חומר רקע
____________________________________________________________________
הנרייטה סולד4
., ת.ד33246
ת"א6133201
03-6932606
:פקס03-6932616
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית
ב' שבט, תשע"ז
29
בינואר2017
לכבוד
ח"כ דוד אמסלם
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
,שלום רב
:הנדון עמדת הסניגוריה הציבורית באשר ל הצעת חוק התכנון 'והבנייה (תיקון מס109
,)
התשע"ו-
2016
הסניגוריה הציבורית מבקשת להעיר את הערותיה
הראשוניות להצעת
החוק שבנדון. יתר
.הערותינו, במישור הפרטני, יובאו במהלך דיוני הוועדה בהצעת החוק
הצעת החוק עוסקת בעיקרה בשני פרמטרים מרכזיים: ש
יפור
יכולת אכיפת חוק התכנון והבנייה
והחמרת הענישה על העוברים עבירות על
ה
חוק, וזאת מתוך מטרה לה רתיע את הציבור מביצוע
עבירות אלו.
לצורך כך, מבקשת הצעת החוק להרחיב את הגדרת העבירות על פי חוק התכנון והבנייה
כך שכל
סטייה, ולו הקלה ביותר,
מהוראות החוק תחשיב את מבצעה לעבריין בפלילים. כן מבקשת הצעת
החוק לצמצם באופן משמעותי את ש
י
קול דע תו של בית המשפט תוך הרחבת שיקול הדעת המנהלי
.הניתן לרשויות התכנון
סיווג
עבירות על פי חוק התכנון והבנייה כעבירות מנהליות
1.
הסנ
י גוריה הציבורית אינה מתנגדת לכך שעבירות על פי חוק התכנון והבנייה יסווגו כעבירות
מנהליות בגינן ניתן להטיל קנס מנהלי בהתאם לחוק העבירו .ת המנהליות ,ואולם לא יהיה זה
ראוי לקבוע קנס אחיד בגין ביצוע עבירות בנייה,
אלא
יש לאזן בין חומרת ה מעשה שמבצע
.האזרח נגדו הוטל הקנס המנהלי לבין גובה הקנס שייקבע
2.
מאחר ש
רבים מ העוברים על חוק התכנון והבנייה הינם אנשים נורמטיביים ללא כל מעורבות
בהליכים פליליים מכל סוג שהוא, חשוב כי רישומם הפלילי לא יוכתם ועצם הטלת הקנס
.המנהלי לא תירשם במרשם הפלילי
הרחבת מעגל האחראים בפלילים
3.
הסניגוריה הציבורית סבורה כי הרחבת מעגל האחראים בפלילים בגין ביצוע עבירות של
""בנייה אסורה" ו"שימוש אסור,וכן החמרת הענישה בגין עבירות אלו
מהוות פתרון קיצוני
.ובלתי מידתי אשר עלול להפוך אנשים נורמטיביים רבים לעבריינים בעלי רישום פלילי
____________________________________________________________________
הנרייטה סולד4
., ת.ד33246
ת"א6133201
03-6932606
:פקס03-6932616
4.
,מניסיוננו המצטבר בטיפול בעבירות תכנון ובנייה עולה
כי רבים מהעוברים עבירות
על
חוק
התכנון והבנייה אינם מבצעים
את העבירות ממניעים כלכליים
,בהכרח אלא מדובר באזרחי ם
נורמטיביים ביסודם ,אשר נואשו מטיפול הרשויות בעניינם. מדובר בנאשמים קשיי יום
הנאנקים תחת עול החיים ונאבקים בקשיי קיום ופרנסה ,שביצע ו עבירות מתוך הכרח קיומי
.בסיסי כך למשל , מדובר בנאשמים המתגוררים באזורים בהם לא קיימת כלל הסדרה
תכנונית או באזורים בהם ההסדר ה אורכת שנים רבות והרשויות אינן נותנות מענה לצרכים
,בסיסיים של האזרחים המתגוררים בתחומן ונמצאים במצוקה הולכת וגוברת. בנוסף
אזרחים רבים הפונים בבקשה לקבלת היתרי בנייה נאלצים לעמוד בדרישות פרוצדוראליות
מסורבלות ומכבידות ביותר ולהמתין, לעיתים, פרקי זמן ממושכי ם של חודשים ואף שנים עד
.לקבלת תשובה סופית בעניינם מטעם הרשויות
5.
