מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
עמוד 0 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
כתיבה: אהוד בקר
אישור: יובל וורגן, ראש צוות
י' טבת תשע"ז
22
בנובמבר2016
תמ"א38
: הסדרה וטיפול הרשויות בנושא
זכויות דיירים
במסגרת חיזוק מבנה קיים
הכנסת, מרכז המחקר והמידע
קריית בן-
גוריון, ירושלים91950
:'טל
6408240/1
-
02
:פקס
6496103
-
02
www.knesset.gov.il/mm
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
עמוד 1 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
תמצית
מסמך זה נכתב לבקשת יושב-
ראש הוועדה לפניות הציבור חבר הכנסת ישראל אייכלר בעקבות פניות
ציבור בנושא הנדון. מ שלל ההיבטים הקשורים ליישום
תוכנית המתאר הארצית
'מס
38
לחיזוק מבנים
( מפני רעידות אדמה :להלן תמ"א38
),
1
מסמך זה יתמקד בזכויותיהם של המתגוררים בבניינים שבמהלך
.חיזוק מבנה קיים ובהסדרה הנוגעת להגנה על זכויות אלו2
המסמך מציג רקע על התמ"א, אופן הסדרתה
ושלבי ה
ביצ וע של פרויקט במסגרתה, סוקר נקודות ביקורת עיקריות כלפיה, מציג כלים להסדרת זכויות
.הדיירים ולהעצמתם וכולל לבסוף נתונים על יישום התמ"א
:מן המסמך עולה בין היתר כי
תמ"א38
אושרה ב-
2005
במטרה
לעודד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה על-
ידי מתן היתרי בנייה
לשינוי הבניין ובניית דירות נוספות וניצול ההכנסות
ממכירתן לחיזוק המבנה .
משנת2005
אושרו כ-
2,000
בקשות לחיזוק מבנה במסגרת התמ"א, בעיקר ב מחוזות
תל-
אביב, חיפה
,והמרכז אשר כללו חיזוק של
כ-
10,000
דירות
ק יימות והקמת
כ-
6,500
דירות נוספות
במבנים
מחוזקים.
בשנת2015
לבדה הוגשו777
בקשות לחיזוק מבנה קיים ואושרו573
.בקשות
אין הסדרה ייעודית לטיפול בקשיים וסכסוכים ה נוגעים לזכויות דיירים ואשר
עולים במהלך עבודות
החיזוק
, וככלל
סכסוכים בין דיירים ליזם או הקבלן המבצע את הפרויקט מיושבים בבית המשפט
.כאכיפת התקשרות חוזית
ישנם מספר ערוצים המסייעים להעצמת הדיירים בתמ"א38
:או שאפשר לשקול להתאימם לתמ"א
o
קושי הנובע מדייר המסרב לתכנית, כשהתכנית זוכה לתמיכת רוב הדיירים, יכול להיות מובא
להכרעת
המפקח על הבתים המשותפים במשרד המשפט
ים , שהוא בעל סמכות כשל שופט
.בבית משפט שלום
o
חוק הרשות להתחדשות עירונית, שהתקבל באוגוסט2016
, מגדיר בינוי במסגרת תמ"א38
כאחד ממיזמי ההתחדשות העירונית
, ובמסגרתו הרשות אמורה, בין היתר
לסייע להתארגנות
דיירים לשם מימוש וקידום מיזמים להתחדשות עירונית;
:ורשאית לבצע פעולות שונות, בהן
עריכת
הכשרות לעוסקים בתחום ההתחדשות העירונית;
מ ינוי
יועצים חברתיים לליווי הדיירים;
גיבוש ופרסום
חומרי הדרכה ונוסחים מומלצים למסמכי התקשרות;
גיבוש ופרסום
רשימת עוסקים בתחום ההתחדשות העירונית
(כולל יזמים, קבלני
)ביצוע, מתכננים ועוד
העומדים בתנאי סף
;שנקבעים על ידי שר הבינוי והשיכון
מינוי
ממונה על פניות דיירים , שיהיה רשאי לברר פניות בכל דרך שיראה לנכון
.ולהחלטתו תוקף של ראיה לכאורה בכל הליך משפטי
1 להרחבה והיבטים נוספים ,: תמיר אגמון ניתוח ההיתכנות הכלכלית של יישום תמ"א38
,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת7
במרס2010
;
,יניב רונן בעיות ביישום תמ"א38
,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת15
בנובמבר2011
,; נעמה טשנר תמ"א
38
שינוי2 (הריסה-בינוי): תכנון עירוני כוללני וזכויות תושבים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת25
ביוני2014
.
2
מידע נוסף על היבטים
נוספים, כגון תכנון עירוני ומבני ציבור:, ניתן למצוא ב
,נעמה טשנר תמ"א38
שינוי2 (הריסה-
:)בינוי
תכנון עירוני כוללני וזכויות תושבים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת25
ביוני2014
', עמ5-
11
.
עמוד 2 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
o
אין כיום מגבלה על משך ההתקשרות ואורך ייפוי הכוח שיכול להינתן על ידי דיירים למארגני
עסקאות . הצעת חוק ממשלתית שמטרתה לקבוע מגבלות כבררת מחדל למשך ההתקשרות
בעסקאות פינוי-
בינוי (ולא בתמ"א38
) התקבלה בפברואר2016
בקריאה ראשונה. הרחבת
ההצעה לתמ"א38
עלתה בדיון ה
כנה לקריאה שנייה ו
שלישית שנערך בכנסת ו
נבחנת על-
ידי
.משרד המשפטים
o
אין כיום דרישה להכשרה מיוחדת מקבלנים המשתתפים בפרויקטים מסוג זה, אך משרד
הבינוי והשיכון והתאחדות בוני הארץ מציעים קורס הכשרה לקבלנים ומפרסמים את רשימת
בוגרי הקורס לשימוש הציבור באתרי האינטרנ
ט שלהם
. כיום יש כ-
202
.בוגרים ברשימה
o
הממשלה ומבקר המדינה התייחסו בעבר להעצמת הדיירים באמצעות פעילות קהילתית של
הסברה וארגון דיירים
)(ובפרט בקרב קבוצות מוחלשות ול ליווי וסיוע
של
עובדים קהילתיים
או מינהלת עירונית . כלים אלו
יכולים למנוע היווצרות סכסוכים ולעוד ד התנהלות שקופה
והוגנת של היזם מול הדיירים. השירות
הקהילתי במשרד הרווחה וחלק מהעיריות מיישמות
כלים כאלו, ומשרד הבינוי והשיכון מעודד הקמת מינהלות עירוניות נוספות
ופרסם לאחרונה
קול קורא בנושא .
o
משרד הבינוי והשיכון מכין מדריך לדיירים בפרויקטים של תמ"א38, שיס פק ידע וכלים
,רלבנטיים לדיירים. לפי המשרד המדריך נמצא בשלב מתקדם של עריכה. לפי דוח המבקר
המשרד הטיל את כתיבת המסמך על
הממונה על חיזוק מבנים במשרד , משרה שאושרה
ואוישה לאחרונה, וציין שהכנת המדריך צפויה להסתיים במסגרת תכנית העבודה לשנת
2016
. יש לציין כי הכנת המדריך הוזכרה בפני מרכז המחקר והמידע של הכנסת כבר באפריל
2014
.על ידי נציג המשרד
1. רקע: התוכנית והסדרי חקיקה
1.1
.
הגדרת
תמ "א38
ב
מרס
2005
אישרה הממשלה את
תמ"א
38
לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה.
3 מטרת הת
ו כנית היא
לעודד
חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה על-יד
י י צירת
תמריץ כלכלי,
באמצעות מתן היתרי בנייה לשינוי
הבניין ו
בניית דירות נוספות וניצול הכס
ף שיתקבל ממכירתן לחיזוק המבנה.
4
אחד מהעקרונות של
.התמ"א הוא היכולת להוציא מכוחה היתרי בנייה ישירות, בלי צורך בתכנית מתאר מקומית או מפורטת
בשנת2010
'אושר תיקון מס2 בתמ"א, שע ניינו הסדרה תכנונית להריסה ובנייה מחדש של מבנה קיים
אשר נדרש בו חיזוק מפני רעידות אדמה . בשנת2012
'אושר תיקון מס3
, המתיר
תוספת זכויות
בנייה
במגרש אחר כנגד חיזוק מבנה
.שנדרש חיזוקו5
'נכון לזמן כתיבת מסמך זה טרם אושר תיקון מס4
, שנועד
3
תוקף התוכנית במקור היה לחמש שנים מיום אישורה. המועצה הארצית לתכנון ובנייה האריכה את תוקפה פעמיים, ונכון
להיום תוקפה הוא עד מאי2020
,. ראו: משרד הפנים
תכנית המתאר הארצי ת לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה-
תמ"א
38
:, תאריך גישה27
באוקטובר2016
.
