חומר רקע
ו' בשבט תשע"ז
2 בפברואר 2017
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
רקע לדיון בוועדת החוקה חוק ומשפט הקבוע ליום י' בשבט התשע"ז (6 בפברואר 2017) בהצעת חוק חוזה הביטוח (תיקון – תשלום פיצוי מיוחד בביטוח סיעודי), התשע"ו–2015
בפני הוועדה הצעת חוק פרטית של חה"כ יואב קיש ואחרים (פ/2157/20) – להכנה לקריאה ראשונה. בהצעה מוצע להסמיך את בית המשפט, כשמדובר בביטוח סיעודי, לקבוע פיצוי מיוחד כשחברת ביטוח לא משלמת את התגמולים שתבע המבוטח במועדים שקבועים בחוק.
חוק חוזה הביטוח – רקע כללי
חוק חוזה הביטוח, התשמ"א–1981 (להלן – חוק חוזה הביטוח), מסדיר את היחסים החוזיים שבין חברת ביטוח לבין המבוטח. החוק נחקק מתוך הבנה שלא מדובר ביחסים חוזיים רגילים, בעיקר בשל חוסר השוויון בין הצדדים לחוזה. חוזה הביטוח הוא ייחודי גם מאחר שחובותיו של המבטח לפיו קמות רק בקרות אירוע מסוים, שהוא מקרה הביטוח. במועד זה, המבוטח, ששילם למבטח את פרמיית הביטוח לעיתים במשך שנים רבות, עלול להימצא במצב הקשה והפגיע ביותר. לפיכך, אחת מתכליותיו המרכזיות של החוק היא לחזק את מעמדו של המבוטח מול המבטח ולהגן עליו מפני שימוש לרעה של המבטח בכוחו.
ההסדר לתשלום תגמולי הביטוח לפי חוק חוזה הביטוח
סעיף 27 לחוק חוזה הביטוח קובע שני מועדים לתשלום תגמולים:
המבטח חייב לשלם את תגמולי הביטוח תוך 30 ימים מהיום שהיו בידו המידע והמסמכים הדרושים לבירור חבותו.
אם יש תגמולי ביטוח שאינם שנויים במחלוקת בתום לב – המבטח חייב לשלמם תוך 30 ימים מהיום שנמסרה למבטח תביעת הביטוח.
הסעיף קובע סד זמנים קצר לתשלום תגמולי הביטוח, במטרה לצמצם ככל שניתן את המצוקה הכלכלית של המבוטח בתקופה שבין קרות מקרה הביטוח לבין התשלום.
בהצעת החוק הנוכחית, כמו גם בהצעות חוק נוספות שעסקו בנושא מוסבר כי הן נועדו לטפל בחברות הביטוח שנמנעות מתשלום תגמולי הביטוח במועד הקבוע בחוק בטענות שונות. בהקשר זה יש הטוענים כי "משיכת" ההליכים כדאית לחברות הביטוח שכן היא מובילה לצמצום חבותן באופן דרמטי (חלק מהתובעים נעדרים המשאבים לנהל הליך משפטי ממושך, מורכב ויקר מול חברת ביטוח עתירת משאבים; חלק מהתובעים מתפשרים בשל הצורך הלוחץ לקבל ולו חלק מכספי התגמולים נוכח קרות אירוע הביטוח; וחלק מהתובעים למרבה הצער אינם עוד בין החיים).
פיצויים עונשיים לפי סעיף 28א
סעיף 28א לחוק נועד להתמודד עם התנהלות בעייתית זו של מבטחים. הסעיף קובע את סמכות בית המשפט לפסוק ריבית מיוחדת, אם מבטח לא שילם את תגמולי הביטוח שלא היו שנויים במחלוקת בתום לב במועדים הקבועים בסעיף 27 לחוק.
הסעיף מבחין בין סוגי ביטוחים שונים, וקובע כי כשמדובר ב"ביטוחים אישיים", בית המשפט חייב לפסוק ריבית מיוחדת, וכשמדובר ביתר הביטוחים, בית המשפט רשאי לפסוק כך. ביטוחים אישיים כפי שנקבעו בסעיף הם: ביטוח חיים, ביטוח תאונות אישיות, ביטוח רכב (רכוש), ביטוח דירות ותכולתן, ולמעט ביטוח אחריות. וכן, ביטוח מפני מחלות ואשפוז (הכולל ביטוח סיעודי), וביטוח רכב חובה – שני הביטוחים האחרונים נוספו בתיקון שעבר רק לאחרונה.
