חומר רקע
אל: חברי ועדת הכנסת המשותפת לפי חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ע- 2009 (להלן- ועדת הכנסת המשותפת)
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה- עו"ד נירה לאמעי רכלבסקי
מסמך רקע וחוות דעת לקראת דיון ועדת הכנסת המשותפת בהצעת חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, (תיקון והוראת שעה), התשע"ז- 2016 (מ/1100)
רקע לקיום הדיון
דיון זה מתקיים על רקע סיומה של תכנית המבחן לבחינת נחיצותו של מאגר ביומטרי לפי צו הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תקופת מבחן), תשע"א-2011, אשר החלה לפעול מכח הצו מיום 30.6.13 ועד 29.6.15. הצו הוארך פעמיים בתקופות של תשעה חודשים כל אחת והוא עתיד לפקוע ב 31.12.16.
עם תום תקופת הפיילוט הצפויה-31 בדצמבר 2016:
על פי סעיף 41(5) לחוק- עם תום תקופת הפיילוט, שר הפנים (הממונה על חוק זה) באישור הכנסת (במליאתה) וכן באישור וועדת השרים ליישומים ביומטריים, ווועדה של הכנסת שבה יהיו חברים חברי ועדת הכנסת המשותפת ליישומים ביומטריים וחברי ועדת הכנסת המשותפת ובהתייעצות עם שר המשפטים ובהסכמת שר האוצר- יוכל להחליט על אפשרויות פעולה אלה:
לקבוע בצו כי הוראות לפי החוק הביומטרי יחולו על כלל התושבים ;
לקבוע בצו כי החלת החוק תהיה הדרגתית ובתנאים שייקבעו בצו;
לא להוציא צו או צווים כאמור לעיל- אם לא הוצא צו כאמור עד תום שנתיים נוספות מתחילת תקופת הפיילוט (היינו עד 29 ביוני 2017)- יימחק המאגר הביומטרי.
ההמלצות שהונחו בפני השר כפי שהועברו לוועדה
במהלך תקופת המבחן הועברו לוועדת המשותפת דיווחים שוטפים לפי הוראות צו תקופת המבחן –
ובתום השנתיים הראשונות אף הוגשו דוחות מסכמים לעניין חלופות אפשריות לקיומו של מאגר ביומטרי.
בספטמבר 2016 הוגשו לוועדה הדו"ח התקופתי (חצי שנתי) השישי של תכנית המבחן למאגר הביומטרי (פיילוט) וכן השלמה לדו"ח המסכם של תכנית המבחן.
הדוחות מסכמים את תקופת ההארכה של הפיילוט ומשלימים למעשה את הדו"ח המסכם המקורי שהוגש במרץ 2015, לקראת סיום שתי שנות הפיילוט הראשונות. הדוח המסכם המקורי סיכם את ביצוען של בדיקות לחלופות למאגר הביומטרי (בדיקת נחיצות המאגר). מאז הוארך הפיילוט לא חזרו או עובו בדיקות הנחיצות בטענה שמבחינת רשויות ניהול תכנית המבחן, בדיקת החלופות מוצתה.
רשות האוכלוסין וההגירה- הרשות מפנה לבדיקות שנערכו עד לתום תקופת השנתיים הראשונות של הפיילוט ומדגישה רק את העובדה כי חלופת התשאול איננה חלופה ראויה למאגר ביומטרי. למעט אמירה זו לרשות אין המלצות או עמדה לגבי תוכנו של מאגר ביומטרי כאמור או לגבי שימושים בו מעבר להנפקת תעודות זהות ומסמכי נסיעה. הרשות מציינת כי היא ערוכה להמשיך ולהנפיק תיעוד ביומטרי לאומי בהתאם לכל החלטה שתתקבל.
הרשות לניהול המאגר הביומטרי- הרשות עדיין מחזיקה בעמדה שהובאה בדוח המסכם הראשון לפיה חלופה של שמירת נתונים של שתי טביעות אצבע ותמונת פנים ביומטרית במאגר נתונים תהיה היעילה ביותר למניעת הרכשות כפולות והתראות שווא.
יחד עם זאת, בסיכום האחרון התייחסה הרשות לראשונה במסמכיה לאפשרות של קיום מאגר מצומצם יותר מנתוני שתי טביעות אצבע ופנים וכן לאפשרות כי הוראות החוק הקיימות ישתנו כך שהשימוש הרחב המתאפשר היום לפי חוק לרשויות החוק עם תחילת הפעלתו של מאגר ביומטרי- יצומצם. הרשות מעלה אפשרות זו כאמצעי לצמצום החששות מפני פגיעה באבטחה של מאגר ביומטרי:
בין היתר מציינת הרשות בהמלצותיה כי:
"בהתאם להחלטת השר ובמידת הצורך בצמצום החששות מהמאגר ניתן להגביל את הרשאת הגישה החוקית לגורמי אכיפת החוק לקבלת מידע המבוסס על נתוני המאגר.....
על שולחן הוועדה והשר הונחו גם המלצותיה של הוועדה המייעצת המפקחת על התנהלות תקופת המבחן לפרויקט התיעוד החכם ובחינת תוצאותיה (להלן- הוועדה המייעצת). בראשות הוועדה עומד, לפי הוראות הצו, הממונה על היישומים הביומטריים במשרד ראש הממשלה (להלן- הממונה), אשר מונה לפי החוק להמליץ לממשלה על מדיניות כוללת בתחום היישומים הביומטריים וכן לפקח על יישום הוראות החוק, התנות הכללים וההנחיות שהוצאו לפיו ועל פעולות ראש הרשות הביומטרית.
