חומר רקע

הכנסת מרכז המחקר והמיד ע המחלקה לפיקוח תקציבי כתיבה: אילנית בר, כלכלנית :אישור,עמי צדיק מנהל ה מחלקה לפיקוח תקציבי ט' ב אדר "ז ע תש 7 במרס 2017 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm מוגש לוועדת המדע והטכנולוגיה תיאור וניתוח השינוי בצפיפות בכבישים בשנים האחרונות עמוד 1 מתוך 6 הכנסת מרכז המחקר והמידע מסמך זה מוגש ל וו עדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת לקראת דיון בנושא צפיפות הכבישים בישראל ביחס למדינות ה- OECD ב-8 במרס2017 . במסמך נ תונים על צפי פות הכבישים בי שראל בהשוואה ל מדינות ה- OECD , רמת המינוע ונסועה מוצעת בישראל בהשוואה למדינות ה- OECD ,ניתוח הנתונים וכלי מדיניות אפשריים. 1. נתו נים 1.1 . עומס בכבישים רמת הצפיפות בכבישי ישראל היא הגבוהה ביותר בקרב מדינות ה- OECD . בתרשים1 להלן מוצגים נתוני הגודש בכבישים בישראל ובמדינות ה- OECD בשנת2014 . תרשים1 - ,מספר הרכבים לק"מ כביש2014 )(או הנתונים האחרונים הקיימים1 - 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 אסטוניה הונגריה טורקיה אוסטרליה קנדה צ'כיה מקסיקו ניו זילנד אירלנד סלובניה נורבגיה פולין פינלנד שוודיה צרפת יפן דנמרק אוסטריה בלגיה יוון ארצות הברית שווי הולנד גרמניה בריטניה ספרד לוקסמבורג ישראל OECD אמריקה OECD OECD אירופה OECD אסיה-אוקיאניה רכבים לק"מ כביש רכב נוסעים אחר מהנ תונים בתרשים עולה כי רמת הצפיפות בישראל היא הגבוהה ביותר במדינות ה- OECD, כ- 2,700 רכבים לכל ק"מ כביש בישראל לעומת כ- 773 רכבים לק"מ כביש במדינות ה- OECD . מדוח ה- OECD , אשר בחן את רפורמת המיסוי הירוק ברכבים בישראל, עולה שהנהגת המיסוי הירוק אמ נם הובילה לירידה במספר י כל-הרכב המזהמים יש ב , א ל רא ם ול הגידול במספר י כל-הרכב שנרכשו2 והצפיפות בכבישים בישראל הוביל ו למיתון ההשפעה על זיהום וי או ה גר הנ ר ם מכ לי-כב ר. 3 1.2 . רמת המינוע בשנת2015 היית ה רמת המינוע בישראל365 כלי רכב ל- 1,000 תושבים. רמה זו נמוכה במידה ניכרת מהרמה .הממוצעת במדינות אירופה בתרשים2 מוצגת רמת המינוע בישראל ובמדינות ה- OECD . 1 OECD, Car purchase tax: green tax reform in Israel, 30 June, 2016. 2 הגיד ול ,במספר כלי הרכב שנרכשו נגרם בין היתר , בגין שינוי שיטת המיסוי אשר הביאה לירידה מחירי חלק מכלי- ,הרכב העלייה ברמת החיים ורמת המינוע הנמוכה יחסית בישראל. 3 .שם עמוד 2 מתוך 6 הכנסת מרכז המחקר והמידע תרשים2 –כלי רכב ל- 00 ,0 1 תושבים במדינות ה- OECD , שנת2014 (או הנתונים האחרונים הקיימים) 4 מנתוני התרשים עולה שרמת המינוע בישראל נמוכה ביחס לרמת המינוע במדינות ה- OECD . רמת מינוע נמוכה .יותר קיימת רק בשלוש מדינות: טורקיה, צ'ילה ומקסיקו יחד עם זאת, יש לציין כי נתון זה מביא בחשבון את כלל האוכלוסייה, ובישראל משקל הילדים עד גיל18 גבוה .