חומר רקע

שאילתות– סקירה משווה הכנסת מרכז המחקר והמידע :כתיבה שרה צוובנר , ראש תחום מחקר בין פרלמנטרי :אישור ד"ר שירלי אברמי, מנהלת מרכז המחקר והמידע ז ' אב, תשע"ו 11 ,אוגוסט2016 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm עמוד 2 מתוך 7 הכנסת מרכז המחקר והמידע רקע מסמך זה אודות מנגנון השאילתות בפרלמנטים בעולם נכתב לבקשת ח בר הכנסת יואל חסון והוא סוקר את מנגנון השאילתות ב חמש :מדינות ,אוסטריה, קנדה, בריטניה שבדיה ובלגיה; ובכלל זה את מכסת השאילתות לכל חבר פרלמנט , כיצד השאילתות מועברות לשרים, מהו פרק הזמן הניתן לצורך מענה והאם קיימים סנקציות או כלים במידה והשאילתה לא נענתה .במסגרת הזמן הקבועה1 מתוך כלל המדינות נבחרו מדינות בהן מצאנו מודלים שונים למנגנון השאילתות שיכולים להוות דוגמה .מעניינת מחקר משנת2010 שלRusso and Wiberg מצא שאין מתאם בין הליך השאילתות לבין המערכת המפלגתית או המערכת האלקטורלית באותה מדינה, ואין למעשה סיבה להבדלים במנגנון השאילתות .בפרלמנטים השונים ולכן לא נבחרו בהכרח מדינות הדומות לנו מבחינה שלטונית או פרלמנטרית2 מסמך זה אינו סוקר את השאילתות בכנסת היות והנושא נידון בהרחבה במסמך ממ"מ שנ כתב על- ידי אהרן בלנק ו הוגש לחבר הכנסת חסון בתאריך 27 ביולי2016 . כמו כן המסמך אינו סוקר באופן ספציפי את מנגנון שעת .השאלות לראש הממשלה שהוא לרוב מנגנון שונה במהותו עוד בראשית הדברים אציין כי למרות שמ נגנון השאילתות 3 Parliamentary questions א הו מנגנון שהונהג בדמוקרטיות פרלמנטריות רבות4 במטרה לאפשר פיקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת5 ולמרות שהמנגנון בבסיסו זהה בפרלמנטים שנסקרו, קרי חברי פרלמנט מפנים שאלות לשרי הממשלה או לראש הממשלה6 ואלו מחויבים לענות במליאה או בכתב תוך תקופה מוגדרת מראש , קיימים הבדלים בפר טים המרכיבים את המנגנון הזה, הן בפרק הזמן הניתן לצורך המענה , הן בדרך שבה על השרים לענות )(בע"פ או בכתב והן בסנקציות המוטלות במידה והשאילתה לא נענתה. בנוסף, למרות שמנגנון השאילתות מרכזי מאוד בהליך הפרלמנטרי, מהות השאלות הנשאלות וטבען מעולם לא נבדק ו או הוגדר,ו ותוכן השאלות והסיבה שבגללה נשאלו נותר ו בגדר השערה, ועל כן גם ערכן .ויעילותן של השאילתות בעידן הפרלמנטרי המודרני7 למרות שמסמך זה לא בדק (מטעמים טכניים) את זמן המענה בפועל לשאילתות, יש לקחת בחשבון את התרבות הפוליטית, התרבות הארגונית, מעמד הפרלמנט והנוהג ש השתרש במדינות השונות, המהוו ים גם הם .גורם משפיע להצלחתו של מנגנון השאילתות 1 בכנסת ישראל מנגנון השאלות לשרים נקרא שאילתה אולם במדינות אחרות שנסקרו במסמך ישנה לעיתים אבחנה בין שאילתה interpellation ושאלה question, אבחנה זו נובעת מפרטים טכניים הנוגעים למנגנון ולא למהות המנגנון עצמו קרי שאלות שמופנות לשרים. במסמך זה נעשתה ה.