לטיפול התביעה המשטרתית (=תיקי אליעזר כהן). בדיון שקיים שר המשפטים עם נציגי משטרת ישראל והפרקליטות, ועם פרקליט המדינה דאז, מר משה לדור, קודם הדיון בוועדה, סוכם, לבקשת פרקליט המדינה, כי פרקליט המדינה יערוך בירורים הנוגעים לחלוקת תיקי הפשע בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית לאור דו"ח הבדיקה האמור ולאור המלצות וועדת בלום, ויביא את מסקנותיו בפני הוועדה. בינתיים, עד לסיום הבירורים כאמור, הוסכם על דעת פרקליט המדינה והתביעה המשטרתית, כי אין מקום לחדש את הדיון בתיקון הרביעי להוראת השעה וכי בינתיים גם לא יחל ביישום תוכנית ההיערכות לשנת 2008 (דהיינו: יישום השלב השלישי של התוכנית)29. לנוכח הסיכום האמור בין שר המשפטים לבין פרקליט המדינה, הסכימה הוועדה, במסגרת הדיון האמור, להמליץ לכנסת להאריך את תוקפה של הוראת השעה בחצי שנה, עד ליום 1.12.08 (ולא בשנה כפי שביקש שר המשפטים), מתוך כוונה לאפשר לפרקליט המדינה החדש לגבש את מסקנותיו ולהביאן בפני הוועדה. הבחירות לכנסת ה-18 ופקיעת תוקפו של תיקון מס' 33 מכיוון שיום פקיעת תוקפה של הוראת השעה (1.12.08) חל במסגרת ארבעת החודשים שלאחר החלטת הכנסת להתפזר, הוארך, באופן אוטומטי, תוקפה של הוראת השעה מכוח סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת. הארכת תוקפו של תיקון מס' 33 על ידי הכנסת – הארכה רביעית ביום 1.6.09, התקיים בוועדה דיון בבקשת המדינה להארכה נוספת של תוקפה של הוראת השעה. נציגי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה טענו כי הם מזה זמן הם מגבשים תכנית מקיפה לחלוקת סמכויות בין התביעה המשטרתית והפרקליטות, שתחליף את התכנית התלת שנתית שהוכנה בעקבות דו"ח וועדת בלום. הוועדה נענתה לבקשתם, וביום 7.6.09 החליטה הכנסת – על פי הצעת הוועדה – להאריך את תוקפה של הוראת השעה עד ליום 1.12.09. הארכת תוקפו של תיקון מס' 33 על ידי הכנסת – הארכה חמישית ביום 22.12.2009, התקיים בוועדה דיון בבקשת המדינה להארכה נוספת של תוקפה של הוראת השעה. נציגי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה ביקשו להאריך שוב את תוקפה של הוראת השעה בכחצי שנה בכדי לאפשר להם לסיים את הליכי החקיקה. הוועדה החליטה להאריך את תוקפה של הוראת השעה עד לתקופה המרבית האפשרית, קרי: עד ליום 16.11.2010. יו"ר הוועדה דאז, חה"כ דוד רותם הודיע כי בתיקון הקבע יש לטפל בשני אלה: עצמאות התביעה ובהירות וודאות חלוקת התפקידים – בחוק. הוראת השעה הוראת השעה סמוך למועד האחרון לפקיעת תוקפו של תיקון מס' 33, הביאה הממשלה לכנסת את הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 62 – הוראת שעה), התשע"א-2010 (להלן – "הוראת השעה"). הצעת החוק ביקשה לשנות את הקונספציה הקיימת, והציעה לקבוע כי חלוקת הטיפול בתיקים בין הפרקליטות והתביעה המשטרתית תיקבע בהחלטה של פרקליט המדינה, בהסכמת ראש אגף חקירות ומודיעין ובאישור היועץ המשפטי לממשלה. