חומר רקע
תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס)(תיקון מס' __), התשע"ו-2016
דברי הסבר
כללי
תקנה 36 לתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס) תשמ"א-1981 (להלן - התקנות העיקריות), שעניינה: "מבחן מעשי בטיסה", קובעת כי מבחן מעשי בטיסה ייערך בכלי טיס הרשום בפנקס כלי הטיס בישראל בלבד. התקנה כלשונה כיום מונעת ביצוע מבחן מעשי במדמה טיסה ומחייבת את עריכת הבחינה בכלי טיס הרשום בישראל. בתקופה בה נקבעה התקנה, הייתה למגבלה זו היגיון מקצועי משום שמדמי הטיסה לא היו בעלי יכולות הדמיה מספיקות לצורך הטסת כלי הטיס באופן הנדרש לביצוע המבחן, ואולם עם התפתחות מדמי הטיסה כאמור, נימוקים אלה אינם רלבנטיים עוד, ולפיכך אין מניעה להתיר ביצוע מבחן מעשי במדמה טיסה, שאושר לצורך כך.
בנוסף, ביצוע תמרונים מסוימים בכלי טיס בפועל עלול ליצור סיכון בטיחותי שאינו מתקיים כאשר אותם תמרונים מבוצעים במדמה טיסה. במקרים אלה יש עדיפות ברורה לבצע את המבחן המעשי במדמה טיסה.
במסגרת התיקון המוצע, מבוקש לקבוע כי ניתן יהיה לערוך מבחן מעשי בטיסה גם במדמה טיסה מתאים לגבי סוג הרישיון או ההגדר המבוקש. עוד מבוקש לערוך תיקוני ניסוח והתאמה בתקנה 36 הקיימת, בין היתר במטרה להתאימה להוראות החקיקה הפדראלית האמריקאית, הפ.א.ר (Federal Aviation Regulations), עליהן נסמכות תקנות הרישיונות לעניין זה מלכתחילה.
תיקון תקנה 1 לתקנות העיקריות (תקנה 1 לתיקון המוצע)
תקנה 1 לתקנות העיקריות עניינה: "הגדרות", והיא כוללת את ההגדרות המשמשות לאורך התקנות העיקריות.
להחלפת הגדרת "מבחן מעשי"
תקנה 36(ד) לתקנות העיקריות, מתחילה במילים: "אלה הביצועים והנושאים בהם ייבחן הנבחן במהלך המבחן המעשי". "מבחן מעשי" מוגדר היום כ: "מבחן כושר ביצוע" (יצוין כי בתקנה 1 אין הגדרה למונח "כושר ביצוע"). מנגד, בתקנות רבות המפנות לתקנה 36(ד) הדרישה היא להוכחת "מיומנות" דווקא (ראו, למשל, בתקנה 102 (רישיון טייס פרטי), לפיה: "להוכחת מיומנות הטיסה שלו על המבקש רישיון טייס פרטי להפגין בפני בוחן את יכולתו בביצועים ובנושאים המפורטים בתקנה 36(ד)" ובתקנה 121 (רישיון טייס מסחרי), לפיה: "להוכחת מיומנות הטיסה שלו, על מבקש רישיון טייס מסחרי להפגין בפני בוחן את יכולתו בביצועים ובנושאים המפורטים בתקנה 36(ד)". ועוד). משמע, התקנות המפנות ל"מבחן מעשי" לפי תקנה 36(ד) עניינן המיומנות דווקא, בעוד שהמונח "מבחן מעשי" מוגדר במושגים של "כושר ביצוע", ולא "מיומנות".
יתירה על זאת, בחינה של ההקשר המתאים בנספח 1 לאמנה, מגלה כי לעניין זה המונח השגור המשמש הוא "Skill", משמע: מיומנות (ראו, למשל, בסעיפים 2.3.1.3 (רישיון טייס פרטי), 2.4.1.3 (רישיון טייס מסחרי) ו- 2.6.1.3 (רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר).
לפיכך, במטרה ליישב פער מינוחי זה, ולהתאים את ההגדרה "מבחן מעשי" למונחים המשמשים בתקנות השונות המפנות אליה, מבוקש להחליף את ההגדרה "מבחן מעשי" בהגדרה חדשה, הנותנת ביטוי לכך שמבחן מעשי נועד, בין היתר, לבחינת המיומנות.