4
,מנכ"ל משרד הפנים חוזר מנכ"ל6/2005
, תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (תמ"א38
) ,
29
ביוני2005
. התוכנית נועדה למבנים ישנים, שההיתר לבנייתם ניתן לפני שנת1980
ואינם עומדים בתקן לעניין עמידות בפני
רעידות אדמה (ת"י431
). הזכויות שתמ"א38
.מאפשרת כוללות הרחבת יחידות דיור והקמת יחידות חדשות בתוספת קומות
5
,משרד הפנים, מינהל התכנון תמ"א38
– הוראות הת
ו
כנית , מאי2012
;
שנתון התכנון2013
, פברואר2014
.
עמוד 3 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
לתקן באופן רחב את התכנית בנושאים שונים (כגון חיזוק מבנים שלא למגורים, עירוב שימושים ועידוד
)שימוש בתת הקרקע.
6
כאמור, יישום התמ"א אפשרי בשני מסלולים–
חיזוק מבנה קיים ו
הריסה ובנייה מחדש . לפי מינהל
ה תכנון, למסלול ההריסה ובניה מחדש יתרונות מבחינת חיזוק המבנה, אפשרויות המיגון בו והיקף תוספת
יחידות הדיור החדשות, אולם יישומו מורכב יותר בשל השינוי לרקמה עירונית קיימת (ובכלל זאת השפעה
.)על השכונה הסובבת והקשיים הלוגיסטיים בהקמת בניין בסביבה צפופה7
1.2
. הסדר
ה נוספת ודיונים בכנסת בנוגע לזכויות דיירים
כאמור, התמ"א אושרה במקור ב-
2005
ובשנים
.שלאחר מכן נחקקו חוקים שונים שעסקו בעיקר במיסוי
שינוי נוסף לדוגמה היה
ב
תיקון ל
חוק התכנון והבנייה , בו נקבע שאין להתנות מתן היתר במציאת פתרונות
.חניה8
יודגש
חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מ
פני רעידות אדמה), תשס"ח-
2008
, אשר הוריד את
רף ההסכמה הדרוש לצורך תחילת העבודות מכלל הדיירים לשני-שליש או ארבע-
חמישיות, בהתאם
למסלול החיזוק המבוקש, ובתלות באישור המפקח על רישום מקרקעין (הנקרא גם המפקח על בתים
משותפים). בנוסף לכך, סוגיות הקשורות ליישום תמ"א38
עלו מספר פעמים בדיוני ועדות הכנסת, אשר
עסקו בין היתר בקושי ב"התנעת" פרויקטים במסגרתה בשנים הראשונות, ובדאגה לדיירים במהלך
העבודות. לדוגמה, ביולי2014
קיימה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דיון בהמשך להצעה לסדר
היום של ח"כ עֹמר בר-לב, בנוגע לצורך במציאת
דיור זמני לקשישים ונכים בזמן שעבודות חיזוק
.מתקיימות בבניין מגוריהם9
הצורך בעידוד פרויקטים בתמ"א זו הביא לקידום החקיקה בנושא הקלות
המיסוי, כפי שעולה מדיון בוועדת הכלכלה מפברואר2010
, במסגרתה אמר יו"ר הוועדה דאז, ח"כ אופיר
אקוניס, כי תחת הסיכון של רעידת אד מה חזקה על הממשלה לפעול בכל האמצעים על מנת לחזק מבנים
שנבנו לפני1980
, ולכן הוא ישאף לקדם הצעות לקידום פטורים מתשלומים שונים ולהרחבת הזכויות כדי
.לעודד יישום של התמ"א10
ביוני2013
התקבלה החלטת ממשלה בנושא קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב
העירוני , שבמסגרתה הוחלט, בין היתר, על יעדים למספר הרצוי של יחידות דיור, על צעדים להתמקצעות
היזמים העוסקים בהתחדשות עירונית ועל הגברת שיתוף הפעולה בין רשויות השלטון העוסקות
בהתחדשות עירונית, בינן לבין הדיירים ובין הדיירים לעצמם וליזמים. ההחלטה מתייחסת לתמ"א
38
כאחת מתוכניות ההתחדשות העירונית. בדוח מבקר המדינה שפורסם לאחרונה ועסק, בין היתר, במעקב
אחר החלטה זו, הוגדרה ההחלטה כ-
"תחילת המאמץ הממשלתי המכוון לגיבוש מדיניות לאומית סדורה
"ואפקטיבית בתחום ההתחדשות העירונית–
.מאמץ שלא הגיע עד כה ליעדו11
6
,משרד האוצר, מינהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת2015
, ספטמבר2016
', עמ3.
7
.שם
8
,משרד האוצר, מינהל התכנון חקיקה משלימה לתמ"א38
:, כניסה אחרונה7
בנובמבר2016
.
:ראו למשל חוק מיסוי מקרקעין
'(שבח ורכישה) (תיקון מס62
– הוראת שעה), התשס''ח-
2008, הפוטר
מתשלום מס שבח ומס מכירה במכירה שתמורתה
מושפעת מזכויות בנייה לפי תמ"א38
ופטור ממס שבח ומס רכישה במכירת זכות במקרקעין שהיא רכוש משותף במבנה
שניתנו בו זכויות לפי תמ"א38
.
9
,ועדת הפנים והגנת הסביבה
הצעה לסדר היום בנו שא: "חוק המקרקעין–
חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה–
סידור
חלוף ארעי", של חה"כ עמר בר-לב ,
22
ביולי2014
.
10
,ועדת הכלכלה הגדלת היצע הדיור באמצעות תמ"א38
– חיזוק מב
נים קיימים בפני רעידות אדמה, 2
בפברואר2010
.
11
,מבקר המדינה דוח שנתי66
ג לשנת2015
ולחשבונות שנת הכספים2014
, משרד הבינוי והשיכון–
פעולות הממשלה לקידום
התחדשות עירונית כצורך לאומי , מאי2016
', עמ1277
.
עמוד 4 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1.2.1
. חוק הרשות הממ
שלתית להתחדשות עירונית
נושאים הקשורים להסדרת תמ"א38
עלו בכנסת לאחרונה בדיונים על חוק הרשות הממשלתית
להתחדשות עירונית, התשע"ה-
2015
, שהתקבל באוגוסט2016
ו
מגדיר בינוי במסגרת תמ "א38
כאחד
המיזמים להתחדשות עירונית.
12
החוק נידון בוועדה מיוחדת- הוועדה המיוחדת לד יון בהצעת חוק הרשות
הממשלתית להתחדשות עירונית.
13
הוועדה דנה בהגדרת התמ"א כמיזם להתחדשות עירונית, ועלו חששות
מסטייה ממטרת התמ"א המקורית ומבלבול בינה לבין יתר מיזמי ההתחדשות העירונית בנושאים בהם
ההוראות שבתמ"א38
מאפשרות הקלות רבות יותר מאלו שניתנות למיזמים ב.חוק14
במסגרת תפקידיה לפי החוק , אמורה הרשות
לסייע להתארגנות דיירים
לשם מימוש וקידום מיזמים
,להתחדשות עירונית
לערוך הכשרות לעוסקים בתחום ההתחדשות העירונית . לשם מילוי תפקידיה
הרשות רשאית לפעולות שונות, וביניהן למנות יועצים חברתיים לליווי הדיירים ולהתאמת הפרויקט
לצרכיהם, לגבש ולפרסם באופן נגיש ובשפות שונות
חומרי הדרכה ונוסחים מומלצים למסמכי התקשרות
בעסקאות להתחדשות עירונית ו
לגבש ולפרסם רשימת עוסקים בתחום ההתחדשות העירונית
(כולל
)יזמים, קבלני ביצוע, מתכננים ועוד
ה
עומדים בתנאי סף ש
ייקבעו על ידי שר הבינוי והשיכון,
באישורה של
.ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת15
,ניתן להבין מסעיף זה כי יש אפשרות לקבוע תנאי סף
אך
אין
.הסבר מדויק על תוכן תנאים אלו או המהות שהם אמורים לשרת או אופן הפיקוח על מילוי תנאים אלו
,בנוסף
כולל ה
חוק
מינוי של
ממונה על פניות דיירים
, שתפקידו יהיה ל ברר פניות של בעלי דירה ודיירים
בתחום מיזם להתחדשות עירונית בעניינים הנוגעים למיז
ם
, וב כלל זאת ,התנהגות יזמים, מארגנים
,מינהלות עירוניות ודיירים אחרים כלפיהם כגון טענות בעניין הפעלת לחץ בלתי סביר על דייר כדי שייתן
את הסכמתו להצטרפות.למיזם הממונה רשאי לברר את הפנייה בכל דרך שיראה לנכון , החלטתו תפורסם
לציבור באתר האינטרנט של הרשות ואם נמצא שהפנייה מוצדקת בשל הפרת הוראות כל דין, החלטתו
תהיה ראיה לכאורה לנקבע בה בכל הל.יך משפטי16
2.
