חומר רקע
י' באדר תשע"ז
8 במרץ 2017
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
רקע לדיון בוועדת החוקה חוק ומשפט הקבוע ליום 14.2.2017 בהצעת חוק חוזה הביטוח (תיקון מס' 9) (קביעת שיעור מזערי לריבית המיוחדת בביטוח סיעודי), התשע"ז–2017
בפני הוועדה הצעת חוק פרטית של חה"כ יואב קיש ואחרים (פ/2157/20) – להכנה לקריאה השנייה והשלישית. ההצעה עוסקת בפיצוי המיוחד שנפסק נגד חברת ביטוח כשהיא פועלת בחוסר תום לב ואינה משלמת למבוטח את התגמולים במועדים הקבועים בחוק.
בדיון ההכנה לקריאה הראשונה שהתקיים בוועדת החוקה ביום 6.2.2017 הוסכם עם המציע כי הצעת החוק תכלול את העקרונות הבאים:
מוצע לקבוע שיעור מינימלי לפסיקת הריבית המיוחדת לפי סעיף 28א לחוק חוזה הביטוח, התשמ"א-1981 (להלן – "חוק חוזה הביטוח").
השיעור המינימלי נקבע להיות – לא פחות מפי 10 מהריבית הקבועה בהגדרת הפרשי הצמדה וריבית בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 שתחושב על תגמולי הביטוח ועל תוספת הפרשי ההצמדה עליהם (הריבית היום – 1%, כך שמדובר בשיעור מינימלי של 10% מסכום התגמולים).
לבית המשפט יינתן שיקול דעת לקבוע סכום נמוך יותר, מטעמים מיוחדים שיירשמו.
שיעור המינימום האמור יחול בתביעות של ביטוח סיעודי.
יסוד חוסר תום הלב לא יושמט. כלומר, שהריבית המיוחדת תינתן אם בית המשפט סבור שחברת הביטוח לא שילמה את התגמולים בחוסר תום לב.
תיקבע הוראת תחולה: התיקון יחול על תביעות שהוגשו לבית המשפט מיום פרסומו ואילך.
נושאים שנותרו לדיון:
המציע ביקש כי לקראת הקריאה השנייה והשלישית תדון הוועדה באפשרות של הסמכת בית המשפט לפסוק ריבית גבוהה יותר מהריבית המקסימלית הקבועה היום בסעיף 28א (החוק ושיעור הריבית היום מאפשרים פסיקה של עד 20% מסכום התגמולים כריבית מיוחדת כאמור).
שיעור הריבית המינימלית של 10% – נציגי חברות הביטוח שנכחו בדיון הקודם טענו ששיעור זה הוא גבוה מדי, וזאת בין היתר, מאחר שמדובר במחצית משיעור המקסימום האפשרי, ומאחר שעד לאחרונה עמד השיעור המקסימלי של הריבית המיוחדת על 3% ומדובר בשינוי קיצוני בתוך פרק זמן קצר.
חוק חוזה הביטוח – רקע כללי
חוק חוזה הביטוח, התשמ"א–1981 (להלן – חוק חוזה הביטוח), מסדיר את היחסים החוזיים שבין חברת ביטוח לבין המבוטח. החוק נחקק מתוך הבנה שלא מדובר ביחסים חוזיים רגילים, בעיקר בשל חוסר השוויון בין הצדדים לחוזה. חוזה הביטוח הוא ייחודי גם מאחר שחובותיו של המבטח לפיו קמות רק בקרות אירוע מסוים, שהוא מקרה הביטוח. במועד זה, המבוטח, ששילם למבטח את פרמיית הביטוח לעיתים במשך שנים רבות, עלול להימצא במצב הקשה והפגיע ביותר. לפיכך, אחת מתכליותיו המרכזיות של החוק היא לחזק את מעמדו של המבוטח מול המבטח ולהגן עליו מפני שימוש לרעה של המבטח בכוחו.
