חומר רקע
כ"ו בטבת תשע"ז
24 בינואר 2017
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
רקע לדיון בוועדה החוקה הקבוע ליום 25.1.17 בהצעת חוק הקלה באמצעי משמעת המוטלים על בעלי מקצועות מוסדרים, התשע"ו-2016
הצעת החוק שבפני הוועדה היא הצעת חוק ממשלתית בדיון הכנה לקריאה השנייה והשלישית.
בתמצית, לפי ההצעה, נשיא המדינה יוסמך להקל בשני אמצעים משמעתיים שהוטלו על בעל מקצוע מוסדר בתום הליך משמעתי: א. התליית רישיון לעסוק במקצוע לתקופה קצובה; ב. ביטול רישיון לעסוק במקצוע, אך רק בדרך של קיצור התקופה שיש להמתין עד שניתן לבקש את חידוש הרישיון מהגוף המקצועי הרלוונטי .
• התיקון מוגבל לסמכות הקלה בעונש בלבד, ולא לחנינה מלאה שמבטלת את ההרשעה המשמעתית.
• מוצע לתקן את חוק המרשם הפלילי ולקבוע שמחיקת הרשעה בעבירה פלילית לא תוביל למחיקת הרשעה בהליך משמעתי שנלוותה לה (בשונה מהקבוע היום).
הממשלה מציעה תיקון זה במגמה לקבוע הסדר מאוזן, בהתחשב בפגיעה הקשה שיש בענישה משמעתית המונעת עיסוק במקצוע לתקופה משמעותית מחד גיסא, ובאינטרסים הציבוריים, ובהם הצורך למנוע התנהגות פסולה של בעלי מקצוע וההגנה על הציבור, מאידך גיסא.
לצד זאת, האיזון שנבחר בהצעת החוק מעלה שאלות נכבדות שמוצע לדון בהן, ועיקרן –
1. היקף התחולה של ההצעה – ההצעה תאפשר הקלה בעונשי משמעת של בעלי מקצועות מוסדרים בלבד, ולא בעונשי משמעת בדין משמעתי אחר (כגון דין משמעתי של עובדי מדינה, רשויות מקומיות, חיילים ושוטרים); בנוסף, ההקלה תינתן רק לגבי דין משמעתי שנחשב "מעין שיפוטי" ולא תחול על ביטול רישוי מינהלי.
2. מתן סמכות ההקלה לנשיא ומשמעויות הכרעה זו – הנשיא נהנה ממעמד מיוחד שאינו דומה לרשות מינהלית רגילה (להבדיל מרשות מינהלית, בשל אופיה הייחודי של סמכות החנינה, הנשיא אינו מחויב בחובת הנמקה של החלטותיו, השיקולים להחלטותיו אינם מפורסמים כקריטריונים ברורים, הביקורת השיפוטית על החלטותיו מצומצת וכיוצ"ב).
3. מה יהיה היחס בין סמכות החנינה לפי חוק היסוד, לבין סמכות ההקלה החדשה – האם מן הראוי שיישקלו שיקולים דומים לשיקולי החנינה בכל הנוגע לסמכות ההקלה החדשה? האם שיקולים אלו מתאימים לתחום הדין המשמעתי? האם ראוי שהיקף הביקורת השיפוטית על החלטות ההקלה יהיה דומה להיקף הביקורת הקיים היום על סמכות החנינה? והאם שר המשפטים יחתום חתימת קיום?
4. הגבלת האפשרות לקבל הקלה – דיון באיזון שנבחר ולפיו ניתן יהיה לבקש הקלה רק לגבי אמצעי המשמעת של התלייה וקיצור תקופת ההמתנה בעקבות ביטול רישיון ולא באמצעי משמעת אחרים כגון קנסות, ורק בחלוף 10 חודשים מהחלטת הגוף המשמעתי.
5. תיקון חוק המרשם הפלילי – מוצע לבחון מהו הרציונל לניתוק הקשר בין מחיקת עבירה פלילית לבין ביטול עבירה משמעתית שבאה בעקבותיה. ניתן לשקול לקיים דיון מעמיק בשאלה במסגרת הדיון בהצעת חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ו-2016, שמונחת גם היא על שולחן הוועדה. לכל הפחות, מוצע כי ניתוק הקשר כאמור יחול רק על דין משמעתי של בעלי מקצועות מוסדרים, ולא על דיני משמעת שלא מוסדרים בהצעת חוק זו.
במסמך הרקע שלהלן יוצגו הדברים בסדר הבא: א. רקע כללי על סמכות החנינה; ב. רקע כללי על הדין המשמעתי; ג. תיאור הקושי במצב המשפטי הקיים בו סמכות החנינה אינה חלה על דין משמעתי; ד. הפתרון המוצע בהצעת החוק; ה. נושאים כלליים מוצעים לדיון. יצוין כי הערות פרטניות לסעיפי החוק מצויות בנוסח הצעת החוק שיפורסם במסמך נפרד.