משמעותית משקלם במדינות ההשוואה לפי דוח ה- OECD ,רמת המינוע הנמוכה יחסית בישראל קשורה,, בין היתר למיסוי הגבוה על רכבים בישראל ביחס למדינות .האחרות, אשר מעלה את מחירם5 למרות רמת המינוע הנמוכה יחסית בישראל הצפיפות בכבישים היא הגבוהה ביותר במדינות ההשוואה , כמפורט בסעיף1.1 לעיל .אפ שר להניח כי בשל הפער הגבוה בין רמת המינוע הנמוכה בישראל לרמת המינוע במדינות ,אירופה קצב הגידול נטו במצבת כלי הרכב בישראל (כלי רכב חדשים בניכוי כלי רכב שנגרטים בכל שנה) גבוה י חסית בישראל בהשוואה ל ממוצע ב מדינות המפותחות . 1.3 . ממוצע נסועה ממוצע הנסועה השנתי בישראל גבוה יחסית לממוצע הנסועה השנתי של רכבים במדינות ה- OECD . הממוצע השנתי בישראל הוא כ- 17,000 ק"מ לרכב, כאשר רק בארצות הברי.ת ממוצע הנסועה השנתי גבוה יותר6 לפי דוח ה- OECD אחת הסיבות להיקף הנסועה הגבוה יחסית בישראל הוא שימוש נרחב ברכבים פרטיים בבעלות חברה . שימוש ברכב חברה מגדיל את ההסתברות ל שימוש ברכב הפרטי כאמצעי התחבורה העיקרי של משק .הבית7 בשנת2015 ממוצע הנסועה של רכב פרטי מחברת החכר(ג ינ סיל) היה30.6 אלף ק"מ; רכב פרטי בהשכרה או תיור26.3 אלף ק"מ; רכב פרטי בבעלות חברה26.3 אלף ק"מ; רכב פרטי בבעלות פרטית14.6 .אלף ק"מ8 לפי דוח ה- OECD ,סיבה נוספת לממוצע הנסו עה הגבוה יחסית בישראל היא בחירה במגורים באזורים מרוחקים מ המטרופולין כדי להוזיל את עלויות הדיור ולהעלות את איכות החיים. בחירה בא ז ורים מרוחקים לצד תחבורה .ציבורית מוגבלת במקומות אלו, מובילה להגברת התלות ברכב הפרטי 4 OECD, Car purchase tax: green tax reform in Israel, 30 June, 2016. 5 .שם 6 .שם 7 פרופ' ,יורם שיפטן וד"ר גילה אלברט הערכת מתן רכב חברה ומדיניות מיסויו על הבטיחות , מכון רן נאור לקידום מחקר בטיחות .בדרכים 8 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הודעות לתקשורת– נסועה( 'קילומטראג ) - 2015 , 21 בספטמבר2016 . עמוד 3 מתוך 6 הכנסת מרכז המחקר והמידע 1.4 . גידול בנפח ב הכ ישים לעומת גידול במצב ת כלי הרכב צב מ ת כלי הרכב נטו גדל ה בשנת2015 בשיעור של כ- % 2.4 לעומת שנת2014 . 9 בנוסף, הנסועה השנתית גדלה בעשור האחרון בשיעור מצטבר של כ- 30.5%, או בשיעור שנתי מ מוצע של כ- 2.7% . מנגד, אורכם של כבישים חדשים שנסללים בשנים האחרונות גדל בממוצע בכ- 150 .ק"מ בשנה10 המשמעות היא שלמרות ההשקעות הנרחבות בשנים האחרונות בתשתיות תח בורה, צפוי שקצב הגידול בנסועה השנתית יהיה מהיר יותר אם לא תהיה השקעה בפתרונות של תחבורה ציבורית מתקדמת, והצפיפות בכבישים תגדל. בתרשים3 להלן מפורטים שיעור הגידול במספר כלי הרכב, אורך הכבישים, שטח הכבישים, הנסועה ואורך כבישים לכלי רכב בשנים2004 עד2014 . תר שים3 – ,נתונים על מספר כלי הרכב, אורך הכבישים ושטחם, הנסועה ואורך כבישים לכלי רכב- 2014 2004 11 על- פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה המוצגים בתרשים, מספר כלי הרכב בישראל גדל בשנים2014-2004 בשיעור מצטבר של כ- 45.6%, אורך הכבישים גדל בכ- 9.2% , שטח הכבישים– בכ- 21.9% והנסועה– בכ- 31.4% . המשמעות היא כי בתקופה זו אורך הכבישים ל- 1,000 כלי רכב ירד בשיעור של כ- 25% – מרמה של8.6 ק"מ בשנת 2004 לרמה של6.4 ק"מ בשנת2014 . נתונים אלו מעידים על החשיבות שבפיתוח תחבורה ציבורית ובסבסוד הנסיעות בתחבורה ציבורית; כלי מדיניות א לו לא רק יקטינו את הצפיפות בכבישים אלא גם יתרמו להפחתת אובדן תוצר בגין פקקים וזיהום אוויר. 2. דרכים להפחתת העומס בכבישים הורדת הצפיפות בכבישים יכולה להיעשות באמצעות שלושה כלים עיקריים: הפחתת מספר הרכבים הנמצאים על ;הכביש באמצעות הגדלת הנסועה בתחבורה הציבורית הגדלת שטח ואורך הכבישים כך שיתאימו לגידול במספר .כלי הרכב; שינויים בשיטת המיסוי כך שיעודדו הפחתה של שימוש ברכב פרטי 9 מ הל"ס , הודעה לתקשורת- כלי רכב מנועיים בישראל בשנת2015 , מרס2016 . 10 מ הל"ס , רבעון לסטטיסטיקה של התחבורה, לוח31 – סלילת כבישים :, תאריך כניסה7 באפריל2016 . 11 מ הל"ס , שנתון סטטיסטי2015 , לוח24.1 – תחבורה: נתונים פיזיים ; לוח24.10 – דרכים סלולות לפי אורך ושטח., שנים שונות עמוד 4 מתוך 6 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.1 . השקעה בכבישים התקציב המקורי נטו של סעיף פיתוח התחבורה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים עמד בשנת2016 על כ- 15 מיליארד ש"ח, והתקציב לשנים2017 ו- 2018 הוא17.6 מיליארד ש"ח ו- 18.1 .מיליארד ש"ח בהתאמה תקציב הפיתוח של המשרד מתחלק בין פיתוח כבישים עירוניים ובינעירוניים, השקעות בתחבורה ציבורית במטרופולינים וברכבות וסבסוד נסיעות בתחבורה הציבורית (עד שנת2015 תקציב סבסוד התחבורה הציבורית היה בסעיף תמיכ ות ולא חלק מתקציב הפיתוח של משרד התחבורה). בלוח1 מוצגת חלוקת תקציב הביצוע של המשרד בשנים2015-2011 .בין היעדים השונים אליהם הוא מופנה ללא תקציב הסובסידיות לתחבורה ציבורית לוח1 - התפלגות תקציב משרד התחבורה בשנים2011 - 2015 12 תחום 2011 2012 2013 2014 2015 כבישים בין-עירוניים 47% 38% 44% 46% 52% כבישים עירוניים 12% 12% 11% 11% 9% סה"כ פיתוח כבישים 59% 49% 54% 56% 62% רכבות כבדות 16% 22% 34% 33% 17% תח"צ והסעת המונים 14% 14% 11% 11% 21% סה"כ פיתוח תח"צ 29% 36% 45% 44% 38% "תכנית "נתיבי ישראל 11% 15% 0% 0% 0% סך הכול תקציב הפיתוח 9,903 10,293 11,777 10,343 9,878 מנתוני הלוח עולה כי פיתוח הכבישים מהווה את החלק העיקרי של תקציב הפיתוח של משרד התחבורה והוא נע בין49% ל- 62% מהתקציב בשנים2011 עד2015 . פיתוח התחבורה הציבורית והסעת המונים נע משיעור של11% מתק ציב הפיתוח בשנים2013 ו- 2014 ל- 21% בשנת2015 . ופיתוח הרכבות בין16% ל- 34% . יש לציין שבחלק מהשנים היו מקורות תקצוב נוספים בתחום הרכבות מקרן מע"מ13 .