חומר רקע

הכנסת מרכז המחקר והמידע ה כ נ ס ת ,מרכז המחקר והמידע ה ק ר י ה , י ר ו ש ל י ם9 1 9 5 0 www.knesset.gov.il/mmm 'טל מזכירות : 6408240 - 02 'פקס : 6496103 - 02 י "ד תמוז, תשע"ו 20 ,יולי2016 לכבוד ניצב יוסף גריף קצין הכנסת שלום רב , :הנדון שמירה על מידע מסווג הנמצא בידי חברי פרלמנט– בדיקה משווה לבקשתך בדקנו מה הם הצעדים שנוקטים פרלמנטים על מנת לשמור על מידע מסווג הנמצא בידי חברי הפרלמנט ובכלל זה שמירה על מידע מסווג הנמצא בידי חברי פרלמנט החברים בוועדות פרלמנטריות .מסווגות כיצד מוודא הפרלמנט שמידע מסווג שיש בידי חברי הפרלמנט לא ייחשף הן בזמן כהונת חבר הפרלמנט וגם לאחר שסיים את תפקידו, כיצד בודק הפרלמנט הדלפה של מידע מסווג ואלו צעדים נוקט הפרלמנט אם מיד ע מסווג נחשף על- .ידי חבר פרלמנט לע פי בקשתך בדקנו את הנעשה בפרלמנטים .בארה"ב, בריטניה, צרפת וקנדה1 כמו בסקירות משוות רבות, גם כאן מן הראוי לקחת בחשבו ן את ההבדלים בשיטה ובמסורת ,הפרלמנטרית ,בתרבות הפוליטית והארגונית במדיניות הציבורית, ב נוהל הקיים ו ב שיקולים רבים נוספים לעניין הצעדים הקיימים במדינות אחרות לשמירה על מידע מסווג. יתכן ובפרלמנטים שנבדקו הנוהג והפרקטיקה שהשתרשה מהווים שמירה מספקת על מידע מסווג והדבר מייתר את הצורך בנהלים כתובים .ומפורטים בעניין מן המסמך עולה כי נקיטת צעדים לשמירה על מידע מסווג הנמצא בידי חברי הפרלמנט, טומנים בחובם דילמות הנוגעות ואף עשויות לפגוע ב חסינות ה ,פרלמנטרית ב הפרדת ה ,רשויות ב זכויות וחובות חבר ,פרלמנט ב עצמאות נבחר ציבור ועוד דילמות אלה לא נבדקו במסמך אך מן הראוי לשקול אותן לפני כל .דיון בנושא :עיקרי הממצאים בארה"ב, בבריטניה, בצרפת ובקנדה ישנה אבחנה בין כלל חברי הפרלמנט לבין חברי פרלמנט החברים בוועדות המטפלות בנושאים בטחוני י ם ר:גישים  לעניין כלל חברי הפרלמנט, בארה"ב כל חברי הקונגרס חייבים לחתום על הצהרת סודיות; בבריטניה הדלפת מידע מסווג מחוץ לפרלמנט היא עבירה על חוק הסודות הרשמיים; בצרפת צו 1 פניה ל- European Centre for Parliamentary Research and Documentation – ECPRD בתאריך15 ביוני2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 2 מתוך 6 קובע כי חברי האסיפה הלאומית חייבי;ם לכבד את סודיות הביטחון הלאומי בקנדה חברי הממשלה מחויבים ב.הצהרת סודיות  לעניין חברי פרלמנט החברים בוועדות רגישות, בארה"ב חברי הוועדה חי יבים להצהיר בכתב על ;שמירת המידע בבריטניה חברי הוועדה כפופים לחוק הסודות הר שמיים, כמו חברי קהיליית ;המודיעין בצרפת חברי הוועדה חייבים לקבל אישור לאחר בדיקה , ממשרד ההגנה והביטחון ,הלאומי ל;נגישות למסמכים מסווגים בקנדה ח ברי הוועדה חותמים על הצהרת סודיות ונדרשים .לסיווג בטחוני מתאים צעדים נוספים לשמירה על מידע מסווג קיימים בעיקר "בארה ב, לדוגמה קיומו של פאנל מצומצם למידע רגיש, הדרכה והכשרה בנוגע ל טיפול ב מידע מסווג ודיווח על נסיעות או קשרים עם מדינות זרות. לעניין חברי פרלמנט לשעבר , אם ,כחברי פרלמנט מכהנים חלו עליהם הוראות מיוחדות לשמירה על מידע מסווג, אותן הוראות י משיכו ל חול עליהם עם סיום תפקידם.. כך לדוגמה בצרפת ובבריטניה לעני ין חקירת הדלפת מידע וסנקציות :על הדלפה בארה"ב ועדת האתיקה רשאית לפתוח בחקירה לעניין חשד להדלפת מידע ובכוחה גם לנקוט צעדים משמעתיים; בבריטניה ניתן לנקוט בצעדים משמעתיים נגד מי שבניצול מידע מבזה את הבית; בנוסף היועץ המשפט י לממשלה רשאי להעמיד לדין חבר ועדה שעבר .