להחלפת הגדרת "מדמה"
כן מבוקש להחליף את ההגדרה "מדמה".
כפי שיפורט להלן, במסגרת התיקון לתקנה 36 מבוקש, בין היתר, לאפשר ביצוע מבחן מעשי בטיסה במדמה טיסה. בתקנה 1 לתקנות העיקריות אין הגדרה ל"מדמה טיסה", אלא רק ל"מדמה" ("מיתקן שהמנהל אישר להדרכת עובדי טיס ובדיקת רמתם המקצועית שבו ניתן לדמות תנאי הטסה..."), בעוד שבמקומות רבים בתקנות העיקריות מדובר על "מדמה טיסה", ולא על "מדמה" סתם. כמו-כן, הגדרת "מדמה" היום אינה מתייחסת לאפשרות, הקבועה בתקנות, לצבור ניסיון לצורך התקנות באמצעות מדמה. לפיכך, מבוקש להחליף את הגדרת "מדמה" כך שההגדרה תכלול גם התייחסות לאפשרות לצבור ניסיון במדמה וגם את ההתייחסות המפורשת ל"מדמה טיסה" כחלק מהגדרת מדמה, וזאת במטרה למנוע ספקות פרשניים אפשריים.
כן מבוקש לחדד כי אישור המנהל הוא למדמה מסוים לגבי מבקש מסוים.
להחלפת הגדרת "מפקח"
עוד מבוקש, לאור חקיקת חוק הטיס, התשע"א-2011 וביטול חוק הטיס, 1927 להחליף את ההגדרה "מפקח" ולהתאימה להוראות העדכניות לפיהן ממונה מפקח בידי המנהל לפי הוראות סעיף 64 לחוק (להחלפת ההגדרה "מפקח").
להחלפת תקנה 36 לתקנות העיקריות (תקנה 2 לתיקון המוצע)
תקנה 36 לתקנות העיקריות עניינה: "מבחן מעשי בטיסה", והיא מפרטת הוראות שונות הנוגעות לביצוע המבחן המעשי. התקנה הקיימת טעונה, הן מבחינת תוכנה והן מבחינה המבנה שלה, מספר שינויים כפי שיפורט להלן. לאור מהות והיקף השינויים שמבוקש לערוך בתקנה 36 בנוסחה הקיים מבוקש להחליף את התקנה בשלמותה, וליישם במסגרת החלפה זו את התיקונים בנוסח הקיים, כפי שיפורטו להלן.
כך, בנוסחה היום התקנה מחייבת עריכת מבחן בכלי טיס הרשום בפנקס הרישום, כהגדרתו בחוק הטיס. משמע, אין היא מאפשרת את עריכת המבחן במה שאינו "כלי טיס" דווקא (קרי, במדמה טיסה). בפועל, כפי שפורט לעיל, מבוקש או נדרש לא אחת לערוך מבחן מעשי בטיסה במדמה טיסה (למשל, אם התמרונים שמבוקש לערוך הם כאלה שבטוח יותר לעורכם במדמה טיסה). הואיל ואין מניעה בטיחותית מלאפשר את הדבר (בכפוף לאישור התאמת מדמה הטיסה לביצוע המבחן), מבוקש להוסיף לאפשרות לעבור את המבחן המעשי בכלי טיס הרשום בפנקס הרישום גם את האפשרות לערוך את המבחן המעשי במדמה טיסה מתאים שאישר המנהל.
