חומר רקע

‏כ"ו בטבת תשע"ז ‏24 בינואר 2017 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה נוסח לדיון בוועדת החוקה ביום 25.1.2017 – הצעת חוק הקלה באמצעי משמעת המוטלים על בעלי מקצועות מוסדרים, התשע"ו-2016 הנוסח שלהלן הוא נוסח הצעת החוק הממשלתית, כפי שאושרה בקריאה הראשונה במליאת הכנסת, בצירוף תיקונים מוצעים מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה ונקודות מוצעות לדיון – בסימון שינויים. פירוט של הנקודות המוצעות לדיון ורקע כללי להצעת החוק ניתן למצוא במסמך הרקע שיפורסם בנפרד. חוק הקלה באמצעי משמעת המוטלים על בעלי מקצועות מוסדרים, התשע"זו–20162017 הגדרות 1. בחוק זה – "התליית רישיון" – התליית רישיון לתקופה קצובה, לרבות בדרך של הפסקה זמנית של רישום בפנקס בעלי מקצוע מוסדר, השעיה מעיסוק במקצוע מוסדר וכיוצא באלה; "חיקוק מסדיר" – חיקוק מן החיקוקים המפורטים בתוספת; [לדיון: מדובר בחיקוקים העוסקים בדין משמעתי מקצועי בלבד (ולא בדין משמעתי של שירות המדינה, של הרשויות המקומיות, של הצבא ושל המשטרה); בנוסף, בכל החיקוקים הללו ההליך המשמעתי שבו מדובר נחשב להליך "מעין שיפוטי" ולא "מינהלי". מוצע לקבל הבהרה מדוע הוחלט לקבוע כך את תחולת התיקון?] "מקצוע מוסדר" – מקצוע המוסדר לפי חיקוק מסדיר; "רישיון" – רישיון לעסוק במקצוע מוסדר, לרבות רישום בפנקס בעלי המקצוע המוסדר, הרשאה לשמש בעל מקצוע מוסדר וכיוצא באלה. סמכות נשיא המדינה להקל באמצעי משמעת 2. (א) הוטל על בעל מקצוע מוסדר בתום הליך משמעתי בהתאם להוראות החיקוק המסדיר, אמצעי משמעת של התליית רישיון, רשאי נשיא המדינה לבקשת בעל המקצוע המוסדר, לקצר את תקופת תוקפה של התליית הרישיון כאמור או להמיר את אמצעי המשמעת כאמור באמצעי משמעת אחר הקבוע בחיקוק המסדיר. (ב) הופעל נגד בעל מקצוע מוסדר בתום ההליך כאמור בסעיף קטן (א), במצטבר, גם אמצעי משמעת של התליית רישיון על תנאי שהוטל עליו בהליך משמעתי קודם, יובאו בחשבון לצורך מניין תקופת תוקפו של אמצעי המשמעת תקופות תוקפן של התליית הרישיון ושל התליית הרישיון על תנאי, יחד. (ג) הוטל על בעל מקצוע מוסדר, בתום הליך משמעתי בהתאם להוראות החיקוק המסדיר, אמצעי משמעת של ביטול רישיון, ונקבעה בחיקוק המסדיר הוראה המתנה את הליכי חידוש הרישיון לאחר הטלת אמצעי משמעת כאמור בחלוף תקופה מסוימת, רשאי נשיא המדינה לבקשת בעל המקצוע המוסדר, לקצר את התקופה האמורה. [לדיון: כפי שפורט בהרחבה במסמך ההכנה, הצעת החוק נועדה לאפשר למי שהורשע בדין משמעתי של מקצוע מוסדר מנגנון מסוים של בחינה עתידית של הענישה המשמעתית שהוטלה עליו. מוצע לדון באפשרות שנבחרה להעניק את סמכות ההקלה בהרשעות בדין משמעתי כאמור לנשיא המדינה דווקא, ולא ליצור מנגנונים אחרים, דוגמת פנייה לעיון חוזר בערכאה שהטילה את אמצעי המשמעת או מנגנון אחר (כגון הקמת ועדה מיוחדת שתדון בכך). במסגרת זו, מוצע גם לבחון את היחס בין הסמכות שתינתן לנשיא בהצעת החוק לבין סמכות החנינה לפי סעיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה] בקשה לנשיא המדינה ובחינתה 3. (א) בקשה לנשיא המדינה לפי סעיף 2(א) או (ג) (בחוק זה – בקשה להקלה) תוגש רק בהתקיים שניים אלה: (1) חלפו עשרה חודשים לפחות מיום כניסתם לתוקף של התליית הרישיון או של ביטול הרישיון, לפי העניין; [לדיון – מהי ההצדקה למגבלה זו?] (2) פסק הדיןההחלטה בהליך המשמעתי שבושבה הוטל אמצעי המשמעת, הפך לסופיהיא סופית. (ב) לצורך בחינת בקשה להקלה תובא לפני נשיא המדינה, בתוך פרק זמן סביר בנסיבות העניין [לחלופין: בתוך 30 ימים מיום שנתבקשה או במועד מוקדם יותר אם הדבר נחוץ בנסיבות העניין], חוות דעת מקצועית מאת מי שהוסמך לכך בידי