על חוק הסודות הרשמיים ארה"ב הקונג רס האמריקאי עושה שימוש במספר מנגנונים וכללים על מנת להגן ולפקח על מידע רגיש ומסווג הנמצא ברשותו . מידע זה, אשר ,לרוב מקורו מהרשות המחוקקת הכרחי לעבודתו של הקונגרס ובמיוחד לעניין הפיקוח על הממשלה , החלטות תקציביות ו חקיקה . המנגנונים והכללים מעוגנים בחקיקה, בתק נוני הבית והוועדות כמו גם בנוהל ובפרקטיקה שהשתרשה וכן בהסכמים הבלתי פורמליים בין הרשות המבצעת למחוקקת. :המנגנונים כוללים  משרד לענייני ביטחון Office of House/senate Security בכל אחד מבתי הקונגרס (הסנאט ובית )הנבחרים ;האחראי על קביעה ויישום הכללים הנוגעים לשמירה על המידע המסווג  כללי ועדות הנוגעים לנגישות למידע מסווג, כולל כללים לגבי איזה מידע נגיש למי, כיצד ובאלו תנאים )(הכללים אינם אחידים ומשתנים בהתאם לוועדה;  כללים לעניין השימוש במידע מסווג, באלו פורומים ובאלו תנאים (הכללים שונים בבית הנבחרים )ובסנאט;  ;יצירת קבוצה בקונגרס שיש לה נגישות למידע סודי ביותר  ;הצהרת סודיות המתבקשת מכל חברי ועובדי הבית והוועדות  ;סיווג בטחוני והסכם סודיות לעובדי הבית  .תהליך פורמלי לחקירת חשודים בהפרת סודיות הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 3 מתוך 6 כללי הוועדה הקבועה למודיעין של בית הנבחרים2 - ,ככלל על חברי הוועדה ועובדי הוועדה חל איסור בכ ל זמן נתון, בזמן שהם מכהנים ו בכל תקופת זמן אחרת, לשוחח או לחשוף, או לגרום לשיחה או חשיפה של המידע שלהלן:  ;החומר החסוי של עבודת הוועדה  ;כל מידע שקיבלה הוועדה לישיבותיה  כל חומר מסווג שקיבלה הוועדה מכל ;מקור  .תוכן השימועים שערכה הוועדה והיו סגורים לציבור בנוסף חל איסור לחשוף מידע בהליכים משפטיים או אחרים וחל איסור על הוצאת מידע מסווג מחוץ לתחום הוועדה. על חברי הוועדה ועובדי הוועדה להצהיר בכתב .על שמירת המידע בכללי הוועדה גם פירוט לעניין השמירה והתיוק ש ל חומר מסוו ג, דיווח כתוב ע ל זהות מקבלי המידע ו קבלת .החלטה על פרסום מידע זה או אחר לציבור הצהרת סודיות - בבית הנבחרים האמריקאי כל חבר פרלמנט ועובד חייבים להגיש הצהרת סודיות לפני .שהם נחשפים למידע מסווג, ההצהרות נשמרות בידי מזכיר הבית3 יצירת קבוצה בקונגרס שיש לה נגישות למידע סודי ביותר - עבור מידע בעל רגישות מיוחדת או מידע ,שיש לו דחיפות קיימים שני פאנלים מצומצמים יותר: “Gang of Eight” - המורכב מיו"ר הבית, יו"ר האופוזיציה, יו"ר הוועדה למודיעין ו חבר אופוזיציה בכיר באותה ועדה4 , יו"ר הקואליציה והאופוזיציה של .הסנאט, ויו"ר וסגן ועדת המודיעין של הסנאט “Gang of Four” – המורכב מיו"ר וחבר האופוזיציה של ועדות המודיעין בבית הנבחרים ובסנאט. קבוצת הארבעה גם ה י א גוף לא סטטוטורי, ש מטרתו לקבל דיווח על פעילות מודיעינית רגישה אשר היחשפותה עלולה לגלות שיטות ומקורות מידע מו דיעיני .לע חברי הפאנל יא חל.סור להעביר את המידע לשאר חברי ועדת המודיעין חקירה – לפי כללי הבית ועדת האתיקה של כל אחד מהבתים רשאית לפתוח בחקירה )(ישירה או עקיפה לעניין חשד להדלפת מידע מסווג על-ידי חבר קונגרס או סנאט או לעניין חשד לחשיפה לא מאושרת של מודיעין או מידע מודיעיני שמקורו בוועדת המודיעין . תוצאות רלוונטיות של החקירה ידווחו למליאת הבית ובכוחה של ועד ת האתיקה להמליץ על נקיטת צעדים משמעתיים כגון: הטלת צנזורה, ביטול חברות .