חומר רקע
י"א בטבת התשע"ז
9 בינואר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק הקאדים (תיקון – כשירות מינוי קאדים ובחירתם), התשע"ו–2016
של חה"כ עיסאווי פריג' (פ/3047/20)
חוק הקאדים, התשכ"א–1961 (להלן – החוק), מסדיר את דרכי מינויים של קאדים לבתי הדין השרעיים ולבית הדין השרעי לערעורים. הצעת החוק שלפנינו מבקשת לערוך מספר שינויים בחוק:
תיקון תנאי הכשירות של מועמד למינוי כקאדי בבית הדין השרעי ובבית הדין השרעי לערעורים– תיקון לעניין ההשכלה הדתית הנדרשת והוספת דרישה לניסיון מעשי כטוען שרעי.
שינוי הרכב ועדת המינויים כך שלא יוכלו להתמנות לוועדה נציגי ממשלה וכנסת מאותה מפלגה.
הצעת החוק מעוררת מספר שאלות וסוגיות כפי שיפורט להלן.
תנאי כשירות למינוי כקאדי בבית הדין השרעי
סעיף 2 לחוק הקאדים, התשכ"א-1961 (להלן – החוק), קובע מספר תנאי כשירות מצטברים להתמנות כקאדי בבית הדין השרעי: גיל (30 לפחות), אורח חיים (בעל אורח חיים שהולם את מעמדו של קאדי במדינת ישראל), עמידה בהצלחה בבחינות ודרישת השכלה.
תנאי כשירות דומים בעיקרם – קרי: דרישות השכלה, גיל, אורח חיים ועמידה בבחינות – נקבעו בחוק גם לגבי כשירותם של קאדי-מד'הב בבתי הדין הדתיים הדרוזיים (סעיף 9 לחוק בתי הדין הדתיים הדרוזיים, התשכ"ג-1962) (להלן – חוק בתי הדין הדתיים הדרוזיים), ושל דיין בבתי הדין הרבניים (סעיף 3 לחוק הדיינים, התשט"ו-1955, ותקנה 1 לתקנות הדיינים (תנאי הסמכה וסדריה), התשט"ו-1955 (להלן – תקנות הדיינים)).
בהתאם לפסקה (1), לעניין דרישת ההשכלה, נדרש המועמד להיות בעל "השכלה דתית גבוהה בדין השרעי והשכלה גבוהה בלימודי האיסלאם להנחת דעתה של ועדת המינויים", לחילופין יכול המועמד להיות עורך דין בעל ניסיון בעריכת דין של 5 שנים לפחות.
התיקון המוצע - שינוי דרישת ההשכלה והוספת דרישה לניסיון כטוען שרעי
הצעת החוק מבקשת להחמיר את דרישות הכשירות ולדרוש מן המועמד להיות בעל תואר אקדמי ובנוסף כי יהיו לו 5 שנות ניסיון כטוען שרעי, תנאי שכלל אינו קיים כיום, הכל כדלקמן:
לעניין השכלה דתית – מוצע לקבוע כי קאדי יהיה בעל תואר אקדמי מוכר בדין השרעי או בלימודי האסלאם מאת מוסד מוכר (כמשמעותו בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958), או מאת מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ ובלבד שהתואר הוכר על ידי משרד החינוך. ואולם, בניגוד למצב כיום, אין דרישה להשכלה גם בדין השרעי וגם בלימוד האסלאם, אלא ניתן להסתפק בתואר באחד מהתחומים. (יצוין כי אין בהצעה כדי לשנות את האפשרות למנות לחילופין עו"ד בעל ניסיון של חמש שנים).
בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי אין כיום הגדרה ברורה מי הוא בעל השכלה דתית גבוהה בדין השרעי ובלימודי האסלאם, ועד כה ועדת המינויים לא נדרשה לעניין זה באופן ברור, אלא קיבלה החלטה פרטנית עבור כל מועמד. היעדר הגדרה ברורה, כך נטען, גורם לעמימות ולחוסר אחידות, שיחד עם חוסר שקיפות עלולים לפגוע בעקרון השוויון. לפיכך, הוצע לקבוע מהי ההשכלה הדתית הנדרשת.
