חומר רקע
היבטים בפעילות תחנות כוח פחמיות
מוגש לוועדת הפנים והגנת הסביבה
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
כתיבה: שירי ספקטור בן ארי
אישור: אורלי אלמגור-
לוטן, ראש צוות
י"ב כסלו
תשע"ז
12
בדצמבר2016
,הכנסת מרכז המחקר והמידע
קריית בן-
גוריון, ירושלים91950
:'טל
6 4 0 8 2 4 0 / 1
-
02
:פקס
6 4 9 6 1 0 3
-
02
www.knesset.gov.il/mmm
עמוד 2 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת דוד אמסלם, יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, לקראת דיון בנושא
הפחתת המפגעים הסביבתיים כתוצאה מפעילות תחנות כ
ו
ח פחמיות . המסמך יעסוק בשלושה היבטים של
ייצור חשמל באמצעות תחנות כוח פחמיות: ההשלכות הבריאותיות של
זיהום אוויר מתחנות פחמיו ;ת
מחוי בויות בינלאומיות להפחתת פליטות גזי חממה במסגרת אמנת האקלים, וסקירת אמצעי מדיניות
להפחתת פליטות גזי חממה כתוצאה משריפת פחם לייצור חשמל; והחלופות להפחתת זיהום אוויר
מיחידות1-4
."בתחנת הכוח הפחמית "אורות רבין
תמצית
כשני שלישים מהחשמל המופק בעולם מיוצרים בתחנות כוח המופעלות באמצעות שריפת פחם
.)או גז טבעי (דלקים פוסיליים בשנים האחרונות מתקיים בעולם דיון ער באשר לצורך בהפחתת
התלות בדלקים אלו, וזאת מכמה טעמים: ההשפעות הבריאותיות של ייצור החשמל מדלקים
,פוסיליים בכלל
ומפחם בפרט ; ההשפעות של ייצור חשמל מדלקים פוסיליים בכלל ומפחם בפרט
.על שינויי האקלים הגלובליים, ועוד
למזהמים הנפלטים לאוויר יש השפעות שליליות הן על בריאות האדם והן על הסביבה. זיהום
,אוויר נקשר במחלות לב, סרטן ריאות, מחלות נשימתיות אקוטיות וכרוניות, שבץ תפקודי רי אות
נמוכים בקרב ילדים ועוד. על-
פי נתוני ארגון הבריאות העולמי, בשנת2012
זיהום אוויר סביבתי
היה הגורם ל-
3.7
מיליון מקרי מוות מוקדם ברחבי העולם. כמו כן, בשנת2013
הגדיר המרכז
לחקר הסרטן של ארגון הבריאות העולמי זיהום אוויר בכלל, וזיהום אוויר חלקיקי בפרט (הנוב ע
לעתים קרובות מפליטות מכלי רכב ומתחנות כוח) כ
מסרטן ודאי.
מחקר שפורסם לאחרונה על ידי גורמים בשרותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, ובחן את
( ההשפעות הבריאותיות (תמותה מוקדמת ותחלואה) של זיהום אוויר חלקיקיPM2.5
)בישראל
בשנת2015
, מצא כי בין1,609
ל-
2,253
אנשי ם מתו בשנה זו כתוצאה מחשיפה לזיהום אוויר
חלקיקי. עוד נמצא, כי ניתן לקשור
3.5%-11.4%
מימי האשפוז בישראל בשנה זו למחלות
הקשורות בזיהום אוויר חלקיקי. הנטל הכלכלי של תמותה ותחלואה הקשורים בזיהום אוויר
חלקיקי בישראל בשנת2015
נע על-
פי המחקר בין544
מיליון דולר
ל-
1.75
.מיליארד דולר
בדצמבר2015
אומץ
''הסכם פריז-
הסכם עולמי חדש שמטרתו לקדם
נקיטת צעדים על-
ידי
המדינות, למיתון שינויי האקלים והסתגלות להשלכותיהם. היעד המרכזי עליו הוחלט בהסכם
פריז הוא כי הטמפרטורה העולמית הממוצעת בסוף המאה הנוכחית תהיה גבוהה
בפחות מ-2
מעלות
.צלזיוס מהטמפרטורה הממוצעת טרום המהפכה התעשייתית
על-
פי דוח הסוכנות
הבינלאומית לאנרגיה, הפחתת פליטות שמקורן בתהליכי ייצור חשמל בתחנות המבוססות על
.פחם או על גז טבעי, היא חיונית על מנת להגיע ליעדי ההפחתה העולמיים
כ-
77%
מפליטת הפחמן הדו-חמצני ממגזר ייצ ,ור האנרגיה היא כתוצאה משריפת פחם. בשל כך
הפחתת השימוש בתחנות כוח המבוססות על שריפת
פחם
וכן הפחתת פליטות גזי החממה מתחנות
.פחמיות קיימות, נמצאות במוקד תכניות הפעולה של המדינות השונות לעמידה ביעדי הסכם פריז
מדינות שונות נוקטות באמצעי מדיניות מגוונים על מנת להפחית את השימוש בפחם למטרות
ייצור אנרגיה. אמצעים אלה כוללים, בין השאר, רגולציה האוסרת על הקמת תחנות פחמיות
עמוד 3 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
חדשות (לדוגמא בדנמרק ובאזורים מסויימים בסין); רגולציה שמטרתה הגבלת הפליטות
המותרות מתחנות פחמיות (לדוגמא, בבריטניה, קנדה וארצות הברית); החלטה על סגי רה
הדרגתית של תחנות פחמיות קיימות (מדינות שונות הכריזו בנובמבר2016
על לוח זמנים לסגירת
תחנות פחמיות, ביניהן: בריטניה, צרפת, קנדה, פינלנד, ועוד); הגברת השקעות בייצור אנרגיה
ממקורות חלופיים ובטכנולוגיות בתחום ההתייעלות האנרגטית; פיתוח והתקנת פתרונות
טכנולוג יים להפחתת פליטות מתחנות כוח; שימוש בכלים כלכליים שיעודדו העדפת דלקים
.'נקיים', כגון הטלת מס על פחמן, יישום מנגנונים של סחר בפליטות גזי חממה, ועוד
בספטמבר2016
פרסם המשרד להגנת הסביבה את התכנית הלאומית של ישראל ליישום הסכם
פריז, התכנית מפרטת את הצעדים הדר :ושים על מנת להפחית פליטות גזי חממה במגזרים שונים
משק החשמל, תחבורה והתייעלות אנרגטית במבנים. על-
,פי התכנית עיקר פוטנציאל ההפחתה
בסקטור החשמל מגיע מהפחתת השימוש בפחם, וחלקו הנוסף מייצור חשמל מאנרגיות
.מתחדשות
בשנים2015-2016
התקיימו
דיונים בישראל בנושא
הת מודדות עם זיהום האוויר שמייצרות
יחידות הייצור הפחמיות1-4
.בתחנת הכוח "אורות רבין" בחדרה
במסגרת הדיונים נדונו חלופות
שונות, כשהעיקריות שבהן: התקנת מתקני הפחתת פליטות ("סולקנים"), הסבת היחידות ל גז
טבעי, וסגירת היחידות. כמו כן נבחנה אפשרות של שימור היחידות ה פחמיות והפעלתן במקרי
.חירום בלבד
ב-
24
באוגוסט2016
הצהיר שר האנרגיה על סגירת יחידו ת הייצור הפחמיות4-1
בשנת2022
.
כחודש לאחר מכן
נחתם
מסמך הבנות בין שר האנרגיה לשר להגנת הסביבה, לפיו
הי
חידות
ייסגרו
ל
מועד שצוין , וזאת בכפוף להקמת מתקן ייצור חלופי המבוסס על גז טבעי, ופיתוח מספק של
.תשתיות אספקת גז טבעי
עוד הוסכם
,כי "שר האנרגיה לאחר התייעצות עם השר להגנת הסביבה
,יגיש לממשלה עד ליום31.3.17
הצעה להחלטה בעניין הערכות משק החשמל והפעולות הנדרשות
ליישום בעקבות הקפאת פעילות של יחידות1-4
. ההחלטה תכלול את כל הצעדים ואבני הדרך
הנדרשות שיבטיחו את סגירת היחידות עד יו ני2022
.