השר הממונה על ביצוע החיקוק המסדיר מבין גורמי המקצוע המוסדר במשרדו [לדיון: מוצע להבהיר כי הגורם שייתן את חוות הדעת יהיה הגורם המוסמך מטעם השר על ביצוע החיקוק המסדיר (כפי שעולה גם מדברי ההסבר להצעה)], ולעניין אמצעי משמעת שהוטל על עורך דין לפי חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–1961‏1 – חוות דעת מאת ועדת האתיקה הארצית של לשכת עורכי הדין. תיקון התוספת 4. שר המשפטים רשאי לשנות את התוספת, בצו, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. (א) בוטל בחיקוק מסדיר הסדר המאפשר להטיל על בעל מקצוע מוסדר, בתום הליך משמעתי, אמצעי משמעת של התליית רישיון או אמצעי משמעת של ביטול רישיון, יגרע שר המשפטים מהתוספת, בצו, את החיקוק האמור. (ב) נקבע בחיקוק הסדר חדש המאפשר להטיל על בעל מקצוע שאינו נמנה על המקצועות המנויים בתוספת, בתום הליך משמעתי, אמצעי משמעת של התליית רישיון לעסוק במקצוע או אמצעי משמעת של ביטול רישיון לעסוק במקצוע, יוסיף שר המשפטים לתוספת, בצו, את החיקוק האמור; לעניין זה – "התליית רישיון לעסוק במקצוע" – התליה לתקופה קצובה של רישיון לעסוק במקצוע, לרבות בדרך של הפסקה זמנית של רישום בפנקס בעלי המקצוע, השעיה מעיסוק במקצוע וכיוצא באלה; "רישיון לעסוק במקצוע" – לרבות רישום בפנקס בעלי המקצוע, הרשאה לשמש בעל מקצוע וכיוצא באלה. ביצוע ותקנות 5. שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו. תיקון חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים 6. בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א–1981‏2, בסעיף 20(א), המילים "לרבות פסק דין בהליך משמעתי" – יימחקו ובסופו יבוא "לרבות אמצעי משמעת שהוטלו בעקבותיה". [לדיון: ראו נוסח משולב של סעיף 20 לחוק המרשם הפלילי עם התיקון המוצע, ואת סעיף 16(ג) לאותו חוק: 20. (א) מי שנמחקה הרשעתו ייחשב לענין כל דין כאילו לא הורשע, וכל פסול שנפסל בשל ההרשעה, בין מכוח חיקוק ובין מכוח פסק דין, לרבות פסק דין בהליך משמעתי, בטל מיום המחיקה; אולם אין במחיקה כדי להשפיע על מה שנעשה עקב ההרשעה לרבות אמצעי משמעת שהוטלו בעקבותיה. 16. (א) משעברו עשר שנים מתום תקופת ההתיישנות (להלן - תקופת המחיקה), יראו את ההרשעה כהרשעה שנמחקה ולא יימסר מידע עליה אלא לגופים המנויים בפרטים (ב) עד (ה) לתוספת הראשונה וליועץ המשפטי לממשלה; היו לנידון מספר הרשעות, תחל תקופת המחיקה רק משתמו תקופות ההתיישנות של כל ההרשעות שלו. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) תהיה תקופת המחיקה, לענין מידע כאמור בסעיף 13, חמש שנים, ולגבי עוון שעבר קטין שטרם מלאו לו שש עשרה שנים – שלוש שנים; תקופת מחיקה כאמור תחל ביום פסק הדין או ההחלטה. (ב1) תקופת המחיקה תיפסק אם מי שהמידע עליו הורשע בעבירה נוספת. (ג) הרשעה שנשיא המדינה נתן עליה חנינה, דינה כדין הרשעה שנמחקה. מוצע לדון במשמעויות התיקון ובהצדקות לו: - התיקון נועד לתקן אנומליה במצב הקיים (כפי שהוצגה על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ 957/89 צדיק נ' לשכת עורכי הדין), לפיה כשמדובר בהרשעה משמעתית שבאה בהמשך להרשעה פלילית – ההרשעה המשמעתית תבוטל אם ניתנה חנינה על ההרשעה הפלילית. זאת בעוד שהרשעה משמעתית שלא באה בעקבות הרשעה פלילית (ואלו לרוב המקרים הקלים יותר) אינה ניתנת לביטול כלל. לצד זאת, התיקון מעלה מספר סוגיות שמוצע לקיים בהן דיון. - על פי הדין הקיים, לגבי בעל מקצוע שהורשע בדין פלילי ולאחר מכן הורשע גם בדין משמעתי בעקבות ההרשעה הפלילית, אם הרשעתו הפלילית נמחקה, ההרשעה המשמעתית תבוטל גם היא. לאחר התיקון המוצע – גם אם ההרשעה הפלילית תימחק (בשל חלוף תקופת המחיקה או