א. רקע – סמכות החנינה
מעמדו המיוחד של הנשיא
סמכות החנינה נתונה בישראל בידיו של נשיא המדינה. מוסד הנשיאות והעומד בראשו הם בעלי מעמד וסמליות מיוחדים. בפסיקת בית המשפט העליון, נאמר כי: "הנשיא מסמל את המדינה, ואת ערכיה המוסריים והדמוקרטיים. הוא עומד נישא מעל למאבקי הכוח במדינה, ומייצג ערכים של מוסר חברתי שאינם שנויים במחלוקת פוליטית".1
סמכות החנינה
סמכות נשיא המדינה לחון ולהקל בעונש מצויה בסעיף 11(ב) לחוק: יסוד נשיא המדינה שקובע כך:
"לנשיא המדינה נתונה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים על ידי הפחתתם או המרתם".2
סמכות זו רחבה ביותר. הנשיא רשאי לתת חנינה מלאה שמוחקת לחלוטין את ההרשעה ואת העונש. החנינה יכולה להתבטא בביטול מלוא העונש, לפני שהוחל בביצועו, או בביטול ההרשעה לפני שהמורשע החל לרצות את העונש, או גם תוך כדי ביצועו. הנשיא יכול להעניק חנינה גם לאחר ריצוי העונש.3 הנשיא רשאי אף להורות על ביטול או קיצור תקופות ההתיישנות והמחיקה שבסופן נמחקת הרשעה מהמרשם הפלילי (יוער כי מתן חנינה מלאה להרשעה כמוה כמחיקת ההרשעה, ואדם שהרשעתו נמחקה נחשב כאילו לא הורשע מעולם. למעט בנוגע לעניינים מסוימים, כקבוע בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981).4
לנשיא נתונה גם הסמכות להקל בעונשים, ביניהם – הקלה בעונשי מאסר, הקלה בפסילות רישיון נהיגה, הקלה בקנסות, וכן רשאי הנשיא לקצוב מאסר של אסירי עולם.
הנשיא רשאי להתנות חנינה או הקלה בתנאים (בפסיקה נאמר שהתנאי צריך להיות "חוקי, מוסרי, וניתן לביצוע" על ידי הניחן),5 אך הוא אינו רשאי לדחות ביצוע עונש שהוטל.6
אופייה של סמכות החנינה
סמכות החנינה מקנה שיקול דעת לנשיא והוא רשאי להפעילה או להימנע מהפעלתה. סמכות החנינה מאפשרת לנשיא לפעול בגמישות, ללא הכפיפות לכללי דין מהותי או כללי סדר דין קשיחים המאפיינים את מערכת המשפט. סמכות גמישה זו נדרשת לעיתים כדי להקל במצבים של מיצוי דין מלא עם הנאשם בשל דרישות החוק הנוקשות, בעוד שנסיבות המקרה מצדיקות הטלת עונש מופחת.7
סמכות החנינה טומנת בחובה אפשרות לשקול שיקולים של חסד ורחמים או שיקולים של מצב בריאותי, נפשי או כלכלי שהשתנו עם חלוף הזמן המצדיקים גם הם הקלה בעונש.
שיקול נוסף שניתן לשקול במסגרת סמכות החנינה הוא מניעת עיוות דין או טעות משפטית. אמנם, ככל שהמערכת המשפטית הולכת ומשתכללת, פוחת הצורך לעשות שימוש במוסד החנינה ככלי לתיקון עיוותים, וכן, ישנם מצבים שיכולים לקבל מענה במסגרת הליך של משפט חוזר, אך עדיין טענות מעין אלה עשויות לעתים להיות רלוונטיות גם במסגרת בחינת חנינה.8
למעשה, מוסד החנינה משמש כמעין שסתום ביטחון שמאפשר לתקן תוצאות לא צודקות של המערכת הבלתי מושלמת של ההליך המשפטי. עם זאת, יש להדגיש כי הנשיא אינו משמש כערכאת ערעור נוספת, ומקובל על הכל, כי יש לעשות שימוש בסמכות החנינה רק במקרים חריגים ויוצאי דופן.
מהותה של סמכות החנינה סוכמה בפסיקה כך:
"סמכות החנינה וההקלה בעונש נושאת אופי ייחודי. זוהי סמכות שבהפעלתה ניתן לנשיא שיקול דעת רחב ... סמכות זו, כך נפסק, הופקדה בידיו של הנשיא "משום שרואים אותו כשומר החסד, הדוחה בנדיבות-לבו את מידת הדין מפני מידת הרחמים, והדואג דאגות אנוש בשעות צרה ומצוקה, שבתי-המשפט אינם מוסמכים או אינם מסוגלים לדאוג"..."9.
סמכות החנינה היא ייחודית במספר היבטים:
1. השיקולים הנשקלים בעת הפעלת הסמכות: כאמור, הסמכות אינה מופעלת בהתאם לכללים נוקשים, והמרכיב המרכזי בה הוא שיקול הדעת של הנשיא, ששוקל שיקולי חסד ורחמים לצד שיקולים הנוגעים לאינטרס הציבור בכללותו.