עמוד 4 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1. מבוא
במסגרת תהליכי ייצור החשמל נפלטים לאוויר מזהמים שונים שכוללים, בין השאר, פחמן דו-
,חמצני
תחמוצות חנקן, תחמוצות גופרית, חלקיקים נשימים1
, חומרים אורגניים ומתכות כבדות. כמות המזהמים
הנפלטת משתנה בהתאם לדלק המשמש לייצור החשמל, ובהתאם לאמצעים הטכנ יים המותקנים בתחנות
.הכוח על מנת להפחית את פליטת החומרים המזהמים לאוויר2
כשני שלישים מהחשמל המופק בעולם מיוצרים בתחנות כוח המופעלות באמצעות שריפת פחם או גז טבעי
(דלקים פוסיליים). בד בבד, כ-
90%
מתוך גזי החממה הנפלטים במסגרת הליכי ייצור חשמל בעולם מקורם
בתחנ ות אלו. מדינות רבות בעולם מסתמכות על פחם וגז טבעי למטרות ייצור חשמל, בין השאר בשל
זמינות חומרי הגלם, יעילות גבוהה יחסית של תהליך הייצור, עלויות הקמה נמוכות יחסית של תחנות כוח
.חדשות, ועוד3 על אף מרכזיותם של הדלקים הפוסיליים בתהליכי ייצור האנרגיה בעולם, מתנ הל כיום דיון
ער באשר לצורך בהפחתת התלות בדלקים אלו, וזאת מכמה טעמים: ההשפעות הבריאותיות של ייצור
,החשמל מדלקים פוסיליים בכלל
ומפחם בפרט ; ההשפעות של ייצור חשמל מדלקים פוסיליים בכלל
.ומפחם בפרט על שינויי האקלים הגלובליים; צמצום התלות במשאבים מתכלים, ועוד
גם במדינת ישראל מתקיים זה שנים דיון בנושא. בין השאר נידון שיעורו הרצוי של הפחם בסל הדלקים
בישראל; השפעת הפחתת השימוש בפחם על הביטחון האנרגטי (כלומר היכולת להבטיח אספקת חשמל
רציפה לאורך זמן, גם במצבי חירום); שיקולים כלכליים, סביבתיים ובריאותיים בהקשר להקמת
תחנות
פחמיות חדשות והצורך בהפחתת פליטות מתחנות פחמיות קיימות. בתוך כך, בשנים2015-2016
נערכו
דיונים בין משרד התשתיות והאנרגיה, המשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר, רשות החשמל וחברת
החשמל בנושא התמודדות עם זיהום האוויר שמייצרות יחידות הייצור הפחמיות1-4
בתחנת ה כוח "אורות
רבין" בחדרה. במסגרת הדיונים נדונו חלופות שונות, כשהעיקריות שבהן: התקנת מתקני הפחתת פליטות
("סולקנים"), הסבת היחידות לגז טבעי, וסגירת היחידות. כמו כן, נבחנה אפשרות של שימור היחידות
הפחמיות והפעלתן במקרי חירום בלבד. בסופו של התהליך
חתמו ב-
30
בספטמ בר2016
שר ה תשתיות
הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: שר ה
אנרגיה ) והשר להגנת הסביבה על הסכם
הבנות
לפיו עד לשנת
2022
ייסגרו יחידות1-4
, וזאת בכפוף להקמת מתקן ייצור חלופי המבוסס על גז טבעי, ופיתוח מספק
של תשתיות אספקת גז טבעי.
4
1 חלקיקים נשימים הם מסוכנים לבריאות האדם, שכן מפאת גודלם
(עד10
)מיקרון
.הם עלולים לחדור לעומק דרכי הנשימה
,מתוך: המשרד להגנת הסביבה,חלקיקים נשימים
:עודכן לאחרונה5
במרס2015
:, תאריך כניסה8
בדצמבר2016
.
2
:מתוך: מרכז המחקר והמידע של הכנסת
רקע לקראת דיון ועדת הכלכלה בנושא הפעלת יחידות הייצו ר הפחמיות בתחנת
'הכוח 'אורות רבין ,
7
באוגוסט2016, כתבה: שירי ספקטור-
.בן ארי
3
,
sights
2016 In
-
Energy, Climate Change & Environment
OECD/International Energy Agency (IEA),
November 2016.
4
,טטיאנה אילריונוב, ראש אגף איכות הסביבה ברשות החשמל
מכתב ,
30
בנובמבר2016
, הועבר באמצעות דואר אלקטרוני
על-
,ידי רועי ישראלי, עוזר למנכ"ל משרד האנרגיה5
בדצמבר2016
.
עמוד 5 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
על-פי בקשת ועדת הפנים והגנת הסב יבה, מסמך זה יעסוק בשלושה היבטים של ייצור חשמל באמצעות
:תחנות כוח פחמיות
השלכות בריאותיות של זיהום אוויר, ובפרט כזה הנובע מייצור חשמל באמצעות פחם-
סעיף זה
כולל נתונים בדבר השפעות השימוש בתחנות פחמיות על תמותה מוקדמת ותחלואה בעולם
.ובישראל
מחויבויות בינלאומיות להפחתת פליטות גזי חממה במסגרת אמנת האקלים-
סעיף זה מציג
אמצעי מדיניות אפשריים להפחתת פליטות גזי חממה הנובעות משימוש בפחם לייצור חשמל, וכן
.מביא דוגמאות לפעולות של מדינות שונות בנושא
החלופות להפחתת זיהום אוויר מיחידות1-4
בתחנת הכוח הפ."חמית "אורות רבין
2.
השלכות בריאותיות של זיהום אוויר
למזהמים הנפלטים לאוויר כתוצאה מתהליכים טבעיים (לדוגמא, סופות אבק) ומעשה ידי אדם (שריפת
דלקים למטרות ייצור חשמל, תעשייה, תחבורה ועוד) יש השפעות שליליות הן על בריאות האדם והן על
הסביבה. זיהום אוויר נקשר במ,חלות לב, סרטן ריאות, מחלות נשימתיות אקוטיות וכרוניות, שבץ
תפקודי
.ריאות נמוכים בקרב ילדים ומדדי גדילת תינוקות ירודים5 על-
פי נתוני ארגון הבריאות העולמי לשנת
2014
,
%
92
מאוכלוסיית העולם הייתה חשופה לאיכות אוויר לקויה, אשר עלולה להביא להשפעות
בריאותיות שליליו ת. בשנת2012
זיהום אוויר היה הגורם ל-7
,מיליון מקרי מוות מוקדם ברחבי העולם
מתוכם כ-
3.7
.)מיליון מקרי מוות נגרמו מזיהום אוויר סביבתי (בניגוד לזיהום אוויר שמקורו בתוך מבנים
כמו כן, בשנת2013
הגדיר המרכז לחקר הסרטן של ארגון הבריאות העולמי זיהום אוויר בכלל, ו זיהום
אוויר חלקיקי בפרט כ
מסרטן ודאי.
6
בישראל תהליכי ייצור החשמל אחראים לשיעור גבוה מזיהום האוויר. על-
פי נתוני המשרד להגנת הסביבה
(המבוססים על מרשם הפליטות לסביבה לשנת2014
) ניתן לייחס%
77
מפליטת
תחמוצות גופרית
לאוויר
( בישראל לתהליכי ייצור חשמל70%
מתחנות
פחמיות שלא מותקנים בהם אמצעים להפחתת פליטות-
;סולקנים%
7 מתחנות פחמיות שמותקנים בהם סולקנים). כמו כן, תהליכי ייצור החשמל מביאים ל-
%
66
מפליטות
תחמוצות חנקן
( בישראל%
50
;מתחנות פחמיות שלא מותקנים בהם סולקנים%
12
מתחנות
פחמיות שמותקנים בהם סולקנים ו-
%
4 מתחנו
ת שאינן פחמיות), ו-
%
41
.מפליטת גזי החממה7
חשוב לציין כי על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה, בשנים2014-2012
חלה הפחתה משמעותית בפליטת
.מזהמים הנובעת מתהליכי ייצור חשמל בישראל
הירידה נבעה בעיקר מהעלייה בשיעור השימוש בגז טבעי
.והפסקת השימוש במזוט ובסולר8
5
,ד"ר אודי קלינר, סגן ראש שרותי בריאות הציבור במשרד הבריאות עמדת משרד הבריאות בנושא של התקנת סולקנים או
סגירת היחידות4-1
"בתחנת הכוח הפחמית "אורות רבין ,, נמסר בדואר אלקטרוני5
בספטמבר2016
.
6 World Health Organization, Ambient (outdoor) air quality and health, fact sheet no. 313, Updated March 2014.
7
,רעות רבי, ראש תחום אנרגיה במשרד להגנת הסביבה
מצג ת שהוצגה בדיון הציבורי בהיתר הפליטה בתחנת הכוח אורות
,רבין
17
ביולי2016
.
8
,אתר המשרד להגנת הסביבה,הפחתת זיהום אוויר מייצור חשמל
,עודכן לאחרונה17
בדצמבר2015
,
,תאריך כניסה7
באוגוסט2016
.
עמוד 6 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
בשנת2015
פרסם ארגון הבריאות העולמי דוח שבחן את העלות הכלכלית של השלכות בריאותיות שליליות
,הנובעות מזיהום אוויר במדינות אירופה, לרבות ישראל. לפי הערכת מחברי הדוח בשנת2010
נגרמו
בישראל
2,452
מקרים של מוות מוקדם כתוצאה מחשיפה לזיהום אוויר חלקיקי (הנובע לעתים קר ובות
)מפליטות מכלי רכב ומתחנות כוח
. העלות הכלכלית של מקרי המוות המוקדם ביש ראל כתוצאה מזיהום
אוויר בשנה זו מוערכת בכ-
%
3.3
מהתוצר הלאומי הגולמי של ישראל.