הליך ביצוע תמ"א38
2.1
. קבלת הסכמתם של הדיירים
דיירי בניין המעוניינים לבצע פרויקט לפי תמ"א38
בבית שבבעלותם מתקשרים בדרך כלל עם קבלן או
יזם לביצוע העבודות. על היזם והדיירים לנהל משא ומתן ולהגיע להסכמה ביניהם בנוגע לקיום הפרויקט
שתסוכם בחוזה. צורך זה
יכול להביא למקרים בהם הסכמה של דיירים רבים על החלת תמ"א38
לא
12
חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו–
2016
., ס2
.
13
שמה המלא של ועדה זו הוא
הוועדה המיוחדת לדיון בהצ"ח הר שות הממשלתית להתחדשות עירונית, הצ"ח התכנון והבניה
(הוראת שעה) ובהצ"ח שירותים פיננסיים חוץ מוסדיים ,. במסמך זה, הנוגע מבין אלו רק בתחום ההתחדשות העירונית
ייעשה השימוש בשם
הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית.
14
דוגמאות לכך ניתן לראו ת למשל בנוגע לתשלום ארנונה שלא יינתנו בתמ"א38
, או פטור ממכרז הניתן במסגרת התחדשות
:עירונית להתקשרות בחוזה להענקת זכויות במקרקעין בקרקע נוספת. ראו,חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
התשע"ו–
2016
., ס16
;הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,
הצעת חוק הרשות
הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ה-
2015
,
26
ביולי2016
;הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חו ק הרשות הממשלתית
להתחדשות עירונית ,הצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ה-
2015
,
1
באוגוסט2016
.
15
חו
ק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו–
2016
., ס4
.
16
.שם, ס7
.
עמוד 5 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
יכולה להתממש בשל דייר "סרבן", המסרב לפרויקט מסיבות שונות, למשל רצון בפיצוי גדול יותר או חשש
.מפגיעה ברמת החיים או בנכס עצמו
ככלל, נדרשת הסכמה מצד כלל בעלי הדירות, עם זאת, תיקונים לחוק איפשרו ח ריגה באישור המפקח על
הבתים המשותפים, כך שלצורך חיזוק המבנה יש צורך ברוב בשיעור משתנה מסך בעלי הדירות (כמפורט
בפרק4.1
.)למסמך זה
יש לציין כי נושא הסכמת הדיירים זכה להתייחסות נוספת בחקיקה הנוגעת לפינוי-
בינוי, כאשר חוק פינוי
ובינוי (פיצויים), תשס"ו-
2006, המ טיל אחריות בנזיקין על הדייר הסרבן כלפי יתר הדיירים בתנאים
.מסוימים בהם נחשב הסירוב בלתי סביר17
2.2
. מימון הפרויקט ורישום זכויות בנכס לצורך שיעבוד וקבלת הלוואה מבנק
;אחת הנקודות שיש לשים להן לב ושאינה נסקרת בתמ"א היא הצורך של היזם בכספים למימון הפרויקט
עבודות במס .גרת התמ"א משיתות הוצאות שונות על היזם, כגון שכר עבודה, רכישת חומרים וכדומה
מקורות אפשריים למימון הם למשל מימון עצמי מצד היזם, מכירה מוקדמת של הדירות הנוספות או ליווי
בנקאי, כאשר ליווי בנקאי דורש בדרך כלל מתן שעבוד לבנק. פתרון מקובל לצורך כך הוא הגדרת חלק
מהשטח המשותף בבניין כיחידת רישום במרשם המקרקעין ("תא", כגון מחסן או חדר אשפה), ואז הצמדת
זכויות הבנייה מכוח התמ"א ליחידת רישום זו ושיעבודה לבנק לצורך קבלת ליווי בנקאי (ניתן גם לרשום
הערות אזהרה ליחידה זו מטעם מי שירכשו את הדירות העתידיות להיבנות), כאשר לאח ר סיום העבודות
.הרישום מתוקן בהתאם למצב הדברים בשטח18
2.3
. הגשת הבקשה לוועדה המקומית
,לאחר ההתקשרות עם יזם מבוצע תכנון של העבודות, באופן המנצל את זכויות הבנייה המוקנות בתכנית
כגון הוספת קומות על גג הבניין או השלמת קומה מפולשת– שימוש בקומת העמודים שבכניסה לבניי ן
,להוספת דירות (במקרה של חיזוק מבנה קיים). התכנית מוגשת לוועדת התכנון המקומית ונידונה בה
ובדומה לבקשות אחרות לוועדה המקומית התכנית מפורסמת לידיעת הציבור וישנו דיון בהתנגדויות19
.ולאחריו מחליטה הוועדה אם לאשר את הבקשה או לדחותה20
הוועדה יכולה לדחות את הבקשה אם
מצאה שיש לכך צידוק מיוחד הנובע משיקולים תכנוניים, אדריכליים, נופיים או בהתאם לכושר הנשיאה
של המגרש. לוועדה סמכות עצמאית להתוויית מדיניות בנושא, והיא יכולה לאשר תכנית מפורטת ליישוב
או לחלק ממנו שתבוא במקום תמ"א38
בכל הנוגע לשטחי בנייה, גובה בנייה, יחידו.ת דיור ועוד21
לאחר
אישור הוועדה נדרש הקבלן לקבלת היתר בנייה, שלקבלתו נדרש אישור מגופים נוספים בהתאם להוראות
17
,)חוק פינוי ובינוי (פיצויים
ה
תשס"ו-
2006
., ס2
.
18
,עו"ד אילנה יעקב, משנה למהל אגף רישום והסדר מקרקעין, משרד המשפטים, שיחת טלפון3
בנובמבר2016
.
19
התנגדויות אלו אינן זהות לאלו המפורטות בחוק התכנון והבנייה התשכ"ה-
1965
:, אלא מצוין בתכנית כי הן "דומות" להן
,ראו: משרד הפנים, מינהל התכנון תמ"א38
– הוראות הת
ו
כנית , מאי2012
., ס27
.
20
יש להבדיל בין אישור הבקשה על ידי הוועדה המקומית, להיתר שניתן לאחר אישור זה, בתלות בהשלמת דרישות ובהגשת
אישור מכל גוף נדרש, בהתאם להחלטת הוועדה. תחילת
:הבנייה מחויבת בהיתר. ראו
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-
1965
,
.ס62
,א145
.
21
.משרד הפנים, שם, ס21
-
27
., ובפרט ס23
. לפי מינהל התכנון, נכון לספטמבר2016
היו אחת עשרה ועדות מקומיות בהן אושרו
תכניות ל ,פי סעיף זה, ובתשע נוספות תוכניות היו בהליך קידום. משרד האוצר, מינהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת
2015
, ספטמבר2016
', עמ21
.