כן מבוקש לעגן בתקנה במפורש את הנוהג לפיו המבחן מבוצע לפי תוכנית בחינה שאישרה רשות הרישוי. למעשה, רשות הרישוי מפרסמת ברבים חוברת "אחידות ותקנים למבחן מעשי", הכוללת את התכנים השייכים ואמות מידה מחייבות לעריכת ומעבר המבחן, העומדת לרשות הציבור (ובכלל זה הבוחנים והנבחנים), ועליה מבוסס טופס מבחן אותו על הבוחן שעורך את הבחינה למלא במהלכה. לנוהג זה אין עיגון מפורט בתקנות, ועל-מנת למנוע קושיות בעניין זה, מבוקש לעגנו במסגרת החובה של הבוחן לערוך את המבחן המעשי לפי תוכנית הבחינה שאישרה לו רשות הרישוי, זאת בהסתמך, בין היתר, על הוראות פ.א.ר 61.43(a)(1) לפיהן: " Performing the tasks specified in the areas of operation for the airman certificate or rating sought within the approved practical test standards " [ההדגשה שלנו] (לתיקון תקנה 36(א)(1)).
ועוד: תקנה 36(א) לתקנות העיקריות קובעת כי: "מבחן מעשי בטיסה ייערך על ידי בוחן שקבעה רשות הרישוי...", משמע, תנאי מקדים לגישה למבחן מעשי הוא קביעת בוחן בידי רשות הרישוי. במצב הדברים הקיים היום קורה לא אחת שאדם מגיע לרשות הרישוי לאחר שכבר נבחן בבחינה מעשית, אף שנבחן שלא בידי בוחן שקבעה רשות הרישוי לפי תקנה 36(א) לגבי אותו נבחן, ומבקש כי בוחן כאמור יאושר לו למפרע, לאור ההוצאות הרבות שהוציא לשם עריכת המבחן, תוך שהוא טוען, בין היתר, כי תקנה 34 עצמה לא התנתה את ביצוע המבחן המעשי בכל אישור או תהליך בפני רשות הרישוי. על-מנת למנוע מצב דברים בו אדם מנסה לכפות על רשות הרישוי, הר-כגיגית, מבחן שערך באופן חד-צדדי, מבוקש להוסיף, בתקנה 36(א), הוראה שעניינה החובה כי המבחן המעשי ייערך בידי בוחן שהורתה הרשות לנבחן - משמע, מינוי בוחן לנבחן מסוים. מצב דברים זה נועד להבהיר כי מינוי הבוחן נדרש לגבי הנבחן המסוים וממילא למנוע טענות בדבר אי-הבנת ההסדר השלם הנוגע למבחן מעשי או ניסיון לכפות על רשות הרישוי, לאחר מעשה, אישור בוחן שנבחר בידי הנבחן ולא מונה על-ידיה מלכתחילה. במסגרת אישור הרשות לאדם לגשת למבחן בודקת רשות הרישוי, בין היתר, את ביצוע תוכנית ההדרכה, את תשלום האגרות הנדרשות ואת כשירותו והתאמתו של הבוחן המיועד לביצוע המבחן המעשי, ונקבע טופס מבחן מתאים לרישיון או להגדר המבוקשים.
במסגרת התיקון האמור מבוקש גם "לסדר", עניינית וכרונולוגית, חלק מההוראות הקיימות בתקנה 36 היום, וזאת במטרה להפוך את ההסדר כולו להגיוני ורציף יותר, גם למקרא התקנות. כך, תקנת משנה (ג) בנוסחה היום קובעת כי: "הבוחן יבחן את יכולת מבקש הרשיון או ההגדר בביצועים ובנושאים המפורטים בתקנת משנה (ד) ובביצועים ובנושאים המפורטים בתקנות המתייחסות למיומנות הטיסה הנדרשת לצורך קבלת הרשיון או ההגדר, כמפורט בחלק ב' לתקנות אלה" ואילו הסיפה לתקנת משנה (ז) קובעת כי: "המפקח או הבוחן לא יהא הטייס המפקד של כלי הטיס בעת ביצוע טיסת המבחן אלא אם נקבע מראש בינו לבין המבקש כי המפקח או הבוחן ישמש כטייס מפקד בעת הטיסה או חלק ממנה.". הואיל ושתי ההוראות הללו עניינן תפקידו של הבוחן במסגרת המבחן וחלוקת האחריות בינו לבין הנבחן, מבוקש לקבצן יחדיו.