בוועדה, הרחקה מבית הנבחרים5 המשרד לענייני ביטחון בכל אחד מהבתים רשאי לחקור חשד להדלפת מידע מסווג על- .ידי עובדי הבית 2 כללי הוועדה הקבועה למודיעין, בית הנבחרים של ארה"ב, הקונגרס ה- 114 . 3 the House of Representatives Rules of עמוד39 . :נוסח ההצהרהsolemnly swear (or affirm) that I will not do “I disclose any classified information received in the course of my service with the House of Representatives, except as authorized by the House of Representatives or in accordance with its Rules.” 4 Ranking Minority Member – .חבר האופוזיציה הבכיר ולרוב גם הוותיק ביותר בוועדה , Rule x, P.15. Rules of the House of Representative 5 להרחבה בנושא ראה גם מסמך של ליאור בן דוד, הלשכה המשפטית תחום חקיקה ומחקר משפטי משווה, "הדחת חבר פרלמנט בידי הפרלמנט– ,"סקירה משווה30 במאי2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 4 מתוך 6 צעדים נוספים שננקטים - הדרכה והכשרה בנוגע לשימוש במידע מסווג, דיווח על נסיעות למדינות זרות וקשרים עם מדינות זרות ועוד. ברבות השנים הוצעו מספר הצעות (על ידי מחלקות בקונגרס, ועדות מ משלתיות, וקבוצות שונות) לשינוי הפרוצדורות לטיפול ושמירה על מידע מסווג על- .ידי הקונגרס חלק מההצעות היו שנו יות במחלוקת וחלקן יקרות לביצוע. אחת ההצעות ביקשה להתרכז בסטנדרטים אחידים שיחולו על כל הגורמים החשופים למידע רגיש בקונגרס.ולחייב אישור נגישות למידע זה אחת ההצעות ביקשה שכל חבר פרלמנט יעבור בידוק בטחוני לפני שיקבל נגישות למידע מסווג ובמיוחד .חברי פרלמנט בוועדת המודיעין ובוועדת המשנה להגנה נשאלה השאלה מי יה יה הגוף שיבצע את התחקיר הבטחוני וכיצד לא לפגוע בעצמאות הרשות המחוקקת. בנוסף הועלו חששות לחשיפת מידע פ רטי שיעלה .בתחקיר, לסלקציה בין חברי פרלמנט שיקבלו אישור לבין אלו שלא ולבירוקרטיה מיתרת6 בריטניה ל שם שמירה על חופש הביטוי אין למעשה הגבלות רשמיות על מה שחברי פרלמנט אומרים או עושים במסגרת ההליכים הפרלמנטריים. חברי הפרלמנט מוגנים באמצעות הזכות הפרלמנטריתParliamentary rivilege P ו אינם צפויים לתביעה בשל הפרת חוק הסודות הרשמיים7 1989 Official Secrets Acts .אולם, אם חבר פרלמנט מנצל לרעה את חופש הביטוי הדבר עלול לגר ום לביזוי“contempt” של בית הנבחרים ולצעדים משמעתיים חמורים. מאידך, חברי פרלמנט אשר מדליפים מידע מסווג מחוץ לפרלמנט, יהיו כפופים להליכים הקבועים בחוק .הסודות הרשמיים וחברי פרלמנט לשעבר לא יזכו בחסינות פרלמנטרית לוועדות של הפרלמנט הסמכות להחליט אם להיות פומביות או פר טיות , במקרים של מידע מסווג שימסר .לוועדה יכולה להתקבל (או להתבקש) החלטה שהדיון יהיה בדלתיים סגורות חברי ועדת המודיעין והביטחון8 The Intelligence and Security Committee , שהמנדט שלהם הוא בחינה של שירותי הביטחון ושירותי המודיעין הבריטי, מקבלים נגישות למידע רג יש ומסווג. חברי הוועדה כפופים לסעיף1(1)(b) לחוק הסודות ה רשמיים בדיוק כמו חברי קהיליית המודיעין והביטחון של .הממלכה ,כלומר אם חבר ועדת המודיעין חושף מידע, מסמך, פריט אשר יש לו קשר לביטחון או למודיעין שהיה ב,רשותו מתוקף תפקידו ללא סמכות כדין, הוא עובר על הח.וק היועץ המשפטי לממשלהThe Attorney General הוא הסמכות הקובעת האם להעמיד את או תו .אדם לדין 6 Protection of Classified Information by Congress: Practices and Proposals, CRS, August 31, 2011. 