בוועדה המייעצת, שפעלה בתקופת תכנית המבחן מכח הצו, חברים בנוסף לממונה הפועל גם ראש הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע במשרד המשפטים, הסטטיסטיקן הממשלתי הראשי, ראש מטה הלוט"ר ונציג ציבור בעל מומחיות בתחום.
יש נימוקים המבססים את נחיצות המאגר הביומטרי;
מאגר המידע הביומטרי יכיל תמונות פנים בלבד- בחירה במאגר ביומטרי המבוסס על תמונות פנים בלבד היא נקודת האיזון המתאימה למטרה העיקרית והראשונה של פרוייקט התיעוד הלאומי החכם – הנפקת תיעוד לאומי חכם ואמין ומניעת וצמצום תופעת "ההרכשות הכפולות" ומאידך מפחית סיכונים ממשיים.
ניתן לעמוד במדד ההצלחה למניעת 95% מההרכשות הכפולות שנקבע עבור תקופת המבחן בצו, בהתבסס על זיהוי פנים בלבד במאגר הביומטרי
פתרון של מאגר תמונות בלבד הוא ישים וממומש היום על ידי מספר מדינות לצורך ניהול מאגרים בקנה מידה לאומי והוא מתאים לגודל האוכלוסייה בישראל. עוד מדגישה הוועדה כי לחסרונות הקיימים לחלופה זו יש פתרונות בהישג יד.
הוועדה ממליצה על תכנית מעבר מדורגת בת שלושה שלבים שתיתן מענה מתאים ומבוקר, כאשר בתקופת המעבר עד למעבר הסופי לחלופת הפנים, הנפקת מסמכי זיהוי ביומטריים תוסיף להיות וולונטרית.
החלטת שר הפנים
שר הפנים החליט עם תום תקופת הפיילוט הקרבה, שלא להאריך את הפיילוט ומאידך שלא להחיל את הוראות החוק כמות שהם, כי אם לשנות את כלל המתווה הקיים בחוק הנוכחי ולהציע הסדר חלופי- כפי שמופיע בהצעת החוק המונחת בפני הוועדה.
הצעת החוק המובאת בפני הוועדה עברה בקריאה הראשונה ב- 19.12.16 והועדה המשותפת התבקשה לסיים את הדיונים בה עד לתום תקופת תכנית המבחן, היינו עד ל- 31.12.16.
על רקע התנהלות הדיונים על תקציב המדינה וחוק ההסדרים בתקופה זו (בה חל גם חג החנוכה) והצורך לקיים דיון מעמיק ומקיף בהצעת החוק פנה יו"ר הוועדה המשותפת לשר בהצעה להאריך את תקופת הפיילוט (שהארכתה ממילא מתבקשת בהוראות המעבר הקיימת בהצעת החוק) על מנת לאפשר לקיים בכנסת את הדיונים באופן מעמיק ויסודי.
הוועדה המשותפת, ולאחריה מליאת הכנסת אישרו את הצו כלשונו ותכנית המבחן הוארכה בחודשיים עד לסוף חודש פברואר 2017.
יחד עם זאת, דעתם של כמעט כל חברות וחברי הכנסת שנכחו בדיון, נציגי שתי הוועדות, לא נחה מהעובדה שתכנית המבחן הוארכה במתכונתה הנוכחית, בעוד שככל הנראה בתוך חודשיים, עם כניסתו לתוקף של מתווה חדש, למיצער כפי שמוצע בהצעת החוק, ישתנו כללי המשחק בכל הקשור לאגירת טביעות אצבע במאגר מידע ביומטרי.
בדיון עלו הצעות שונות למתכונת הארכת הצו ובהן, לא להכניס תושבים חדשים לתכנית המבחן בתקופת ההארכה, לא ליטול טביעות אצבע או לא לאגרן, מחיקת טביעות האצבע מן המאגר לאחר הנפקת המסמך וכן שינוי טופס ההסכמה להצטרפות לתכנית המבחן באופן שישקף לתושבים המתנדבים את המצב החוקי בו בעוד כחודשיים לא ייכנסו טביעות אצבעותיהם באופן מחייב למאגר ואם יצטרפו כעת- יצטרכו לבקש באופן אקטיבי את מחיקת טביעות אצבעותיהם ולבקש הנפקת מסמך חדש. הוועדה סברה כי על הרשות חלה בעניין זה חובת שקיפות וגילוי כלפי התושבים.
הוועדה שעתה לבסוף להסברים שהציגו נציגי משרד הפנים בדבר הקשיים הטכנולוגיים במחיקת טביעות אצבע מן המאגר בתקופת הארכת הצו, אם כי הדבר נעשה תחת מחאתם של רבים מחברות וחברי הכנסת שנכחו בדיון.