9
מחקר עדכני שפורסם לאחרונה על ידי גורמים בכירים בשרותי ,בריאות הציבור במשרד הבריאות בחן את
ההשפעות( הבריאותיות (תמותה מוקדמת ותחלואה) של זיהום אוויר חלקיקיPM2.5
10
) בישראל בשנת
2015
, מצא כי בין1,609
ל-
2,253
11
אנשים מתו בשנה זו כתוצאה מחשיפה לזיהום אוויר חלקיקי. עוד
נמצא, כי ניתן לקשור
11.4%-3.5%
מימי האשפוז בישראל בשנה זו למחלות הקשורות בזיהום אוויר
חלק .יקי
על-פי המחקר , באותה השנה הנטל הכלכלי של תמותה ותחלואה הקשורים בזיהום אוויר חלקיקי
בישראל נע בין544
מיליון דולר ל-
1.75
מיליארד דולר. חשוב להדגיש,
כי הערכה זו מתייחסת רק לסוג
מזהם אחד, חומר חלקיקי, וכי יש צורך במחקרים הבודקים את השפעתם של מזהמים נוספים (בעיקר
.אוזון ותחמוצות חנקן) על תמותה מוקדמת בישראל
12
על-פי מחברי המחקר, ההשלכות ה
בריאותיות והכלכליות שתוארו לעיל
מצדיקות יישום אסטרטגיות
שונות (טכנולוגיות ואחרות) להפחתת זיהום אוויר ממקורות תעשייתיים ותחבורתיים. המחברים קוראים
להכנת תכנית פעולה בין-משרדית
לזיהוי ויישום אסטרטגיות הפעולה המיטביות (סביבתית, בריאותית
וכלכלית) להפחתת זיהום האוויר בישראל. הם מדגישים כי יש צורך במחקר נוסף לזיהוי מוקדי זיהום
.אוויר ברמה המקומית, וכן בבחינת אסטרטגיות משלימות להפחתת זיהום האוויר ממקורות אלו
אומדן דומה, אשר בחן את ה שלכות זיהום האוויר
המקומי
על תמותה, עמד בבסיס עמדת משרד
הבריאות כי יש לסגור את היחידות הפחמיות4-1 בתחנת הכוח 'אורות רבין' בחדרה13
(ראו פירוט
בפרק4
.)למסמך זה
3. התחייבויות בינלאומיות להפחתת השימוש בפחם במסגרת אמנת האקלים
בדצמבר2015
נערך בפריז מפגש בין נציג י197
המדינות החברות באמנת המסגרת של האו"ם בנושא שינויי
אקלים (להלן: ועידת פריז. מדינת ישראל נמנית על המדינות החברות באמנה זו). במסגרת הועידה אומץ
הסכם עולמי חדש שמטרתו
נקיטת צעדים על-
ידי המדינות, למיתון שינויי האקלים והסתגלות
להשלכותיהם. היעד המרכזי עליו הוחלט בוועידת פריז הוא כי הטמפרטורה העולמית הממוצעת בסוף
המאה הנוכחית תהיה גבוהה
בפחות מ-2
מעלות
צלזיוס מהטמפרטורה הממוצעת טרום המהפכה
התעשייתית. במסגרת זו הוחלט כי על המדינות
לשאוף
להשגת יעד שאפתני אף יותר: הגבלת ההתחממות
הממוצעת ל-
1.5
מעלות צלזיוס מעל הט .מפרטורה טרום המהפכה התעשייתית
9 World Health Organization, OECD, Economic cost of the health impact of air pollution in Europe, 2015.
10
חלקיקים נשימים
עדינים
שקוטרם לא עולה על2.5
.מיקרון
,מתוך: המשרד להגנת הסביבה,חלקיקים נשימים
עודכן
:לאחרונה5
במרס2015
:, תאריך כניסה8
בדצמבר2016
.
11
שיעורי התמותה נבחנו באמצעות שלושה מודלים שונים, כך שנתון התמותה שמוצג לעיל הינו טווח התוצאות שהתקבלו
.במודלים השונים
12 Gary M. Ginsberg, Ehud Kaliner and Itamar Grotto, Mortality, hospital days and expenditures attributable to
ambient air pollution from particulate matter in Israel, Israel Journal of Health Policy Research, 2016.
13
,ד"ר אודי קלינר, סגן ראש שרותי בריאות הציבור במשרד הבריאות עמדת משרד הבריאות בנושא של התקנת סולקנים או
סגירת היחידות4-1
"בתחנת הכוח הפחמית "אורות רבין ,, נמסר בדואר אלקטרוני5
בספטמבר2016
.
עמוד 7 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
3.1
. אמצעי מדיניות להפחתת פליטת גזי חממה מייצור חשמל באמצעות שריפת פחם
כחלק מההכנות לוועידת פריז, הגישה כל מדינה החברה באמנת האקלים את יעדי הפחתת פליטת גזי
החממה בשטחה לשנת2030
(
(INDC - Intended Nationally Determined Contributions
. בהמשך
.נדרשו המדינות להגיש תכנית עבודה להשגת יעדים אלו14
בנובמבר2016
פרסמו ה-
OECD
( והסוכנות הבינלאומית לאנרגיהIEA
) דוח המנתח את התחומים
המרכזיים וכלי המדיניות העיקריים אותם צריכות המדינות ליישם על מנת לעמו ד ביעדים שצוינו לעיל
(להלן: דוח ה-
IEA
.)על-
פי הדוח, הפחתת פליטות שמקורן בתהליכי ייצור חשמל בתחנות המבוססות
על פחם או על גז טבעי, היא חיונית על מנת
לעמוד ב.יעדי ההפחתה העולמיים15
הפחתת השימוש בתחנות כוח המבוססות על שריפת
פחם (להלן: תחנות פחמיות) וכן הפחתת פ ליטות
גזי החממה מתחנות פחמיות קיימות, נמצאות במוקד תכניות הפעולה של המדינות השונות לעמידה
ביעדי אמנת האקלים ,, וזאת מכמה סיבות: כיום40%
מהאנרגיה המיוצרת בעולם מבוססת על שריפת
פחם, ו-
77%
מפליטת הפחמן הדו-חמצני ממגזר ייצור האנרגיה היא כתוצאה משריפת פחם. בנוס ,ף
העצימות הפחמנית (כמות הפחמן הדו-
חמצני הנפלטת לכל קוט"ש חשמל מיוצר) של שריפת פחם היא
.כפולה מזו של גז טבעי
16
הדוח מצביע על הקושי ביישום מדיניות להפחתת פליטות גזי חממה מתחנות פחם שהוקמו בשנים
האחרונות, אשר "תוחלת החיים" שלהן צפויה להיות ארוכה, ולפיכך מת מקד בצעדי מדיניות הדרושים
להפחתת פליטות מתחנות כוח פחמיות קיימות או בתהליכי הקמה ובצעדים למניעת הקמת תחנות נוספות
.המבוססות על דלקים פוסיליים17
פרק זה יסקור אמצעי מדיניות אפשריים להפחתת השימוש בפחם, וכן יובאו בו דוגמאות לפעולות בהן
נוקטות מדינות שונות בעו .לם בהקשר זה
בדוח ה-
IEA
מוגדר "תרחיש2
המעלות", כלומר הצעדים והתנאים הדרושים על מנת לעמוד ביעד הגבלת
ההתחממות שנקבע בוועידת פריז (כאמור, עלייה של פחות מ-2
מעלות צלזיוס לעומת התקופה שטרום
המהפיכה התעשייתית). בין השאר נמצא, כי
ייצור האנרגיה מפחם יצטרך לקטו
ן בכ-
65%
בשנת2050
.לעומת היום
מעבר לכך, על-
פי התרחיש, בשנים2050
-
2030
צפויה עליה דרמטית של התקנת טכנולוגיית
( לכידה ואחסון פחמןCCS
18
), כך שעד שנת2050
רמת השימוש בפחם שאינו מטופל בטכנולוגיות אלה
תהיה אפסית ,. מכאן שעל מנת לעמוד ביעדי הפחתת הפליטות משריפת פחם יהיה צורך הן בהקטנת
14 United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), The Paris Agreement, last accessed:
December 4, 2016.
15 OECD/International Energy Agency (IEA), Energy, Climate Change & Environment- 2016 Insights,
November 2016.
16 OECD/International Energy Agency (IEA), Energy, Climate Change & Environment- 2016 Insights,
November 2016.
17 OECD/International Energy Agency (IEA), Energy, Climate Change & Environment- 2016 Insights,
November 2016.