בחנה בין שתי ההגדרות בהתאם לנעשה במדינות השונות 2 Russo, Federico and Wiberg, Matti, Parliamentary Questioning in 17 European Parliaments: Some Steps towards Comparison", The Journal of Legislative Studies, 16, 2, (2010). pp. 215-232. 3 קרוי גםQuestion Time אוQuestion Period . 4 ארה"ב היא אחת המדינות בהן לא קיים מנגנון שאילתות בבית הנב חרים או בסנאט; השימועים מהווים כלי הממלא לעיתים .את הפונקציה הפרלמנטרית של השאילתות 5 ניתן לזהות מטרות נוספות לשימוש בשאילתות כגון: קידום אינטרסים סקטוריאליי ם , השגת מידע, הע ,לאת מודעות לנושא חשיפת מידע על ,הממשלה פרסום אישי ומקצועי ועוד. 6 מסמך זה לא יתרכ ז בשאלות לראש הממשלה שבפרלמנטים מסוימים הינן שונות במהותן .משאר השאלות 7 The Roles and Function of Parliamentary Questions, By Shane Martin, Olivier Rozenberg, 2012. עמוד 3 מתוך 7 הכנסת מרכז המחקר והמידע יצוין כי ב שנים האחרונות התעוררו במספר מדינות דיונים סביב יעילות מנגנון השאילתות ובכמה מדינות ( גם הונהגו מספר רפורמות כך למשל בבריטניה , שבה )הונהגה מכסת שאלות לחבר פרלמנט. 8 השאיל תות ברובן הגדול מוגשות ליו"ר הפרלמנט שבודק מספר קריטריונים כגון בהירות השאלה– על השאלה להיות מנוסחת בצורה בהירה ותמציתית; היקף השאלה– מספר העמודים וחלקי השאלה המאפשרים מענה קצר; תוכן השאלה– שלא תכלול איומים, פרשנות, דעה; מהות השאלה– שתיגע בעניינים המהו.תיים של השר הרלוונטי לפי מחקר משנת2013 למינהל הפרלמנט תפקיד חשוב על מנת להבטיח שכל חלקי הממשלה- החל מהעובד הזוטר ביותר ועד לשר– יתנו מענה אמין לשאילתות, כחלק .מהאחריות שלהם לרשות המחוקקת9 :מן המסמך עולים הממצאים הבאים העברת השאילתות לשרים - יושב ראש הפרלמנט או מזכירות הפרלמנט או הנשיאות הם אלו שמאשרים את השאלות ומעבירים אותם לשרים. הגבלת שאילתות - בחלק מהמדינות נמצאו מכסות לשאילתות על בסיס סיעתי או כמגבלה על מספר שאילתות שחבר פרלמנט רשאי להגיש בפרק זמן מסוים. כך למשל באוסטריה, שבה שאלה בכתב ח ייבת בחתימה של חמישה חברי פרלמנט וניתן להגיש4 שאלות בע"פ בכל חודש ; בקנדה, שבה ניתן להגיש עד4 שאלות בכתב בכל זמן נתון ומספר השאלות בע"פ נקבע לפי מכסה סיעתית; בבריטניה ניתן להגיש5 שאלות בכתב ביום ו- 2 שאלות בע"פ ובבלגיה לכל סיעה מכסה של2 שאלות בע"פ בשבוע. זמן המענה לשאילתה - זמן המענה משתנה מפרלמנט לפרלמנט והוא תלוי בסוג השאילתה. שאילתה בכתב יכול שתיענה תוך חודשיים באוסטריה , 45 ,יום בקנדה20 ,יום בבלגיה שבוע- ,שבועיים בשבדיה ו-7 ימים .בבריטניה שאילתה בע"פ יכול שתוגש 3 ,ימים מראש כמו בבריטניה 48 שעות לפנ י כמו באוסטריה ויכול שתהיה ספונטנית ותוצג במליאה כמו בקנדה., בשבדיה ובבלגיה סנקציות או כלים לאי מתן מענה – באוסטריה אם לא ניתנה תשובה לשאילתה על השר לנמק מדוע לא ;ניתנה תשובה בקנדה שאילתה בכתב( שלא נענתה בזמן45 יום) מועברת לוועדה הרלוונטית, אשר מחויבת לקיים על כך דיון תוך5 .