בשל חנינה) ההרשעה המשמעתית לא תבוטל. בעל המקצוע יוכל לפנות במסלול אחר, בבקשת הקלה מהנשיא. ואולם, בקשת ההקלה לפי ההסדר המוצע לא מאפשרת חנינה (וביטול) של ההרשעה. התיקון יאפשר רק הקלה מסוימת, שתינתן רק לגבי עונשי משמעת מסוימים, ורק לגבי דין משמעתי בהליך "מעין שיפוטי". כלומר, יש צמצום משמעותי של אפשרות הביטול. - לגבי מי שהורשע בדין משמעתי של המשטרה, הצבא, שירות המדינה או רשויות מקומיות – התיקון יבטל לחלוטין את האפשרות (החלקית) הקיימת להם היום לקבלת חנינה על ההרשעה המשמעתית. - מוצע לקבל הבהרה מהי המשמעות של ביטול הרשעה בדין משמעתי (אפשרות שמוצע לבטל בהצעת החוק)? - מוצע לדון בשאלה מהן ההצדקות לתיקון המוצע – וזאת בשים לב לרציונלים של הסדר המחיקה של הרשעה פלילית שאותו הוא מציע לשנות. - מוצע לשמוע מגורמי המקצוע במשרד המשפטים כיצד התיקון המוצע משתלב עם ההסדר הכוללת שמקדמת הממשלה במסגרת הצעת חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ו-2016 שמונחת אף היא על שולחן הכנסת.  דומה כי המסגרת המתאימה לערוך את הדיון הממצה בתיקון זה היא במסגרת הצעת החוק הממשלתית השניה. לכל הפחות, מוצע לשקול לצמצם את תחולת התיקון כך שביטול הקשר בין מחיקת ההרשעה הפלילית לבין ביטול הרשעה משמעתית שנלווית לה ייעשה רק בנוגע לבעלי מקצועות המוסדרים במסגרת החוק הזה. תחילה 7. תחילתו של חוק זה 45 ימים מיום פרסומו. [לדיון: מוצע להוסיף הוראת תחילה כדי לאפשר שהות לתקן את החלטת הממשלה שקובעת כי שר המשפטים הוא שחותם חתימת קיום על החלטות החנינה של הנשיא, כך שהיא תכלול גם החלטות על הקלה לפי החוק המוצע] תחולה 87. (א) הוראות סעיפים 1 עד 3 ו-5 יחולו גם על אמצעי משמעת של התליית רישיון ואמצעי משמעת של ביטול רישיון שהוטלו לפני תחילתו של חוק זה. (ב) סעיף 20(א) לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א–1981, כנוסחו בסעיף 6 לחוק זה, יחול לגבי הרשעה שנמחקה ביום תחילתו של חוק זה או לאחריו. תוספת (סעיף 1, להגדרה "חיקוק מסדיר") 1. פקודת המיילדות‏3; 2. פקודת המדידות‏4; 3. חוק רואי חשבון, התשט"ו–1955‏5; 4. חוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ט–1959‏6; 5. חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–1961; 6. חוק הפטנטים, התשכ"ז–1967‏7; 7. חוק חוקרים פרטיים ושירותי שמירה, התשל"ב–1972‏8; 8. חוק הספנות (ימאים), התשל"ג–1973‏9; 9. חוק הנוטריונים, התשל"ו–1976‏10; 10. פקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז–1976‏11; 11. חוק הפסיכולוגים, התשל"ז–1977‏12; 12. פקודת רופאי השיניים [נוסח חדש], התשל"ט–1979‏13; 13. פקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א–1981‏14; 14. חוק השימוש בהיפנוזה, התשמ"ד–1984‏15; 15. חוק העיסוק באופטומטריה, התשנ"א–1991‏16; 16. חוק הרופאים הווטרינרים, התשנ"א–1991‏17; 17. חוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו–1996‏18; 18. חוק המתווכים במקרקעין, התשנ"ו–1996‏19 19. חוק שמאי מקרקעין, התשס"א–2001‏20; 20. חוק הסדרת העיסוק בייצוג על ידי יועצי מס, התשס"ה–2005‏21; 21. חוק הסדרת העיסוק במקצועות בריאות, התשס"ח–2008‏22; 22. חוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג–2013‏23; 23. תקנות הטוענים השרעיים, התשכ"ג–1963‏24; 24. תקנות רופאי שיניים (שינניות), התשל"ח–1978‏25; 25. תקנות בריאות העם (צוות סיעודי במרפאות), התשמ"א–1981; 26. תקנות בריאות העם (עוסקים בסיעוד בבתי חולים), התשמ"ט–1988‏26; 27. תקנות רופאי השיניים (הגדרת תחום עבודתם של טכנאי השיניים והסדרתה), התשמ"ו–1986‏27; 28. תקנות הטוענים הרבניים, התשס"א–2001‏28.