עמוד 6 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הוועדה, ורק לאחר קבלת ההיתר ניתן להתחיל את העבודות. הזמן לקבלת היתר הבנייה אינו מוגבל
בתכנית ויכול להיות מושפע מגורמים שונים כגון העומס על הרשות המק.ומית
3. ביקורת כלפי התכנית וקשיים ביישומה
תמ"א38
נועדה לעודד שיפוץ שיציל חיים במקרה של רעידת אדמה. יתרונותיה הנוספים טמונים בכך
שפרויקטים במסגרתה עשויים לתרום לשיפור איכות החיים של הדיירים והשבחת הנכס שבבעלותם (בשל
,)הוספת ממ"ד, מעלית ואף מעבר לדירה חדשה.כמו גם בכך שהם מגדילים את היצע הדירות22
,עם זאת
יש נקודות ביקורת שהועלו כלפי תמ"א38
., ולהלן ייסקרו מספר ביקורות וקשיים מרכזיים
3.1
. הפיכת החיזוק למשני להוספת יחידות הדיור
בבסיס התמ"א, כאמור, נמצאת הוספת זכויות הבנייה כתמריץ לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. בדוח
מבקר המדינה ממאי2016
צוין כי היועץ המשפטי לממשלה ויו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ציינו
במהלך הדיונים על תיקון3
א לתמ"א (המרחיב את זכויות הבנייה במסלול של הריסה ובנייה מחדש), כי
התיקון מרחיק את התמ"א ממטרתה הראשונית (הגנה על חיי אדם) ותחת זאת שם את הדגש
על הגדלת
.היצע הדיור23
יש לציין שהגדלת היצע הדיור אינה שלילית לכשעצמה, וניתן לראות אותה כתוצר חיובי
.של התמ"א24
3.2
. כדאיות כלכלית והשפעה על אי-שוויון חברתי
כאמור, אחד מהעקרונות המכוננים של התמ"א היה מתן תמריץ ליזמים פרטיים לקדם ולממן פרויקטים
של חיזוק מבנה מפני
רעידות אדמה בתמורה לזכויות הבנייה הנוספות–
.ככלל הוספת דירות שהיזם ימכור
מצב זה מביא לחשש מפני הזנחה של הפריפריה: בעוד עלויות הבנייה עצמן הן דומות בכל מקום, היזם
מעדיף לעבוד באזורים מבוקשים, בהם התמורה המגולמת בזכויות הבניה גבוהה יותר מאשר במקומות
לא מבו.קשים, ואף יש הטוענים שבחלק מהמקרים מכירת הזכויות לא תכסה את עלות החיזוק25
יש לציין כי משרד הבינוי והשיכון מסייע למבנים בשכונות שיקום במימון תמ"א38
,, וכי לפי המשרד
במהלך השנים2014
-
2015
ניתן סיוע בהיקף תקציבי של כ-
110
.מיליון ש"ח, לרבות ייצוג משפטי לדיירים26
בנוסף מסייע המשרד למתגוררים בדיור ציבורי וביצע במהלך2016
חיזוקים בשישה יישובים בפריפריה
.הנמצאים ברמת סיכון גבוהה לרעידות אדמה, בבניינים בהם ישנם דיירי דיור ציבורי27
22
,מבקר המדינה דוח שנתי66
ג לשנת2015
ולחשבונות שנת הכספים2014
, משרד הבינוי והשיכון–
פעולות הממשלה לקידום
התחדשות עירונית כצורך לאומי , מאי2016
', עמ1267
-
1268
.
23
'שם, עמ1274
.
24
:ראו למשל עע"מ7381/15
, פיסקה26
.בפסק דינו של הש' שהם
25
ישנה טענה כי גם בערים מבוקשות השכונות החלשות מבחינה סוציואקונומית יקופחו לטובת השכונות בהן הביקוש לדירות
גבוה יותר. "ב"מקום-
,מתכננים למען זכויות תכנון תמ"א38
-
תוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה: מענה אמיתי או
?פתרון מדומה , דצמבר2011
', עמ8
,
43
-
45; פורום ה-
15
,והמרכז לשלטון מקומי בישראל עדכון ושינוי תמ"א38
–
נייר
עמדה , יולי2015
', עמ2-4.
26
,עינת גנון, מנהלת אגף התחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון, מכתב10
בנובמבר2016
.
27
שם. לפי מבקר המדינה, בהחלטת ממשלה משנת2013
נקבע כי המשרד יחייב חיזוק מבנים לפי תמ"א38
במסגרת כל
הפרויקטים לשיפוץ מבנים פגומים שבמסגרת שכונות שיקום, בהתאם לתנאים שנקבעו. עוד לפי המבקר, המשרד תקצב את
חיזוקן של1,200
יחידות דיור בכל הארץ, ולהן נוספו813
יחי דות דיור חדשות (במסגרת הזכויות הנוספות בתמ"א), והמענק
הכולל בתחום מתקציב המשרד הסתכם בכ-
86.5
מיליון ש"ח. המבקר ציין בנוסף כי יש מבנים נוספים שיש לחזקם אך אינם
'עומדים בתנאי הסף שנקבעו בהחלטת הממשלה. לפרטים ראו: מבקר המדינה, שם, עמ1294
,; מזכירות הממשלה
החלט
ת
עמוד 7 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
3.3
.
היבטים תכנוניים ועירוניים של תמ"א38
כאמור, תמ"א38
היא תכנית מתאר ארצית המאפשרת להוציא מכוחה היתרי בנייה ללא צורך בתכניות
מקומיות. בכך התמ"א עוקפת את המדרג התכנוני הקיים (הכולל ועדות מקומיות ומחוזיות בנוסף למועצה
הארצית), שנועד לבחון בקשות לתכנון ובינוי לאור היבטים תכנוניים, כגון מספר מקומות החנייה בשכונה
שסביב הבניין, היכולת של מערכת הביוב להתמודד עם דירות נוספות, קיומם של מבני ציבור מספקים
ועוד. חשש זה מתעצם בשכונות מבוקשות בהן הכדאיות הכלכלית של ביצוע תמ"א גבוהה ותיתכן הוספה
של יחידות דיור רבות בזמן קצר. מצב זה יכול להטיל על הרשות המקומית ורשויות המדינה צורך
להתאמות לא מתוכננות כדי לספק שי.רותים לאזרחים28
3.4
. מעורבותם של מארגני עסקאות בייזום הפרויקטים
אחד הנושאים שעלול להוות בסיס לקשיים מול בעלי הדירות הוא פעילותם של מארגני עסקאות (הנקראים
גם "מאכערים" או "קבלני חתימות"), המארגנים את בעלי הדירות ומקבלים את הסכמתם לקידום
הפעילות, כאשר הם לאו דווקא מי שיבצעו את העבודות או ידאגו לקבלת ההיתר. נשמעו טענות כי
מארגנים אלו מעכבים את העבודות, וזאת לאחר שהם מחתימים את בעלי הדירות על הסכמי בלעדיּות
בכל הנוגע לקידום תמ"א38
,באתר ללא הגבלת זמן, או רושמים על שמם הערת אזהרה על חלק מהשטח
ובכך מקשים על בעלי.הדירות להתנתק מהם ולקדם את העבודה באמצעות התקשרות אחרת29
מצב זה
עלול להביא לסחטנות מצד המארגן, המחזיק בבלעדיות כמנוף להשגת רווח וכן לכך שביטול עסקאות
.כאלו ידרוש מעורבות של בית המשפט
במסגרת החלטת הממשלה376
שצוינה לעיל, משרדי הבינוי והמשפטים הונחו לבחון ד רכים לטיוב עבודת
העוסקים בתחום ההתחדשות העירונית, לרבות הסדרת עיסוקם של קבלני החתימות, ולגבש תכנית בנושא
עד נובמבר2013
(תוך הכרה בכך שהמארגנים אינם מקשה אחת, ושבעוד יש מארגנים המביאים לעצירת
פרויקטים ופוגעים בדיירים, יש אחרים שתורמים באופן ממשי לקידום פרו יקטים). בנוסף הנחתה
ההחלטה את שר הבינוי והשיכון לתקן את החקיקה כך שחתימה על עסקאות פינוי-
בינוי תיעשה בכתב
.ולפני עורך דין לצורך אימות30
הצעת חוק ממשלתית שמטרתה להתמודד עם נושא זה בעסקאות של פינוי-בינוי31
התקבלה בקריאה
ראשונה בפברואר2016. ההצעה מתווה חלקים מ ההתקשרות בין בעלי הדירות והמארגנים, ובכלל זאת
ממשלה מספר551
(
/דר7
1 של ועדת שרים לענייני דיור)
:
קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידות
אדמה ,
14
ביולי2016
.
28
פורום ה-
15
והמרכז לשלטון מקומי בישר ,אל עדכון ושינוי תמ"א38
– נייר עמדה , יולי2015
', עמ2-4
,; נעמה טשנר תמ"א
38
שינוי2 (הריסה-
בינוי): תכנון
עירוני כוללני וזכויות תושבים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת25
ביוני2014
', עמ6-
10
.
29
ראו דיון בנושא במסגרת ישיבת הוועדה המשותפת של הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות
עירונית ושל ועדת החוקה, חוק ומשפט, לדיון בהצעת חוק פינוי ובינוי (פיצוי 'ים) (תיקון מס4
,)) (פינוי בשל סירוב בלתי סביר
התשע"ו-
2016
/(מ1023) ובהצעת חוק פינוי ובינוי (הסכמים לארגון עסקאות פינוי ובינוי), התשע"ו-
2016
/(מ1024
),
הצעת
חוק פינוי ובינוי (הסכמים לא
רגון עסקאות פינוי ובינוי), התשע"ו-
2016
/(מ1024
),
27
ביוני2016
.