18
arbon Capture and Storage
C
-
S
CC, הנה טכנולוגיה שמטרתה ללכוד את הפחמן הדו-
חמצני הנפלט במסגרת תהליכי
ייצור, ולאחסנו בשכבות גאולוגיות עמוקות, כך שלא ייפלט לאטמוספירה. על-
פי הערכת סוכנות האנרגיה הבינלאומית
(
IEA
), טכנולוגייתCCS
תוכל ללכוד כ-
95%-85%
מהפחמן הדו .חמצני הנפלט
עמוד 8 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
.כמות הפחם והן בהפחתת הפליטות מהתחנות הפחמיות שימשיכו לפעול
,חשוב להדגיש כי נכון להיום
יישום טכנולוגיות לכידה ואחסון נמצא עדיין בתחילת דרכו, והטמעת הטכנולוגיה במדינות השונות איטית
ואינה הולמת את ההתקדמות הדרושה על-
פי "תרחיש2
."המעלות19
על-
פי הדוח, על מנת לעמוד ביעדי ההפחתה המדינות השונות יצטרכו להפסיק בהדרגה את ייצור החשמל
המבוסס על פחם 'לא מטופל' (באמצעות סגירת התחנות הפחמיות, הסבתן לדלקים או טכנולוגיות
שפליטת הפחמן מהן נמוכה, או הקמת מתקן לל ,כידה ואחסון של פחמן). בין השאר עד לשנת2035
מדינות
ה-
OECD
יצטרכו להפחית את השימוש בפחם לא מטופל מכ-
33%
מתוך סך החשמל המיוצר לכ-
8%
מתוך סך
החשמל המיוצר.
20
להלן תוצג שורה של אמצעי מדיניות אפשריים להפחתת פליטות מתחנות כוח קיימות המבוססות על פחם
וכן אמצעים למ
ניעת הקמה של תחנות פחמיות חדשות, כפי שהוגדרו בדוח ה-
IEA
. בהקשר זה חשוב לציין
כי קיימים הבדלים מובנים בין מאפייני משק האנרגיה של המדינות השונות
,(מקורות האנרגיה הזמינים
רמת הריכוזיות של משק האנרגיה, סוגי רגולציה אופייניים במדינה, ועוד). מאפיינים אלה משפיעים
על
פוטנציאל הפחתת השימוש בפחם ועל אמצעי המדיניות הננקטים בכל מדינה. אמצעי המדיניות כוללים
:בין השאר
.רגולציה האוסרת במפורש הקמה של תחנות כוח פחמיות חדשות
לדוגמא, ממשלת
דנמרק
אסרה בשנת1997
על הקמת תחנות פחמיות חדשות; ממשלת סין אסרה בשנת2013
על הקמת
תחנו ת פחמיות חדשות בחלקים מבייג'ין, שנחאי, וערים אחרות, וזאת בניסיון להפחית את זיהום
האוויר בערים הגדולות בה. בנוסף, באפריל2016
אסרה הממשלה הסינית על הקמתן של תחנות
פחמיות חדשות ב-
15
פרובינציות (מתוך33
). נוסף על רגולציה מדינתית יש דוגמאות ליצרניות
חשמל פרטי .ות אשר בהליך וולונטרי מחליטות להימנע מהקמה עתידית של תחנות פחמיות
לדוגמא, בשנת2015
הכריזה יצרנית החשמל הבינלאומיתEnel
(בבעלות חלקית של ממשלת
איטליה), שלא תבנה תחנות פחמיות חדשות בעתיד, ושתפסיק בהדרגה את השקעותיה בייצור
אנרגיה מפחם, בין השאר לטובת ייצור.חשמל מאנרגיות מתחדשות21
.רגולציה המגבילה פליטות מתחנות כוח פחמיות
כלי זה יכול לשמש להפחתת הפליטות מתחנות
כוח פחמיות קיימות (על-
ידי אמצעים להפחתת פליטות או לשיפור יעילות הפעולה של תחנת
הכוח) או אף למנוע את הקמתן של תחנות חדשות. לדוגמא, בדצמבר2011
התקינה הס וכנות
להגנת הסביבה ב ארצות הברית(EPA)
תקנות פדרליות להגבלת פליטות כספית ומזהמי אוויר
מתחנות כוח (סוגי המזהמים המפורטים בתקנות אופייניים בעיקר לתחנות המבוססות על שריפת
.)פחם ונפט22
יצרניות החשמל פעלו בדרכים שונות על מנת לעמוד בתנאים שהוגדרו בתקנות
שהוזכרו לע
יל. כך, על-
פי נתוני מנהל המידע של משרד האנרגיה האמריקאי, בין ינואר2015
19 OECD/International Energy Agency (IEA), Energy, Climate Change & Environment- 2016 Insights,
November 2016.
20
.שם
21
.שם
22 U.S Environmental Protection Agency, Regulatory Actions - Final Mercury and Air Toxics Standards
(MATS) for Power Plants, last update: August 26, 2016.
עמוד 9 מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
לאפריל2016
תחנות כוח פחמיות בהיקף ייצור של87
גיגה-
וואט התקינו אמצעים טכנולוגיים
להפחתת פליטות; תחנות פחמיות בהספק של כ-
20
גיגה וואט הפסיקו את פעולתן; ותחנות
פחמיות שהיקף הייצור בהן.6
5
.גיגה וואט הומרו בתחנות הפועלות על בסיס גז טבעי23
,כמו כן
בבריטניה , תחנות פחמיות חדשות צריכות לעמוד בתקנים
הנמוכים
מרמת הפליטות
המינימלית האפשרית בטכנולוגיות שריפת פחם 'לא מטופל' (כלומר ללא טכנולוגייתCCS
.)
תקנים דומים נקבעו גם .בקנדה ובארצות הברית ,בפועל משמעות קביעת תקנים אלה היא מניעת
.הקמתן של תחנות פחמיות חדשות שאינן מיישמות טכנולוגיית לכידה ואחסון פחמן24
.סגירה הדרגתית של תחנות כוח פחמיות קיימות
לקראת ועידת האקלים של האו"ם במרקש
שהתקיימה בנובמבר2016
, אשררו מדינות שונות את יעדי הפחתת גזי החממה להם התחייבו
במסגרת אמנת האקלים, וזאת באמצעות אישור תכניות לאומיות לטווח הארוך. בתוך כך הצהירו
מדינות שונות על מדיניותן בנושא הפחתת השימוש בפחם למטרת ייצור אנרגיה. להלן כמה
:דוגמאות
o
ב-9
בנובמבר2016
פרסמה ממשלת
בריטניה
מסמך התייעצות עם הציבור שמטרתו
בחינת אמצעים לסגירת תחנות כוח פחמיות במדינה עד לשנת2025
, ומעבר לייצור אנרגיה
נקייה. על-
פי ההצעה, תחנות פחמיות קיימות לא יוכלו לפעול אחרי שנת2025
, אלא אם
יפחיתו את הפליטות לרמה התואמת את יעדי הפחתת גזי החממה שהוגדרו על-
ידי
הממשלה (על-
ידי התקנת טכנולוגייתCCS, א ו התחייבות לעמידה בתקני הפליטה
;)המחמירים של תחנות חדשות, כמפורט לעיל25
o
בנאומו בוועידת האקלים במרקש ב-
16
בנובמבר2016
, הצהיר נשיא
צרפת
כי תחנות הכוח
הפחמיות במדינה ייסגרו עד שנת2023
;
26
o
ב-
21
בנובמבר2016
הכריזה ממשלת
קנדה על מהלך הדרגתי לסגירה של תחנות כוח
פחמיות 'מסורתיות' (שלא מותקנת בהן טכנולוגייתCCS
) ומעבר לאנרגיות נקיות עד
לשנת2030
;
27
o
ב-
24
בנובמבר2016
אישרה ממשלת
פינלנד
את האסטרטגיה הלאומית לנושא אקלים
ואנרגיה לשנת2030. על-
פי
האסטרטגיה , השימוש בפחם למטרות ייצור אנרגיה יופסק עד
לשנת2030. בהמשך תוצע
חקיקה אשר תגדיר את הצעדים הדרושים לביצוע במהלך
תקופת המעבר בה יופסק בהדרגה השימוש בפחם, תוך שמירה על רציפות אספקת החשמל
וביטחון אנרגטי בעתות חירום. על-
,פי ההודעה שפרסם המשרד להגנת הסביבה בפינלנד
23 U.S Energy Information Administration (EIA), Electricity Monthly Update- May 2016, released on July 26
2016.
24 OECD/International Energy Agency (IEA), Energy, Climate Change & Environment- 2016 Insights,
November 2016.
25 UK Department for Business, Energy and Industrial Strategy, Coal Generation in Great Britain- The pathway
to a low-carbon future: consultation document, November 2016
26 Embassy of France in the United States, Speech by the President of the French Republic at the opening of the
2016 United Nations Climate Change Conference in Marrakesh Morocco, November 16, 2016, published on
November 21, 2016.