הסעיף קובע רק את שיעור המקסימום של הריבית המיוחדת, כך שגם במקרה שבית המשפט חייב על פי החוק לפסוק ריבית מיוחדת, הוא יכול לפסוק ריבית נמוכה ביותר.
את הריבית המיוחדת ניתן לקבל בנוסף לפיצויים אחרים שהמבוטח יכול לתבוע (כגון פיצוי על נזק תוצאתי שהמבוטח יכול להוכיח שנגרם לו עקב העיכוב בתשלום התגמולים).
הריבית המיוחדת היא למעשה פיצוי עונשי שנועד להרתיע את חברות הביטוח מעיכוב בתשלום תגמולי הביטוח שלא בתום לב, ואף להעניש אותן כשהן נוהגות כך.
הפיצוי העונשי שונה בתכליתו מהפיצוי החוזי או הנזיקי. בעוד שהרציונל המרכזי למשל בדיני נזיקין הוא להשיב את המצב לקדמותו ולהעמיד את הניזוק במקום שבו היה לפני קרות הנזק, הפיצוי העונשי נועד להעניש ולהרתיע והוא אינו תלוי בהכרח בקיומו של נזק או בגובהו. מאחר שמדובר בפיצוי בעל יסודות עונשיים שמופעל בהליך אזרחי – הוא שנוי במחלוקת.
סעיף 28א נוסף לחוק חוזה הביטוח בשנת 1988, מתוך מטרה להיאבק בתופעה של עיכוב של חברות הביטוח בתשלום תגמולי הביטוח. בשנת 2010 תוקן הסעיף ונקבעה בו חובה לפסוק ריבית מיוחדת במקרה שמבטח בביטוחים מסוימים (שהוגדרו כביטוחים אישיים) לא שילם את תגמולי הביטוח שלא היו שנויים במחלוקת בתום לב במועדם. מטרת התיקון הייתה להבטיח כי בתי המשפט, שלא עשו שימוש תדיר בסעיף 28א לחוק, יפסקו את הריבית המיוחדת ובכך לחזק את ההגנה הניתנת למבוטחים מול חברות הביטוח.
השימוש בסעיף 28א בפסיקת בית המשפט
בדברי ההסבר להצעת החוק שבפני הוועדה נאמר כי השאלה אם המחלוקת היתה בתום לב ׁ(וזה עיקר הדיון בסעיף 28א) עוררה קשיים וצמצמה שלא בצדק את המקרים שבהם נפסקה ריבית מיוחדת. בחינת הפסיקה מעלה שאכן אין מקרים רבים שבהם נפסק שחברת הביטוח פעלה בחוסר תום לב ברמה כזו שמצדיקה פסיקת ריבית מיוחדת.
בפסיקה של בית המשפט העליון ניתן לראות גישות שונות לבחינת תום הלב לצורך פסיקת הריבית לפי סעיף 28א. לפי גישה אחת – קל יותר להוכיח חוסר תום לב של המבטח, מאחר שהיא בוחנת גם את נקודת מבטו של המבטח בדחיית התביעה אך גם את הענייניות ואמיתות הטענות שעל בסיסן התקבלה החלטתו – "מספיק שהמבטח יציג טעם לסרובו לשלם את תגמולי הביטוח", ולצד זאת על הטעם להיות "ענייני ואמיתי" (מבחן סובייקטיבי ואובייקטיבי משולב). לפי גישה שניה – קשה יותר להוכיח חוסר תום לב של המבטח, מאחר שניתן בה דגש רב על אמת מידה סובייקטיבית ועל בחינת הלך נפשו של המבטח בדחייתו את התביעה. לפי גישה זו, יש לשמור את השימוש בפיצוי העונשי רק "לאותם מקרים מיוחדים ונדירים בהם הוכח באופן ברור חוסר תום לבו של המבטח בסירובו לקיים את חיובו, אף שעל פי מבחני תום הלב החיוב לשלם את תגמולי הביטוח לא אמור היה להיות שנוי במחלוקת באופן אמיתי".