2. סמכות החנינה משמעותה התערבות בפעולות רשויות המדינה האחרות: מתן החנינה או קיצור תקופת העונש מתערבים למעשה בקביעת הרשות השופטת שפסקה את הדין, ובעבודת הרשות המבצעת שחקרה, העמידה לדין, ואחראית על ביצוע גזר הדין. כן יכול שתהיה בכך גם התערבות בפעולת הרשות המחוקקת מקום בו נקבעו לעבירה עונשי מינימום או חובת הפעלת מאסר על תנאי שהחנינה מונעת את הפעלתם.10
הנוהג בבחינת בקשת חנינה
תהליכי העבודה בכל הנוגע לבקשות חנינה בישראל מבוססים ברובם על מערכת של מנהגים שהתפתחו במשך השנים.11 על פי הנוהג המקובל, בקשות החנינה מוגשות לבית הנשיא והן מועברות על ידו לשר המשפטים לקבלת חוות דעתו (ברמה המינהלית הנושא מטופל על ידי מחלקת החנינות במשרד המשפטים). הנשיא רשאי כמובן להתחשב בעמדתו של שר המשפטים, אך שיקול הדעת שלו הוא עצמאי והשר או הממשלה אינם יכולים לחייבו להעניק חנינה. כך למשל, בית המשפט דחה עתירה נגד החלטת הנשיא שלא לשחרר אסירות, למרות ששחרורן התחייב מכוח הסכם מדיני בו התקשרה הממשלה.12
לאחר הפעלת שיקול דעתו, אם הנשיא מחליט להיעתר לבקשה, עדיין נדרשת חתימה נוספת, של שר, לצורך מתן תוקף לחנינה או להקלה. חתימה זו מכונה "חתימת קיום".
חתימת קיום – עצם קיומה של ביקורת על סמכות החנינה של הנשיא
סעיף 12 לחוק היסוד קובע כך:
"חתימתו של נשיא המדינה על מסמך רשמי טעונה חתימת קיום של ראש הממשלה או של שר אחר שהחליטה עליו הממשלה, זולת מסמך הקשור בכינון הממשלה או בפיזור הכנסת".
כלומר שלשם מתן תוקף לכתב הקלה בעונש שעליו חתם הנשיא, נדרשת גם חתימת קיום של שר.
הממשלה החליטה ששר המשפטים יוסמך לחתום מכוח חוק היסוד על כתבי חנינה והקלה בעונשים בהליכים פליליים רגילים. לגבי בקשות חנינה של מי שנשפט במערכת המשפט הצבאית – מי שממליץ לנשיא וחותם את חתימת הקיום על כתב ההקלה הוא שר הביטחון.
הפסיקה עסקה בשאלת היקף שיקול הדעת של השר בעת שהוא חותם את חתימה הקיום, ונקבע כי שר המשפטים רשאי להפעיל שיקול דעת ולסרב לצרף את חתימתו לכתב ההקלה. עם זאת, מאחר שהסמכות הראשית עודנה מסורה לנשיא, ומעמדו של שר המשפטים בהקשר זה הוא כשל רשות המסייעת לנשיא המדינה, אזי סירוב של השר כאמור צריך להישמר למקרים חריגים ויוצאי דופן.13
ביקורת שיפוטית על החלטות הנשיא
סעיף 13(א) לחוק היסוד קובע כך:
"לא יתן נשיא המדינה את הדין לפני כל בית משפט או בית דין בשל דבר הקשור בתפקידיו או בסמכויותיו, ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית בשל דבר כזה".
הפסיקה קבעה כי משמעותו של סעיף זה היא כי לנשיא יש חסינות מפני תקיפה ישירה של פעולותיו, אך ניתן לתקוף את חוקיות פעולותיו והחלטותיו של הנשיא באופן עקיף. כלומר, שהנשיא זוכה לחסינות, להבדיל ממעשיו.14
ואולם, הגם שניתן להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטות הנשיא, בהתחשב באופי הייחודי של סמכות החנינה – שעיקרה שיקולי צדק ורחמים שמטיבם אינם ניתנים לבחינה מדוקדקת – נקבע כי הביקורת על החלטות הנשיא תהיה מוגבלת, לפי "כללי-משפט מיוחדים", והיא אינה דומה לביקורת שיפוטית רגילה על החלטות מינהליות.15
נתונים על הפעלת סמכות החנינה
מבית הנשיא נמסר לנו כי הנשיא עושה שימוש בסמכות החנינה וההקלה המסורה לו במשורה, ובשים לב לחריגותה ולייחודיותה. כך למשל, בשנת 2014 ניתנו 3 הקלות בעונשים של עד חמש שנות מאסר ולא ניתנו כלל הקלות בעונשים של מעל חמש שנות מאסר; כמו כן, ניתנו 8 הקלות בעונש פסילה. הקלות בעונשי קנס, קציבת מאסרי עולם וכן קיצור תקופות התיישנות ומחיקה ניתנות במקרים רבים יותר: בשנת 2014 – ניתנו 62 הקלות בעונשי קנס; נקצבו 28 מאסרי עולם; קוצרו 13 תקופות התיישנות ו-120 תקופות מחיקה.