בהמשך לאמור לעיל, מבוקש לקבוע את ההוראה הקבועה היום בתקנת משנה (ב), לעניין אחריותו של הנבחן לדאוג לכל הסידורים הארגוניים הכרוכים בעריכת המבחן, בתקנת משנה (ג) "חדשה", אף זאת במסגרת עריכת הסדר הענייני והכרונולוגי בתקנה 36. במסגרת שינוי מיקומו של ההסדר כאמור, מבוקש גם לקבוע בו התייחסות מתאימה לאפשרות כי המבחן ייערך במדמה טיסה, כך שחובת החניך לדאוג לסידורים הארגוניים תחול גם לגבי עריכת המבחן במדמה טיסה.
עוד מבוקש לערוך התאמות בתקנת משנה (ד) בנוסחה הקיים, כדלקמן:
מבוקש לקבוע את העניינים המפורטים בפסקה (5) בתקנה בנוסחה היום ("יישום ידע הנבחן בתעופה"), בפסקה (1), שכן מבחינה מעשית הידע המקצועי הישים למבחן הוא העניין הראשון שנבחן במהלך המבחן.
עוד מבוקש לקבץ, במסגרת פסקה (2) המוצעת, את כלל ההוראות השייכות לעניין החלק ה"מעשי" של המבחן ולעדכנן כך שיכללו את הנושאים המקובלים לעניין זה היום, ובכלל זה קביעת האמור בתקנת משנה (ד)(1) בנוסחה היום במסגרת פסקה (ד)(2)(א) המוצעת, הוספת ההתייחסות ל- "מצבים לא שגרתיים (Abnormal)", שהם מצבי טיסה שאינם שגרתיים, מצד אחד, אך אינם מובילים בהכרח למצב חירום, ולכן מחייבים התייחסות מתאימה, בהתאם להוראות היצרן של כלי הטיס, במסגרת פסקה (ד)(2)(ב) המוצעת וייחוד פסקה (ד)(2)(ג) המוצעת ל"מצבי חירום", באופן שיפריד בצורה ברורה בין שלושת מצבי הטיסה האפשריים לגביהם נערך המבחן: רגילים, חריגים וחירום.
כן הושמטו, במהלך הניסוח מחדש של פסקה (ד)(2) סיפה בנוסחה היום, המילים "לפי תוכנית טיסה מאושרת", שכן אם המבחן נערך במדמה טיסה - הרי שאין לגביו תוכנית טיסה מאושרת, ואילו אם הוא נערך בטיסה בכלי טיס, הרי שהדרישה למילוי תוכנית טיסה תיגזר ממתאר המבחן (שכן לא כל טיסה מחייבת בהכרח הגשת תוכנית טיסה).
לאור הרחבת ההסדר, כאמור לעיל, כך שיאפשר גם שימוש במדמה טיס, מבוקש למחוק את המילים "של כלי טיס" מפסקה (4), שכן ההטסה החלקה והמדויקת יכולה וצריכה להיבדק במבחן גם כאשר הוא נערך שלא בטיסה בכלי טיס.
בהמשך לאמור לעיל, וקביעת התוכן של פסקה (5) בנוסחה היום, במסגרת פסקה (1) המוצעת, מבוקש לבטל את פסקה (5).
עוד מבוקש להחליף את פסקה (7) בנוסחה היום כך שתתאים למצב הדברים הנכון למבחן. כך, ככל שהמבחן מעניק את הזכות לשמש כטייס מפקד בכלי טיס, אזי כמובן יש לבדוק את יכולת שליטתו של הנבחן בתפקיד טייס מפקד, אולם אם הרישיון אינו מעניק לו זכות לשמש בתפקיד טייס מפקד, ממילא אין צורך כי במבחן תיבחן יכולתו השליטה שלו בתפקיד זה, שאין הוא מקבל את הזכות לשמש בו בעקבות המבחן.
בהמשך לאמור לעיל, והעובדה כי המבחן המעשי יכול שייעשה בטיסה ויכול שייעשה במדמה טיסה, מבוקש לקבוע כי התנהגות כאמור ברישה לתקנת משנה (ה) דינה כישלון במבחן המעשי, לאו דווקא במבחן המעשי "בטיסה".