ההסדר לתשלום תגמולי הביטוח לפי חוק חוזה הביטוח
סעיף 27 לחוק חוזה הביטוח קובע שני מועדים לתשלום תגמולים:
המבטח חייב לשלם את תגמולי הביטוח תוך 30 ימים מהיום שהיו בידו המידע והמסמכים הדרושים לבירור חבותו.
אם יש תגמולי ביטוח שאינם שנויים במחלוקת בתום לב – המבטח חייב לשלמם תוך 30 ימים מהיום שנמסרה למבטח תביעת הביטוח.
הסעיף קובע סד זמנים קצר לתשלום תגמולי הביטוח, במטרה לצמצם ככל שניתן את המצוקה הכלכלית של המבוטח בתקופה שבין קרות מקרה הביטוח לבין התשלום.
בהצעת החוק הנוכחית, כמו גם בהצעות חוק נוספות שעסקו בנושא מוסבר כי הן נועדו לטפל בחברות הביטוח שנמנעות מתשלום תגמולי הביטוח במועד הקבוע בחוק בטענות שונות. בהקשר זה יש הטוענים כי "משיכת" ההליכים כדאית לחברות הביטוח שכן היא מובילה לצמצום חבותן באופן דרמטי (חלק מהתובעים נעדרים המשאבים לנהל הליך משפטי ממושך, מורכב ויקר מול חברת ביטוח עתירת משאבים; חלק מהתובעים מתפשרים בשל הצורך הלוחץ לקבל ולו חלק מכספי התגמולים נוכח קרות אירוע הביטוח; וחלק מהתובעים למרבה הצער אינם עוד בין החיים).
פיצויים עונשיים לפי סעיף 28א
סעיף 28א לחוק נועד להתמודד עם התנהלות בעייתית זו של מבטחים. הסעיף קובע את סמכות בית המשפט לפסוק ריבית מיוחדת, אם מבטח לא שילם את תגמולי הביטוח שלא היו שנויים במחלוקת בתום לב במועדים הקבועים בסעיף 27 לחוק.
הסעיף מבחין בין סוגי ביטוחים שונים, וקובע כי כשמדובר ב"ביטוחים אישיים", בית המשפט חייב לפסוק ריבית מיוחדת, וכשמדובר ביתר הביטוחים, בית המשפט רשאי לפסוק כך. ביטוחים אישיים כפי שנקבעו בסעיף הם: ביטוח חיים, ביטוח תאונות אישיות, ביטוח רכב (רכוש), ביטוח דירות ותכולתן, ולמעט ביטוח אחריות. וכן, ביטוח מפני מחלות ואשפוז (הכולל ביטוח סיעודי), וביטוח רכב חובה – שני הביטוחים האחרונים נוספו בתיקון שעבר רק לאחרונה.
הסעיף קובע רק את שיעור המקסימום של הריבית המיוחדת, כך שגם במקרה שבית המשפט חייב על פי החוק לפסוק ריבית מיוחדת, הוא יכול לפסוק ריבית נמוכה ביותר.
את הריבית המיוחדת ניתן לקבל בנוסף לפיצויים אחרים שהמבוטח יכול לתבוע (כגון פיצוי על נזק תוצאתי שהמבוטח יכול להוכיח שנגרם לו עקב העיכוב בתשלום התגמולים).
הריבית המיוחדת היא למעשה פיצוי עונשי שנועד להרתיע את חברות הביטוח מעיכוב בתשלום תגמולי הביטוח שלא בתום לב, ואף להעניש אותן כשהן נוהגות כך.
הפיצוי העונשי שונה בתכליתו מהפיצוי החוזי או הנזיקי. בעוד שהרציונל המרכזי למשל בדיני נזיקין הוא להשיב את המצב לקדמותו ולהעמיד את הניזוק במקום שבו היה לפני קרות הנזק, הפיצוי העונשי נועד להעניש ולהרתיע והוא אינו תלוי בהכרח בקיומו של נזק או בגובהו. מאחר שמדובר בפיצוי בעל יסודות עונשיים שמופעל בהליך אזרחי – הוא שנוי במחלוקת.