ב. רקע – דין משמעתי
הדין המשמעתי של בעלי מקצוע מוסדר בדברי חקיקה שונים – כל מקצוע והדין המשמעתי שיוחד לו. לא קיים היום חוק מסגרת שקובע עקרונות וכללים אחידים בתחום. הסמכות לשפוט בדין משמעתי ניתנת לאותו גוף שנקבע בחוק, כלפי מי שהפכו, מרצונם, לבעלי רישיון לעסוק במקצוע המסוים בו בחרו לאחר עמידה בתנאים הנדרשים.
תכלית הדין המשמעתי
נהוג לומר כי תכלית ההליך המשמעתי, בעיקרה, אינה ענישתית והוא נועד: "להגן על הציבור מפני התנהגותו של מי שסטה מכללי ההתנהגות והאתיקה המקצועיים, ולשמור על סטנדרטים מקצועיים ראויים."16
כלומר, שהסמכות לנקוט הליכי משמעת הוענקה לגופי המקצוע השונים במטרה לתת להם כלים לשמירה על רמתו של המקצוע, התווית נורמות המחייבות את העוסקים במקצוע ולקיום אמון הציבור בבעלי המקצוע.
לצד זאת, הגם שייעודו של השיפוט המשמעתי אינו הענשה, ברור כי הסנקציה המשמעתית נושאת עמה יסודות עונשיים.17
סוגי עבירות המשמעת
חוקי המשמעת הם רבים ומגוונים, וכך גם סוגי עבירות המשמעת המצויות בהם. נציין רק כי ניתן לראות עבירות משמעת מכמה סוגים:
1. עבירת משמעת בשל התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע.
2. רשלנות או התנהלות בלתי מקצועית אחרת.
3. הפרת הוראה מהוראות החוק הרלוונטי.
4. עבירות פרטניות – כל דין והעבירות המתאימות לו (למשל, רו"ח שעשה מעשה שפגע באי התלות הנדרשת ממנו בשל אופי המקצוע18). מדובר למעשה במקרים פרטניים של העבירות הכלליות של התנהגות שאינה הולמת, או רשלנות מקצועית.
5. הרשעה של בעל המקצוע בעבירה פלילית (לעתים החוק המסמיך דורש שתהיה זו עבירה פלילית שיש בה קלון ולעתים לא).
התיישנות עבירות ועונשי משמעת
הפסיקה קבעה כי בעבירות משמעת של בעלי מקצוע אין התיישנות. הסיבה לכך נעוצה בתכליתו של הדין המשמעתי, שהיא כאמור לשמור על רמתו, מעמדו וכבודו של המקצוע ולהגן על הציבור מפני בעלי מקצוע "אשר הוכיחו בהתנהגותם, כי אין הם ראויים לאמון, שניתן לממלאי תפקיד זה" ואשר בהמשך פועלם באותו מקצוע הם "מהווים סיכון לציבור". נוכח תכלית זו, נאמר כי חלוף הזמן אינו הופך את בעל המקצוע שסרח לראוי לעסוק בו, וזאת גם אם הזמן שחלף מעת ביצוע העבירה המשמעתית הוא רב וארוך.19 לצד זאת, בתי המשפט כן מתייחסים לחלוף הזמן מביצוע העבירה, אך זאת במסגרת הדיון במידת העונש.
ג. סמכות החנינה אינה חלה על הרשעה בדין משמעתי
העמדה הפרשנית הקיימת
העמדה שמקובלת במשפט הישראלי היא כי סמכות נשיא המדינה בסעיף 11(ב) לחוק היסוד "לחון עבריינים ולהקל בעונשים" אינה חלה על מי שהורשע בהליך משמעתי מקצועי.20
אמנם, עיסוקו של אדם במקצועו הוכרה כזכות יסוד והסנקציות שניתן להטיל על מי שהורשע בדין משמעתי אינן מבוטלות. אך לצד זאת, קיימים הבדלים יסודיים בין הדין הפלילי לדין המשמעתי ובראשם ההבדל בתכליות של דינים אלה, כמתואר לעיל. בשל כך, ניתן להעמיד לדין בהליך פלילי אדם שהורשע בהליך משמעתי בשל אותו מקרה, ולהפך.
הקושי בהיעדר אפשרות לשינוי עונש משמעתי
המציאות הקיימת, שלפיה אין שום אפשרות של בחינה מאוחרת של פסק דין שניתן בהליך משמעתי מעלה קשיים במספר היבטים:
ראשית, ההיגיון שעומד מאחורי מוסד החנינה חל גם כאן – ייתכנו מקרים שבהם נוקשותם של הכללים המשפטיים צריכה לקבל ריכוך באמצעות גורם חיצוני להליך. בהקשר של ההליך המשמעתי יש לקושי זה גם היבטים ייחודיים – גם מאחר שבהליך כזה אין היום מוסד מובנה המצוי בשימוש21 של משפט חוזר שמאפשר לתקן חלק מהעיוותים של ההליך המשפטי, וגם ובעיקר בשל הפגיעה בחופש העיסוק הגלומה בעונש משמעתי של הרחקה זמנית מעיסוק במקצוע ואשר לא ניתן להרהר אחריה אף אם חלו התפתחויות מאוחרות להחלטה.