עוד מבוקש לבטל את תקנת משנה (ז) בנוסחה היום, שכן הרישה לתקנת משנה (ז) בנוסחה היום ברורה מאליה ולמעשה מוטמעת בהוראות תקנות משנה (א) ו- (ב) המוצעות, ואילו הסיפה לתקנת משנה (ז) בנוסחה היום נקבעה בתקנת משנה (ב)(2) המוצעת. כמו-כן, המילים "מפקח או בוחן מוסמך" המופיעות בתקנת משנה (ז) בנוסחה היום אינן מדויקות, שכן "מפקח" אף כשהוא עורך בחינה אינו עושה כן בתוקף תפקידו "מפקח" אלא בתוקף מינויו כבוחן בידי רשות הרישוי, מה גם שקביעה זו בתקנת משנה (ז) בנוסחה היום עומדת בסתירה לאמור בתקנת משנה (א) (הן בנוסחה היום והן בנוסחה המוצע במסגרת התיקון).
בהמשך לאמור לעיל ולהוספת היכולת לערוך את המבחן המעשי במדמה טיסה, מבוקש, בתקנת משנה (ח), להחליף את המילים "טיסת המבחן" במילים "ביצוע המבחן המעשי", באופן שיתאים את הוראות התקנה הן לאפשרות לערוך את המבחן בטיסה והן לאפשרות לערוך אותו במדמה טיסה.
תחילה (תקנה 3 לתיקון המוצע)
התיקונים שפורטו לעיל מעגנים למעשה בדין מצב שמתקיים כבר בפועל, הן לעניין עריכת מבחנים במדמה טיסה והן לעניין תכולות המבחנים וכו'.
לפיכך מבוקש כי תחילתן של התקנות תהיה שלושים ימים מיום פרסומן, שכן עיקרן מיטיב למעשה עם הציבור ומעגן מצב דברים קיים, ואינו מחייב לכן היערכות כלשהי מטעם רשות הרישוי או מטעם מי שעליו הן יחולו.
נוסח משולב
"כלי טיס מורכב" – כלי טיס בעל מבנה בלתי רגיל או כלי טיס המונע על ידי יחידת כח בעלת הספק של 380 כוח סוס או יותר;
"כט"ר" – כללי טיסת ראיה;
"כטר"ח" – כללי טיסת ראיה חקלאית;
"כט"מ" – כללי טיסת מכשירים;
"כטר"מ" – כללי טיסת ראיה מבוקרת;
"כללי טיסה" – כט"ר, כט"מ, כטר"מ או כטר"ח;
"לילה" – פרק הזמן שבין רבע שעה לאחר שקיעת השמש לבין רבע שעה לפני זריחתה;
"מבחן עיוני" – מבחן להוכחת ידע מקצועי;
"מבחן מעשי" – ;
"מבחן רמה" – מבחן תקופתי להוכחת רמת הידע המקצועי של מחזיק ברשיון עובד טיס ומיומנותו המקצועית או מיומנותו בטיסה;
"מדינה חברה" – מדינה שהיא צד לאמנת התעופה האזרחית הבינלאומית שנחתמה בשיקאגו ביום 7 בדצמבר 1944;
"מדמה" – ;
"מדריך" – עובד טיס המחזיק ברשיון הדרכה;
"מטוס" – כלי טיס הכבד מהאויר;
...
"מפקח" – ;
36. (א)
(ב)
.
(ג) .
(ד) אלה הביצועים והנושאים בהם ייבחן הנבחן במהלך המבחן המעשי:
(1) ;
(2)
(3) שימוש בשירותי תעבורה אוירית;
(4) הטסה מדוייקת וחלקה;
(5)
(6) יכולת הנבחן בקבלת החלטה מהירה ואורח הפעלת שיפוטו;
(7) .
(ה) אי יכולתו של הנבחן לעמוד באחת מהדרישות המפורטות בתקנת משנה (ד), או העדר משמעת או התנהגות הולמת של עובד טיס שהוכחה בעת הבחינה - יהווה כשלון במבחן מעשי.
(ו) נכשל הנבחן כאמור בתקנת משנה (ה), רשאי הבוחן להפסיק את הבחינה באותו שלב בו נכשל הנבחן.
(ז)
(ח) ההגבלות החלות בתקנות אלה לגבי הסעת נוסעים לא יחולו בעת על הבוחן ועל הנבחן.