ימים מענה לשאילה בע"פ שאינו מספק יכול שיעב ור להיות נושא לסדר היום ;הציבורי בשבדיה אם השר החליט שלא לענות או אם התשובה מתאחרת עליו לדווח על כך לפרלמנט ולס פק הסבר לאיחור או ל אי מתן המענה ו חבר פרלמנט רשאי להתלונן על אי מתן תשובה בזמן, לוועדת החוקה של הפרלמנט ;בבלגיה שאילתה שלא נענתה תופיע בסדר ה יום הציבורי ותפורסם ברובריקה ייעודית ; .בבריטניה לא נמצאו סנקציות או כלים לאי מתן מענה 8 פניות בנושא שאילתות מהפרלמנטים של הולנד, רוסיה, הונגריה, האיחוד האירופאי, שבדיה ל- European – ECPRD Centre for Parliamentary Research & Documentation מספר י הפניות : 3154 , 2173 , 1981 , 1733 . 9 Parliamentary Questions, Shane Martin Dublin City University, 2013. עמוד 4 מתוך 7 הכנסת מרכז המחקר והמידע אוסטריה במועצה הלאומית של אוסטריה(National Council) - הבית התחתון של הפרלמנט, שעת שאלות נמצאת על סדר היום6 ישיבות בשנה ישיבת המליאה תחל במקרים אלה בשעת שאלות (אלא אם כן נקבע דיון בנושא בעל עניין .מרכזי) ולרוב תוקדש לשאלות לא יותר משעה לפי תקנון המועצה הלאומית10 למועצה הזכות לבקר את פעילות הממשל הפדרלי, לשאול שאלות את חברי .הממשלה בכל נושא שהוא תחת אחריותם ולבקש כל מידע רלוונטי מהם חבר פרלמנט רשאי להגיש שאלות .בכתב ושאלות בע"פ כל השאלות,, גם אלו שישאלו בע"פ במליאה חייבות להיות מוגשות בכתב ליו"ר .הפרלמנט כל שאלה בכתב חייבת בחתימתם של חמישה חברי פרלמנט (כולל המגיש) והשאלה תועבר למשיב באמצעות הנהלת הפרלמנט . חבר פרלמנט רשאי למשוך את השאלה שלו בכל זמן נתון לפני קבלת .התשובה המשיב יענה בע"פ או בכתב תוך חודשיים מקבלת השאלה; אם אין בידי המשיב לענות תשובה עליו לנמק .מדוע .חמישה חברי פרלמנט יכולים לבקש דיון במליאה על תשובה שניתנה לשאלה במהלך ישיבות המליאה כל חבר פרלמנט רשאי להציג שאלות קצרות בע"פ .לחברי הממשלה הפדרלית באותה ישיבה שבה נשאלה השאלה יענה השר תשובה מיידית בע"פ, אלא אם כן אינו יכול לתת תשובה .ואז עליו לנמק מדוע. על השאלה להיות מנוסחת כך שלא תכלול מספר חלקים אלא שאלה קונקרטית אחת חבר פרלמנט רשאי להגיש עד4 שאלות בע"פ בכל חודש.. ניתן למשוך בחזרה שאלה בע"פ בכל זמן נתון על השאלות בע"פ להיות מוגשות להנהלת הפרלמנט לפח ות48 שעות לפני הישיבה , על הנהלת הפרלמנט .להודיע לשר הנשאל שהונחה שאלה עבורו יו"ר הבית הוא שקובע את סדר הצגת השאלות על פי רשימה נושאית, חלוקת הנושאים ל ים שר המשיב ים וחלוקה סיעתית.. השאלות יחולקו במליאה לכלל חברי הפרלמנט בזמן הישיבה יקבל השואל דקה והמשיב2 ד קות. השואל יוכל לשאול שאלה אחת נוספת לאחר קבלת המענה לשאלתו הראשונית ולאחר מכן חברי הפרלמנט יקבלו זמן לשאילת שאלה נוספת שיש לה קשר .ישיר לשאלה המקורית אם תוך4 שבועות לא ניתנה תשובה לשאלה (השאלה לא הועלתה לסדר היום במליאה), רשאי השואל לבקש תוך8 ימים תשובה בכתב; התשובה במקרה זה תינתן תוך חודש ימים. אם השר הנשאל אינו יכול לתת מענה עליו לנמק בכתב מדוע אין ביכולתו להשיב. יו"ר הבית יכריז במליאה על קבלת מענה בכתב .