מעבר לזאת, ההסדר הקבוע בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981 לעניין מחיקת הרשעות מוסיף על כך קושי נוסף: לפי סעיף 16(ג) לחוק האמור, הרשעה שנשיא המדינה נתן עליה חנינה מלאה, דינה כדין הרשעה שנמחקה; ולפי סעיף 20(א) לחוק זה, מחיקת הרשעה פלילית של אדם בעקבות מתן חנינה על ידי הנשיא או קיצור תקופת המחיקה מביאה גם לביטול עונש משמעתי שהוטל עליו עקב ההרשעה בפלילים. כתוצאה מכך, נוצר חוסר אחידות: אדם שהוטל עליו עונש בדין משמעתי עקב הליך פלילי – יכול לקבל חנינה על העונש המשמעתי שהוטל עליו; ואילו אדם שהוטל עליו עונש משמעתי שלא עקב הליך פלילי – אין בפניו כל אפשרות לשינוי העונש המשמעתי.
בית המשפט העליון עמד על קושי זה וציין כי נכון יהיה אם המחוקק ייתן דעתו לכך.22
ד. הצעת החוק
הפתרון המוצע על ידי הממשלה לקושי שתואר הוא להעניק סמכות לנשיא המדינה להקל באמצעים משמעתיים מסוימים.
יש לשים לב כי לא מדובר בתוספת לסמכות החנינה במסגרת חוק היסוד, אלא קביעת ההסמכה להקל בעונשי משמעת מסוימים (להבדיל ממתן חנינה מלאה), במסגרת חקיקה רגילה.
1. הנשיא יהיה רשאי להקל בעונשי משמעת כמפורט להלן:
א. לקצר תקופה של התליית רישיון לפרק זמן קצוב, או להמיר את התליית הרישיון כאמור לאמצעי משמעת אחר הקבוע בחיקוק המסדיר.
ב. לקצר תקופה של המתנה לחידוש רישיון שבוטל בהליך משמעתי (אין אפשרות להתערב בהחלטת גוף משמעתי על ביטול רישיון לצמיתות).
• סמכות ההקלה המוצעת כאן היא מצומצמת ביחס לסמכויות הנשיא בעת שהוא מעניק חנינה, שכן היא אינה מאפשרת לקבל חנינה מלאה – אלא רק הקלה (קיצור או המרה) של אמצעי משמעת מסוים שניתן ולא ביטולו לחלוטין.
• ההצעה מבקשת לשמור על איזון מול הפורום המקצועי שהטיל את האמצעי המשמעתי – כאשר גוף משמעתי מתלה רישיון מקצועי של אדם לתקופה קצובה, הוא אינו שולל לחלוטין את כשירותו לעבוד במקצוע אלא רק מונע זאת ממנו לתקופה מסוימת. לפי ההצעה, החלטת הנשיא מאפשרת לקצר תקופה של התלייה כאמור בהתחשב בחלוף הזמן ובשינוי הנסיבות שהביא עמו, אך היא אינה משנה מעיקרה את החלטת הפורום המקצועי שגם כן יצאה מנקודת הנחה שבתוך תקופה מסוימת יהיה רשאי בעל המקצוע לשוב ולעסוק במקצועו.
2. מוצע לסייג את סמכות הנשיא להקל בעונשי משמעת בשני סייגים:
א. בעל המקצוע יוכל להגיש בקשה להקלה רק בחלוף 10 חודשים מכניסתם לתוקף של ההתליה או ביטול הרישיון.
ב. ניתן להגיש בקשה להקלה רק אם פסק הדין בהליך המשמעתי הפך לסופי (כלומר, שחלף המועד להגשת ערעור או שהוגש ערעור שנדחה).
3. לנשיא תובא חוות דעת מקצועית מאת מי שהוסמך לכך בידי השר הממונה על ביצוע החיקוק המסדיר (הכוונה היא שהשר יסמיך לכך גורם מבין גורמי המקצוע במשרדו); לגבי עורכי דין – תובא חוות דעת מאת ועדת האתיקה הארצית של לשכת עורכי הדין.
4. מנגנון לעדכון עתידי של התוספת: התוספת להצעת החוק כוללת את רשימת החיקוקים המסדירים, שמי שהורשע בדין המשמעתי הקבוע בהם יוכל לבקש הקלה בעונשו מהנשיא. מוצע כי שר המשפטים יוכל לגרוע או להוסיף לתוספת.