הצמצום של היסוד האובייקטיבי בבחינת התנהלותה של חברת הביטוח יכול להוביל לתוצאות קשות. דומה כי במיוחד בהקשר של חוזה ביטוח, נוכח פערי הכוחות בין הצדדים, נכון היה שבית המשפט יקבע סטנדרט התנהגות ראוי לחברות הביטוח.
פיצויים עונשיים בחקיקה
בחקיקה בישראל קבועות היום מספר הוראות המעניקות "פיצויים לדוגמה" או "פיצוי ללא הוכחת נזק", וכן "פיצויי עונשין".
כל ההוראות מבוססות על קיומה של התנהגות פסולה כלשהי. כך למשל, ניתן לתת פיצוי לדוגמה בשל הפרה של חובת מעסיק להעמיד לרשות עובד מושב לעבודה, בשל גביית יתר של עוסק מצרכן וכיוצ"ב, וכן ניתן לתת פיצוי ללא הוכחת נזק בשל הטרדה מינית, בשל פרסום לשון הרע ועוד.
תיקון מס' 8 לחוק חוזה הביטוח
לאחרונה התקבל בכנסת תיקון מס' 8 לחוק חוזה הביטוח, שבמסגרתו הוגדלה משמעותית הריבית המיוחדת שניתן לפסוק לפי סעיף 28א לחוק חוזה הביטוח. תיקון מס' 8 האמור נועד להתמודד עם אותה תופעה שלילית המתוארת גם בהצעת החוק הנוכחית של "משיכת" הליכים ואי תשלום תגמולים במועד, אך הוא התייחס לכל סוגי הביטוחים בעוד שהתיקון המוצע כעת מתייחס לביטוח סיעודי בלבד. התיקון כלל שני ראשים:
הגדלת שיעור הריבית המיוחדת: נקבע כי שיעור הריבית המיוחדת לא יעלה על פי עשרים מהריבית הקבועה בהגדרה "הפרשי הצמדה וריבית" בחוק פסיקת ריבית, לעומת פי שלושה כפי שהיה קבוע בחוק לפני התיקון (הריבית היום היא 1%, כך שניתן לפסוק ריבית מיוחדת בשיעור של עד 20% מהתגמולים).
הרחבת ההגדרה של ביטוחים אישיים: להגדרה "ביטוחים אישיים" נוספו: ביטוח מפני מחלות ואשפוז (הכולל ביטוח סיעודי), וביטוח לפי דרישות פקודת ביטוח רכב מנועי [נוסח חדש], התש"ל–1970 (ביטוח רכב חובה) – כך שגם לגבי ביטוחים אלה, תקום חובה לפסוק ריבית מיוחדת אם בית המשפט קבע שהמבטח עיכב תשלומים בחוסר תום לב.
הצעת החוק
מוצע להחריג את הביטוח הסיעודי מתחולת סעיף 28א (שלפיו ניתן לפסוק ריבית מיוחדת כפיצוי עונשי) ולקבוע הסדר של פיצוי מיוחד בביטוח סיעודי. מבטח בביטוח סיעודי שלא שילם את תגמולי הביטוח במועדים הקבועים בחוק או שחדל מתשלומם שלא כדין, בית המשפט יחייבו בפיצוי מיוחד. ואלו התנאים המיוחדים המוצעים לעניין הפיצוי:
הפיצוי המיוחד לא יותנה בהוכחת חוסר תום הלב של המבטח, אלא יינתן בכל מקרה שבו לא משולמים התגמולים למבוטח במועד, וזאת בשונה מהקיים היום לפי סעיף 28א לחוק.
ייקבע סכום מינימום לפיצוי – שלא יפחת מסכום ריבית של 20 אחוזים מסך תגמולי הביטוח שהיה על המבטח לשלם לכל שנת פיגור בתשלום.
ייקבע סכום מקסימום לפיצוי – שלא יעלה על פי שלושה מסכום תגמולי הביטוח שהיה על המבטח לשלם.
נקודות לדיון
מוצע לדון בהסרת היסוד של תום לב – מאחר שהריבית המיוחדת לפי סעיף 28א היא למעשה פיצוי עונשי שנועד בעיקר לתכלית הרתעתית, קיים קושי רב להטיל תשלום מסוג זה בהיעדר יסוד של התנהגות בלתי ראויה (או הפרה של כלל ברור כלשהו).