לפיכך, יחד עם אישור הצו כלשונו, פנה יו"ר הוועדה המשותפת לשר לפעול על מנת שהתושבים שיבחרו להתנדב לתכנית המבחן בתקופת הארכת הצו, אכן ייודעו באופן מלא וברור ועם נקיטת כל האמצעים העומדים לרשותכם, על השינויים העומדים לחול בתחום אגירת טביעות האצבע עם הנפקת מסמכי זיהוי ומסמכי נסיעה ועל המשמעויות העולות מהם, הנוגעות לתושבים.
רקע כללי
חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ע- 2009 (להלן- החוק)
מטרתו העיקרית של החוק היא לקבוע הסדרים להנפקת מסמכי זיהוי ומסמכי נסיעה (דרכונים) לתושבי ישראל, שיכללו אמצעי זיהוי ביומטריים, היינו תעודות זהות "חכמות" הנושאות שבב אלקטרוני ובו תמונת תווי פנים ושתי טביעות האצבעות המורות של אדם וזאת על מנת למנוע זיופים ושימוש בזהויות אחרות.
החוק מסדיר במקביל הקמתו של מאגר ביומטרי שיכלול את אותם אמצעי זיהוי ביומטריים וכן את השימושים המותרים במאגר זה, בנוסף על הנפקת מסמכי זיהוי- בעיקרם של משטרת ישראל.
מטרה נוספת של החוק זה היא קביעת הסדרים נדרשים להגנה על פרטיותם של האזרחים שנלקחו מהם אמצעי הזיהוי הביומטריים ואבטחת המידע שבמאגר.
הרקע לקיומה של תכנית מבחן (פיילוט)
במהלך הדיונים על החוק עלו שאלות לגבי הצורך במאגר ביומטרי על מנת להשיג את מטרת החוק העיקרית- מניעת זיופי זהויות. והאם אין להסתפק בקיומן של תעודות זהות ביומטריות שממילא אינן ניתנות לזיוף, מבלי שטביעות האצבע ותמונת הפנים הביומטרית ייאגרו במאגר שאף אושרו בו שימושים נרחבים ביותר למשטרת ישראל. החשש שעלה היה מפריצתו של מאגר כאמור ומהפגיעה הבלתי הפיכה עם זליגתו של מידע ביומטרי כדוגמת טביעות אצבע. זאת, במיוחד על רקע השימושים הנרחבים שאושרו בו ובמידע שיועבר החוצה ממנו, בעיקר למשטרת ישראל, אפילו בחקירה של עבירות מסוימות מסוג עוון (פחות משלוש שנות מאסר).
השאלה החוקתית שעמדה ברקע היתה האם על מנת להשיג את תכלית החוק- מניעת זיופי זהויות במדינת ישראל, יש צורך באמצעי של מאגר מידע ביומטרי לאומי, הכולל את טביעות האצבע ותמונות הפנים של כלל אזרחי המדינה וטומן בחובו סיכון לפגיעה בפרטיות ובבטחון של התושבים, לרבות עצם האיסוף של המנדטורי של תכונות פיזיות של כלל התושבים לבין הצורך למנוע זיופי זהויות.
זאת, בנוסף, לאור הטענה שגם המאגר לא מספק מענה סופי והרמטי ל"הרכשות כפולות" (הרכשה כפולה- מצב בו אדם מתחזה לאחר ומקבל מסמך זיהוי ששמו של אחר מצוין בו, אך המאפיינים הביומטריים שבו הם של המתחזה). שכן גם למאגר יש סטטיסטיקה קבועה של טעויות. כך, על כל 10,000 תעודות יש נתון ביומטרי שניתן לפספס ואז עלולים להיות שני אנשים עם אותה תעודה.
לפיכך הוחלט כי טרם כניסתו של כל החוק לתוקף יבוצע ניסוי לגבי הצורך בקיומו של מאגר ביומטרי. על פי סעיף 41 לחוק נקבעה תחולה הדרגתית של החוק והפעלתה של תקופת מבחן (פיילוט) , שבמהלכה יחולו הוראות החוק באופן וולונטרי על תושבים שיתנו הסכמתם לכך בכתב, במטרה לבחון בתקופה זו שלוש מטרות:
1. אופן היישום של הוראות החוק (הקמת מאגר, ניהולו, הנפקת תעודות זהות וכו")
2. נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי ומטרות המאגר כאמור- בחינה זו נעשית בעיקר על ידי בחינת חלופות לקיומו של מאגר, אשר יענו בצורה מספקת על הצורך במניעת זיוף זהויות. הבדיקות הנדרשות בעניין זה מפורטות בצו תכנית המבחן ובפרוטוקול ניסוי שהוצא לפיו.
3. המידע שיש לשמור במאגר ואופן השימוש בו- האם ניתן לשמור במאגר הרכב אחר ומופחת של אמצעים ביומטריים ולאו דוקא טביעות שתי האצבעות המורות ותמונת הפנים גם יחד.
הפעלתה של תכנית המבחן
תכנית המבחן פועלת על פי צו הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תקופת מבחן), התשע"א-2011 (להלן- צו תכנית המבחן) שתוקפו הראשוני היה שנתיים: מיום 30.6.13 ועד 29.6.15. הצו הוארך פעמיים בתקופות של תשעה חודשים כל אחת והוא עתיד לפקוע ב 31.12.16.