30
,מזכירות הממשלה
החלט
ת
ממשלה מספר376
(
/דר12
של ועדת שרים לענייני דיור)
: קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש
ופיתוח המרחב העירוני ,
3
ביוני2016
., ס6
,א; מבקר המדינה דוח שנתי66
ג לשנת2015
ולחשבונות שנת הכספים2014
, משרד
הבינוי והשיכון– פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , מאי2016
', עמ1302
.
31
פינוי-
בינוי הוא אחד המסלולים המשמשים להתחדשות עירונית, ובמסגרתו ועדה בינמשרדית מגדירה שטח עם מאפיינים
כגון בנייה דלילה ובניינים ישנים כמתחם להתחדשות עירונית (לאחר בקשה מרשות מקומית), והמבנים
במקום נהרסים
ובמקומם מוקמת בנייה חדשה, צפופה יותר ובעלת תשתיות משופרות. במהלך הפרויקט היזמים נהנים מהקלות ומפטורים
שונים והדיירים מקבלים דיור חלופי על חשבון היזם ויחידות דיור בבניינים החדשים שיקומו. הפרויקט הוזכר לא אחת
כדומה למסלול ההריסה והבנייה מחדש בת מ"א38
,. לפרטים נוספים ראו: משרד הבינוי והשיכון התחדשות עירונית–
מידע
כללי :, כניסה אחרונה10
בנובמבר2016
.
עמוד 8 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
:מגבילה את משך הבלעדיות שניתן לקבוע בהסכם שכזה בהתאם למספר הדיירים עמם התקשר המארגן
עד לשנתיים ממועד חתימת ההסכם, ובמקרים בהם התקבלה בוועדת התכנון המקומית תכנית להריסת
הבניין, ניתן בתנאים מסוימים להאריך את הבלע ,דיות לארבע ואף חמש שנים. נכון לזמן כתיבת מסמך זה
.הצעה זו הועברה לדיון בוועדה להכנה לקריאה שנייה ושלישית32
,עם זאת
יצוין
שההצעה
המקורית
עסקה
רק בעסקאות של פינוי-
,בינוי
כאשר בדיון של הוועדה ביוני
2016
עלה הצורך להרחיב את ההצעה
לכיסוי תמ "א38
,עם התאמת לוחות הזמנים , ולפי נציגת משרד המשפטים ישנה עבודה במשרד על
הצעה שתתייחס גם
לתמ "א38
.
33
3.5
.
הכשרת קבלנים לביצוע תמ"א38
כיום אין
הכשרה נדרש
ת מ קבלנים לביצוע תמ"א38, ו
אין דרישת ניסיון מ קבלן רשום המעוניין לעסוק
.בכך34
,משרד הבינוי והשיכון מקיים קורס הכשרה לקבלנים בנושא, בשיתוף עם התאחדות בוני הארץ
בהמשך להחלטת ממשלה בנושא קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני מיוני
2013
. הקורס, בנושא בנייה בשטח בנוי ועל גבי שטח מאוכלס (תמ"א38
,)
35 כולל היבטים שונים של ת מ"א
38
(כגון היבטים תכנוניים, הנדסיים, בטיחותיים ועוד) ובכלל זאת תקשורת מול הדיירים. יש לציין
שהשתתפות בקורס אינה נדרשת לצורך ביצוע פרויקטים בתמ"א38
, אולם רשימת בוגרי הקורס מפורסמת
באתרי משרד הבינוי והשיכון והתאחדות בוני הארץ, לשימוש הציבור. כיום יש202
ק.בלנים ברשימה36
4.
הסדרת זכויות דיירים בתמ"א38
,ככלל ,עבודות חיזוק המבנה מבוצעות במסגרת התקשרות של הדיירים עם יזם או קבלן לביצוע העבודות
וניתן ליישב סכסוכים בנוגע לעמידה בתנאי ההתקשרות באמצעות מערכת המשפט, כפנייה לאכיפת
.התקשרות חוזית עם זאת, ישנם ערוצי פעול ה נוספים לפתרון סכסוכים בין בעלי הדירות לבין עצמם ובינם
.ליזם, המוסדרים בחוק או מוצעים על ידי גורמים אחרים, כמפורט להלן
4.1
. פתרון סכסוכים בין הדיירים בשלב החתימות
המפקח על בתים משותפים, הנקרא גם המפקח על רישום מקרקעין, הוא בעל סמכות להכריע בסכסוכים
בין בעלי די רות בבית משותף בכל הנוגע לנושאים שונים, ובכלל זאת לפי חוק המקרקעין (חיזוק בתים
)משותפים מפני רעידות אדמה.
37
בבואו לדון בסכסוכים שכאלו, למפקח יש את כל הסמכויות שיש לשופט
בית משפט שלום הדן בתביעה אזרחית, והחלטותיו הן כדין פסיקת בית משפט שלום (ולפיכך ערעור על
32
הצעת חוק פינוי ובינוי(הסכמים לארגון עסקאות פינוי ובינוי), התשע"ו-
2016
,
/מ1024
.
ההצעה הועברה לדיון בוועדה
משותפת
של הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ושל ועדת החוקה, חוק ומשפט ,
להכנה לקריאה שנייה ושלישית.
33
הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות ע
ירונית ושל ועדת החוקה, חוק ומשפט,
לדיון בהצעת
'חוק פינוי ובינוי (פיצויים) (תיקון מס4) (פינוי בשל סירוב בלתי סביר), התשע"ו-
2016
/(מ1023
) ובהצעת חוק פינוי ובינוי
(הסכמים לארגון עסקאות פינוי ובינוי), התשע"ו-
2016
/(מ1024
) ,
הצעת חוק פינוי ובינוי (הסכמים לארגון עסקאות פינוי
ובינוי), התשע"ו-
2016
/(מ1024
)
,
27
ביוני2016; עו"ד כרמית יוליס, ראש אשכול נדל"ן במחלקת ייעוץ וחקיקה-
,אזרחי
,משרד המשפטים, שיחת טלפון14
בנובמבר2016
.
34
בכל הנוגע לסיווג
מקצועי של הקבלנים העוסקים בביצוע עבודות חיזוק מבנה, עשויות להיקבע הגדרות בעניין זה על-
ידי רשם
.הקבלנים, אך הנושא לא נכלל במסגרת מסמך זה
35
,מזכירות הממשלה
החלט
ת
ממשלה מספר76
3 (
/דר12
של ועדת שרים לענייני דיור)
: קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש
ופיתוח המרחב העירוני ,
3
ביוני2016
., ס6
.
36
,משרד הבינוי והשיכון הכשרה בנושא תמ"א38
לקבלנים :, כניסה אחרונה9
בנובמבר2016
.
37
חוק המקרקעין, התשכ"ט-
1969
., ס72
.)(א
עמוד 9 מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
.)החלטות המפקח יוגש לבית משפט מחוזי38
התנאים בהם יכול המפקח להפעיל את סמכותו ולהחליט
:בסכסוכים שכאלו הם לפי טיב העבודות, לפי החלוקה הבאה39
-
החלטה על ביצוע עבודה ברכוש המשותף שמטרתה
בניית דירה חדשה אחת או יותר , מחייבת
פנייה
מצד
הבעלים של
לפחות שני-
שלישים
מהדירות (
בלבד שנתן לכל בעל דירה בבית המשותף הזדמנות
לטעון את טענותיו;)
-
מינוי נציג (שאינו בעל דירה בבית המשותף) ש יהיה מוסמך, בהתאם להוראות המפקח, להתקשר בשם
כל בעלי הדירות בבית המשותף לשם בניית הדירה החדשה ולהעברת זכויות בה לאחר מכן;
-
החלטה על
ביצוע עבודה בר כוש המשותף שמטרתה
הריסת הבניין והקמתו מחדש , על פי
פנייה מצד
הבעלים של לפחות ארבע-חמישיות מהדירות (
בלבד שנתן לכל בעל דירה בבית המשותף הזדמנות
לטעון את טענותיו;)
-
בעל דירה המתנגד להחלטה על החיזוק
וטוען לפגיעה מהותית בזכויותיו, רשאי לפנות למפקח בתביעה
(אשר כשלעצמה לא תעכב את ביצוע העבודה). אם המפקח ראה כי נפגעה זכותו של בעל דירה פגיעה
מהותית או כי טעה שמאי המקרקעין שעבד במקום ,, הוא רשאי להורות על ביטול ההחלטה שנתקבלה
י נו יש
ה או לה וסיף לה ,תנאים
ובכלל זאת גזירת תשלום פיצוי.