סעיף 28א נוסף לחוק חוזה הביטוח בשנת 1988, מתוך מטרה להיאבק בתופעה של עיכוב של חברות הביטוח בתשלום תגמולי הביטוח. בשנת 2010 תוקן הסעיף ונקבעה בו חובה לפסוק ריבית מיוחדת במקרה שמבטח בביטוחים מסוימים (שהוגדרו כביטוחים אישיים) לא שילם את תגמולי הביטוח שלא היו שנויים במחלוקת בתום לב במועדם. מטרת התיקון הייתה להבטיח כי בתי המשפט, שלא עשו שימוש תדיר בסעיף 28א לחוק, יפסקו את הריבית המיוחדת ובכך לחזק את ההגנה הניתנת למבוטחים מול חברות הביטוח.
מבחינת הפסיקה עולה, כי הדיון המרכזי בסעיף 28א האמור מתמקד ביסוד תום הלב של המבטח. ואולם, אין מקרים רבים שבהם נפסק שחברת הביטוח פעלה בחוסר תום לב ברמה כזו שמצדיקה פסיקת ריבית מיוחדת. בהקשר זה יצוין, כי אחת הגישות לבחינת תום הלב בפסיקה נוקטת במבחן שקשה לפיו להוכיח חוסר תום לב של המבטח: לפי אותו מבחן ניתן דגש רב על אמת מידה סובייקטיבית ועל בחינת הלך נפשו של המבטח בדחייתו את התביעה. כך נפסק, כי יש לשמור את השימוש בפיצוי העונשי רק "לאותם מקרים מיוחדים ונדירים בהם הוכח באופן ברור חוסר תום לבו של המבטח בסירובו לקיים את חיובו, אף שעל פי מבחני תום הלב החיוב לשלם את תגמולי הביטוח לא אמור היה להיות שנוי במחלוקת באופן אמיתי".
פיצויים עונשיים בחקיקה
בחקיקה בישראל קבועות היום מספר הוראות המעניקות "פיצויים לדוגמה" או "פיצוי ללא הוכחת נזק", וכן "פיצויי עונשין".
כל ההוראות מבוססות על קיומה של התנהגות פסולה כלשהי. כך למשל, ניתן לתת פיצוי לדוגמה בשל הפרה של חובת מעסיק להעמיד לרשות עובד מושב לעבודה, בשל גביית יתר של עוסק מצרכן וכיוצ"ב, וכן ניתן לתת פיצוי ללא הוכחת נזק בשל הטרדה מינית, בשל פרסום לשון הרע ועוד.
תיקון מס' 8 לחוק חוזה הביטוח
לאחרונה התקבל בכנסת תיקון מס' 8 לחוק חוזה הביטוח, שבמסגרתו הוגדלה משמעותית הריבית המיוחדת שניתן לפסוק לפי סעיף 28א לחוק חוזה הביטוח. התיקון האמור נועד להתמודד עם אותה תופעה שלילית המתוארת גם בהצעת החוק הנוכחית של "משיכת" הליכים ואי תשלום תגמולים במועד, אך הוא התייחס לכל סוגי הביטוחים (ולא רק לביטוח סיעודי). התיקון כלל שני ראשים:
הגדלת שיעור הריבית המיוחדת: נקבע כי שיעור הריבית המיוחדת לא יעלה על פי עשרים מהריבית הקבועה בהגדרה "הפרשי הצמדה וריבית" בחוק פסיקת ריבית, לעומת פי שלושה כפי שהיה קבוע בחוק לפני התיקון (הריבית היום היא 1%, כך שניתן לפסוק ריבית מיוחדת בשיעור של עד 20% מהתגמולים).