לעניין הניסיון המקצועי – מוצע כי בנוסף לדרישת ההשכלה כאמור, יידרשו מהמועמד 5 שנות ניסיון לפחות כטוען שרעי. תנאי זה אינו מופיע כלל בדין הקיים.
תנאי כשירות למינוי קאדי לבית הדין השרעי לערעורים
לקראת הדיון, ביקש המציע, חה"כ פריג', לתקן גם את תנאי הכשירות למינוי קאדי לבית הדין השרעי לערעורים, וזאת כדי ליצור הבחנה בין תנאי הכשירות של קאדי המכהן בבית הדין האזורי לבין קאדי המכהן בבית הדין לערעורים. המציע מבקש לקבוע כי יהיה כשיר להתמנות כקאדי בבית הדין השרעי לערעורים מי שכהן בבית הדין האזורי לפחות ארבע שנים או מי שהוא בעל ההשכלה הדתית המוצעת לעניין קאדי בבית הדין, ובנוסף הוסמך כטוען שרעי ע"י שר המשפטים, ועסק בטיעון שרעי ברציפות או לסירוגין לא פחות משבע שנים, או עו"ד שהוא חבר בלשכת עורכי הדין ועסק בעריכת דין, ברציפות או לסירוגין, לא פחות משבע שנים.
תנאים אלה דומים לקבוע ביחס למינוי שופט לבית המשפט המחוזי בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, הקובע כי כשיר להתמנות לבית המשפט המחוזי מי שכיהן במשך תקופה של ארבע שנים כשופט של בית משפט שלום או מי שרשום, או שזכאי להיות רשום, בפנקס חברי לשכת עורכי הדין, ועסק, ברציפות או לסירוגין, לא פחות משבע שנים, מהן לפחות שלוש שנים בארץ, בעריכת דין, בשפיטה או בתפקיד משפטי אחר, או עסק בהוראת משפטים באוניברסיטה או מוסד להשכלה גבוה אחר שנקבע בתקנות לעניין זה.
בהתאם לתקנות הדיינים, כשיר להתמנות לבית הדין הרבני הגדול מי שכיהן בבית הדין הרבני האזורי שלוש שנים לפחות או שהוא "גדול בתורה".
לעניין בתי הדין הדתיים הדרוזיים, אין התייחסות נפרדת לעניין התנאים הנדרשים למינוי קאדי מד'הב לבית הדין לערעורים.
הרכב ועדת המינויים – רקע
סעיף 4 לחוק קובע את הרכב ועדת המינויים של קאדים לבתי הדין השרעיים כדלקמן:
2 קאדים - נשיא בית הדין השרעי לערעורים וקאדי נוסף;
2 שרים - שר המשפטים וחבר ממשלה אחר, באין חבר ממשלה מוסלמי, רשאית הממשלה לבחור סגן שר מוסלמי;
3 חברי כנסת, לפחות שניים מוסלמים. חברי הכנסת יבחרו בבחירה חשאית;
2 עורכי דין, לפחות אחד מוסלמי.
סה"כ הוועדה מורכבת מ-9 חברים. הרכב דומה בעיקרו קיים גם בבתי הדין הרבניים ובבתי הדין הדתיים הדרוזיים.
התיקון המוצע
מוצע לקבוע כי כל אחד מפוליטיקאים שמכהנים בוועדה, קרי: 2 שרים ו-3 חברי כנסת, יהיה חייב להיות ממפלגה שונה. בדברי ההסבר נטען, כי מטרת התיקון הוא למנוע שליטה של מפלגה אחת בוועדה, בשל החשש שריכוז של חברי ועדה מאותה מפלגה עלול לפגוע ביכולתה של הוועדה לבחור מועמדים בעלי השקפות עולם מגוונות, ובשוויון הסיכויים של המועמדים.