לשאלה והתשובה תחולק לכל חברי הבית יצוין כי בנוסף לשאלות שמופנות לממשלה, לפי התקנון, רשאי כל חבר פ רלמנט להפנות שאלה בכתב ליו"ר הפרלמנט או ליושבי ראש הוועדות ועל יושבי הראש לתת מענה לשאלה בכתב. .אין בתקנון סנקציה או כלים מיוחדים במקרה של אי מתן תשובה 10 Federal Law on the Rules of Procedure of the Austrian National Council, Republic of Austria Parliament, Article 89. עמוד 5 מתוך 7 הכנסת מרכז המחקר והמידע קנדה הזכות לקבל מידע והזכות לפקח על עבודת הממשלה ה ן מזכויות הבסיס של הפרלמנט הקנדי. חברי הפרלמנט מיישמים זכות זו על- ידי שאילת שאלות. ניתן לשאול שאלות בע"פ ללא הודעה מוקדמת או .שאלות בכתב11 שאלות בע"פ הן שאלות בעניינים דחופים שחבר י פרלמנט רשאי ם לשאול שרים ב שעה קבועה בכל יום מליאה למשך45 דקות(Question Period) . על חבר הפרלמנט השואל להגיש את השאלה לא יאוחר מ- 17:00 בכל יום מליאה. יו"ר הבית יכריז על השאל ות הנשאל ו ת בהתכנסות המליאה , השאלות נבחרות לפי מידת דחיפותן, חשיבותן וייצוג סיעות הבית . השואל רשאי לדבר4 דקות והשר המשיב רשאי לענות במשך 4 דקות, השואל יוכל להג יב לאחר דברי השר (או משיב אחר מטעם השר) במשך דקה נוספת והשר יגיב גם .הוא למשך דקה12 .במידה והשואל אינו מרוצה מהמענה הוא יכול להעביר את הנושא לסדר היום על השאלה להיות מענינו ובתחומי אחריותו של השר הרלוונטי, על יה להיות מנוסחת כשאלה או כבקשת מידע ולא כהבעת עמ דה, דעה, טענה וכיו"ב ו .להיות קצרה קביעת השאלות בע"פ נעשית ברמה הסיעתית, כל סיעה מחליטה אילו שאלות י י שאלו ומי חברי הפרלמנט שיציגו את השאלות ומכסת השאלות נקבעת לפי גודל הסיעה. לרוב לסיעת האופוזיציה הגדולה תינתן אפשרות לשאול3 שאלות ולסיעה השנייה בגודלה2 ש אלות וכן הלאה (רפורמה שהונהגה בשנת1997 בהסכמת כל יושבי ראש )סיעות הבית. חברי פרלמנט השייכים לסיעות הקואליציה יכולים להגיש שאלות אולם לא בצורה תדירה כמו חברי האופוזיציה. יו"ר הפרלמנט ושרים אינם רשאים להפנות שאלות לשרים .אחרים .לא ניתן להפנות שאלה ליו"ר הבית או לחברי הבית אין חובה ל פרסם מראש שאלה בע"פ אולם חלק מחברי הפרלמנט מיידעים את השר מראש בשאלה שישאלו , מטעמי כבוד ונימוס. שעת השאלות במליאה היא שעה מאוד ספונטנית וחיונית, ו לרוב הנושאים שהועלו הופכים לכותרות ראשיות .בתקשורת13 שאלה בכתב ניתן לשאול כל שר לעניין מידע ה רלוונטי ל אותו .שר לרוב שאלות בכתב יהיו מפורטות יותר אך ניסוח השאלה כמו גם המענה עליה לא יכללו טענות או ד עות מלבד המענה הישיר לשאלה עצמה. בנוסף .המענה לשאלה לא יוביל לדיון חבר פרלמנט לא יצבור יותר מ- 4 שאלות בכתב באותה .תקופת זמן חבר הפרלמנט רשאי לבקש תשובה לשאלתו תוך45 .ימים ניתן לבקש שתינתן תשובה בע"פ לשאלה בכתב (אך מקסימום של 3 )שאלות בו זמנית. השאלה והתשובה י י.