הפעלתה של תכנית המבחן מרוכזת בשתי רשויות הפועלות במשרד הפנים: הרשות לניהול המאגר הביומטרי אשר הוקמה בחוק ורשות האוכלוסין. (ראו בהמשך המסמך טבלת פירוט של גופים שונים הפועלים לפי החוק ותפקידיהם).
צו תכנית המבחן הנו מפורט מאוד ומתווה למעשה את כלל הבדיקות והפעולות שיש לבצע בתקופת המבחן על מנת לקיים את המטרות שנמנו לעיל בסעיף 41 לחוק. את הצו הוציא שר הפנים בהתייעצות עם שר המשפטים ושר האוצר ובאישור ועדת הכנסת המשותפת.
הצעת החוק שעל שולחן הוועדה- רקע כללי
הצעת החוק בנויה מהוראת קבע לפיה יהיה מאגר ביומטרי של תמונות פנים בלבד ולצידה הוראת שעה של חמש שנים ראשונות עם כניסת החוק לתוקף (1.3.16), אותה ניתן יהיה להאריך ללא הגבלה בתקופות נוספות של חמש שנים.
לפי הוראת הקבע (סעיפים 1-14 להצעת החוק)- במדינת ישראל יוקם מאגר תמונות פנים בלבד ותוקף תעודות הזיהוי והדרכונים של כל האזרחים יהיה לחמש שנים, אלא אם כן קבע השר בצו תקופת תוקף ארוכה יותר. (לא מצוין כי צו כאמור יובא לאישור ועדה בכנסת). כמו כן השר יצטרך לבחון אחת לשלוש שנים לפחות, את הצורך להפעיל סמכות כאמור ולקבוע תקופה ארוכה יותר.
הוראת השעה (סעיפים 15 ואילך להצעת החוק) מציינת כי בחמש השנים הראשונות לכניסתו לתוקף של החוק (שכאמור ניתן להאריכו כהוראת שעה ללא הגבלה מדי חמש שנים)- אדם יוכל לתת הסכמה שטביעות האצבע שלו ייכנסו למאגר.
לתושב שביקש שטביעות האצבע שלו לא יוכנסו למאגר- יונפקו תעודת זהות ודרכון שתוקפם חמש שנים בלבד, בעוד שלמי שייכלל במאגר- יונפקו מסמכי זיהוי כאמור לעשר שנים (זהו התוקף החוקי של מסמכי זיהוי גם היום).
מי שטביעות אצבעותיו הוכללו כאמור, לבקשתו במאגר, יוכל להתחרט ולבקש את מחיקתן רק כשמגיע להנפיק מסמך זיהוי חדש מסיבה מקובלת (אובדן, השחתה, גניבה וכמובן- פקיעת תוקף)- ואז יצטרך כמובן לשלם.
באופן לא ברור, אפשרות ה"חרטה" ניתנת לתושב רק בתקופת הוראת השעה. כך, אם הוראת השעה לא תחודש ויהיה מעבר להוראת הקבע- לא יוכל אותו אדם לבקש את מחיקת טביעות אצבעותיו, זאת על אף שבתקופת הקבע יונהג בישראל מאגר תמונות פנים בלבד. המסקנה העולה מלאקונה זו היא כי טביעות אצבעותיו של אדם שנמצא בסיטואציה כאמור יישארו במאגר על אף רצונו למחוק אותן ועל אף שהמדינה מעדיפה לנהל מאגר של תמונות פנים בלבד.
תאריך התחילה שנקבע לחוק (המכניס את הוראת השעה לתוקף) הוא 1.3.17. בתקופה שבין תום הפיילוט (31.12.17) ועד לתאריך התחילה שקבוע לחוק (1.3.17)- ימשיך, לפי הצעת החוק, הפיילוט ויצורפו תושבים שירצו בכך למאגר.
סוגיות טעונות ליבון העולות מהצעות החוק
תוקף תעודת הזהות והדרכון של מי שלא הסכים שטביעות אצבעותיו ייכללו במאגר (וכן של כל המצטרפים החדשים למעגל מבקשי הדרכונים ותעודות הזהות בתקופת הקבע) (סעיפים 3 ו- 15 להצעת החוק):
לנושא תוקף מסמכי הזיהוי (5 שנים או עשר שנים) משמעות עמוקה ומהותית על בחירתו של תושב באם לכלול את טביעות אצבעותיו במאגר אם לאו. הצורך לחדש את תעודת הזיהוי והדרכון מדי חמש שנים, ובנוסף לשלם על כך אגרה, יביא באופן טבעי ליותר אזרחים שיעדיפו להימנע מההוצאה הכספית ומהטרחה שבהוצאת מסמכי זיהוי כל חמש שנים, במקום עשר שנים.
גם אם אין מדובר בסנקציה מכוונת- ברור שנושא זה הינו מהותי ביותר בהשפעה על הבחירה ה"חופשית" של התושבים באם להכניס את טביעות אצבעותיהם למאגר – אם לאו.
יש להניח שלאזרחים שיהיו פחות מודעים לחששות מאגירת טביעות אצבעותיהם או לחלופין כאלה שידם אינה משגת לשלם על חידוש מסמכי זיהוי מדי חמש שנים- תהיה נטיה גבוהה יותר להסכים להכליל את טביעות אצבעותיהם במאגר ביומטרי.