והנפקת אג"ח מבדיקת מבקר המדינה עולה שהירידה בתקציב הפיתוח בשנים2015-2014 נבעה מכשלים בתהליכי התכנון והביצוע.ולא משינוי סדר העדיפויות של המדינה14 גם בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים2015 - 2016 , נכתב כי בשנים האחרונות משרד התחבורה ומשרד האוצר מובילים מדיניות היוצרת תיעדוף תחבורה ציבורית על פני ,נסיעה ברכב פרטי15 אך קשיי תכנון, תאום וביצוע בתחום התחבורה הציבורית גורמים להסטת תקציב לא מנוצל .מפרויקטים של תחבורה ציבורית ומטרופולינים לפרויקטים של פיתוח כבישים16 מניתוח שנערך בבנק ישראל עולה שרוב התוכניות בתשתיות התחבורה חורגות מלוח הזמנים המתוכנן ולכן מובילות להשקעה נמוכה יותר בטווח הבינוני בתשתיות התחבורה. כך, בשנת2012 צפו שההוצאות על פיתוח התחבורה יגדלו מכ- 11 מיליארד₪ בשנת2012 לכ- 23 מיליארד₪ בשנת2015 , הרי שבשנת2015 הצפי להוצאות 12 עי בוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת למבקר המדינה, דוח שנתי67 ,א הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד– משרד התחבורה והבטיחות בדרכ ים , עמוד474 .; תכנית "נתיבי ישראל" כוללה השקעה בכבישים וברכבות כבדות; תקציב ביצוע ברוטו 13 קרן המע"מ היא קרן פנימית של רכבת ישראל, שתפקידה לגשר על העיתוי שבין התשלום לספקים, הכולל מע"מ, לבין הזיכוי מרשות המסים, שאינו מתקבל מידי כל חודש, כך שלא ייפגע תזרים החברה 14 .שם 15 ,להרחבה בנושא סבסוד נוסעים ברכבת, ראו: אהוד בקר תעריפי הנסיעה והסובסידיה לתחום הסעת נוסעים ברכבת ישראל , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, יולי2015 . 16 משרד האוצר, אגף התקציבים , הצעת תקציב משרד התחבורה והבטיחות בדרכים והמשרדים הכפופים לו לשנים2015 - 2016 , עמוד 45 . עמוד 5 מתוך 6 הכנסת מרכז המחקר והמידע פיתוח תחבורה בשנה זאת הוא כ- 13 מיליארד₪ - נמוך ב- 10 מיליארד₪ מהצפי בשנת2012 . עוד עולה מהניתוח שבוצע כי החריגה מלוחות הזמנים בפיתוח תשתיות הת חבורה פוגעת בתכנון מגורים ועסקים בשל היעדר גישה למקום. בנוסף, מכיוון שהוצאות הממשלה העתידיות מוגבלות, הרי שהעברת תקציבים רב שנתיים לתחום .התחבורה מונע העברת תקציבים לשימושים אחרים17 בתוכנית העבודה של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים לשנים2018-2017 , נקבע יעד ש ל65% ל שיעור עמידה באבני הדרך של חברות הביצוע בשנת2017 ו- % 75 בשנת2018 . בשנת2016 מדד זה עמד על% 47 . 18 2.2 . פיתוח התחבורה הציבורית עד שנת2000 מדינת ישראל השקיעה יחסית מעט בפיתוח היצע התחבורה הציבורית ובבניית תשתית מסילתית בינעירונית. בעשור האחרון חלה תפנית במ דיניות הממשלה והיא הגדילה את תקציבי הפיתוח של התחבורה הציבורית באופן ניכר, אך רמת פיתוח התשתיות התחבורתיות עדיין בפיגור ביחס למדינות המפותחות. ההשקעה בתשתיות התחבורה הציבורית במטרופולינים בישראל נמוכה בשיעור של כ- 85% ביחס להשקעה במטרופולינים המערביים ונאמד ת בכ- 1,500 יורו לתושב בממוצע באר , לעומת כ- 10,000 .