27 Ministry of Environment and Climate Change Canada, News Release: "The Government of Canada
accelerates investments in clean electricity", November 21st 2016.
עמוד
10
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הפסקת השימוש בפחם במועד הנקו
ב לעיל מצריכה מדיניות מיסוי המעו דדת שימוש
;במקורות אנרגיה חלופיים או קביעת רגולציה האוסרת את השימוש בפחם28
o
ב-
14
בנובמבר2016
אישרה ממשלת
גרמניה
את תכנית הפעולה להפיכת גרמניה לבעלת
מאזן פחמן נייטרלי29
עד לשנת2050
. במסגרת זו הוחלט על הגדלת
היקף
השימוש
באנרגיות מתחדשות והפחתה מקבילה של השימ.וש בפחם למטרות ייצור אנרגיה30
בהקשר זה יש לשים לב כי ביחס למדינות אחרות שהוזכרו לעיל, היעד שהציבה גרמניה
:לסגירת תחנות כוח פחמיות הנו מתון ופחות מחייב. ניתן למנות שתי סיבות מרכזיות לכך
האחת, בשנת2011
בעקבות התאונה בתחנת הכוח הגרעינית בפוקושימה שביפן, הוח לט
בגרמניה על הפסקת השימוש בתחנות גרעיניות למטרות ייצור חשמל. מכאן, שיש קושי
ברור בהפחתה בשימוש בשני מקורות אנרגיה מרכזיים בו זמנית (תחנות גרעיניות ותחנות
,פחמיות). הסיבה השנייה היא מרכזיות הייצור באמצעות פחם בכלכלה הגרמנית. כיום
כרבע מהאנרגיה (חשמל וחימו ם) במדינה מיוצר באמצעות פחם, ובאזורים מסויימים
בגרמניה התחנות הפחמיות הן מוקד תעסוקה מרכזי. חשוב לציין כי על אף השימוש
הנרחב בפחם, גרמניה הפחיתה בשנים האחרונות את פליטת גזי החממה, וזאת באמצעות
( שימוש נרחב באנרגיות מתחדשות%
32.6
מסך ייצור החשמל בשנת2015) ו באמצעי
;התייעלות אנרגטית31
.הגברת השקעות בייצור אנרגיה ממקורות חלופיים ובטכנולוגיות בתחום ההתייעלות האנרגטית
במחקר שערכה בשנת2015
סוכנות האנרגיה הבינלאומית צוין, כי מאז שנת2008
בוטלו יותר
מ-
100
תחנות כוח פחמיות מתוכננות באירופה, כאשר הסיבה העיקרית לכך הייתה שיפור ברמת
ההתייעלות האנרגטית וביעילות הטכנולוגיות לייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים. ככל שהעלות
השולית של ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות פוחתת, כך פוחת הצורך בהפעלת תחנות כוח
המבוססות על דלקים פוסיליים שעלות הפעלתן גבוהה יותר. כך, שהפחתה בעלויות ייצור חשמל
.מאנרגיה מתחדשת עשויה להביא לסגירה של תחנות כוח פחמיות או לשימורן לעתות חירום32
פתרונות טכנולוגיים להפחתת פליטות( : התקנת טכנולוגיות לכידה ואחסון פחמןCCS
); שילוב
שריפת ביומסה33
.בתחנות כוח קיימות, ועוד
28 Finland Ministry of the Environment, Press Release: Strategy outlines energy and climate actions to 2030 and
beyond, November 24, 2016, Published in English on November 28, 2016.
29
המונחים 'מאזן פחמן ני 'טרלי(carbon neutral)
( 'או 'אפס פליטות פחמןssions
net zero emi
) מתייחסים למצב בו כמות
גזי החממה הנפלטת היא שוות ערך ל חיבור של כמות גזי החממה
ה"מופחתת" (לדוגמא על-
,ידי עידוד התייעלות אנרגטית
עידוד רכיבה על אופניים במקום ברכב פרטי
, ועוד) ו
כמות גזי החממה ה"מקוזזת" (על-
ידי הקמה ומימון של פרוייקטים
אשר מביאים להפחתת כמות גזי החממה באטמוספירה, אם באותו המקום (לדוגמא, שתילת עצים) ואם במקום אחר
(לדוגמא-
השקעה בייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים במדינה אחרת). מימון הפרויקטים מתקיים בין השאר באמצעות
.'מנגנונים של סחר ב'תעודות פחמן
30 German Ministry of Environment, Press release No. 280/16- Climate Action Plan 2050: Cabinet adopts guide
to climate neutral Germany, November 14th 2016.
31 Federal Ministry of the Environment, Nature Conservation, Building and Nuclear Safety, Climate Action in
Figures: Facts, Trends and Incentives for German Climate Policy 2016 edition, July 2016.
32 OECD/International Energy Agency (IEA), Energy, Climate Change & Environment- 2016 Insights,
November 2016.
33
.ייצור אנרגיה המבוסס על שריפת חומר אורגני, כגון גזם
עמוד
11
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,'שימוש בכלים כלכליים שיעודדו העדפת דלקים 'נקיים כגון הטלת מס על פחמן, יישום
מנגנונים של סחר בפליטות גזי חממה, ועוד .
על-פי דוח ה-
IEA, במדינות בהן ייצור החשמל ממקורות אנרגיה דלי-
פחמן הנו נמוך משיעורם
הפוטנציאלי במערכת החשמל (לדוגמא, מאגרי גז טבעי לא מנוצלים, ניצול נמוך של מקורות
אנרגיה מתחדשים, ועוד) נית ן ליישם כלים כלכליים שונים על מנת להביא לשינוי בסדר העמסת
הדלקים בתחנות הכוח, כך שהשימוש בדלקים דלי-
פחמן יזכה לעדיפות, הן מבחינה כלכלית והן
מבחינה סביבתית. הדוח בחן לדוגמא את השפעתם של כלים כלכליים שונים של תמחור פחמן על
סדר העמסת גז טבעי ופחמן בתחנות כוח:באירופה
o
על-
פי הדוח, בין השנים2015-2012
, השילוב בין מחיר נמוך של פחמן, מחירי פחם נמוכים
,(הנובעים מזמינות גבוהה של פחם בשוק הבינלאומי) ומחירים גבוהים של הגז הטבעי
הביא להעדפה של ייצור חשמל המבוסס על שריפת פחם(gas to coal switching)
. בשנת
2016
, בעיקר כתוצאה מירידה במחירי הגז הטבעי ועלייה במחיר הפחמן, התהפכה המגמה
וניכרה העדפה של ייצור חשמל המבוסס על גז טבעי(coal to gas switching)
.
o
המגמה שתוארה לעיל ניכרת במיוחד
בבריטניה , אשר החל בשנת2013
מחייבת את יצרני
החשמל לשלם""מס פחמן
, המבוס ס על שיעור הפחמן בדלקים המשמשים לייצור
החשמל. בשנת2015
"מס הפחמן" עבור כל טון פחמן דו-
חמצני שנפלט בתהליכי ייצור
בבריטניה
גדל פי1.9
. כך שהעלייה החדה במחיר הפחמן, במקביל לירידה במחיר הגז
הטבעי בעולם, הביאה לכך שברבעון הראשון של שנת2016
כמות הפחם ששימשה
בב
ריטניה
למטרות ייצור חשמל קטנה
בשיעור של כ-
50%
, בעוד שהשימוש בגז טבעי גדל
ב-
%
50
.באותה התקופה34
o
השתת מגבלות על השקעות בתחום הפחם : הפרלמנט
הנורבגי
החליט בשנת2015
לאסור
על קרן הפנסיה הלאומית להשקיע בתעשיית הפחם (תחנות כוח וחברות כרייה אשר מעל
ל-
30%
מריווחיהן
מבוססים על פחם); בשנת2013
, הבנק העולמי ובנק ההשקעות האירופי
הטילו מגבלות על השקעות במימון תעשיית הפחם. כמו כן, בשנת2015
החליטו מדינות
ה-
OECD
להטיל מגבלות על גיוס הון בינלאומי למטרת הקמת תחנות כוח המבוססות על
;טכנולוגיות שריפת פחם לא יעילות35
o
סחר בפליטו
ת : מנגנון כלכלי נוסף להפחתת הפחתת פליטות פחמן
דו-
חמצני ביעילות
הכלכלית המרבית הוא
מערך הסחר בפליטות של האיחוד האירופי (
EU ETS- EU
Emission Trading System
). מטרת המנגנון היא לייצר תמריצים להפחתת פליטות גזי
חממה באופן היעיל ביותר מבחינה כלכלית. החל בשנת2005
( מוטלת מכסהcap
) על כמות
( "הפליטות הכללית המותרת, ומונפקות "זכויות פליטהallowances
) המגדירות את כמות
הפליטות המותרת עבור כל חברה או מפעל. אם לחברה יש "עודף" בזכויות הפליטה
(כלומר פליטות גזי החממה בפועל פחותות מהכמות המקסימלית שהוקצתה לחברה), היא
34
.שם
35 OECD/International Energy Agency (IEA), Energy, Climate Change & Environment- 2016 Insights,
November 2016.