(במצב דברים זה, יש לוודא בנוסף כי בנוסח החוק ייקבע שההסברים שיינתנו לתושבים לגבי יכולתם לבחור אם להכניס את טביעות אצבעותיהם למאגר- יהיו ברורים. זאת, גם לגבי המשמעות של שמירת טביעות אצבע במאגר).
הנימוק המרכזי בדברי ההסבר לקיצור התוקף של מסמכים שאינם מגובים בטביעת אצבע, הוא כי תווי הפנים משתנים בתקופות זמן של חמש שנים באופן שלא ניתן לבצע זיהוי מיטבי מול המאגר (תופעה הנקראת Aging), באופן שיגרום טרחה לתמימים ויקשה על הזיהוי מול המאגר.
ההסברים שסופקו על ידי נציגי השר בעניין זה לא היו חד משמעיים ולייעוץ המשפטי לוועדה לא נמסרה (על אף שכך סוכם) עד לכתיבת שורות אלה חוות הדעת המקצועית עליה נשענת טענת ה AGING כפי שהתבטאה בהצעת החוק .
ההישענות על תופעת ה AGING על מנת להסביר את הצורך לקצר את תוקף מסמכי הזיהוי מעשר לחמש שנים מעלה תמיהה נוכח המלצתה החד משמעית של הוועדה המייעצת המפקחת על תכנית הפיילוט של המאגר הביומטרי, לפיה ניתן לספק מסמכי זיהוי לעשר שנים גם כאשר במאגר נשמרות תמונות פנים בלבד.
כפי שצוין בעמוד 2 לעיל, הוועדה מייעצת קבעה בדו"ח מפורט ומנומק כי חלופה של אגירת תמונות פנים בלבד היא הטובה ביותר על מנת להשיג את תכלית החוק מחד ולהימנע מסכנות של פגיעה בפרטיות ובאבטחת מידע מאידך.
הוועדה המייעצת כותבת המלצה זו בחודש מאי 2015 ומציינת עוד, שהטכנולוגיות בתחום זיהוי הפנים עומדות להתפתח אף יותר מכך בשנים הקרובות כך שהחשש מתופעת הAGING שהשר הצביע עליה הולך ופוחת.
לא זאת, אף זאת- הוועדה המייעצת הצביעה על הסכנות מאגירתן של טביעות אצבע:
לעמדת הוועדה, לא ניתן להתעלם מהתפתחות נוספת בשנים האחרונות והיא ריבוי היישומים הביומטריים המתקיימים היום על גבי טביעות אצבע עבור שימושים אזרחיים ומסחריים. לאור התפתחות זו, קובעת הוועדה, נכון לשקול מחדש שמירת טביעות אצבע על ידי המדינה במאגר מרכזי כאשר מדובר למעשה ב"מאגר סיסמאות". בנסיבות אלה, דליפת המאגר, או מקטעים ממנו, עלולה לפגוע בתשתית עליה נבנים יישומים ביומטריים אחרים.
מכאן, שמבחינת הגנת הפרטיות, קיומו של מאגר ללא טביעות אצבע מפחית את הסיכוי לפגיעה ביישומים אחרים המבוססים על טביעות אצבע, אשר עלול להביא לפגיעה גם בפרטיות מעבר לפגיעה הרוחבית.
בנוסף, האטרקטיביות של מאגר ביומטרי המכיל רק תמונות פנים, נמוכה יותר עבור גורמים עוינים נוכח הטרחה והמאמץ שיש להשקיע בהשגתו, זאת, לעומת טביעות האצבע שאינן מידע גלוי כמו תמונות פנים. הסיכון וההשלכות מדליפת טביעות אצבע בעת הזו שונים מהסיכון וההשלכות הקיימים ביחס לדליפת תמונות הפנים.
ולבסוף, על פי דוח פיקוח מס' 3 של הוועדה המייעצת, מאוקטובר 2016 משטרת ישראל ביצעה בתקופת המבחן תהליכי השוואת טביעת אצבע של אדם מול תעודת זהות והנתונים הראו שאחוזי הכישלון בתהליך ההשוואה של טביעות האצבע היו גבוהים ביחס למצופה.
יש לציין כי על פי הדו"ח המסכם של הוועדה המייעצת, הציון הנמוך יותר שניתן לחלופת הפנים במהלך הפיילוט היתה מכיוון שהרשות לניהול המאגר הביומטרי העדיפה להתעלם מנתוני האמת שאספה במהלך הפיילוט (שהצביעו על הצלחה של 95%) ולהיצמד לנתוני יצרנים.
לדעת הוועדה, לצד החלטת הרשות הביומטרית לנקד באופן כזה את חלופת הפנים, הגם שאיננה בלתי סבירה, יש מקום לבחון בנוסף מקורות חיצוניים אחרים המציגים ביצועי מנועי השוואה ביומטריים שונים. זאת, על מנת לקבל החלטה בראיה רחבה. (לדוגמא בדו"ח NIST מצוין לפחות יצרן אחד עומד בדרישות הצו ומציג תוצאות גבוהות מאוד, מעל 95%). נקודה חשובה נוספת שמעלה דו"ח הוועדה, הוא כי הצהרות יצרן מתבססות על השוואת תמונות פנים באיכות פחותה יותר מאלה שנעשה בהם שימשו במאגר הביומטרי (שהן ברמה מאוד גבוהה) ולפיכך התוצאות שיוצגו על ידי היצרנים יהיו בהכרח פחות טובות והקביעה שלהם מחמירה יותר.