רשמו בסדר היום לפי תקנון הבית במידה והשאלה לא נענתה תוך45 יום העניין יועבר לוועדה הפרלמנטרית הרלוונטית ותוך חמישה ימים מיום העברת הנושא לוועדה, על הוועדה לקיים ישיבה שמטרתה בדיקה לסיבת אי מתן מענה לשאלה. על כל שאלה שלא נע נתה רשאי חבר הפרלמנט למכסה של שא.לה נוספת אחת יו"ר הבית .רשאי להפוך שאלה מורכבת לנושא שיעלה על סדר היום 11 O’Brien, Audrey, and Marc Bosc. Chapter 11. Questions in House of Commons Procedure and Practice, 2nd ed. House of Commons, 2009. 12 Standing Orders of the House of Commons (April 2016), Chapter 5: Questions. 13 O’Brien, Audrey, and Marc Bosc. Chapter 11. Questions in House of Commons Procedure and Practice, 2nd ed. House of Commons, 2009: “As has been noted, “Question Period is a free-wheeling affair, with tremendous spontaneity and vitality. The main topics raised are often those on the front pages of the major newspapers or raised on national television news the previous evening”. עמוד 6 מתוך 7 הכנסת מרכז המחקר והמידע בריטניה קיימות מספר קטגוריות של:שאלות בבית הנבחרים  שאלות שהמענה עליה ן ניתן בע"פ במליאה  שאלות שהמענה עליהן ניתן בכתב  שאלות דחופות בעלות חשיבות ציבורית  שאלות לראש הממשלה שעת שאלות היא שעה קבועה בימים שני- .חמישי לרוב השאלות מופנות לשר ספציפי לעניין תחומי משרדו .ולא לממשלה או למדיניותה14 שרי הממשלה, כמו גם יו"ר הבית, .לרוב לא יגישו שאלות לעניין שאלות בע"פ, כל חבר פרלמנט רשאי להגיש שאלה אחת לכל משרד ממשלתי ו- 2 שאלות בע"פ ביום. שאלה בע"פ חייבת להיות מוגשת3 ימים מראש, .והתשובה עליה ניתנת במליאה סדר השאלות במליאה נקבע באופן אקראי על-ידי המחש.ב חבר הפרלמנט השואל וכן חברי פרלמנט אחרים רשאים לשאול שאלה נוספת לאותו עניין לאחר מתן המענה על- .ידי השר הרלוונטי15 בשל כמות גבוהה מאוד של שאלות בכתב שהוגשו, הוחלט להגביל את מכסת השאלות כך שכל חבר פרלמנט רשאי להגיש5 שאלות בכתב ביום . ככלל הנוהג הוא ש שאלות בכתב י י ענו תוך7 ימים אלא אם כן קבע חבר הפרלמנט תקופה ארוכה יותר למענה , אך למעשה אין בכללים הפרלמנטריים תקופה מקסימלית שבה יש ל ענות על שאלה בכתב. 16 .שרים רשאים גם שלא לתת מענה לשאלה שאלות דחופות יוגשו עד12:00 באותו יום והשר המשיב יענה עליהן במליאה; יו"ר הבית הוא שיחליט אם אכן השאלה דחופה. לא נמצאו .בכללים סנקציות לאי מתן מענה לשאלה17 שבדיה ניתן לשאול בפרלמנט שאלות בע"פ, שאלות בכתב או שאילתות– interpellations . אין מכסה למספר השאלות שניתן לשאול . מטרת השאלות לפקח על הממשלה אך גם להשיג מידע ולהעלות נושא לסדר היום .הציבורי שאלות בע"פ נשאלות במליאה ללא הכנה מוקדמת של הנשאל שאינו מקבל את השאלה מראש. שעת שאלות מתקיימת בכל יום חמישי בשבוע. הפרלמנט מעדכן איזה שר יהיה נוכח במליאה. על השאלה והתשובה להיות קצר ות וממוקד ות. לאחר תשובת השר חברי הפרלמנט ששאלו את השאלה רשאים לשאול .