סמכות המפקח תוארה על-ידי שופטת בית המשפט העליון דפנה ברק-ארז ככזו ש אינה מוגבלת רק לאישור
.עצם הוראות החיזוק והיא משתרעת גם על האישור של אופן ביצוען40
4.2
. העצמת הדיירים באמצעות עבודה קהילתית וגישור בהתחדשות עירונית41
כגישה המציעה ראייה חלופית של הטיפול בהתחדשות עירונית, השימוש בעבודה קהילתית וגישור מכוון
לפתרון סכסוכים בהסכמה ולמניעת היווצרותם. במסגרת זו ישנה הכרה במתחים ובדאגות שמעורר
תהליך התחדשות עירונית בנוגע לנושאים חברתיים וכלכליים בין בני משפחה, שכנים לבניין ובקהילה
בכלל. תהליך ההתחדשות העירונית מציע לתושבים שיפור אפשרי באיכות החיים אך
גם כולל אי-
ודאות
ודאגה לבית בהליך בירוקרטי מורכב, מול גורמים מקצועיים (כגון יזמים ועורכי דין) המּונעים לעתים
.משיקולי רווח, כאשר לתושבים אין תמיד את הכלים והידע הנדרשים להתמודדות מיטבית עם הנעשה
שילוב פרקטיקות של גישור בהליך ההתחדשות העירונית מסייע ליידע א ת התושבים, להפוך את
ההתנהלות מול היזם והבירוקרטיה לשקופה ככל הניתן ולעודד בניית הסכמות תוך הבנת הצרכים של
.המשתתפים42
'נושא העצמת הדיירים עלה גם בהחלטת הממשלה מס376
, בה הוטל על משרד הביטוי והשיכון ומשרד
ראש הממשלה לגבש כללים לתמיכה בארגונים שונים שייצגו א
ת הדיירים בפרויקטים של פינוי-
בינוי ושר
38
חוק המקרקעין, התשכ"ט-
1969
,
.ס74
-
77
.
39
חוק המקרקעין ,)(חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה
ה
תשס"ח-
2008
., ס5-6.
40
רע"
א1002/14
, פסקאות13
-4
1
.
41
הנתונים בפרק זה וההסבר על פעילות השירות לעבודה קהילתית הם מתוך: עירית בשן, מרכזת פיתוח קהילתי אסטרטגי
,בשירות לעבודה קהילתית, משרד הרווחה והשירותים החברתיים התערבות עבודה קהילתית בהתחדשות עירונית–
סיכום
שנת2015
,
21
בינואר2016
.
42
עידו קלינברגר ורותם נגר, "מודל העשי"ה: התחדשות עירונית באמצעות כלים גישוריים, חקר מקרה של ההינף הראשון
במודל–
,"אפיון הקהילה", בתוך: תכנית "גישורים
כשעשייה, למידה וידע נפגשים: אסופת מאמרי חכמת העשייה ממ רכזי
הגישור והדיאלוג בקהילה , חלק2
', עמ67
-
72
.
עמוד
10
מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הפנים הונחה להבהיר לרשויות המקומיות את הסמכות המסורה להן לפי פקודת העיריות לפעול בתחום
ההתחדשות העירונית באמצעות תאגידים עירוניים שבשליטתן, ובפרט את יכולתן לסייע בהתארגנות
.הדיירים בפרויקטים מסוג זה43 מבקר המדינה הוסיף בדוח בנושא כי ראוי שמשרד הבינוי יסייע בתחומי
ההדרכה והשמאות לדיירים בפרויקטים של התחדשות עירונית
(ובכלל
זאת תמ "א38
,)כדי לשמור על
עקרון השוויון ולתת סיוע מעשי לדיירים המבקשים לשפר את המבנים שלהם במסלול זה.
44
משרד הרווחה והשירותים החברתיים מרכז את התערבות ,העבודה הקהילתית בהתחדשות עירונית
במסגרת השירות לעבודה קהילתית. לפי סיכום שנת2015
של השירות, באותה שנה היו14
יישובים בהם
הייתה פעילות קהילתית בהתחדשות עירונית, ב-
90
מתחמים של תמ"א38
ופינוי-
בינוי, ובכלל זאת ניתן
סיוע ישיר לכ-
11.8
אלף בתי אב. הסיוע המדובר
( כלל, בין היתר, הכשרות לתושבים ולוועדים19
קורסים
בהם השתתפו כ-
450
( תושבים), הסברה על תהליכי התכנון75
מפגשים במהלך השנה עם כ-
5,200
:תושבים), בניית הסכמות וטיפול בקונפליקטים בין הדיירים לעצמם ובינם ליזמים. במסגרת זו45
ניתן סיוע לכ-
2,763
בתי אב (מהם כ-
2,250
פעולות מניעה והסברה) בנוגע לתופעות של ניצול-
החתמה
.על מסמכים שנראו כפוגעניים או ניצול חוסר אונים של משפחה כדי לעודד חתימה
629
,בתי אב קיבלו ליווי אישי וסיוע במקרי משבר, כגון קשישים שנקלעו לחרדה של גירוש מהבית
עולים שנדרש להם תרגום, טיפול בסכסוכים בין ש כנים וסיוע לדיירים המתקשים להשמיע את קולם
(למשל-
.)שינוי בתכנית חיזוק בניין בחיפה, שבמסגרת חיזוק המבנה היה נפגע המטבח של דייר קשיש
בנוסף ערך השירות פעולות לשינוי ההתנהלות ברמה המוניציפאלית, כגון הסברה על חשיבות הנושא
לחברות עירוניות, שותפות עם העירייה לבני ית מודל להתנהלות בקידום תכניות תוך הכנסת המרכיב
הקהילתי (ירושלים), הצפת קשיים של קהילות מסוימות תוך התחשבות במאפיינים ייחודיים (למשל
מעליות שבת בדיור לציבור החרדי, הצורך של מקבלי סיוע בשכר דירה בדירות קטנות, הקושי של קשישים
בחיי היום-יום באתר בו מתבצעות עב. )ודות חיזוק ועוד
פעולות כאלו יכולות להתבצע גם על ידי העירייה. לדוגמה, בירושלים פועלת
מינהלת להתחדשות עירונית ,
,הממומנת על ידי העירייה וחברת "מוריה", המפעילה מערך הסברה לתושבים בנוגע להתחדשות עירונית
מעבירה קורסים בשכונות המעניקים מידע מעמיק ומקצועי יותר על הליכים אלו (למשל הסבר על
ההוראות התכנוניות, החוקים והזכויות) ומציעה ליווי לתושבים של עובדים קהילתיים, חוות דעת מצד
אדריכל או שמאי במקרים מסוימים ועוד. שירותים מיוחדים הניתנים כיום במקרים של פינוי-
בינוי
כוללים ניה ול הפרויקט מטעם המינהלת ודרישת דוח חברתי מהיזם כחלק ממתן היתר הבנייה, כאשר
.היזם צריך להראות שהוא סקר את עמדות התושבים, שהוא פועל מול נציגות דיירים עצמאית ועוד46
לפי מבקר המדינה, האגף להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון גיבש באוגוסט2015
מתווה להסכמי
מסגר ת להתחדשות עירוניות שייחתמו עם רשויות מקומיות, במסגרתו המשרד יתקצב מינהלת עירונית
לסיוע ולארגון הדיירים
,ויציע מימון נוסף, והרשות תתחייב לצעדים שונים לקידום התחדשות עירונית
43
,מזכירות הממשלה
החלט
ת
ממשלה מספר376
(
/דר12
של ועדת שרים לענייני דיור)
: קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש
ופיתוח המרחב
העירוני ,
3
ביוני2016
., ס5.
44
,מבקר המדינה דוח שנתי66
ג לשנת2015
ולחשבונות שנת הכספים2014
, משרד הבינוי והשיכון– פעולות הממשלה לקיד ום
התחדשות עירונית כצורך לאומי , מאי2016
', עמ1300
.