לאור חוות הדעת החד משמעית של הוועדה המייעצת לגבי המענה המספק של חלופת תמונות הפנים והסכנה הטמונה באגירת טביעות אצבע- יש לתהות מדוע מאפשרת הצעת החוק הכללת טביעות אצבע במאגר מלכתחילה בהוראת שעה ארוכה ולא מוגבלת.
תוקף מסמכי זיהוי והשוואת תמונות פנים
מסקנתה של הוועדה המייעצת, המסתמכת על מחקרים רבים המובאים במסמכיה, היתה חד משמעית כי:
"נוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות שהתרחשו מאז שנכתבה תורת ההפעלה של הפרוייקט בשנת 2007/8 וההתקדמות המשמעותית של יכולות מנועי ההשוואה לתמונות הפנים, הרי שניתן בתהליך עבודה נכון ובגיוס כוח האדם המתאים לעמוד גם במדדים המחמירים שנקבעו בצו באשר להתראות שוואואיתור מתחזים, וללא קיצור מועדי הנפקת הדרכון למטה מ- 10 שנים".
בנוסף, במדינות רבות קיים מאגר תמונות פנים בלבד למניעת הרכשות כפולות לרישיונות נהיגה ו/או דרכונים ובהן: בריטניה, ניו-זילנד, אירלנד, קנדה, אוסטרליה וארה״ב. במדינות אלה, בהן קיימים מאגרים גדולים בהרבה מהמאגר בישראל- עדיין מונפקים מסמכי זיהוי ונסיעה לעשר שנים. על פי עמדת הוועדה, בניו זילנד, שם הוגבלו הדרכונים ל- 5 שנים, הוחלט רק לאחרונה על חזרה להנפקת דרכונים לתקופה של 10 שנים, לאחר שהנושא נבחן מחדש על כל היבטיו.
תופעת הAGING- רלוונטית בפילוח גיל- לגילאי 18 ןמטה-
פילוח הגיל- נראה שתופעת ה AGING לפיה תווי הפנים משתנים תכופות- רלוונטית יותר לגילאים צעירים. בארה"ב, לגבי מאגרי תמונות פנים- מסמכי זיהוי עד גיל 16 ניתנים לחמש שנים ולאחר מכן- לעשר שנים. בעניין זה נמסר לידינו מסמך המצטט בתרגום את התייחסות מחלקת המדינה האמריקאית בנוגע לתופעת ה AGING ובה צוין במפורש כי תופעות שינויי גיל הן משמעותיות יותר בקרב צעירים יותר ובנוסף לכך, מערכות מסחריות להתאמת פנים מתפקדות לרוב טוב יותר בקרב אנשים מבוגרים יותר מאשר בקרב צעירים וכי בקרב בני 16 ומטה, האלגוריתמים האוטומאטיים פחות מסוגלים להתאים בין תמונות של אותו אדם מלפני חמש שנים או פחות.
בתשובה לשאלה שהפנינו אל הממונה לגבי תוקף מסמכי זיהוי שניתנים בהתבסס על מאגרי תמונות פנים בלבד, הועברה אלינו תשובתו של נציג מחלקת המדינה האמריקאית:
"מבחינת ארה"ב, השינוי הגופני שילדים חווים בין זמן הלידה ועד גיל 16 הוא מספיק משמעותי כדי להצדיק חידוש דרכון כל חמש שנים. בני 16 ומעלה משתנים בקצב איטי שמאפשר לטכנולוגית זיהוי הפנים לעמוד בקצב.
יש לציין כי מאגר הדרכונים האמריקאי הגדול עשרות מונים מהמאגר הישראלי הצפוי, מבוסס על תמונות פנים בלבד.
לסיכום סוגיית תוקף מסמכי הזיהוי: נראה שניתן לצמצם את ההוראה שמקצרת תוקף מסמכי זיהוי כאמור, אשר איננה בעלת תוקף מדעי מובהק וחד ערכי ואף עומדת בניגוד למתרחש במדינות העולם המערבי המנהלות מאגרי מידע מבוססי תמונות פנים בלבד. ההחלטה ליצור איזונים אחרים מאלה שקבע השר היא החלטת מדיניות ולא החלטה מקצועית.
ככלל- זיהוי על פי תמונות פנים הוכיח את יעילותו לאורך כל שנות הפיילוט כזיהוי מוצלח ברמה של 95% לפחות.
חקיקת משנה בסמכות השר ללא אישור ועדת כנסת-
במספר מקומות בהצעת החוק (סעיפים 4, 15(א)(3), 16(ב)) יש לשר סמכות לפרסם צווים ולהתקין תקנות, בין היתר בנושאים אלה: הפעלה של "קיוסקים" להנגשת שירותים שונים לתושבים באמצעות תעודת הזהות החכמה תוך זיהוי ביומטרי (רשות התעסוקה, קופות חולים, חברת חשמל, ביטוח לאומי וכו). השר יצטרך לפרסם הוראות לגבי הפעלה של שירותים כאמור, אופן נטילת טביעות האצבע, אבטחתן, אגירתן, ביצוע ההשוואה וקביעת התקופה והדרך בה יוכלו לבקש מי שהתנדבו לכלל בתכנית המבחן- למחוק את טביעות אצבעותיהם.