יורו לתושב בממוצע במדינות המערב מניתוח ובחינה שנערכו במשרד התחבורה, התשתיות והבטיחות בדרכים ובמשרד האוצר, עולה כי רמת הפיתוח של התחבורה הציבורית במצבה הנוכחי אינה מספיקה, וכי כדי לצמצם את הפערים בתשתית ה תחבורה הציבורית בין מטרופולינים בישראל למטרופולינים במדינות המפותחות, נדרשות השקעות גבוהות משמעותית מהיקף ההשקעות הנוכחי. המשך המגמות הנהוגות כיום יביא, להערכתם, לגידול בגודש בדרכים עד כדי "כשל ."כללי של רשת הכבישים העורקית במטרופולין בשעת שיא בוקר19 מבקר המדינה קבע בדוח מנובמבר2016 כי למרות המדיניות המוצהרת בשנים האחרונות של משרד התחבורה ,לטפל בבעיות התחבורה באמצעות קידום השימוש בתחבורה הציבורית על חשבון השימוש בכלי רכב פרטיים בפועל קצב ההתקדמות של פרויקטים בתחום איטי. לדעת מבקר המדינה זאת אחת הסיבות לכך שהיקף השימוש .בתחבורה הציבורית נותר קטן, היקף השימוש ברכב פרטי ממשיך לגדול ובעיית והעומס בכבישים גדלה20 מניתוח שנערך בבנק ישראל עולה כי השימוש בכלי רכב פרטיים גדל בין בשנים2014-2000 ב- 4% בשנה לעומת גידול של2% בשנה במאפייני הנפח של התחבורה הציבורית (מס ,פר מקומות הישיבה בקווי אוטובוס קבועים .מספר אוטובוסים והנסועה בהם). בשלוש השנים האחרונות יש שיפור במאפיינים אלה21 בתחום הרכבות הבין עירוניות, רמת ההשקעה עלתה משנות ה- 90 ויש עלייה בשימוש ברכבת, אך רשת הרכבות מצומצמת יחסית וישראל נמצאת מתחת לחציון ביחס למדינ.ות המפותחות ביחס שבין השימוש ברכבת לנסועה בכבישים22 בהחלטת ממשלה מספר1838 מה- 11 באוגוסט2016 נקבעה תכנית השקעה רב שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופוליני ם . התכנית נאמדת בכ- 55 מיליארד ש"ח וכוללת בין היתר את פיתוח מערך הסעת ההמונים במטר ופולין תל-אביב, במט רופולין חיפה ו במטרופול.ין ירושלים23 17 בנק ישראל, דוח שנתי לשנת2014 תיבה ו-2 – פיתוח תשתיות התחבורה בין2012 - 2015 : התוכניות וביצוען , מרס2015 18 ,משרד ראש הממשלה ספר תוכניות העבודה לשנים2017 - 2018 , מרס2017 . 19 ,משרד התחבורה ומשרד האוצר פיתוח התחבורה הציבורית, תוכנית אסטרטגית , דצמבר2012 . 20 מבקר המדינה, דוח שנתי67 ,א הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד– משרד התחבורה והבטיחות בדרכים , עמוד544 , נובמבר2016 . 21 בנק ישראל, דוח שנתי לשנת2014 , פרק ב– ,הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה תיבה ב-2 : רמת התשתיות בישראל וההשקעה בהן: השוואה בין-לאומית ובחינה לאורך זמן , מארס2015 22 .