45
,עירית בשן, מרכזת פיתוח קהילתי אסטרטגי בשירות לעבודה קהילתית, משרד הרווחה והשירותים החברתיים התערבות
עבודה ק הילתית בהתחדשות עירונית–
סיכום שנת2015
,
21
בינואר2016
. יש לציין כי נתונים אלה אינם מקיפים אלא
.מבוססים על דיווח התנדבותי מהעובדים הקהילתיים
46
,שירה אבני, המחלקה לעבודה קהילתית, התחדשות עירונית בירושלים, שיחת טלפון16
בנובמבר2016
.
עמוד
11
מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
.כגון קצב מהיר של הנפקת היתרי בנייה והקמת והפעלת מינהלת כאמור47
יש לציין שבאוקטובר016
2
יצא
משרד הבינוי בקול קורא לרשויות מקומיות להקמת מינהלות עירוניות להתחדשות מקומית ברשויות
המקומיות, ושהמועד האחרון להגשת הצעות הוא לאחר מועד כתיבת מסמך זה, ב-
27
בנובמבר2016
.
48
4.3
. פעילות נוספת של משרד הבינוי והשיכון
בנוסף לאמור לעיל, ישנן פעולות המבוצעות ע ל ידי משרד הבינוי והשיכון לצורך קידום פרויקטים של
תמ"א38
,ברמה התכנונית או החברתית, כגון מימון וקידום תכניות מתאר מפורטות להתחדשות עירונית
פיתוח "פיילוט לשיטות חיזוק חדשניות וזולות בשכונות שיקום בפריפריה", סיוע במימון חיזוק מבנים
בשכונות שיקום, ביישובי פר.יפריה ובדיור הציבורי49
בנוסף, צוין בדוח מבקר המדינה כי לאחרונה אושרה
ואוישה בתקן משרת ממונה על חיזוק מבנים (תמ"א38
).
50
בנוגע לזכויות דיירים, נציגת המשרד ציינה כי בנוסף לקורס הכשרת הקבלנים שהוזכר לעיל, המשרד
מכין מדריך לדיירים בפרויקטים של תמ"א38, שיספק יד ע וכלים רלבנטיים לדיירים, בדומה למדריך
שפורסם ב-
2013
לפרויקטים של פינוי-
.בינוי, ושהמדריך נמצא בשלב מתקדם של עריכה51
לפי דוח
המבקר, המשרד הטיל את כתיבת המסמך על הממונה על חיזוק מבנים, וציין שהכנת המדריך צפויה
להסתיים במסגרת תכנית העבודה לשנת2016
.
52
יש לציין כי הכנת המדריך הוזכרה בפני מרכז המחקר
והמידע של הכנסת כבר באפריל2014
.על ידי נציג המשרד53
47
,מבקר המדינה דוח שנתי66
ג לשנת2015
ולחשבונות שנת הכספים2014
, משרד הבינוי והשיכון–
פעולות הממשלה לקידום
התחדשות עירונית כצורך לאומי , מאי2016
', עמ98
12
.
48
,משרד הבינוי והשיכון
קולות קוראים להקמת מינהלות עירוניות להתחדשות עירונית ברשויות המקומיות :, תאריך גישה21
בנובמבר2016
.
49
,עינת גנון, מנהלת אגף התחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון, מכתב10
בנובמבר2016
.
50
'מבקר המדינה, שם, עמ1300
.
51
שם; נועה זרמון ברנט, מנהלת תחום תמ"א38
,במשרד הבינוי והשיכון, דוא"ל16
בנובמבר2016
.
52
.מבקר המדינה, שם
53
,משה כהן, מנהל מינהל מרקם ותיק במשרד הבינוי והשיכון, מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב27
באפריל2014
.
עמוד
12
מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
5.
נתונים על יישום תמ"א38
מידי שנה מפרסם מינהל התכנון שבמשרד האוצר נתונים אודות יישום תמ"א38
בשנה האחרונה. להלן
.יוצגו נתונים המתבססים על פרסום זה
לוח1 : הגשה, אשור ודחייה של בקשות להית
ר
לפי תמ"א38
)(חיזוק מבנים והריסה ובנייה מחדש ,
בשנים05
20
-
2015
54
2005-10
)(ממוצע שנתי
2011
2012
2013
2014
2015
סה"כ55
בקשות שהוגשו
97
286
556
1,059
1,307
1,224
4,769
בקשות שאושרו
53
139
367
767
721
799
2,688
בקשות שנדחו
(-)
(-)
21
67
106
166
468
ניתן לראות שככלל מספר הבקשות עלה בין השנים2014-2011
. בשנת2015
ירד מעט מספר הבקשות
שהוגשו, אך מספר הבקשות שאושרו ונדחו היה גבוה יותר מאשר בשנים הקודמות. ככלל, מספר
האישורים והדחיות גדל עם השנים אך לא הדביק את מספר הבקשות, דבר המעיד על כך שיש בקשות
.הממתינות להחלטה בעניינן
עוד יש לציין שלפי נתוני המינהל, ההיתרים שניתנו משנת2005
כוללים חיזוק של כ-
12.6
אלף יחידות דיור
קיימות
(מהן כ-
10
אלף יחידות דיור בחיזוק
מבנה קיים ו-
2.6
אלף דירות
במסגרת הריסה ובנייה מחדש ,)
ותוספת של כ-
14.7
אלף יחידות דיור חדשות (מהן כ-
6.5
אלף הן בפרויקטים
של חיזוק מבנה קיים ו-
8.2
אלף הן יחידות דיור המתווספות.)בפרויקטים של הריסה ובנייה מחדש56
להלן יוצגו נתונים על בקשות שהוגשו ואושרו בשנים2015-2011, וסכימ
ת
נתונים משנת2005
עד2015
.
לוח2 : הגשה יאו
שור בקשות להית
ר
לפי תמ"א38
,
,בחלוקה למסלול הבקשה בשנים1
201
-
2015
57
2005-
10
(ממוצע
)שנתי*
2011
2012
2013
2014
2015
2005
-
2015
במסלול
בקשות
חיזוק מבנה קיים
בקשות שהוגשו94
252
490
675
786
777
3,295
בקשות שאושרו51
117
322
589
483
573
2,006
במסלול
בקשות
הריסה ובנייה מחדש
בקשות שהוגשו17
*
34
118
384
517
447
1,457
בקשות שאושרו10
*
22
32
178
235
226
672
*- המסלול להריסה ובנייה מחדש אושר ב-
2010
,ול
כן הנתונים על מסלול זה מהשנים
2010-2005
כוללות רק את שנה זו.
54
,משרד האוצר, מינהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת2015, ספטמבר
2016
', עמ5
.
55
שם. יש לשים לב כי חיבור הנתונים השנתיים אינו שווה לנתון המצרפי הכולל, מכיוון שמדובר בתהליכים מתמשכים
ובבקשות שהוגשו יותר מפעם אחת. הנתונים השנתיים, כך לפי מינהל התכנון, מציגים מגמות והיקף עשייה מקומית, בעוד
הנתון המצרפי הוא האמין ביותר מבח.ינה מספרית
56
,משרד האוצר, מינהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת2015
, ספטמבר2016
', עמ14
.
57
'שם, עמ6-7
.
עמוד
13
מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
בחלוקה לסוגי הבקשות השונות ניתן לראות מגמה דומה לזו הכללית שהוצגה קודם לכן, כאשר בקשות
במסלול הריסה ובנייה מחדש עלו באופן חד יותר בשנים2013-2011
וירדו ב-
2014
,. לפי מינהל התכנון
ייתכן שהתיקון המקודם לתמ"א שעניינו אופן חישוב זכויות הבניה במסלול הריסה ובנייה מחדש הביא
להאטה בהגשת בקשות ובאישורן, כאשר עם אישור התיקון תשוב ה.מגמה בבקשות אלו לעלייה
58
5.1
.
יישום תמ"א38
בחלוקה למחוזות לפי מסלולים
להלן נתוני מינהל התכנון בנוגע למספרי הבקשות בשנת2015
.בחלוקה למחוזות
לוח3
:הגשה ואישור בקשות להיתר לפי תמ"א
38
,בחלוקה למסלול הבקשה ולמחוז ,
בשנת2015
59
חיזוק מבנים*
הריסה ובנייה מחדש*
בקשות
שהוגשו
בקשות
שאושרו
בקשות
שנדחו
היתרים
שניתנו
בקשות
שהוגשו
בקשות
שאושרו
בקשות
שנדחו
היתרים
שניתנו
צפון**
0
1
1
0
0
0
0
0
ירושלים39
42
1
15
16
7
1
7
דרום
63
73
6
16
5
1
1
1
מרכז
170
181
31
71
39
26
8
20
חיפה
112
44
3
35
105
54
4
30
תל אביב393
232
51
125
282
138
59
106
סה"כ
777
573
93
262
447
226
73
164
*-
יש לשים לב שמספר הבקשות המאושרות והנדחות יכול להיות גבוה ממספר הבקשות שהוגשו, היות ובמהלך השנה נידונו
והוכרעו גם בקשות שהוגשו לפני תחילת2015
.