לפי נוסח הצה"ח- צווים ותקנות שהוזכרו לעיל לא יובאו לאישור הוועדה המשותפת בכנסת ולמיצער- אפילו לא לוועדת הכנסת ליישומים ביומטריים הפועלת בענייני אבטחת מידע.
ברור כי אין מקום לאפשר הבאתם של צוים כאמור ללא אישור וועדות הכנסת- וכך בכל מקום בו יש סמכות לשר להתקין חקיקת משנה בתיקון זה.
אגירת טביעות אצבע של תושבים שלא הסכימו להכליל את טביעותיהם במאגר-
סעיף 4(2) להצעת החוק מאפשר אגירה של טביעות אצבע לשם בדיקות טכניות של יעילות מערכת ההשוואה של טביעות האצבע . מדובר באגירה שתתבצע תקופתית- גם של טביעות אצבע של תושבים שלא הסכימו לכך. מדובר בטביעות אצבע בלבד ולא בפרטים מזהים שמשויכים אליהן.
לא ברור איזו מסה קריטית של טביעות אצבע מבקשים לאגור כדי שתתאפשר בדיקה של מערכת ההשוואה, מה שישפיע גם על תקופת האגירה. כמו כן לא ברור כל כמה זמן יצטרכו לאגור טביעות אצבע למטרה זו. השר אמור להוציא צו בעניין זה לכשיעלה צורך לבדיקה כאמור- ולפי הצעת החוק אינו מחויב להביא צו כאמור לאישור הכנסת.
יש לשנות את הצעת החוק כך שצו כאמור יובא לאישור ועדה בכנסת וכן לוודא שלא ייעשה שימוש בטביעות אצבע שנאגרו למטרות אחרות.
טביעות האצבע של מי שהתנדב לתכנית המבחן-
טביעות אצבעותיו של מי שהתנדב להשתתף בתכנית המבחן נמצאות מאגר הביומטרי כיום.
מצבם של אזרחים כאלה "רע" ביחס למי שלא התנדב ויכול לבחור לפי הצעת החוק שטביעות אצבעותיו לא ייכללו במאגר כאמור.
סעיף 16(ב) להצעת החוק קובע כי תושב שירצה למחוק את טביעות אצבעותיו יצטרך לעשות זאת בתוך תקופת זמן שהשר יקבע ובדרך שהשר יקבע ובכל מקרה יצטרך להגיע ללשכה ולשלם ולהוציא תעודת זהות ודרכון חדשים מכיוון שכעת התוקף של מסמכיו יהיה חמש שנים ולא עשר שנים. הסדרת הוראות אלה קבועה לביצוע בצו- שהשר לא מחויב לפי ההצעה להביא בפני הכנסת-
יש לוודא בניסוח הצעת החוק כי תינתן אפשרות מיידית עם כניסת החוק למי שנכלל בתכנית הפיילוט לבקש מחיקה מידית, בדרך סבירה ומקלה יחסית וכן לאורך תקופה סבירה.
כמו כן וכפי שצוין לעיל, יש לוודא כי צו שר הפנין בעניין זה יובא לאישור הוועדה המשותפת בכנסת.
לבסוף, מהסעיף עולה שתושב כאמור שלא ביקש מחיקת טביעות אצבעותיו בתוך תקופת הוראת השעה- טביעות אצבעותיו יישארו בתוך המאגר בתקופת הקבע- מכיוון שאין הוראה מקבילה שמאפשרת מחיקה בתקופת הקבע.
מחיקת טביעות אצבע של מי שלא ביקש את מחיקתן בתקופת הוראת השעה והתחרט-
כפי שצוין לעיל, מי שטביעות אצבעותיו הוכללו לבקשתו במאגר, יוכל להתחרט ולבקש את מחיקתן רק כשמגיע להנפיק מסמך זיהוי חדש מסיבה מקובלת (אובדן, השחתה, גניבה וכמובן- פקיעת תוקף)- ואז יצטרך כמובן לשלם. באופן לא ברור, אפשרות ה"חרטה" ניתנת לתושב רק בתקופת הוראת השעה. כך, אם הוראת השעה לא תחודש ויהיה מעבר להוראת הקבע- לא יוכל אותו אדם לבקש את מחיקת טביעות אצבעותיו, זאת על אף שבתקופת הקבע יונהג בישראל מאגר תמונות פנים בלבד. המסקנה העולה מלאקונה זו היא כי טביעות אצבעותיו של אדם שנמצא בסיטואציה כאמור יישארו במאגר על אף רצונו למחוק אותן ועל אף שהמדינה מעדיפה לנהל מאגר של תמונות פנים בלבד.
יש לוודא הוספתה של הוראה שתאפשר "חרטה" כאמור.
שימושי המשטרה במאגר הביומטרי לפי החוק הקיים
הצעת החוק איננה כוללת התייחסות לשימושי המשטרה במאגר הביומטרי, אשר נקבעו בעת חקיקת החוק ב- 2009 אך הייעוץ המשפטי לוועדה מוצא יש מקום להתייחס גם לסוגיה זו עת ניגשת הוועדה לתקן את החוק.