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי הנימוקים לכך שחלוקת הטיפול בעבירות בין שני הגופים תיקבע בהחלטה של פרקליט המדינה – שמעמדה החקיקתי הוא כשל הוראת מנהל – ולא בחקיקה ראשית הם שניים: ראשית, הטענה שמדובר בחלוקה ארגונית-מנהלית פנימית בין גופי התביעה השונים; שנית, הרצון לשמור על גמישות החלוקה ועל היכולת לשנות אותה בקלות. במסגרת הכנת הצעת החוק לקריאה השניה והשלישית, נדחתה קונספציה זו על ידי חברי וועדת החוקה, חוק ומשפט, שסברו כי מדובר בנושא מהותי של סמכויות גופי התביעה השונים, ועל כן מן הראוי שנושא זה יוסדר על ידי המחוקק. בהתאם לקונספציה שאומצה על ידי חברי הוועדה, קבעה הוראת השעה את ההסדרים הבאים: א) חלוקת הטיפול בחומר החקירה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית (סעיף 60 לחוק) – ההסדר שבהוראת השעה נותר מבוסס על ברירת המחדל ולפיה חומר חקירה בעבירות מסוג פשע, ככלל, מועבר לטיפול פרקליט, ואילו חומר חקירה בעבירות מסוג עוון וחטא מועבר לטיפול תובע משטרתי. עם זאת, החלוקה האמורה סויגה על ידי רשימת עבירות שנקבעה בתוספת לחוק: • עבירות עוון שיטופלו על ידי הפרקליטות (חלק א' לתוספת הראשונה א'); • עבירות פשע שיטופלו על ידי התביעה המשטרתית (חלק ב' לתוספת הראשונה א'); • ועבירות מסוג פשע בהן יש לפרקליט מחוז שיקול דעת להחליט האם יטופלו על ידי הפרקליטות או על ידי התביעה המשטרתית, בהתחשב בחומרת נסיבות ביצוע העבירה ובמורכבות הראיות (חלק ג' לתוספת הראשונה א'). חלוקת העבירות התבססה על היתרון היחסי של כל גוף תביעה, דהיינו: תיקים מורכבים, רגישים או בעלי חומרה מיוחדת – יטופלו על ידי הפרקליטות; ואילו תיקים בעבירות חמורות פחות אשר אינם מורכבים מבחינה ראייתית, בהם נדרש בירור מהיר ואשר התביעה המשטרתית התמקצעה בטיפול בהם – יטופלו על ידי התביעה. ב) קביעת הוראות בנוגע לסגירת תיקים (סעיף 62 לחוק) – בכל הנוגע לסגירת תיקים, הוראת השעה קבעה הסדר על פיו התביעה המשטרתית תהיה מוסמכת לסגור תיקי חקירה בכל העבירות בהן היא מוסמכת לטפל לפי סעיף 60 לחסד"פ כאמור בתיקון. ג) הגדרת התובעים ותחומי פעולתם (סעיף 12 לחוק) – הוראת השעה כללה תיקונים שנועדו להתאים את סעיף 12 לחסד"פ (=הסעיף שמגדיר את זהות התובעים) לסעיף 60 לחסד"פ (=הסעיף שמגדיר את סמכויות התובעים), וזאת, במטרה למנוע את האפשרות לעקוף את חלוקת הסמכויות בין הפרקליטות והתביעה המשטרתית שנקבעה בסעיף 60 האמור, באמצעות "מסלול אליעזר כהן" (כפי שהוסבר בראשית מסמך זה). דרך נוספת שניתן היה לעשות בה שימוש כדי "לעקוף" את חלוקת הסמכויות בין הפרקליטות והתביעה המשטרתית, היא סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לפי סעיף 12 להסמיך כל אדם, ובכלל זה שוטרים, כתובע. בשל צרכים מבצעיים של המשטרה – בעיקר בכל הנוגע ליחידת "להב" שמטרתה מלחמה בפשיעה כלכלית – הוחלט שלא לחסום מסלול זה