יצוין כי נאשמים רבים
מגיע
ים לבית המשפט בלא שהתקיימ ו בעניינם פעולות בירור חקירה
בסיסיות ותוך פגיעה בזכויותיהם להליך הוגן וראוי. לע
י תים, אזרחים נחשפים לראשונה
לאישומים נגדם רק במהלך הדיון הראש ון בבית המשפט כאשר לא ניתנה להם כלל הזדמנות
להתגונן מפי האישומים
.לפני שהוגדרו נאשמים בפלילים יפים לעניין זה דבריו של כב' השופט
טורס בתו"ב
)(שלום קריות
44015-04-12
ועדה מקומית לתכנון ובנייה לב הגליל נ' נסאר
(
12.6.2014
:)
"
בעניין זה אעיר כי כשופט השומע תיקי תכנון ובניה רבים, יכול אני לומר כי ענף זה
של המשפט לוקה לא אחת בהגשת כתבי אישום ללא תשתית ראייתית איתנה וללא
בירור מעמיק בדבר טענות החשודים. כך, בתיקים רבים, מועתקת זירת הבירור מחדרי
החקירות לאולם בית המשפט
כאשר במסגרת מש א ומתן בין הצדדים–
לאחר הגשת
כתב האישום-
מתוקן כתב האישום לאחר שהמאשימה למדה מהנאשם עובדות שלא
ידעה קודם לכן... טענות אשר ניתן היה לברר בחקירה פשוטה של הנאשם ."
6.
"בהתאם להצעת החוק, עבירות לפי חוק התכנון והבנייה יסווגו כעבירות של "אחריות קפידה
אשר אינן דור שות מצד התביעה
הוכחת יסוד נפשי, וההגנה המשפטית העומדת לנאש
מים
על
.מנת להתגונן בפניהן מצומצמת ביותר
7.
בנסיבות אלו , יצירת הסדרים חדשים אשר נועדו להרחיב את מעגל האחריות הפלילית אינה
עולה בקנה אחד עם עקרונות יסוד של המשפט הפלילי. הרחבת גבולות העבירות תביא
להגדלת
מעגל האזרחים שימצאו עצמם נותנים את הדין בגין הליכים מנהליים או פליליים
בשל עבירות מינוריות שביצעו ו
שאין בה
ן סכנה לפגיעה באינטרס הציבורי,
כגון
במקרה של
בנייה בהיקף קטן שאינה מצריכה היתר, אך אינה ממלאת באופן מדויק אחר כל הוראות חוק
.התכנון והבנייה
העלאת
רף הענישה
8.
הענישה הנוהגת כיום בע
בירות תכנון ובנייה אינה מקילה כלל ועיקר . הלכות בית המשפט
העליון קובעות כי יש מקום להטלת מאסרים בפועל וקנסות כבדים בגין עבירות על פי חוק
התכנון והבנייה, אפילו במקרי ם בהם המחדל הוסר והבנייה נהרסה (ראו
בין היתר :
רע"פ
5545/11
יאס
ין עאדל נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה לב הגליל (
02/08/2011
;)
רע"פ
____________________________________________________________________
הנרייטה סולד4
., ת.ד33246
ת"א6133201
03-6932606
:פקס03-6932616
4666/13
סמארה אבו עראר נ' מדינת ישראל (
30/06/2013
;)
רע"פ189/14
'מחמוד ג'בר מודלג
נ' מדינת ישראל (
03/03/2014
).
9.
הסניגוריה הציבורית
סבורה כי העלאת רף הענישה בצורה משמעותית ובאופן אחיד בגין
ביצוע עבירות בנייה ושימוש אסור
ללא הבחנה בין סוגי העבירות וללא הבחנה בין סוגי
הבנייה שבוצעה, כגון בנייה שבוצעה ללא היתר כלל אל מול בנייה שבוצעה בסטייה מהיתר או
בנייה שאינה דורשת היתר אך בוצעה בניגוד לחוק, עומדת בניגוד לעקרון המידתיות בענישה
ועקרון ההלימה, אשר הוא העיקרון המנחה בענישה בהתאם ל סעיף40ב
,לחוק העונשין
התשל"ז-
1977
. עקרון ההלימה קובע כי יש לשמור על קיומו של יחס הולם בין חומרת מעשה
העבירה בנסיבותיו ומידת אשמו של
.הנאשם ובין סוג ומידת העונש המוטל עליו
10
. בנוסף , רף
ה ענישה
המוצע אינו
מבדיל בין מי שביצע עבירות לצורך הפקת רווח כלכלי לבין מי
שאינו מפיק רווחים כלכליים מהבנייה או ביצע את העבירה בשל גורמים שאינם תלויים בו,
.כגון מצב תכנוני לקוי
11
.