התיקון המוצע כובל את שיקול הדעת של מליאת הכנסת בבואה לבחור את נציגיה. נוכח קושי זה, הוחלט על ידי הוועדה בעת הכנת הצעת החוק לקריאה הראשונה, לאשר אמנם את ההצעה כפי שהונחה לקריאה הראשונה אך לדון בכך באופן מעמיק בהכנה לקריאה השנייה והשלישית ולבדוק את המשמעויות וההשלכות של התיקון המוצע.
שינוי שם "ועדת המינויים"
תיקון שנוסף על ידי הוועדה בעת ההכנה לקריאה הראשונה מתייחס לשמה של ועדת המינויים. מאחר שהוועדה אינה ממנה את הקאדים אלא בוחרת אותם, ונשיא המדינה הוא שממנה אותם (לאחר שהובאו לפני הנשיא על ידי שר המשפטים בהתאם להצעת הוועדה), מוצע להחליף את שמה לוועדה לבחירת קאדים. תיקון דומה נערך לפני מספר שנים לחוק הדיינים, בו הוחלפה שמה של הוועדה שבוחרת את הדיינים מ"ועדת המינויים" ל"ועדה לבחירת דיינים".
סוגיות לדיון:
השכלה דתית ותואר אקדמי: מוצע לדון בשאלה מה ייחשב כתואר בלימודי האסלאם או בדין השרעי, ובפרט אילו תארים קיימים כיום בארץ וברחבי העולם (כולל אוניברסיטאות במדינות ערב) בתחומים אלה שמשרד החינוך מכיר בהם בפועל. כמו כן, מוצע לדון במשמעות המעשית של דרישת התואר – מוצע לברר האם לקאדים המכהנים כיום יש תואר כאמור או שרכשו בדרך אחרת השכלה גבוהה כנדרש. מוצע לבדוק עד כמה הדרישה האמורה תקטין את מאגר המועמדים הפוטנציאליים לשמש כקאדים.
דרישה לניסיון מעשי כטוען שרעי – התיקון המוצע יוצר חריגה מתנאי הכשירות הנדרשים בבתי הדין הדתיים האחרים. הן אצל דיינים והן אצל קאדי-מד'הב אין דרישה לניסיון מעשי שעניינו טיעון בפני בית הדין הדתי. מוצע לבדוק מדוע דווקא לגבי כשירות לכהן כקאדי בבית הדין השרעי נדרש ניסיון כטוען שרעי וכיצד, אם בכלל, הדבר ישליך על תנאי הכשירות בבתי הדין הדתיים האחרים. מוצע לברר את השפעת הדרישה המוצעת על האפשרות להגיש מועמדות להתמנות קאדי. מוצע לקבל הערכה באשר למספר המועמדים הפוטנציאלים שיש להם תואר כמוצע וגם ניסיון מעשי כטוענים שרעיים, אשר יוכלו להגיש מועמדות להתמנות כקאדי. כמו כן, מוצע לדון בתקופת הניסיון הנדרש.
מינוי לבית הדין השרעי לערעורים- מוצע לדון בבקשת המציע לתקן את תנאי הכשירות למינוי כקאדי בבית הדין השרעי לערעורים ובהשלכות המעשיות של התיקון.
הוראת תחילה ותחולה לעניין התנאים הנדרשים – נוכח קביעת תנאי כשירות חדשים, וכדי להסיר כל ספק, יש מקום להבהיר מפורשות כי התיקון המוצע יחול אך ורק על קאדים שימונו לאחר כניסת התיקון לתוקפו. בנוסף, מוצע לדון בדחיית יום התחילה כך שיהיו מספיק מועמדים להתמנות כקאדים אשר רכשו את התואר והניסיון המוצע.
הדרישה לנציגים של מפלגות שונות בוועדת המינויים – נציגי הכנסת בוועדה נבחרים באופן חשאי במליאה על ידי כלל חברי הכנסת. התיקון המוצע כובל כאמור את שיקול הדעת של מליאת הכנסת בבואה לבחור את נציגיה ואף כובל אותה לבחירת השרים ברשות המבצעת. התיקון יוצר חריגה מההוראות החלות על בתי הדין הדתיים האחרים, הן ביחס לוועדה הבוחרת דיינים והן ביחס לוועדה הבוחרת קאדי-מד'הב, שם אין הוראה דומה שמחייבת את הנציגים הפוליטיים בוועדה להיות ממפלגות שונות. וגם אין הוראה דומה ביחס לוועדה לבחירת שופטים. בהתאם לכך:
מוצע לבדוק מהי ההצדקה להבחנה בין הליכי הבחירה לבית הדין השרעי ובין בתי הדין הדתיים האחרים.