לחלוטין, אלא לחייב את היועץ המשפטי לממשלה בחובת דיווח שנתית לוועדה, במטרה לאפשר פיקוח פרלמנטרי על מסלול זה. הוראת השעה חוקקה לפרק זמן של שלוש שנים, וזאת, על מנת לאפשר מעקב אחר יישום ההסדר והצלחתו וכן נוכח כוונתו של יו"ר הוועדה לקדם את איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות. הוראת השעה פורסמה ברשומות ונכנסה לתוקף ביום 17 בנובמבר 2010. הארכה ראשונה של הוראת השעה סמוך למועד פקיעתה של הוראת השעה, הביאה הממשלה לכנסת את הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 62 – הוראת שעה) (תיקון), התשע"ד-2013. הצעת החוק ביקשה להאריך בשנתיים את הוראת השעה במטרה להמשיך ולבחון את ההסדר שבהוראת השעה ועל מנת לאפשר לגורמים המתאימים לבחון שוב את נושא איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות. כמו כן, הוצע להבהיר כי פרקליט מחוז רשאי להעביר חומר חקירה בעבירת עוון המצויה בטיפולו של פרקליט (בהתאם לרשימת עבירות העוון המנויה בחלק א' לתוספת הראשונה), לטיפול לשכת התביעות בנסיבות של סעיף 60(ד) לחסד"פ, וזאת בשל התלבטות של בתי המשפט בנקודה זו. ועדת החוקה חוק ומשפט החליטה לאשר את ההבהרה שהתבקשה לגבי העברת חומר חקירה בעבירות עוון ולהאריך את הוראת השעה בשנה בלבד. כמו כן, הוועדה החליטה לתקן את הסעיף המכשיר בדיעבד הליכים פליליים שנוהלו בידי תובע שאינו מוסמך, כך שיובהר כי הסעיף המכשיר לא יחול אם נגרם לנאשם אי צדק. במסגרת הדיונים בוועדה, נדונה, בין היתר, הסוגיה של הטיפול בעבירות של תקיפות שוטר. העבירה של תקיפת שוטר לפי סעיף 273 לחוק העונשין, נקבעה כעבירת עוון שבטיפול הפרקליטות30. זאת, בשל החשש להעמדת תובע משטרתי במצב של ניגוד עניינים או במצב שבו שיקול דעתו המקצועי איננו נקי משיקולים מערכתיים וחבריים31. ההיגיון של קביעה זו דומה להיגיון שבהקמת המחלקה לחקירת שוטרים: נחוץ גורם חיצוני למשטרה על מנת לחקור שוטרים. בין אם השוטר הוא קורבן או חשוד, ראוי שמי שיטפל בתלונה זו יהיה מי שאיננו שוטר, וזאת על מנת לוודא כי שיקול הדעת המשפטי הוא נקי מניגודי עניינים. בית המשפט הצביע על כך שמרבית התיקים שבהם מיוחסת לנאשם עבירה של תקיפת שוטר, העבירה כרוכה ושלובה בעבירות אחרות. לכן, ככל שמתאפשר לפרקליט מחוז להחליט גם על העברה של עבירות עוון, ובכלל זה עבירה של תקיפת שוטר לפי סעיף 273, לטיפולה של התביעה המשטרתית, התוצאה היא שמרבית התיקים שבהם מיוחס לנאשם עבירה של תקיפת שוטר יטופלו על ידי התביעה המשטרתית. תוצאה זו מנוגדת לרציונאל שבשלו הוחלט על העברת הטיפול בעבירה של תקיפת שוטר לפרקליטות, ולכך יש השלכה על זכויות הנאשם העומד לדין. נוכח האמור, עלתה בדיון ההצעה להחריג את העבירה של תקיפת שוטר (בין לפי סעיף 273 ובין לפי סעיף 274), מהעבירות שלגביהן רשאי פרקליט מחוז להחליט על העברתן לטיפולה של התביעה המשטרתית, גם בהיותה עבירה נלווית. זאת, לנוכח ההיגיון