לפי ההצעה, בכל פעם שתביעת הביטוח לא נענית במלואה בתוך 30 ימים, יוטל על חברת הביטוח לשלם פיצוי עונשי. זאת, בעוד שייתכן שבחלק מהמקרים תביעת המבוטח אינה מוצדקת במלואה. כלל כזה אינו רצוי ולו מן הטעם שהוא עלול להוביל להמשך התדיינויות בבתי המשפט, כשחברת הביטוח תהיה זו שתובעת את המבוטח להשבת סכומים ששילמה לו ביתר. גם בפסיקה, צוין לא אחת כי ההצדקה לפסוק את הריבית המיוחדת לפי סעיף 28א, שתכליתה להעניש ולהרתיע את המבטח, נעוצה בהתנהגותו חסרת תום הלב. כך למשל נפסק, כי השימוש בסעיף זה ייעשה "באותם מקרים שחברת הביטוח עשתה שימוש בהליך המשפטי כאמצעי לעכב את התשלום ולהתיש את המבוטח".
מוצע לדון בשאלה של קביעת סכום מינימום לפיצוי – פיצוי עונשי הוא חריג מטיבו, וקיים קושי להגביל את שיקול הדעת של בית המשפט באמצעות קביעת סכום מינימום. בשל היסודות העונשיים שבו, מן הראוי לאפשר לבית המשפט להתאים את גובהו של הפיצוי כך שישקף את מידת החומרה של ההתנהגות שהובילה לפסיקתו ואת יתר נסיבות המקרה.
מוצע לדון בהצעה לקבוע סכום מקסימום שהוא פי שלושה מסכום התגמולים – הפיצוי יוכל להגיע לרף גבוה במיוחד, אשר אינו מוגבל בסכום, משום שהוא תלוי בסכום התגמולים.
במרבית המקרים הקיימים היום בחקיקה סכום הפיצוי המקסימלי קבוע בחוק – למשל, בהפרה של חובת מעסיק שלא לפטר עובד שהתלונן נגדו ניתן לפסוק 50,000 ₪, אך בית הדין רשאי לפסוק פיצויים לדוגמה בסכום שלא יעלה על 500,000 שקלים חדשים בשל חומרת ההפרה או נסיבות הנוגעות להפרה, לרבות התנהגות המפר או היותה הפרה חוזרת;
לצד זאת, יש מקרים שבהם אין הגבלה ברורה בסכום – למשל, ניתן לחייב מעסיק שהפר הוראות בחוק הגנת השכר בפיצויים לדוגמה של עד 5,000 ש"ח, אך בית הדין לעבודה רשאי "לפסוק פיצוי בסכום אחר". יש לשים לב, כי במקרה זה יש נקודת ייחוס ברורה של 5,000 ₪, וכן, בית הדין יהיה חייב לנמק את החלטתו לסטות מסכום זה ב"טעמים מיוחדים שיירשמו".
יצוין כי יש גם מקרים מעטים, שבהם החוק אינו נוקב בסכום – למשל, לפי חוק הפטנטים ניתן לתת פיצוי עונשי על הפרת פטנט, בגובה שלא יעלה על סכום הפיצויים שנפסק. אך זאת רק במקרה שההפרה נעשתה לאחר שבעל הפטנט הזהיר את המפר (כך שחוסר תום הלב הוא בולט). להבדיל מכך, השילוב המוצע בהצעת החוק, בין קביעת הפיצוי העונשי ברף גבוה לבין הורדת יסוד חוסר תום הלב, הוא בעייתי במיוחד.
מוצע לבחון האם הפתרון המוצע הוא הכלי האפקטיבי לטפל בבעיה שאותה מציפה הצעת החוק, והאם קשייו לא עולים על יתרונותיו. ניתן להעלות פתרונות אחרים לקושי שבהתמשכות ההליכים בתביעות ביטוח: ניתן למשל לקבוע הוראה מיוחדת שתקצר את משך הדיון בתביעות ביטוח סיעודי (לדוגמה – הנתבע ימציא כתב הגנה בתוך 30 ימים מקבלת התביעה; ובית המשפט יקבע מועד לדיון עד 30 ימים מהמועד האחרון להגשת כתב ההגנה בתיק).