מוצע לבדוק את ההשלכות בפועל של דרישה זו, בין אם ההתייחסות תהא לנציגי מפלגות שונות או לנציגי סיעות שונות.
קושי נוסף שהתיקון עלול לעורר הוא לעניין הייצוג של חברי ממשלה וכנסת מוסלמיים בוועדה- ככל שייקבע שהנציגים חייבים להיות ממפלגות/ סיעות שונות הדבר עלול ליצור מצב בו לא יבחר יותר מנציג מוסלמי אחד. לפיכך, ככל שהוועדה תחליט לקדם את התיקון המוצע, אנו סבורים שיש מקום לקבוע כי ההגבלה בדבר ההשתייכות הפוליטית תקבע לפי מפלגות (ולא סיעות), ותחול רק אם אין בכך כדי לפגוע בעקרון לפיו שניים מבין הנציגים של הכנסת יהיו מוסלמים.
ככל שהוועדה תחליט לקבל את התיקון המוצע, מוצע להבהיר כי המגבלה לעניין ההשתייכות הפוליטית תיבדק בעת המינוי לכהונה בוועדה בלבד, וכן כי התיקון יחול לאחר כינוס הכנסת הבאה.
"2. כשירות
(א) כשיר להתמנות לקאדי כל מוסלמי שהוא –
(1) בעל השכלה דתית גבוהה בדין השרעי והשכלה גבוהה בלימודי האיסלאם להנחת דעתה של ועדת המינויים, או עורך דין שהוא חבר בלשכת עורכי הדין ועסק בעריכת דין, ברציפות או לסירוגין, לא פחות מחמש שנים;
(2) בעל אורח חיים ואופי ההולמים את מעמדו של קאדי במדינת ישראל;
(3) מלאו לו שלושים שנים לפחות;
(4) עמד בהצלחה בבחינות בכתב שקבעה ועדה בוחנת, כמשמעותה בסעיף קטן (ב).
(ב) חברי הועדה הבוחנת יהיו, נשיא בית הדין השרעי לערעורים והוא יהיה היושב ראש, חבר כנסת מוסלמי שתבחר ועדת המינויים, ואדם נוסף שכיהן בעבר כקאדי או שהוא עורך דין שעסק בעריכת דין כאמור בסעיף קטן (א)(1), שימנה שר המשפטים.
(ג) שר המשפטים, בהתייעצות עם נשיא בית הדין השרעי לערעורים, יקבע את סדרי הבחינה."
"4. ועדת המינויים
(א) ועדת המינויים (להלן - הועדה) תהיה של תשעה חברים: נשיא בית הדין השרעי לערעורים וקאדי נוסף שיבחר חבר הקאדים לשלוש שנים; שר המשפטים וחבר אחר של הממשלה שייבחר על ידיה, ובאין חבר ממשלה מוסלמי – רשאית הממשלה לבחור סגן שר מוסלמי; שלושה חברי כנסת, מהם לפחות שניים מוסלמים, שייבחרו על ידי הכנסת בבחירה חשאית ויכהנו כל עוד הם חברי הכנסת, ואם תמה כהונת הכנסת - עד שתבחר הכנסת החדשה חברים אחרים במקומם, והכל בכפוף להוראות חוק הכנסת, תשנ"ד-1994; שני עורכי דין, מהם לפחות אחד מוסלמי, שתבחר המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין לשלוש שנים.
(ב) הרכב הועדה יפורסם ברשומות.
(ג) שר המשפטים ישמש יושב ראש הועדה.
(ד) הועדה תוכל לפעול אף אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת מששה. "