המיוחד הקיים לגבי עבירה זו, כפי שהוסבר לעיל. נציגי הפרקליטות התנגדו להצעה, בטענה שמהלך כזה יוביל ליצירת עומס כבד מנשוא על הפרקליטות. בעקבות עמדה זו, החליטה הוועדה לחייב את היועץ המשפטי לממשלה לדווח לוועדה על מספר התיקים שנכללה בהם עבירה של תקיפת שוטר שהם בטיפולה של הפרקליטות, ועל מספר התיקים שהועברו לטיפול תובע משטרתי שנכללה בהם עבירה של תקיפת שוטר. זאת, כדי לנסות ולברר את היקף התופעה ואת המשמעות המעשית של החרגת העבירה של תקיפת שוטר מרשימת העבירות שפרקליט מחוז רשאי להעביר לטיפולה של התביעה המשטרתית. הארכה שניה של הוראת השעה סמוך לפקיעתה של הוראת השעה, הביאה הממשלה לכנסת את הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 62 – הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשע"ה-2014. הצעת החוק ביקשה להאריך את הוראת השעה בשנה נוספת, לצורך המשך בחינת הנושא על ידי שרת המשפטים. כמו כן, במסגרת זו הוצע גם לעשות מספר קטן של שינויים בחלוקת העבודה בין הגופים, ולהעביר עבירות עוון נוספות לטיפולה של הפרקליטות, ומנגד עבירות פשע מסוימות לטיפולה של התביעה המשטרתית. ועדת החוקה חוק ומשפט דנה בהצעת החוק, והחליטה להאריך את תוקפה של הוראת השעה בקרוב לשנתיים, עד לתום שנת 2016. במסגרת זו, דנה הוועדה בסוגיה של הסמכת תובעים במשרדי הממשלה השונים, ואף מחוצה להם, בידי היועץ המשפטי לממשלה. לפי סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק, היועץ המשפטי לממשלה מסמיך אנשים במשרדי הממשלה השונים לשמש כתובעים לעניין תחומי הפעילות של המשרד שבו הם עובדים. מערכות התביעה הפנים-משרדיות הללו, מעוררות שאלות לא מעטות: כמה תובעים כאלה הוסמכו בכל אחד מהמשרדים? מהם תנאי הכשירות המקצועיים הנדרשים מהם? מה היחס בין התובעים הפנים משרדיים הללו לבין היועץ המשפטי של אותו משרד? האם מתקיים קשר מקצועי רציף בין התובעים הללו לבין הפרקליטות והיועץ המשפטי לממשלה? כיצד היועץ המשפטי לממשלה מפקח על התובעים הללו? במסגרת הדיון התברר לוועדה כי צוות בדיקה פנימי שהוקם במשרד המשפטים בחן את הנושא של הסמכת תובעים שאינם שוטרים במשרדי הממשלה השונים על ידי היועץ המשפטי לממשלה והגיש דו"ח מסודר בנושא ("דו"ח שרית דנה"). בעקבות ממצאי צוות הבדיקה החליטה מנכ"לית משרד המשפטים לטפל בנושא ולקדם פיילוט שיוביל לפיקוח מסודר והדוק יותר על אותם תובעים. לא לגמרי היה ברור לוועדה מהו הפיילוט שאותו משרד המשפטים מקדם, ומהם הצעדים המעשיים הנוספים שננקטים כדי לקדם המלצות אלה ולקדם ניהול מקצועי של המערך הפלילי שאינו פרקליטותי-משטרתי. במסגרת זו, כללה ההארכה השניה של הוראת השעה הוראה, ולפיה היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה ידווח לוועדה, בתום שנה, על 2 אלה: (1) התכניות להגברת עצמאותה של התביעה המשטרתית והצעדים שננקטו ליישומן, ובכלל זה הפרדתה של התביעה המשטרתית מאגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל; (2) התכניות להגברת הפיקוח והאכיפה על מי שהוסמך על ידי היועץ המשפטי לממשלה לשמש כתובע, והוא אינו פרקליט או שוטר, ולצמצום ההסמכות למי שאינו עובד הציבור, והצעדים שננקטו ליישומן. התיקון המוצע מוצע להפוך את הוראת השעה בדבר חלוקת העבודה בין התביעה המשטרתית והפרקליטות – הוראה שבתוקף מנובמבר 2010 – להוראת קבע. כן מוצע, לבטל את חובת הדיווח על הסמכת שוטרים על ידי היועץ, ואת חובת הדיווח על עבירות של תקיפות שוטרים. נקודות לדיון: (1) עבירה של תקיפת שוטר – מהנתונים שנמסרו לוועדה בשנתיים האחרונות, עולה כי התביעה המשטרתית מטפלת בשיעור גבוה של התיקים הפלילים בגין עבירות של תקיפת שוטר, וזאת בניגוד לכוונה המקורית של המחוקק ולפיה מדובר בעבירות שככלל צריכות להיות מטופלות על ידי הפרקליטות. נוכח האמור, מוצע לוועדה שלא לבטל את חובת הדיווח הקיימת בסוגיה זו, כדי לאפשר לוועדה להמשיך ולפקח על הנושא. כמו כן, מוצע לשקול מחדש את ההצעה שעלתה בדיונים בעבר ולפיה העבירות של תקיפת שוטר (לפי סעיפים 273 ו-274), יוחרגו מהעבירות שלגביהן רשאי פרקליט מחוז להחליט על העברתן לטיפולה של התביעה המשטרתית, גם בהיותה עבירה נלווית. (2) הסמכת שוטרים כתובעים על ידי היועץ המשפטי לממשלה – כדי לאפשר לוועדת החוקה להמשיך ולפקח על סוגיה זו של הסמכת שוטרים על ידי היועץ המשפטי לממשלה, מוצע לוועדה שלא לבטל את חובת הדיווח הקיימת כיום בסוגיה זו. (3) הסמכת תובעים במשרדי ממשלה שונים – בסוגיה זו, הוועדה טרם קיבלה עידכון מלא באשר לאופן היישום של הדו"ח הפנימי שנכתב בעניין זה ("דו"ח שרית דנה"): ושל הפיילוט שנטען בדיון הקודם שצפויים להתחיל בו כחלק מיישומו של הדו"ח האמור. מוצע לבקש מנציגי הממשלה להביא לידיעת הוועדה נתונים שונים: כמה תובעים כאלה הוסמכו בכל אחד מהמשרדים? מהם תנאי הכשירות המקצועיים הנדרשים מהם? מה היחס בין התובעים הפנים משרדיים הללו לבין היועץ המשפטי של אותו משרד? האם מתקיים קשר מקצועי רציף בין התובעים הללו לבין הפרקליטות והיועץ המשפטי לממשלה? כיצד יחידת הפיקוח שהוקמה כפיילוט מפקחת על התובעים הללו? ומהם הצעדים המעשיים הנוספים שננקטים כדי ליישם את המלצות הדו"ח ולקדם ניהול מקצועי של המערך הפלילי שאינו פרקליטותי-משטרתי. (4) איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות – בדיוני ועדת החוקה על הוראת השעה, אמר יו"ר הוועדה דאז, ח"כ דודו רותם ז"ל, כי הוא אינו מחוקק את הוראת השעה כהסדר קבע, במטרה לאפשר לרשויות התביעה לקדם את איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות, בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2001. התיקון המוצע מבקש להפוך את הוראת השעה להוראת קבע. מוצע לבחון מה נעשה בסוגיית איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות מאז הדיון האחרון, ומהו התכנון והצפי של גורמי המקצוע בעניין זה.