5. תיקון חוק המרשם הפלילי: סעיף 20 לחוק המרשם הפלילי, קובע מה תוצאותיה של מחיקת הרשעה. בין היתר, הסעיף עוסק במקרה שישנה הרשעה משמעתית שנלווית להליך פלילי (למשל – בעל מקצוע שגנב מלקוח, הורשע בגניבה, ולאחר מכן הורשע בעבירה משמעתית בשל ההרשעה הפלילית). במקרה כזה לפי חוק המרשם הפלילי, עם מחיקת ההרשעה הפלילית (מכוח חלוף השנים או מכוח חנינה של הנשיא) מתבטלת מאליה גם ההרשעה בדין המשמעתי. כעת מוצע לקבוע שמחיקת הרשעה בעבירה פלילית לא תוביל למחיקה אוטומטית של הרשעה בהליך משמעתי שנלוותה לה.
6. תחולה רטרואקטיבית: מאחר שמדובר בתיקון מקל, מוצע להחילו גם על אמצעי משמעת של התלייה או ביטול רישיון שהוטלו לפני תחילת החוק.
ה. נושאים לדיון
להלן יפורטו מספר נקודות לדיון העוסקות במסגרת הכללית של הצעת החוק ובתכליותיה. הערות פרטניות לסעיפים ניתן למצוא בנוסח לדיון שיפורסם בנפרד.
1. מוצע לדון בגדרי התחולה של הצעת החוק:
א. השימוש בביטוי "דין משמעתי" יכול לחול על כמה מערכות דינים שונות:
(1) דין משמעתי שחל על שוטרים23 ודין משמעתי שחל על חיילים24.
(2) דין משמעתי של עובדים בשירות המדינה25 או עובדים ברשויות מקומיות.26
(3) דין משמעתי של בעלי מקצועות מוסדרים (בו עוסקת הצעת החוק).
ההצעה אינה חלה על עונשים שמטילים בתי דין משמעתיים "פנימיים" של גופים כגון הדין המשמעתי של עובדי המדינה ואינה חלה על בתי דין משמעתיים של חיילים ושל שוטרים. מוצע לשמוע התייחסות מגורמי המקצוע להבחנה זו. בעיקר מוצע לדון בהבדל בין הדין המשמעתי של החוקים שבתוספת לדין המשמעתי של שירות המדינה, שגם הוא במהותו עוסק בהתנהגות הנאותה הנדרשת ממי שעוסק בעיסוק מסוג מסוים (גם פסיקה שדנה בדין משמעתי של בעלי מקצועות מוסדרים מפנה לדין המשמעתי של שירות המדינה כאל דין שיש להתייחס אליו).27
ב. החלטה על התלייה או ביטול של רישיון מקצועי יכולה להתקבל בשני מסלולים:
(1) הליך ביטול רישיון "מינהלי" באופיו.
(2) דין משמעתי בעל מאפיינים "מעין-שיפוטיים".
הצעת החוק מפרטת בתוספת רשימה של חוקים מסדירים, שרק הרשעה בדין המשמעתי שקבוע במסגרתם תאפשר מתן הקלה על ידי הנשיא. גורמי המקצוע מסרו כי מדובר במקצועות שהדין המשמעתי בהם הוא בעל מאפיינים "מעין-שיפוטיים", להבדיל מחוקים אחרים שיש בהם הסדר של ביטול רישיון המסווג כ"מינהלי".
הסיבה לכך, היא כי בהתאם לעמדה המשפטית עליה נסמכת הצעת החוק, כשמדובר בהחלטה מינהלית, הכלל הוא כי היא תמיד ניתנת לשינוי ולכן אין צורך לכלול אותה בהצעת החוק. להבדיל מכך, באשר להחלטה שיפוטית או מעין-שיפוטית חל הכלל של סופיות ההכרעה השיפוטית, ואין אפשרות לשוב ולפנות לגוף שקיבל את ההחלטה בבקשה שיעיין בה מחדש.
ואולם, יש לשים לב כי הסמכות לבטל או להתלות רישיון מקצועי באופן "מינהלי" יכולה להיות מופעלת לעיתים מטעמים דומים לטעמים שבשלהם מוטלים אותם אמצעי משמעת בדין המשמעתי (למשל – בשל רשלנות מקצועית או בשל הרשעה בעבירה פלילית).28
מוצע לקבל הסבר כללי באשר למקצועות שמוצע לקבוע בתוספת, ולשמוע האם יש ביניהם מקרים "מיוחדים" שכדאי לדון בהכללתם בהצעת החוק – כך למשל עלה כי בדבר חקיקה יכול להימצא הסדר ביטול רישיון שנראה על פניו "מינהלי" באופיו, אך השימוש שנעשה בו בפועל הוא כהסדר של דין משמעתי (בהליך שנחשב "מעין שיפוטי").29
2. מתן הסמכות לנשיא המדינה: הפתרון לקושי שתואר (של העדר אפשרות לבחינה מאוחרת של פסק דין שניתן בהליך משמעתי) לא חייב להיות מתן סמכות הקלה בעונשים לנשיא המדינה דווקא, וניתן לחשוב על מספר אפשרויות לבחינה מאוחרת של פסק דין משמעתי, כגון הסדר של עיון מחדש בערכאה המשמעתית או הסדר של בחינה מאוחרת של ההחלטה על ידי ועדה מינהלית. בהקשר זה חשוב לעמוד על סוג הסמכות ואופי השיקולים שהכוונה שיישקלו במסגרת בחינת ההקלה באמצעי המשמעתי.
