חומר רקע
26 דצמבר, 2016
אל: חברי ועדת הכנסת המשותפת ליישומים ביומטריים וועדת הכנסת המשותפת לפי חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ע- 2009 (להלן- ועדת הכנסת המשותפת)
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה- עו"ד נירה לאמעי רכלבסקי
מסמך רקע לקראת דיון משותף של ועדת הכנסת המשותפת וועדת הכנסת המשותפת ליישומים ביומטריים לפי חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ע- 2009 (להלן- החוק) בצו שר הפנים לפי סעיף 41(5) לחוק
(למסמך זה מצורף מסמך רקע שהונח על שולחן הוועדה במרץ 2016 לקראת דיון בסיכום שנתיים ראשונות לתכנית המבחן והארכת הצו)
רקע לקיום הדיון
דיון זה חל על רקע סיומה של תכנית המבחן לבחינת נחיצותו של מאגר ביומטרי לפי צו הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תקופת מבחן), תשע"א-2011, אשר החלה לפעול מכח הצו מיום 30.6.13 ועד 29.6.15. הצו הוארך פעמיים בתקופות של תשעה חודשים כל אחת והוא עתיד לפקוע ב 31.12.16.
במהלך תקופת המבחן הועברו לוועדת המשותפת דיווחים שוטפים לפי הוראות צו תקופת המבחן –
ובתום השנתיים הראשונות אף הוגשו דוחות מסכמים לעניין חלופות אפשריות לקיומו של מאגר ביומטרי.
עם תום תקופת המבחן הצפויה-31 בדצמבר 2016:
על פי סעיף 41(5) לחוק- עם תום תקופת המבחן שר הפנים (הממונה על חוק זה) באישור הכנסת (במליאתה) וכן באישור וועדת השרים ליישומים ביומטריים, ווועדה של הכנסת שבה יהיו חברים חברי ועדת הכנסת המשותפת ליישומים ביומטריים וחברי ועדת הכנסת המשותפת ובהתייעצות עם שר המשפטים ובהסכמת שר האוצר- יוכל להחליט על אפשרויות פעולה אלה:
לקבוע בצו כי הוראות לפי החוק הביומטרי יחולו על כלל התושבים ;
לקבוע בצו כי החלת החוק תהיה הדרגתית ובתנאים שייקבעו בצו;
לא להוציא צו או צווים כאמור לעיל- אם לא הוצא צו כאמור עד תום שנתיים נוספות מתחילת תקופת המבחן (היינו עד 29 ביוני 2017)- יימחק המאגר הביומטרי.
שר הפנים החליט עם תום תקופת המבחן הקרבה שלא להחיל את הוראות החוק כמות שהם, כי אם לשנות את כלל המתווה הקיים בחוק הנוכחי ולהציע הסדר חלופי- כפי שמופיע בהצעת החוק שעברה בקריאה ראשונה ביום שני 19.12.16.
על רקע קוצר הזמן עד תום תקופת המבחן, רצון השר שלא לקטוע את תקופת המבחן מבלי שהחוק המוצע החדש ייכנס לתוקף ורצון יו"ר וועדת הכנסת המשותפת לקיים דיון מקיף בן מספר ישיבות שלא בסד זמנים לחוץ- מתבקשת הארכת צו תכנית המבחן בחודשיים נוספים עד ל28 בפברואר 2017, על מנת לאפשר לוועדת הכנסת המשותפת לקיים דיון מקיף ומעמיק בהצעת החוק האמורה.
רקע כללי
חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ע- 2009 (להלן- החוק)
מטרתו העיקרית של החוק היא לקבוע הסדרים להנפקת מסמכי זיהוי ומסמכי נסיעה (דרכונים) לתושבי ישראל, שיכללו אמצעי זיהוי ביומטריים, היינו תעודות זהות "חכמות" הנושאות שבב אלקטרוני ובו תמונת תווי פנים ושתי טביעות האצבעות המורות של אדם וזאת על מנת למנוע זיופים ושימוש בזהויות אחרות.
החוק מסדיר במקביל הקמתו של מאגר ביומטרי שיכלול את אותם אמצעי זיהוי ביומטריים וכן את השימושים המותרים במאגר זה, בנוסף על הנפקת מסמכי זיהוי- בעיקרם של משטרת ישראל.
מטרה נוספת של החוק זה היא קביעת הסדרים נדרשים להגנה על פרטיותם של האזרחים שנלקחו מהם אמצעי הזיהוי הביומטריים ואבטחת המידע שבמאגר.