הרחבת ההגדרה של ביטוחים אישיים: להגדרה "ביטוחים אישיים" נוספו: ביטוח מפני מחלות ואשפוז (הכולל ביטוח סיעודי), וביטוח לפי דרישות פקודת ביטוח רכב מנועי [נוסח חדש], התש"ל–1970 (ביטוח רכב חובה) – כך שגם לגבי ביטוחים אלה, תקום חובה לפסוק ריבית מיוחדת אם בית המשפט קבע שהמבטח עיכב תשלומים בחוסר תום לב.
נקודות לדיון
מוצע לדון בהצעה לחרוג משיעור הפיצוי המקסימלי –
במרבית המקרים הקיימים היום בחקיקה סכום הפיצוי המקסימלי קבוע בחוק – למשל, בהפרה של חובת מעסיק שלא לפטר עובד שהתלונן נגדו ניתן לפסוק 50,000 ₪, אך בית הדין רשאי לפסוק פיצויים לדוגמה בסכום שלא יעלה על 500,000 שקלים חדשים בשל חומרת ההפרה או נסיבות הנוגעות להפרה, לרבות התנהגות המפר או היותה הפרה חוזרת;
לצד זאת, יש מקרים שבהם אין הגבלה ברורה בסכום – למשל, ניתן לחייב מעסיק שהפר הוראות בחוק הגנת השכר בפיצויים לדוגמה של עד 5,000 ש"ח, אך בית הדין לעבודה רשאי "לפסוק פיצוי בסכום אחר". יש לשים לב, כי במקרה זה יש נקודת ייחוס ברורה של 5,000 ₪, וכן, בית הדין יהיה חייב לנמק את החלטתו לסטות מסכום זה ב"טעמים מיוחדים שיירשמו".
יצוין כי יש גם מקרים מעטים, שבהם החוק אינו נוקב בסכום – למשל, לפי חוק הפטנטים ניתן לתת פיצוי עונשי על הפרת פטנט, בגובה שלא יעלה על סכום הפיצויים שנפסק. אך זאת רק במקרה שההפרה נעשתה לאחר שבעל הפטנט הזהיר את המפר (כך שחוסר תום הלב הוא בולט). להבדיל מכך, השילוב המוצע בהצעת החוק, בין קביעת הפיצוי העונשי ברף גבוה לבין הורדת יסוד חוסר תום הלב, הוא בעייתי במיוחד.
ככל שהוועדה סבורה שיש מקום לחרוג במקרה זה של ביטוח סיעודי משיעור הריבית המקסימלי הקבוע בחוק (היום – 20% מהתגמולים, בשל ריבית של 1%), מוצע כי בכל מקרה תיקבע תיקרה ברורה גם לשיקול הדעת של בית המשפט לחרוג מהמקסימום. וזאת, בין היתר, בשל חשיבות הוודאות המשפטית, ובשל הרצון לשמור על אחידות מסוימת בפסקי הדין.
מוצע לדון בשאלה של שיעור המינימום המוצע של 10% מהתגמולים –
כאמור, נציגי חברות הביטוח שנכחו בדיון הקודם טענו ששיעור זה הוא גבוה מדי, וזאת בין היתר, מאחר שמדובר במחצית משיעור המקסימום האפשרי, ומאחר שעד לתיקון האחרון (תיקון מס' 8 לחוק, מנובמבר 2016) עמד השיעור המקסימלי של הריבית המיוחדת על 3% ומדובר בשינוי קיצוני בתוך פרק זמן קצר.
לעניין זה יוער כי במספר עבירות בחוק העונשין בהן קבוע עונש מינימום, נקבע עונש זה על חמישית או רבע מהעונש המירבי. לצד זאת יש לזכור, שהסעיף שבנדון אינו קובע עבירה או ענישה פלילית ואין בצדו עונש מאסר, אלא פיצוי כספי בלבד בדין האזרחי.