**
-
,לפי מינהל התכנון
הירידה השנתית נובעת מכך שהעיר נהריה, שהיא העיר המשמעותית במחוז מבחינת היישום, לא הגישה
דיווח לשנה זו, להבדיל מ-
2014
, בה דיווחה על הגשת21
.בקשות
לפי נתונים אלו ניתן לומר שמרבית הבקשות לתמ"א (מעל50%
,משני סוגי הבקשות) הן במחוז תל אביב
ולאחריו במחוזות חיפה ומרכז–
שלושת מחוזות אלו מהווים יחד כ-
87%
מהבקשות שהוגשו לחיזוק
מבנים וכ-
80%
מהבקשות שאושרו. בנוסף, ניתן לראות שבשנת2015
מרבית הבקשות שהוגשו היו לחיזוק
מבנ ים, כאשר שיעור גבוה יחסית של בקשות הריסה ובנייה מחדש יש במחוז חיפה, בו מספר הבקשות
להריסה ובנייה מחדש קרוב למספר הבקשות לחיזוק, ומחוז תל אביב, בו מספר הבקשות להריסה ובנייה
מחדש שווה לכ-
70%
.מהבקשות לחיזוק מבנים
5.2
.
יישום תמ"א38
בחלוקה לוועדות מקומיות
בנספח ל מסמך זה מופיע המידע על יישום תמ"א38
בחלוקה לוועדות המקומיות בשנת2015
, כפי שפרסם
.מינהל התכנון60
:בנתונים אלו ניתן לראות שוֹנּות גדולה בין הוועדות המקומיות השונות. למשל
58
,משרד האוצר, מינהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת2015
, ספטמבר2016
', עמ7
.
59
'שם, עמ11
-
12
.
60
שם ', עמ18
.
עמוד
14
מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מרבית הבקשות שהוגשו ואושרו במהלך השנה, כמו גם ההיתרים לבנייה שניתנו, היו במסלול של
חיזוק מבנה קיים (כ-
63%
.), אולם היחס בין המסלולים שונה בכל ועדה מקומית
,יש ועדות מקומיות בהן הוגשו בקשות להיתר במסלול חיזוק מבנים בלבד (כגון ראשון לציון, בת ים
רמת השרון וקר ,ית אונו) או שהוגשו בקשות ספורות בלבד במסלול הריסה ובניה מחדש (כגון כפר סבא
רחובות והוד השרון). המצב ההפוך (הגשת בקשות כמעט רק במסלול להריסה ובנייה מחדש ולא
.במסלול לחיזוק מבנים) אינו שכיח, אך ניתן לראות זאת למשל בבני ברק ובחדרה
ניתן לראות שהעיר תל-
אביב–
,יפו מובילה בפער ניכר במספרן של הבקשות שהוגשו ואושרו בתחומה
אולם מספר ההיתרים שניתן בה לתחילת עבודות נמצא בשורה אחת עם ערים שהוגשו ואושרו בהן
.הרבה פחות בקשות, כגון חיפה, רמת גן והרצליה
5.2.1
. משך זמן טיפול בבקשות להיתר
הזמן הממוצע לאישור בקשה, כפי שניתן לראות ב נספח, גם הוא משתנה בין הוועדות, ונע בין חודש אחד
לשנתיים. לפי מינהל התכנון הטווח נובע בין היתר מהמורכבות היחסית בהליך אישור ההיתר ומאופן
הטיפול והמשאבים שכל רשות מקצה לתחום, כמו גם מהגדרות שונות של זמן תחילת הטיפול. עוד לפי
המינהל זמן הטיפול הממוצע, כ-8 חו דשים, עומד על כשבועיים פחות מבשנת2014
, וככלל לאורך השנים
.הדיווחים מצביעים על ירידה במשך הזמן הממוצע לקבלת החלטה בבקשה להיתר61
יש להדגיש כי מדובר
.בזמן שהוא עד קבלת החלטה בנוגע לבקשה (אישור או דחייה) ולא בזמן עד להוצאת היתר הבנייה עצמו
61
,משרד האוצר, מינהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת2015
, ספטמבר6
201
', עמ17
.
עמוד
15
מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
נספח א': נתוני מינ הל התכנון על יישום תמ"א38
בחלוקה לוועדות המקומיות בשנת2015
62
יש לשים לב שמספר הבקשות המאושרות והנדחות יכול להיות גבוה ממספר הבקשות שהוגשו, היות ובמהלך השנה
נידונו והוכרעו גם בקשות שהוגשו לפני תחילת2015
.
.המשך בעמוד הבא
62
,משרד האוצר, מינהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת2015
, ספטמבר2016
', עמ18
.
ועדה
מקומית
מסלול חיזוק מבנים מסלול הריסה ובנייה מחדש
זמן
טיפול
ממוצע
)(חודשים
בקשות
שהוגשו
בקשות
שאושרו
בקשות
שנדחו
היתרים
שניתנו
בקשות
שהוגשו
בקשות
שאושרו
בקשות
שנדחו
היתרים
שניתנו
אופקים
0
0
0
0
0
0
0
0
אשדוד
61
73
4
16
2
0
0
0
5.5
אילת
2
0
2
0
0
0
0
0
באר שבע
0
0
0
0
3
1
1
1
5
בני ברק
0
0
0
0
12
12
0
20
2
בת ים
62
25
0
17
0
0
0
0
12
גבעת שמואל
0
1
0
0
0
0
0
0
9
גבעתיים
9
1
4
1
35
3
8
9
24
הוד השרון
12
13
1
7
1
0
0
0
6
הראל
0
0
0
0
1
0
1
0
24
הרצליה
30
76
1
31
6
14
0
4
3
זמורה
0
2
0
1
0
0
0
0
11
חדרה
1
0
0
0
25
19
0
7
2
חולון
44
44
0
11
30
30
0
7
8
חיפה
102
43
1
35
42
21
0
17
7
יבנה
5
0
0
3
0
0
0
0
12
יקנעם עלית
0
0
0
0
0
0
0
0
ירושלים
39
42
1
15
15
7
0
7
4
כפר סבא
14
19
1
4
1
1
1
1
18
כרמיאל
0
0
0
0
0
0
0
0
לב הגליל
0
0
0
0
0
0
0
0
לוד
2
2
0
2
0
0
0
0
1
נאות חובב
0
0
0
0
0
0
0
0
1
נס ציונה
6
5
1
3
6
3
3
0
1.5
נתניה
9
15
2
4
11
10
0
10
10
פרדס חנה
3
1
1
0
9
1
3
1
3
פתח תקווה
20
33
2
9
11
8
3
9
5.5
קרית
אונו
8
11
0
5
0
0
0
1
11
קרית אתא
6
0
1
0
29
13
1
5
7
קרית גת
0
0
0
0
0
0
0
0
קרית טבעון
0
0
0
0
0
0
0
0
עמוד
16
מתוך
16
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
נספח א': נתוני מינהל התכנון על יישום תמ"א38
בחלוקה לוועדות המקומיות בשנת2015
- המשך
יש לשים לב שמספר הבקשות המאושרות והנדחות יכול להיות גבוה ממספר הבקשות שהוגשו, היות ובמהלך השנה
נידונו והוכרעו גם בקשות שהוגשו לפני תחילת2015
.
ועדה
מקומית
מסלול חיזוק מבנים מסלול הריסה ובנייה מחדש
זמן
טיפול
ממוצע
)(חודשים
בקשות
שהוגשו
בקשות
שאושרו
בקשות
שנדחו
היתרים
שניתנו
בקשות
שהוגשו
בקשות
שאושרו
בקשות
שנדחו
היתרים
שניתנו
ראשון לציון
60
59
23
14
0
0
0
0
רחובות
12
10
0
0
2
2
0
0
12
רמלה
1
1
0
0
0
0
0
0
רמת גן
53
13
8
22
85
36
40
49
24
רמת השרון
12
8
4
1
0
0
0
0
18
רעננה
28
21
1
24
7
2
1
0
8.5
שרונים
1
0
0
0
0
0
0
0
תל אביב
175
54
34
37
114
43
11
16
12
סה"כ
777
573
93
262
447
226
73
164
8