עמוד
12
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
יכולה .לסחור בזכויות אלה. אם חברה פולטת יותר מהכמות שהוקצתה לה, היא נקנסת
באופן זה מתומרצת החברה להפחית את פליטת גזי החממה, תוך שמירה על יעילות
.כלכלית מקסימלית36
3.2
.
צעדים להפחתת פליטות גזי חממה ממשק החשמל בישראל
בספטמבר2015
קיבלה ממשלת ישראל את החלטת הממשלה542
,
המגדירה את היעד הלאומי של ישראל
להפחתת פליטות גזי חממה לשנת2030
.
37
על-
,פי יעד ההפחתה הכללי שנקבע בהחלטה פליטת גזי
החממה בשנת2025
תהיה8.8
טון לנפש, ובשנת2030
-
7.7
טון לנפש. יעד זה משמעו הפחתה של22.6%
."מהפליטות לנפש לעומת תרחיש "עסקים כרגיל38
לשם השגת היעד שלעיל קבעה הממשלה יעדים
.לאומיים להפחתה ולייעול של צריכת האנרגיה במשק ולייצור חשמל ממקורות של אנרגיה מתחדשת
יעדים אלה הם, בין היתר: צמצום
צריכת החשמל
בשיעור של לפחות%
17
עד לשנת2030
לעומת הצריכה
הצפויה באותה שנה על-
;"פי תרחיש "עסקים כרגיל
וייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת
בשיעור של%
13
מכלל צריכת החשמל בשנת2025
(לעומת כ-
%
2
)כיום
ובשיעור של לפחות%
17
מכלל הצריכה בשנת
2030
.
39
באפריל2016
אישרה הממשלה את החלטה1403
:
תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי
חממה ולהתייעלות אנרגטית
. במסגרת ההחלטה הוגדרו לוחו ת זמנים להגשת תכניות פעולה בתחומים
שונים (התייעלות אנרגטית, אנרגיות מתחדשות, הפחתת השימוש בפחם, ועוד). כמו כן, הוגדרו מקורות
.תקציביים ליישום התכנית הלאומית40
בספטמבר2016
,פרסם המשרד להגנת הסביבה את התכנית הלאומית של ישראל ליישום הסכם פריז
המתייחסת בין הש אר לסעיפים שפורטו בהחלטת הממשלה1403
שהוזכרה לעיל. התכנית מפרטת את
הצעדים הדרושים על מנת להפחית פליטות גזי חממה במגזרים שונים
, בהם : משק החשמל, תחבורה
והתייעלות אנרגטית במבנים. התכנית גם מתייחסת לקידום טכנולוגיות ישראליות רלוונטיות לתחום
מיתון שינויי האקלים
.)(בעיקר תחומי ההתייעלות האנרגטית והאנרגיות המתחדשות
41
על-
פי הנתונים המוצגים בתכנית, יישום מלא של האמצעים שהוגדרו להפחתת פליטות
ממשק החשמל ,
יביא לכ-
50%
מסך ההפחתה הנדרשת על מנת לעמוד ביעדים שהציבה מדינת ישראל
להפחתת גזי
חממה .
36
,משרד הכלכלה, מנהל סחר החוץ
ארגונים בינלאומיים- כל המוסיף גורע: מערכת הסחר בפליטות גזי חממה של הא יחוד
האירופי ,, כתב: גל מור, נספח כלכלי בבריסל25
באוגוסט2016
.
37
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה542
– הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק ,
20
בספטמבר2015
.
38
תרח יש עסקים כרגיל–
תחזית פליטות גזי חממה על בסיס המדיניות הקיימת, ללא החלטות ממשלה ותקצוב נוסף על זה
שכבר אושר ,. מתוך: המשרד להגנת הסביבה
גיבוש יעד לאומי ואסטרטגיה להפחתת פליטות
גזי חממה לשנת2030
-
הצגת
עבודת הוועדה הבינמשרדית ,, כתב: ד"ר גיל פרואקטור
מרכז תח
ום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה
39
שם
40
,משרד ראש הממשלה
החלטת
ממשלה1403
-
תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות
אנרגטית ,
10
באפריל2016
.
41
,המשרד להגנת הסביבה
התכנית הלאומית ליישום הסכם פריז , ספטמבר2016
.
עמוד
13
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
על-
,פי התכנית עיקר פוטנציאל ההפחתה בסקטור החשמל מגיע מהפחתת השימוש בפחם, וחלקו הנוסף
.מייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות:הצעדים המרכזיים להפחתת פליטות ממשק החשמל כוללים
1.
הפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל בישראל, על-
ידי השבתת היחידות הפחמיות1-4
בתחנת
.הכוח 'אורות רבין' בחדרה
2.
הפח תת השימוש בפחם בשאר יחידות הייצור הפחמיות של חברת החשמל, וזאת באמצעות
שינוי סדר העמסת תחנות הכוח, כך שתינתן עדיפות ליחידות היעילות ביותר (
שהן יחידות מחזור
משולב-
מחז"מ-
הפועלות באמצעות
שילוב של טורבינת גז וטורבינת קיטור המונעת על-
ידי הגזים
הנפלטים
) על פני
שימוש ביחידות הפחמיות. שינוי סדר ההעמסה יהיה כפוף לשיקולים טכניים
.של הפעלת יחידות הייצור ולשיקולים של שרידות המערכת
3.
יישום תכנית לעמידה ביעד של ייצור17%
מהחשמל בשנת2030
ממקורות אנרגיה מתחדשים .
על פי לוח הזמנים המוצג בתכנית, על שר האנרגיה לפרסם עד לסוף שנת2016
תכנית לצורך השגת
.יעדי ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת
4.
"תחנת הכוח "אורות רבין
החשמל במדינת ישראל מיוצר ברובו המוחלט בתחנות כוח המייצרות חשמל באמצעות שימוש במקורות
,אנרגיה שונים הכוללים טורבינות גז
,יחידות ייצור חשמל במחזור משולב ושתי תחנות הפועלות ב אמצעות
.פחם42
בשנת2015, כ-
%
52
מהחשמל בישראל יוצר מגז טבעי, כ-
%
45
יוצר מפחם, וכ-
%
2
יוצר ממקורות
.אנרגיה מתחדשים43
תחנת
ה "כוח "אורות רבין בחדרה היא אחת משתי תחנות כוח בישראל המופעלות באמצעות שריפת פחם
.)(התחנה הנוספת היא תחנת הכוח 'רוטנברג' באשקלון44
תחנת "אור "ות רבין כוללת6
יחידות ייצור
פחמיות45
. יחידות הייצור4-1 הוקמו בתחילת שנות ה-
80
, והן בעלות כושר ייצור של360
מגה-
וואט כל
אחת. באמצע שנות ה-
90
הוקמו שתי יחידות ייצור נוספות (יחידות6-5
), בעלות כושר ייצור של575
מגה-
.וואט כל אחת46
על-פי המשרד להגנת הסביבה, יחידות 4-1 הן יחידות ייצור ישנות, בעלות נצילות
נמוכה
.והמזהמות ביותר בכל מערך ייצור החשמל בישראל47
עד לשנת2010
, ההוראות בדבר הפליטות המרביות המותרות מהתחנה והמועד האחרון לעמידה בהוראות
אלו, נקבעו במסגרת
התכנית המפורטת לתחנה ,מתוקף חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-
1965
. הוראות
.אלה השתנו מעת לעת48
42
,אתר משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים
ייצור חשמל :, תאריך כניסה3
באוגוסט2016
.
43
רשות החשמל , אגף אסטרטגיה ובקרת מדיניות ,התפלגות היצור במשק החשמל ביש
ראל בשנים
2015
-
2014
,
26
ביולי2016
.
44
,אתר המשרד להגנת הסביבה תחנת הכוח אורות רבין- חברת החשמל לישראל :, עודכן לאחרונה10
ביוני2013
.
45
,המשרד להגנת הסביבה
טיוטת היתר פליטה לפ
י חוק אוויר נקי, התשס"ח-
2008
, תחנת הכוח אורות רבין,
עודכן לאחרונה
ב-
25
ביולי2016
46
,רעות רבי, ראש תחום אנרגיה באגף איכות אוויר ושינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון3
באוגוסט2016
.
47
המשרד להגנת הסביבה, בחינת חלופות להשבתת יחידות4-1
,באורות רבין
אוגוסט2016, הועבר בדואר אלקטרוני על-
ידי
ד"ר גיל פרואקטור, מרכז בכיר-
,תחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה4
באוגוסט2016
.