הרקע לקיומה של תכנית מבחן (פיילוט)
במהלך הדיונים על החוק עלו שאלות לגבי הצורך במאגר ביומטרי על מנת להשיג את מטרת החוק העיקרית- מניעת זיופי זהויות. והאם אין להסתפק בקיומן של תעודות זהות ביומטריות שממילא אינן ניתנות לזיוף, מבלי שטביעות האצבע ותמונת הפנים הביומטרית ייאגרו במאגר שאף אושרו בו שימושים נרחבים ביותר למשטרת ישראל. החשש שעלה היה מפריצתו של מאגר כאמור ומהפגיעה הבלתי הפיכה עם זליגתו של מידע ביומטרי כדוגמת טביעות אצבע. זאת, במיוחד על רקע השימושים הנרחבים שאושרו בו ובמידע שיועבר החוצה ממנו, בעיקר למשטרת ישראל, אפילו בחקירה של עבירות מסוימות מסוג עוון (פחות משלוש שנות מאסר).
השאלה החוקתית שעמדה ברקע היתה האם באיזון בין הסיכון בפגיעה בזכות לפרטיות של כלל אזרחי המדינה, לרבו תעצם האיסוף של המנדטורי של תכונות פיזיות של כלל אזרחי המדינה לבין הצורך למנוע זיופי זהויות- אגירת טביעות האצבע ותמונות הפנים של כלל אזרחי המדינה היא אכן אמצעי מידתי ונדרש. זאת, בנוסף, לאור הטענה שגם המאגר לא מספק מענה סופי והרמטי ל"הרכשות כפולות" (הרכשה כפולה- מצב בו אדם מתחזה לאחר ומקבל מסמך זיהוי ששמו של אחר מצוין בו, אך המאפיינים הביומטריים שבו הם של המתחזה). כמו כן ,גם למאגר יש סטטיסטיקה קבועה של טעויות. כך, על כל 10,000 תעודות יש נתון ביומטרי שניתן לפספס ואז עלולים להיות שני אנשים עם אותה תעודה.
לפיכך הוחלט כי טרם כניסתו של כל החוק לתוקף יבוצע ניסוי לגבי הצורך בקיומו של מאגר ביומטרי. על פי סעיף 41 לחוק נקבעה תחולה הדרגתית של החוק והפעלתה של תקופת מבחן (פיילוט) , שבמהלכה יחולו הוראות החוק באופן וולונטרי על תושבים שיתנו הסכמתם לכך בכתב, במטרה לבחון בתקופה זו שלוש מטרות:
1. אופן היישום של הוראות החוק (הקמת מאגר, ניהולו, הנפקת תעודות זהות וכו")
2. נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי ומטרות המאגר כאמור- בחינה זו נעשית בעיקר על ידי בחינת חלופות לקיומו של מאגר, אשר יענו בצורה מספקת על הצורך במניעת זיוף זהויות. הבדיקות הנדרשות בעניין זה מפורטות בצו תכנית המבחן ובפרוטוקול ניסוי שהוצא לפיו.
3. המידע שיש לשמור במאגר ואופן השימוש בו- האם ניתן לשמור במאגר הרכב אחר ומופחת של אמצעים ביומטריים ולאו דוקא טביעות שתי האצבעות המורות ותמונת הפנים גם יחד.
הפעלתה של תכנית המבחן
תכנית המבחן פועלת על פי צו הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תקופת מבחן), התשע"א-2011 (להלן- צו תכנית המבחן) שתוקפו הראשוני היה שנתיים: מיום 30.6.13 ועד 29.6.15. הצו הוארך פעמיים בתקופות של תשעה חודשים כל אחת והוא עתיד לפקוע ב 31.12.16.
הפעלתה של תכנית המבחן מרוכזת בשתי רשויות הפועלות במשרד הפנים: הרשות לניהול המאגר הביומטרי אשר הוקמה בחוק ורשות האוכלוסין.
צו תכנית המבחן הנו מפורט מאוד ומתווה למעשה את כלל הבדיקות והפעולות שיש לבצע בתקופת המבחן על מנת לקיים את המטרות שנמנו לעיל בסעיף 41 לחוק. את הצו הוציא שר הפנים בהתייעצות עם שר המשפטים ושר האוצר ובאישור ועדת הכנסת המשותפת.