שם 23 'החלטת ממשלה מס1838 מה- 11 באוגוסט2016 – תכנית השקעה רב שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים . עמוד 6 מתוך 6 הכנסת מרכז המחקר והמידע בתוכנית העבודה של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים לשנים2018-2017 נקבע יעד למדד ניסיוני הבוחן את הגידול היחסי בזמן הנסיעה במקטעים נבחרים בין שעות השיא לשעות השפל. חישוב המ ד ד מתבצע על- ידי חילוק זמן הנסיעה בשעות השיא בזמן הנסי עה בשעות השפל. בשנת2016 מדד זה עמד על1.64 , והיעד של המשרד לשנת 2017 הוא1.62 ., כאשר המשרד מסביר שהסיבה למגמת השימור של המדד היא עבודות התשתית הנרחבות24 יעד נוסף שנקבע בתוכנית העבודה הוא גידול בשיעור של4% במספר הנסיעות לנוסע בתחבורה הציבורית בשנת 2017 ביח ס לשנת2016 , וגידול של% 4 נוספים בשנת2018 . מספר הנסיעות בשנת2016 היה818,161,884 . 25 2.3 . שיטות מיסוי לשימוש בכלי רכב יש השפעה חיצונית שלילית והמדינות המפותחות בעולם מנסות להגביל את השימוש בכלי- רכב באמצעים שונים, בעיקר באמצעות הטלת מיסים על הבעלות על כלי- רכב (מרכיב עלות קבוע) ועל השימוש בכלי )רכב (מרכיב עלות משתנה, לצד עידוד השימוש באמצעי תחבורה המוניים. הכלים העיקריים הם מס קנייה .ואגרות רישוי המוטלים על הבעלות ללא תלות בכמות הנסועה, ובלו על הדלק המוטל על השימוש בכלי הרכב בשנים האחרונות מנסות חלק מהמדינות להתמ ודד עם בעיית הגודש בכבישים באמצעות שיטות מיסוי המביאות בחשבון את אופן השימוש בכלי רכב, לרבות שימוש באזורים בהם צפיפות התנועה גבוהה (כמו מרכזי ערים) ו/או שימוש בשעות בהן התנועה רבה יותר. אמצעים אלו כוללים אגרות גודש במרכזי הערים ומיסי נסועה הלוקחים בחשבון א.ת מועד ומיקום הנסועה26 המסים המוטלים בענף הרכב מחולקים למסים על עלויות קבועות ומסים על עלויות משתנות. מיסוי העלויות הקבועות נעשה באמצעות מס קנייה ומכס על רכישת כלי רכב ואגרות שמטיל משרד התחבורה; מיסוי העלויות המשתנות נעשה באמצעות הטלת בלו על דלק לתחבורה ומ.ס קנייה ומכס על חלקי חילוף בישראל המיסוי לכלי ,רכב גבוה ביחס לממוצע באירופה הן במרכיב המשתנה והן המרכיב הקבוע. בקבוצה זו נמצאות גם בלגיה אירלנד והולנד. בבריטניה, באיטליה ובספרד ההכנסה ממיסוי נמוכה ביחס לממוצע הן במרכיב הקבוע והן במרכיב המשתנה. בצרפת ובשבד .יה ההכנסה מהמרכיב הקבוע נמוכה וההכנסה מהמרכיב המשתנה גבוהה בדנמרק ההכנסה מהמרכיב הקבוע גבוהה ביחס לממוצע (מס קנייה גבוה), ואילו ההכנסה מהמרכיב המשתנה קרובה לממוצע (בלו על דלק). ייתכן ששינויים בתמהיל המיסוי בין רכיבים קבועים לרכיבים משתנים ישפיע על התנהגות הנהגים בבחיר ת אמצעי התחבורה. לצד זאת, יש צורך בפיתוח מערך תחבורה ציבורית יעילה שתעודד .שימוש בחלופה זו 24 ,משרד ראש הממשלה ספר תוכניות העבודה לשנים2017 - 2018 , מרס2017 . 25 .שם 26 ,להרחבה: יעקב צ'רטוף ותמיר אגמון שיטות מיסוי להגבלת הגודש בכבישים , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת יוני2011 .