שאלות ממשיכות .חברי פרלמנט אחרים אינם רשאים לשאול שאלות שאלות בכתב מוגשות בכתב באמצעות יו"ר הבית והמענה ניתן בכתב; יש לתת מענה תוך שבעה ימים; .השאלה והתשובה ירשמו ברשומות הבית שאילתות הן שאלות שמופנות לשר ספציפי, בנושא ספציפי ו מהוות בסיס לדיון במליאה. השאילתה מוגשת בכתב ליו"ר הבית , התשובה ניתנת גם בכתב וגם בע"פ בדיון במליאה באמצעות השר העונה , לאחר מתן 14 Parliamentary questions in selected legislative chambers, Policy Department, European Parliament, 2014. 15 Question Time, House of Commons, UK. 16 Written questions and answers, House of Commons UK. 17 Standing Orders of the House of Commons - Public Business 2016. עמוד 7 מתוך 7 הכנסת מרכז המחקר והמידע .התשובה מתפתח דיון במליאה בנושא18 על שאילתה לקבל מענה תוך שבועיים, אולם כ- % 50 .מהשאילתות אינן נענות בזמן אין חובה פורמלית לענות ע ל שאלה בכתב או שאילתה אולם בפרקטיקה כמעט כל השאלות והשאילתות .נענות, גם אם לא בזמן אם השר החליט שלא לענות או אם התשובה מתאחרת עליו לדווח על כך לפרלמנט .ולספק הסבר לאיחור או לאי מתן המענה חבר פרלמנט רשאי להתלונן על אי מתן תשובה בזמן לוועדת .החוקה של הפרלמנט19 בלגיה ,חברי הפרלמנט רשאים להגיש שאלות בע"פ, שאלות בכתב שאלות דחופות.ושאילתות לפי תקנון הבית על השאלות להיות מדויקות, תמציתיות ולכלול רק את מה ש( חבר הפרלמנט מבקש נדרש) להבין ללא .הסבר נוסף לעניין שאלות בע"פ, חברי הפרלמנט רשאים לה ציג שאלות בע"פ במליאה פעם בשבוע, למשך שעה, לרוב בפתיחת המליאה אחה"צ. על השאלות להתמקד בנושאים ספציפיים ולהיות בעלי אינטרס ציבורי . יו"ר .הבית הוא שמאשר את השאלות .שאלות בע"פ יכול שיוגשו גם לוועדה על השאלות בע"פ להיות מוגשות ליו"ר הבית עד השעה11:00 .באותו יום, באמצעות יו"ר הסיעה השאלה צריכה לכלול את שם השר הרלוונטי ואת הנושא הכללי . במליאה השואל ידבר במשך2 דקות, המשיב יענה במשך2 .דקות ודקה תוקדש לשאלות נוספות של חברי פרלמנט בנושא ,בהחלטת יו"ר הבית שאלה בעלת חשיבות נמוכה יכולה לקבל.מענה בוועדה רלוונטית באשר לסדר השאלות יושב הראש ייתן לסרוגין שאלה .לאופוזיציה ושאלה לקואליציה לכל סיעה מכסה של2 שאלות בע"פ בשבוע. שאלות בכתב יוגשו ליו"ר הפרלמנט והוא יעביר אות ן לשר הרלוונטי. על התשובה להישלח בחזרה ליו"ר תוך לא יותר מ- 20 ימים .. השאלה והתשובה יופיעו בסדר היום של אותו שבוע אם התשובה לא ה גיע ה בזמן, תפורסם השאלה בלבד בסדר היום השבועי. 20 18 The Riksdag Act (2014:801), Chapter 8. 19 Parliamentary questions in selected legislative chambers, Policy Department, European Parliament, 2014. 20 The Rules of Procedure of the Belgian House of Representatives, October 2014.