הסניגוריה מסכימה לכך שיש צורך להסדיר ולייעל את הליכי האכיפה בתחום התכנון
,והבנייה
ו אולם
יש להיזה
ר מ
העלאה מופרזת של רף הענישה.
העלאת רף הענישה רק לצורך
הרתעת הציבור עומדת בניגוד
לשיקולי הענישה
אשר בבסיס חוק העונשין ואינה נותנת פתרון
.במקרים רבים של בנייה מתוך הכרח או במקרים של העדר מענה מצד הרשויות
צ
מצום שיקול הדעת השיפוטי והרחבת שיקול הדעת המנהלי
12
. מ
גמה בולטת בהצעת החוק נוגעת לצמצום שיקול הדעת השיפוטי,
הן
בכל הנוגע ל הטלת
עונשים והן בכל הנוגע להטלת
י צוו הריסה ומועד ביצועם ,. בנוסף מבקשת הצעת החוק
ל צמצם את ההתערבות השיפוטית בכל הנוגע
להליכי אכיפת החוק על ידי
.הרשויות האוכפות
13
.
הסניגוריה הציבורית סבורה
כי החמר ה נוספת של הענישה בד בבד עם צמצום שיקול הדעת
השיפוטי
יביאו
לכך שבתי המשפט יהיו כבולים להוראות החוק באופן שבו לא יוכלו ליתן
משקל מתאים למאפיינים י
י חודיים של העבירה או של הנאשם, דבר
העלול לפגוע
בזכויות
ה
אזרחים ל
הליך ראוי בעניינם ול משפט הוגן וצודק וכן
ל ערער את אמון הציבור בבתי
.המשפט
14
.
עוד סבורה הסניגוריה הציבורית כי הצעת החוק מרחיבה את שיקול הדעת שניתן לרשויות
האוכפות באופן בלתי סביר ובלתי מידתי, דבר העלול לפגוע במידה רבה בזכויות יסוד
.חוקתיות של האזרחים כגון הזכות לכבוד, זכות הקניין וכן הזכות לפרטיות
15
. ה צעת החוק מאפשרת לרשויות לקבל החלטות מנהליות שאינן מוגבלות בזמן ללא מתן זכות
טיעון לאזרח וללא אפשרות להציג ראיות בפני הרשות טרם קבלת ההחלטה המנהלית. עוד
מאפשרת הצעת החוק לרשויות ה
אוכפות
לפעול ללא צורך באישור בית המשפט. הרחבה כה
ניכרת של מרחב הפעולה הניתן ל
ר שויות אינה סבירה ומעלה חשש כבד לשימוש לרעה בכוחה
.של הרשות נגד האזרח ולפגיעה בזכויותיו
____________________________________________________________________
הנרייטה סולד4
., ת.ד33246
ת"א6133201
03-6932606
:פקס03-6932616
16
.
הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש מקום לשמור על עצמאות שיקול הדעת הניתן לבתי
המשפט ואף להרחיבו , הן
כאשר מדוב
ר ב בתי משפט המכריעים בעונשם של נאשמים והן
כאשר מדובר בבתי משפט
הדנים בהטלת צווים מנהליים . יש לאפשר לבתי המשפט ליתן
משקל מתאים לנסיבות הבנייה שבוצעה וכן לנסיבות האינדיבידואליו
ת
של מבצע הבנייה או
.המשתמש בה כן סבורה הסניגוריה כי אין מקום לאפשר
לרשויות האוכפות לפעול ב אופן
היכול להביא לתוצאות בלתי הפיכות
ללא קבלת צו שיפוט י
המתיר זאת .
רק אם תינתן לבתי
המשפט הס
מ ,כות להכריע
ניתן
יהיה להגיע לאיזון הראוי בין הצורך לאכוף את חוקי הבנייה
ל בין.שמירת זכויות האזרחים
,בכבוד רב ובברכה
גיל שפירא, עו"ד
ציפי גיטר, עו"ד
)מנהל תחום בכיר (חקיקה
הסניגוריה הציבורית– מחוז חיפה
הסניגוריה הציבורית הארצית