7 חוק הסודות הרשמיים הוא ההגנה הלגאלית המרכזית בבריטניה נגד ריגול וחשיפה לא מאושרת של מידע מתוךThe Official Commons Library, December 2015. House of Secrets Acts and Official Secrecy, 8 ועדה סטטוטורית.שמטרתה לפקח על שירותי הביטחון ועל הפעילויות הביטחוניות של הממשלה חברים בוועדה חברי שני הבתים , בית הלורדים ובית הנבחרים. הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 5 מתוך 6 צרפת צו מה- 17 בנובמבר1958 בנוגע לפעילות האסיפות הפרלמנטריות קובע כי חברי הפרלמנט מחויבים לכבד את סודיות הביטחון הלאומי “respect du secret de la defense national” . מאז2012 המשלחת הפרלמנטרית למידע הכוללת את יושב ראש ועדת ההגנה , יושב ראש ועדת החוקים ו חברי פרלמנט החברים במשלחת, חייבים גם באישור על מנת ל קבל נגישות למסמכים מסווגים. את האישור מספק המזכיר הכללי של משרד ההגנה והביטחון הלאומי, לאחר בדיקה (הכוללת גם היבטים )מוסריים. חברי פרלמנט לשעבר, כמו כל בעל תפקיד שיש בידו מידע רגיש, מחויב לנושא עם פרישתו באותה מידה שהיה בהיותו חבר פרלמנט מכהן. קנדה חוק הסודות הרשמייםOfficial Secrets Act חל על כל אזרח קנדי והוא אוסר על אחזקה, הפצה, ופרסום .של מידע שעלול לפגוע במדינה חברי פרלמנט, אשר חברים ב ממשלה, כפופים כל חייהם להצהרת סודיות9 אשר מטרתה להגן על הדיונים והפעולות של הממשלה. דעה פומבית של שר היא דעה של הממשלה; שר יכול להתנגד להחלטת ממשלה, באופן פומבי, רק לאחר שהתפטר מתפקידו .גם לאחר התפטרותו חל עליו איסור לחשוף פרטים מדיונים .או ממסמכים ממשלתיים לעניין הוועדות הפרלמנטריות, הישיבות יכול שיהיו פומביות ויכול שיהיו סגורות לציבור in camera meetings. לעניין ישיבות סגורות לציבור, חשיפת תוכנן י הווה הפרה בסיסית של זכויות הבית privilege Parliamentary . בשנת2010 הוקמה בפרלמנט הקנדי ועדה מיוחדת לעניין המשימה הקנדית באפגניסטן10 , לוועדה הזו היו מנגנונים מיוחדים להגנה על מידע, חברי הועדה עברו תחקיר ביטחוני והתבקשו לרמה מסוימת של סיווג ביטחוני ו חתמו על הצהרת סודיות. הפרה של סודיות או חשיפת מידע יכלו להוות בסיס להדחה מהוועדה (ללא החלפתו של מי שמודח בחבר פרלמנט אחר). כל פרסום ציבורי של מידע על- ידי הוועדה חייב קבלת אישור פה אחד על- .ידי פאנל של שלושה שופטים11 נכון ליוני2016 ., ישנם צעדים להקמת ועדה, ראשונה מסוגה בקנדה, לפיקוח על סוכנויות מודיעיניות הוועדה תורכב מחברי פרלמנט וסנטורים אשר יצהירו בשבועה על שמירת סודיות ובמידה של חשיפת מידע מסווג י י אלצו לוותר על חסינותם הפרלמנטרית. בנוסף חברי הוועדה יצטרפו למעמד ם של בכירים אשר כבול ים כל חייהם לשמירה על סודיות של מידע .מסוים הוועדה תניח את הדוחות של ה על שולחן המליאה .אך הממשלה תוכל קודם להנחת הדוח לוודא כי אין בדוח מידע מסווג12 9 ראו נוסח ההצהרה. 10 Special Committee on the Canadian Mission in Afghanistan, Parliament of Canada. 11 MacDonald, N. (2011). Parliamentarians and national security. Canadian parliamentary review 34:33-41 Winter 2011. 12 Special committee of MPs, senators would monitor intelligence agencies, City News, 17 June, 2016. הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 6 מתוך 6 בשנת2008 שר ה חוץ הקנדי אולץ להתפטר מתפקידו לאחר שהשאיר מידע מסווג באופן לא מפוקח; השר .המשיך לכהן כחבר פרלמנט בברכה, שרה צוובנר :אישור ד"ר שירלי אברמי, מנהלת מרכז המחקר והמידע