48
,אתר המשרד להגנת הסביבה תחנת הכוח אורות רבין- חברת החשמל לישראל :, עודכן לאחרונה10
ביוני2013
.
עמוד
14
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
בדצמבר2010
( חתם השר להגנת הסביבה דאז גלעד ארדן על 'צו אישי' למניעת מפגעים מכוח החוק למניעת
מפגעים, התשכ"א–
1961
) מתחנות כוח של חברת החשמל, וביניהן גם יחידות הייצור4-1
בתחנת 'אורות
רבין'. בצ ו נקבעו יעדי הפחתת פליטות מתחנות הכוח הפחמיות של חברת החשמל וכן לוח זמנים לעמידה
.בהם49
במהלך השנים2016-2015
נערכו דיונים בין נציגי משרדי האנרגיה והתשתיות הלאומיות, הגנת הסביבה
ו
האוצר ו כן נציגי
רשות החשמל על מנת להתמודד עם פליטת זיהום האוויר מהיחידות הפ חמיות1-4
.
במסגרת דיונים אלו
נבחנו
,)'כמה חלופות עיקריות, ביניהן: התקנת מתקנים להפחתת פליטות ('סולקנים
הסבת היחידות לגז טבעי, או הקמת יחידות מחזור משולב (מחז"מ) הפועל על גז טבעי וסגירת היחידות
הפחמיות (סגירה מוחלטת או שימורן והפעלתן במקרה חירום, בכפוף להית.)כנות טכנית לכך50
.עמדת משרדי האנרגיה והאוצר וכן של רשות החשמל הייתה כי החלופה המועדפת היא התקנת סולקנים
,השיקולים המרכזיים לכך היו שיקולי ביטחון אנרגטי וחוסר הוודאות בדבר הפיתוח העתידי של משק הגז
וכן מחסור במידע בדבר אפשרויות ל
שימור היחידות שיתאימו לצרכים
.של משק החשמל בישראל51
הנימוק המרכזי להעדפת
חלופת הסולקנים היה כי בעת עבודת הוועדה הבין-
משרדית, לא הובא לפתחה
מידע מספק שהוכיח כי לחלופת השימור יש ישימות הנדסית, וכי בעת הצורך ניתן יהיה להפעיל את
היחידות הפחמיות בטווח זמן סביר. כפי שמסרה ד"ר תניב רופא מרש ות החשמל למרכז המחקר והמידע
של הכנסת באוגוסט2016
, חוסר הוודאות באשר לישימות ההנדסית של חלופת השימור הוא בעייתי
"במיוחד בישראל, ועשוי למעשה לסכן את הביטחון האנרגטי שלה, וזאת מכיוון שישראל היא "אי אנרגטי
(כלומר אינה יכולה להסתמך על אספקת חשמל ממדינות שכנות בעת הצורך). בנוסף, לוח הזמנים לפיתוח
.תשתיות חלופיות לייצור חשמל מפחם (תשתיות הגז, תשתיות אנרגיות מתחדשות, ועוד) אינו ברור
,לתפיסתה, בשל הסיבות שלעיל חלופת השימור לא הייתה החלופה המיטבית הן מבחינה כלכלית והן
.מבחינה הנדסית
52
עמדת המשרד להגנת הסביבה הייתה כ י יש לסגור את היחידות הפחמיות ולהמירן במחז"מ הפועל על
.)גז, ובמקביל לבחון לעומק אפשרות של שימור היחידות והפעלתן בעת חרום (להלן: חלופת השימור
המשרד להגנת הסביבה חלק על עמדת המשרדים האחרים שהוצגה לעיל, הן מנימוקים כלכליים והן
מנימוקים הנדסיים: על-פי הערכת המ ,שרד
העלות בפועל של חלופת הסולקנים תהיה גבוהה משמעותית
מהעלות אותה העריכה הוועדה הבין-
( משרדית3.1
מיליארד שקלים). עמדת המשרד, כפי שנמסרה למרכז
המחקר והמידע של הכנסת באוגוסט2016
,
הייתה כי יש צורך בתכנון מפורט יותר של חלופת הסולקנים
על מנת להעריך באופן מדוי
יק יותר את העלויות הצפויות מיישומה, וכי יש אי-
וודאות בדבר ההתכנות
.ההנדסית של חלופה זו לצד הטיעונים הכלכליים, המשרד להגנת הסביבה הציג גם טיעונים באשר
להתכנות ההנדסית של''חלופת השימור.
כך, ביולי2016
(קרי, לאחר סיום עבודת הוועדה הבין-משרדית )
49
,רעות רבי, ראש תחום אנרגיה באגף איכות אוויר ושינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון3
באוגוסט2016
.
50
לפירוט בנושא תהליך בחינת החלופות ראו מסמך :מרכז המחקר והמידע של הכנסת רקע לקראת דיון ועדת הכלכלה בנושא
'הפעלת יחידות הייצור הפחמיות בתחנת הכוח 'אורות רבין ,
7
באוגוסט2016, כתבה: שירי ספקטור-
.בן ארי
51
,טטיאנה אילריונוב, ראש אגף איכות הסביבה ברשות החשמל
מכתב ,
30
בנובמבר2016
, הועבר באמצעות דואר אלקטרוני
על-
,ידי רועי ישראלי, עוזר למנכ"ל משרד האנרגיה5
בדצמבר2016
.
52
,תניב רופא, סמנכ"ל החטיבה הכלכלית ברשות החשמל, שיחת טלפון4
באוגוסט2016
.
מתוך: מרכז המחקר והמידע של
:הכנסת
רקע לקראת דיון ועדת הכלכלה בנושא הפעלת יחידות הייצור הפחמיות בתחנת הכוח 'אור'ות רבין ,
7
באוגוסט
2016, כתבה: שירי ספקטור-
.בן ארי
עמוד
15
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
העביר המשרד להגנת הסביבה לרשות החשמל דוח
שהציג בחינה של
התכנות טכנית וכלכלית של תרחישים
שונים להפסקת פעילות של יחידות1-4
בתחנת אורות רבין. במסגרת הדוח הוצג פרוטוקול שימור ליחידות
4
-
1, אשר על-
.פי מחבריו, יאפשר את החזרתן לפעילות בטווח זמן קצר53
בהקשר זה נציי ן גם את
עמדת
משרד
הבריאות , לפיה יש לסגור את היחידות4-1
בתחנת הכוח הפחמית
."אורות רבין" בחדרה
54
עמדה זו מבוססת על אומדן של השלכות זיהום האוויר המקומי על תמותה
ותחלואה בשתי נקודות יישוב הסמוכות לתחנת הכוח (חדרה ופרדס חנה-כרכור). על-
פי נתוני משרד
,הבריאות
רמ )ת זיהום האוויר באזור האמור הנה יותר מפי שניים מערכי היעד (הערכים הבריאותיים
הקבועים בחוק אוויר נקי, התשס"ח-
2008
.
זאת ועוד, במסגרת עריכת האומדן בחן המשרד את נטל
התמותה העודפת כתוצאה מזיהום אוויר מתחנת הכוח, בשתי חלופות אפשריות: חלופת הסולקנים
וחלופת סגירת
היחידות. על-
,פי האומדן
המשמעות של יישום חלופת הסולקנים על-
פני חלופת סגירת
היחידות היא כי נטל התמותה בחדרה יהיה גדול בכ-
37
מקרים בשנה, ובפרדס חנה-כרכור בכ-
14
.מקרים בשנה
.אומדן משרד הבריאות לא התייחס להשלכות זיהום האוויר המקומי על תחלואה
55
עמדות הצדדים הו צגו בדיון שערכה ועדת הכלכלה של הכנסת ביום8
באוגוסט2016
. במסגרת הדיון
נבחן, בין השאר, תהליך קבלת ההחלטות שהוביל לאימוץ חלופת הסולקנים, ונמתחה ביקורת על האופן
בו בוצע.
56
בעקבות הדיון בוועדת הכלכלה, ובמסגרת מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מסרה רשות
ה חשמל כי "כתוצאה מהצטברותן של נסיבות שהתרחשו במהלך2016
ואשר התחדדו לאחר הדיון בוועדת
הכלכלה, החליט שר
האנרגיה
על בחינה נוספת של עתיד יחידות4-1
."...באורות רבין
57
במסגרת הליך הבחינה המחודשת נבחנו, בין השאר, השיקולים הבאים58
:
1.
בעקבות הניסיון שהצטבר מהתקנת סולקנים ביחידות פחמיות אחרות בישראל (יחידות5-6
באורות רבין והיחידות באתר רוטנברג באשקלון), אשר בהתקנתם נרשמה חריגה משמעותית הן
בתקציב והן בלוחות הזמנים, עלה ספק באשר ליכולת להתקין סולקנים ביחידות1-4
(הישנות
;יותר מהיחידות שהוזכרו לעיל) בעלות ובזמן סבירים
2.