(א) באשר לסוג הסמכות – סמכות החנינה וההקלה בעונש (פלילי) קיימת לנשיא בסעיף 11(ב) לחוק היסוד. בהצעת החוק מוצע לקבוע או לעגן סמכות נפרדת של הקלה בעונשי משמעת, בחוק רגיל. בשיחות ההכנה עם גורמי המקצוע, עלה כי הקשר בין הסמכות שמוצע לקבוע כעת בחוק לבין סמכויות הנשיא הקיימות, מצוי בסעיף 11(ג) לחוק היסוד, שקובע כך:
"(ג) נשיא המדינה ימלא כל תפקיד אחר ונתונה לו כל סמכות אחרת שיוחדו לו בחוק".
• מוצע לבחון מהו היחס בין סמכות ההקלה בהליכים פליליים שבחוק היסוד לבין סמכות ההקלה המוצעת, ומהן המשמעויות שיש לקביעה מעין זו של המחוקק על מעמדו של הנשיא ועל מעמד החלטותיו.
• יש לקחת בחשבון שכשמדובר בסמכות הניתנת לנשיא, היא אינה כוללת מגוון הסדרים שנקבעים בדרך כלל לגבי הפעלת סמכות על ידי גורם מינהלי "רגיל" כגון: קביעת קריטריונים ברורים להפעלת הסמכות; מתן זכות טיעון או שימוע; קביעת חובת הנמקה של ההחלטה המינהלית; חובת פרסום ההחלטה ועוד.30 כאמור, גם הביקורת השיפוטית על החלטות הנשיא מצומצמת יותר מביקורת שיפוטית על החלטה מינהלית רגילה.
(ב) באשר לאופי השיקולים – סמכות החנינה היא מעין שסתום בטחון, המאפשר לנשיא לשקול שיקולים שונים שלא תחומים בזמן או בקריטריונים קשיחים, ושלעיתים לא ניתן היה לצפותם, שיקולי חסד ורחמים (כגון שאדם הגיע לפת לחם, מחלה וכיוצ"ב) או שיקולים הנוגעים לאינטרס הציבורי. השאלה היא, האם סמכות החנינה והשיקולים המאפיינים אותה מתאימים לבחינה של עברייני משמעת, בשל התכליות השונות של הדין המשמעתי והפלילי, כפי שהוצגו לעיל.
בהתחשב בכל זאת, מוצע לדון בשאלה מדוע מתן סמכות ההקלה לנשיא היא הפתרון העדיף.
3. חתימת הקיום: מוצע לקבל הסבר מגורמי המקצוע בממשלה באשר לחתימת הקיום שתידרש על גבי כתבי הקלה מעונשי משמעת שעליהם חותם הנשיא. כאמור, לפי סעיף 12 לחוק היסוד הממשלה מסמיכה את אחד משריה לחתום חתימת קיום על החלטות הנשיא. כיום, מאחר שנקבע כי שר המשפטים הוא השר שיחתום על כתבי ההקלה בנוגע להליכים הפליליים שהתנהלו במערכת האזרחית, התפתח נוהג לפיו מחלקת החנינות במשרד המשפטים עורכת עבודה מקצועית ומגבשת את התשתית העובדתית לגבי כל בקשת חנינה. באופן כזה, מושגת גם אחידות באופן הבחינה של הבקשות. מוצע לשמוע האם בכוונת הממשלה לקבוע את שר המשפטים כשר החותם חתימת קיום גם לגבי החלטות הנשיא שלפי החוק המוצע. לצד זאת, יובהר כי בהתאם לדרך בה הדבר מוסדר כיום, הממשלה תוכל בכל עת לשנות החלטתה והיא יכולה גם לבזר את הסמכות לחתום חתימת קיום בעניין זה בין שרי הממשלה.
4. הגבלות על הזכות לקבל הקלה: ההצעה מגבילה את הזכות שהיא מעניקה ליהנות מהקלה בעונשי משמעת בשני היבטים עיקריים.
(א) סוגי אמצעי המשמעת שניתן יהיה לתת בהם הקלה: בהצעה מדובר בהקלה רק בשני אמצעים משמעתיים, שהם – ביטול רישיון (וליתר דיוק קיצור תקופת ההמתנה בעקבות ביטול רישיון) והתלייתו לתקופה קצובה. ההיגיון בתיחום זה הוא שההצעה מבקשת לתת מענה למקרים הקשים, שבהם יש פגיעה ממשית בחופש העיסוק של אדם. מוצע לדון בשאלה מדוע תוחמה כך ההצעה, ומהי ההצדקה שלא לאפשר הקלה גם בעונשי משמעת אחרים כגון קנס, התראה או נזיפה.
(ב) תקופת המתנה: לפי ההצעה ניתן יהיה לפנות בבקשה להקלה לנשיא רק בחלוף 10 חודשים ממתן פסק הדין המשמעתי. גם כאן, המגבלה נובעת מאיזון שנערך בין הגנה על הציבור ושיקולים של כבוד המקצוע לבין הפגיעה בחופש העיסוק, וכן ברצון "להפעיל" את סמכות הנשיא רק במקרים שהפגיעה היא חמורה.