נושא השימוש הנרחב במאגר שלא למטרות מניעת התחזויות וגניבת זהות בעת הנפקת תיעוד ביומטרי, היינו לשימושים משטרתיים שגרתיים, היה במחלוקת עמוקה בעת חקיקתו של החוק. זאת הן מטעמים של הגנת הפרטיות, אך גם מהטעם ששימוש נרחב ויומיומי במאגר ומסירת מידע ממנו לרשות שלישית עלול לפגוע ברמת האבטחה שלו.
יצויין כי הרשות לניהול המאגר הביומטרי קבעה כי: "הייעוד העיקרי של בסיס הנתונים הביומטריים המרכזי הנו מניעה וסיכול של ניסיונות קבלת תיעוד במרמה" (ההדגשה במקור). יש לתהות עד כמה הייעוד המשני
של שימוש המשטרה במאגר צריך לקבל מקום לאור הסיכונים שהוזכרו לעיל.
שימושי המשטרה במאגר הביומטרי מעוגנים בסעיפים 6-7 ו- 16-17 לחוק הקיים.
לפי סעיף 6 מספר בעלי תפקידים, ובהם שוטר, רשאים ליטול טביעות אצבע מאדם לצורך אימות זהותו. שוטר, באופן ספציפי, יכול ליטול מאדם טביעת אצבע, להפיק ממנה נתון זיהוי ולבקש השוואה למאגר.
על פי סעיפים 7 ו- 16, לכל שוטר תהיה סמכות כזו במקרים הבאים-
אדם אינו נושא מסמך זיהוי ונדרש לברר או לאמת את זהותו,
במצב שיש אי התאמה בין טביעת האצבע שניטלה על ידי השוטר לבין זו שמופיעה על התעודה.
לגבי המצב השני- מדובר במצב שיכולות להיות מספר סיבות להתרחשותו- גם כאשר טביעת האצבע היא אכן של האדם שנושא את התעודה. בתנאים רבים, במיוחד כאלה שמתקיימים בשטח- לכלוך על האצבע, על המכשיר ומצבים פיזיים שונים שהאצבע נתונה בהם באותה עת- עלולות הנטילה וההשוואה להיות בעייתיות ולייצר בעיות של הטרדת תושבים.
יש לציין כי בסעיף זה אין הכוונה דווקא ל"עיכוב" לפי הדין הפלילי, אלא לבירור זהות במצבים שגרתיים.
לפי המצב הקיים כיום בסיטואציה כזו, כשעולה צורך לברר זהותו של אדם שאיננו נושא עמו מסמך זיהוי- הוא בדרך כלל מתבקש להביא תעודת זהות לתחנת המשטרה בשלב מאוחר יותר או שמנסים לזהותו באמצעות אדם אחר שנמצא איתו והתוצאה היא שהוא לא מעוכב על מקומו.
לפי החוק כנוסחו כיום, נוצרת למעשה סמכות עיכוב משנית, כתוצאה מהשימוש השגרתי של שוטרים במאגר הביומטרי. לכאורה, גם במצבים בהם לא היו מעכבים אדם מבחינה מהותית, תיווצר במציאות תוצאה של עיכוב בפועל, על מנת להשיג את המידע מן המאגר. זאת, כאשר ברור לכל הנוגעים בדבר, כי קבלת תוצאת זיהוי מן המאגר היא פעולה שעלולה להתארך ולעכב באופן בלתי סביר את האזרח שכל שנתבקש הוא לברר את זהותו.
במצב הדברים שהצעת החוק מציעה, יש להידרש לסוגיה של תוצאת זיהוי אל מול מאגר תמונות פנים (להבדיל ממאגר שכולל בנוסף שתי טביעות אצבע) והשפעתם על השימושים המשטרתיים המוסדרים כרגע בחוק.
כפי שסיכם נציג רשות האוכלוסין בדיון על שימושי המשטרה במאגר:
"אם רוצים לזהות בן אדם מול המאגר, רוצים תשובה אחת. תשובה אחת יכולה להיות רק על בסיס יותר מאצבע אחת. זה בהגדרה. אני גם חושב שברמה הפרקטית שוטר לא מסוגל להתמודד עם מאות תשובות. על כן באופן טבעי, כאשר ירצו לזהות בן אדם מול המאגר, יעשו את זה על בסיס של יותר מאצבע אחת".
במצב בו המאגר איננו אמור לכלול טביעות אצבע, יש לתהות כיצד תשפיע השוואה של תמונת פנים בלבד על תוצאת הזיהוי שיוכל שוטר לקבל באותה עת מן המאגר ועל ההשלכות שיהיו לכך על העיכוב של תושבים שיתבצע בפועל .
בעניין זה יש לבקש מהרשויות שניהלו את תכנית המבחן להציג לוועדה את ממצאיו של דו"ח מסכם לגבי בדיקות יזומות של העברת מידע למשטרה אשר קיומן צוין בדו"חות הממונה והרשות לניהול המאגר הביומטרי.
יש לציין עוד, כי בסעיף 17 לחוק הקיים, נתונה למשטרה אפשרות לקבל מידע מן המאגר, בעת חקירת פשעים ועבירות מסוימות מסוג עוון, זאת, באופן מבוקר באמצעות צו בית משפט. מידע שתקבל המשטרה בדרך זו, ניתן, על פי החוק, להעבירו גם למשטרת ישראל, לרשויות התביעה ולמשטרה צבאית .