העבודה אשר הציג המשרד להגנת הסביבה בדבר התכנות הנדסית וכלכלית של חלופת השימור
ביולי2016, ואשר לא הייתה בידי הוועדה הבין-
משרדית בעת קבלת ההחלטה על התקנת
הסולקנים, עדיין נבחנת. אם תמצא ישימה, היא תיכלל בשיקולים בקביעת תכנית אב למשק
;החשמל
3.
במהלך שנת2016
נ .בחנו על ידי גורמים במערכת הביטחון מספר תרחישי חירום למשק החשמל
בין השאר נבחנה התועלת מיחידות1-4
בעת שגרה ובעת חירום. תרחישים אלו השפיעו על הניתוח
53
:מתוך: מרכז המחקר והמידע של הכנסת רקע לקראת דיון ועדת הכלכלה בנושא הפעלת יחידות הייצור הפחמיות בתחנת
'הכוח 'אורות רבין ,
7
באוגוסט2016, כתבה: שירי ספקטור-
.בן ארי
54
,הכנסת 'פרוטוקול מס320
מישיבת ועדת הכלכלה ,
"הפעלת יחידות הייצור הפחמיות בתחנת הכח "אורות רבין, 8
באוגוסט
2016
55
,ד"ר אודי קלינר, סגן ראש שרותי בריאות הציבור במשרד הבריאות עמדת משרד הבריאות בנושא של התקנת סולקנים או
סג ירת היחידות4-1
"בתחנת הכוח הפחמית "אורות רבין ,, נמסר בדואר אלקטרוני5
בספטמבר2016
.
56
,הכנסת 'פרוטוקול מס320
מישיבת ועדת הכלכלה ,
"הפעלת יחידות הייצור הפחמיות בתחנת הכח "אורות רבין, 8
באוגוסט
2016
57
,טטיאנה אילריונוב, ראש אגף איכות הסביבה ברשות החשמל
מכתב ,
30
בנובמבר2016
, הועבר באמצעות דואר אלקטרוני
על-
,ידי רועי ישראלי, עוזר למנכ"ל משרד האנרגיה5
בדצמבר2016
.
58
שם
עמוד
16
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
של רשות החשמל בדבר נחיצות התחנות, ובדבר התנאים ליישום מהלך של שימור היחידות
הפחמיות ("שימור רטוב") והפעלתן ב;עתות חירום
לאור הדברים האמורים לעיל, הצהיר שר האנרגיה ב-
24
באוגוסט2016
על סגירת יחידות הייצור
הפחמיות1-4
בשנת2022
.
בנוסף הוצהר, כי עד למועד סגירת היחידות יופחת השימוש בפחם בישראל
ב-
19%
.מדיי שנה
ב-
30
בספטמבר2016
חתמו שר האנרגיה והשר להגנת הסביבה על ה סכם הבנות בדבר סגירת יחידות1-4
בכפוף לשני תנאים מצטברים :
1
. העלאת היתירות של משק הגז הטבעי באמצעות חיבורם לחוף של
;שלושה מאגרי גז בלתי תלויים2
.הבטחת
יכולת ייצור חלופית בגז במתקנים חדשים שיוקמו באתר אורות
רבין או באתר אחר בסביבה, בהתאם לאילוצי הרשת, בהיק ף של1,200
מגה-
וואט או בכל היקף אחר
בכפוף למדיניות שיפרסם שר האנרגיה. יצוין, כי מועד הסגירה המיועד (יוני2022
) נקבע לאור לוח הזמנים
.המתוכנן לפיתוח מאגרי הגז הטבעי ופיתוח מערכת הולכת הגז הטבעי59
עוד יצוין, כי העקרונות שנקבעו בהצהרת שר האנרגיה ובהסכם ההבנות
שהוזכר לעיל, וכן מגבלות נוספות
על הפליטות המותרות מתחנות הכוח הפחמיות, עוגנו בהיתרי הפליטה (מתוקף חוק אוויר נקי, התשס"ח-
2008
) שהנפיק המשרד להגנת הסביבה לתחנות הכוח 'אורות רבין' ו'רוטנברג' באוקטובר2016
.על-
פי
המשרד להגנת הסביבה, יישום הקבוע בהיתר הפליטה ה חדש (לרבות סגירת יחידות1-4
)
יביא להפחתת
%
95
מפליטות המזהמים מתחנת 'אורות רבין' עד לשנת2022
.
60
במסגרת הסכם ההבנות הוסכם, כי "שר האנרגיה לאחר התייעצות עם השר להגנת הסביבה, יגיש
,לממשלה עד ליום31.3.17
הצעה להחלטה בעניין הערכות משק החשמל והפעולות הנדרשות לי ישום
בעקבות הקפאת פעילות של יחידות1-4
. ההחלטה תכלול את כל הצעדים ואבני הדרך הנדרשות שיבטיחו
את סגירת היחידות עד יוני2022
.
61
על-
פי תשובת רשות החשמל למרכז המחקר והמידע של הכנסת, הסיבה לכך שהצעת המחליטים תוגש
לממשלה רק במרס2017
(כלומר, כחצי שנה לאחר חתימת הסכם ההבנות) היא כי יש צורך בעבודה
מקדימה מורכבת לגיבוש מדיניות, אשר תיתן מענה לסוגיות החיוניות ליישום ההחלטה. סוגיות אלה
כוללות בין השאר: בחינת היקף ההספק הדרוש למשק לאחר גריטת התחנות; החלטה בדבר האתר
המיטבי להקמת היחידה החדשה, וזאת בהתאם לאילוצי רשת ההול כה; הערכות להפעלת תחנות1-4
עד
.לסגירתן; הכנת תכנית אב למשק החשמל, ועוד62
חשוב לציין כי על-
פי היתר הפליטה שהנפיק המשרד להגנת הסביבה לתחנות אורות רבין ורוטנברג
באוקטובר2016
, עד לסגירת היחידות הפחמיות ב'אורות רבין' יש להפחית את השימוש בפחם לייצור
חשמל בישרא
ל ב-
%
19
.בכל שנה63
על-
פי רשות החשמל, יישום הדרישה שהוגדרה בהיתר הפליטה נעשית
באמצעות שינוי סדר ההעמסה של תחנות הכוח. כלומר, שינוי סדר הפעלת התחנות לא על-
פי שיקולי
59
,טטיאנה אילריונוב, ראש אגף איכות הסביבה ברשות החשמל
מכתב ,
30
בנובמבר2016
, הועבר באמצעות דואר אלקטרוני
על-
,ידי רועי ישראלי, עוזר למנכ"ל משרד האנרגיה5
בדצמבר2016
.
60
,המשרד להגנת הסביבה :הודעה לעיתונות המשרד להגנת הסביבה מעגן בהיתר פליטה את סגירת היחידות הפחמיות באורות
רבין; הוראות המשרד יביאו לירידה של%
95
עד2022
בפליטת המזהמים מהתחנה, 6
באוקטובר2016
.
61
מסמך הבנות- קידום החלטת ממשלה בנושא הערכות משק החשמל והפעולות
הנדרשות ליישום החלטה על סגירת יחידות
1-4
,בתחנת הכוח אורות רבין30
בספטמבר2016, הועבר בדואר אלקטרוני על-
ידי רועי ישראלי, עוזר למנכ"ל משרד
,האנרגיה5
בדצמבר2016
.
62
,טטיאנה אילריונוב, ראש אגף איכות הסביבה ברשות החשמל
מכתב ,
30
בנובמבר2016
, הועבר באמצעות דואר אלקטרוני
על-
,ידי רועי ישראלי, עוזר למנכ"ל משרד האנרגיה5
בדצמבר2016
.
63
היתר פליטה לפי חוק אוויר נקי, התשס"ח-
2008
, תחנת הכוח אורות רבין ,
2016
.
עמוד
17
מתוך
17
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
היעילות הכלכלית למשק, אלא בכפוף לתנאים שהוגדרו בהיתר הפליטה ובהתאם לדרישות של שרידות
המערכת וה בטחת אמינות האספקה. כך, היחידות הפחמיות מועמסות באופן מינימלי בלבד; לאחר מכן
( מועמסות התחנות המייצרות באמצעות גז טבעי וגז טבעי נוזליLNG
), ורק לבסוף מתקיימת העמסה
נוספת של היחידות הפחמיות. באופן זה, ניתן להפחית את צריכת הפחם כבר היום, ולעמוד בתנאים
שנקבעו.בהיתר הפליטה64
64
,טטיאנה אילריונוב, ראש אגף איכות הסביבה ברשות החשמל
מכתב ,
30
בנובמבר2016
, הועבר באמצעות דואר אלקטרוני
על-
,ידי רועי ישראלי, עוזר למנכ"ל משרד האנרגיה5
בדצמבר2016
.