5. תיקון חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981: תיקון זה מצריך דיון מעמיק נפרד. כאמור, לפי ההסדר הקבוע היום בחוק המרשם הפלילי, מחיקה של הרשעה בדין פלילי (לרבות בדרך של חנינה מהנשיא) מובילה אוטומטית לביטול הרשעה בדין משמעתי שנפסקה עקב ההרשעה הפלילית. לעומת זאת, מי שהורשע בדין משמעתי שלא נלווה להרשעה פלילית אינו יכול היום לקבל חנינה. הצעת החוק נועדה לתקן אנומליה זו. הפתרון שנבחר לתיקון האנומליה הוא ניתוק הקשר בין מחיקת ההרשעה הפלילית לבין ביטול פסק הדין המשמעתי. כלומר, גם כשמדובר בהרשעה בדין משמעתי שנלווית להרשעה פלילית – ההרשעה המשמעתית תישאר בעינה, אף אם ההרשעה הפלילית שהובילה אליה נמחקה (בין אם בשל חלוף השנים31 ובין אם בשל החלטת נשיא המדינה להעניק חנינה על ההרשעה הפלילית). ההצעה מעלה שאלות כבדות משקל שמוצע לדון בהן:
א. האמצעי שנבחר לתיקון האנומליה מביא להקבלה במצבם של מי שהורשעו בדין משמעתי בעקבות דין פלילי לעומת מי שהורשעו בדין משמעתי בלבד וקיים היגיון רב בכך. לצד זאת, התיקון מביא להרעת מצבם של מורשעים פליליים שבעקבות זאת הורשעו בדין משמעתי, בכל סוגי הדין המשמעתי – התיקון יחול גם על מי שהורשע בדין משמעתי של שירות המדינה, של הרשויות המקומיות, של המשטרה או של הצבא בעקבות הרשעה פלילית. על אותם מורשעים לא חלה הצעת החוק והם לא ייהנו מהזכות לפנות בבקשה להקלה לנשיא. כלומר, שבמקרים אלו לא תהיה אפשרות לביטול ההרשעה המשמעתית או להקלה בעונש.32 כך יוצא שאדם יוכל לקבל חנינה על ההרשעה הפלילית, אך לא על ההרשעה המשמעתית שנלוותה לה (אם כי יש להבהיר שכאמור, בכך יוקבל מעמדו למעמדו של מי שהורשע אך ורק בעבירת משמעת אשר הדין החולש עליה אינו מאפשר חנינה או הקלה).
ב. המסלול שמוצע בהצעת החוק לא נותן את אותו מענה שנותן המסלול הקיים היום בחוק המרשם הפלילי. ראשית, מאחר שהוא לא מאפשר להגיע לתוצאה של ביטול הרשעה לחלוטין – שהרי בהצעת החוק מדובר רק על אפשרות של קיצור תקופת השעיה מהמקצוע ולא במתן חנינה מלאה שמבטלת את ההרשעה המשמעתית. שנית, מאחר שהוא לא חל על כל סוגי העונשים המשמעתיים, אלא רק על ביטול או התלייה קצובים של רישיון.
ג. מוצע לקבל הבהרה מהי המשמעות של ביטול הרשעה בדין משמעתי (שאותה מוצע לבטל בהצעת החוק). להבדיל מתוצאותיה של מחיקה של הרשעה פלילית שמוסדרות היום בחוק המרשם הפלילי,33 אין הסדרה מפורשת של המשמעות של ביטול העונש המשמעתי. כך למשל ניתן לשאול האם הגופים שמסדירים את המקצועות השונים שמנהלים מרשם או פנקס בעלי מקצוע מציינים בפנקס את קיומה של הרשעה בדין משמעתי? האם המידע נמחק מהפנקס עם ביטול ההרשעה, או שעדיין מצוין בו שהיתה הרשעה שבוטלה? האם מידע זה גלוי לציבור או מצוי רק בידיעת הגוף שמסדיר את המקצוע?
ד. מוצע לדון בהצדקות לניתוק הקשר המוצע בין מחיקת ההליך הפלילי (בשל חלוף השנים או בשל חנינה) לבין ביטול ההליך המשמעתי שבא בעקבותיו. בהקשר זה ניתן לבקש כי יוצגו בפני הוועדה השיקולים שביסוד מחיקתה של הרשעה והאם הם מצדיקים גם את ביטולו של ההליך המשמעתי?
ה. הממשלה הניחה על שולחן הכנסת גם הצעת חוק שמוצע בה לערוך הסדר מקיף וכולל בחוק המרשם הפלילי.34 מוצע לקבל הבהרה ממשרד המשפטים כיצד מתיישב התיקון המוצע כאן עם ההסדר הכולל שבכוונתה לקדם, והאם לא מתאים יותר לערוך דיון מקיף וממצה בשאלה זו בדיון בהצעת החוק ההיא.