חומר רקע
כ"א בניסן התשע"ז
19 במרס 2017
לכבוד: ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק הסדרת הלוואות חוץ בנקאיות (תיקון מס' 3), התשע"ה-2015
1. כללי
ביום י"א בכסלו התשל"ו (7 בדצמבר 2011) מונה צוות לבחינת הגברת התחרותיות במערכת הבנקאית, בראשות המפקח על הבנקים, דודו זקן. הצוות נדרש לבחון ולהמליץ על אמצעים ומהלכים שונים להגברת התחרותיות בשוק הבנקאות הישראלי. במסגרת מסקנותיו מצא הצוות שמערכת הבנקאות הישראלית מתאפיינת בריכוזיות גבוהה הפוגעת בתחרות וכן כי שוק האשראי החוץ בנקאי, קטן משמעותית מהמערכת הבנקאית, בפרט ביחס למתן אשראי למשקי הבית ולעסקים קטנים (במחזור שנתי של עד 5 מיליון ₪) ולא מייצר תחרות מספקת. נוכח האמור הציע הצוות מספר הצעות ובהן תיקונים לחוק הלוואות חוץ בנקאיות, התשנ"ג-1993.
2. הצעת חוק הלוואת חוץ בנקאיות (תיקון מס' 3), התשע"ה-2015
חוק הסדרת הלוואות חוץ בנקאיות נחקק בניסיון לצמצם תופעות של עושק וחוסר תום לב מצד מלווים, וזאת על ידי הגבלת הריבית הנגבית בשוק החוץ-בנקאי ומתן סמכויות לביהמ"ש ולמערכת ההוצל"פ להגנה על לווים. עם זאת, החוק הסדיר את שוק ההלוואות החוץ בנקאיות באופן מצומצם, בשל הרצון להימנע מפטרנאליזם והחשש למניעת עסקאות יעילות. בנוסף החוק לא הוחל על מי שנותן הלוואות שלא בדרך של עיסוק, או על בנקים או תאגידי העזר שלהם. החוק לא חל גם על הלוואות הניתנות לתאגיד (לרבות שותפות אך למעט עוסק מורשה). כמו כן, הוראות סעיפים 4 ו-5 (עלות האשראי המירבי וההגבלה על ריבית הפיגורים) לא הוחלו על הלוואה בסכום העולה על 1,197,707 ₪) או על הלוואה שחל עליה צו לענין שיעור הריבית המרבי לפי חוק הריבית, תשי"ז- 19571.
3. עיקרי הצעת חוק הלוואת חוץ בנקאיות (תיקון מס' 3), התשע"ה-2015
הצעת החוק הועברה לוועדת החוקה לפני כשנתיים. נוכח קשיים שעלו בדיוני הוועדה לאישור ההצעה כפי שהוגשה, ולאור שינויים שחלו בחלק מן הדין הרלוונטי (ובין היתר חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדרים, התשע"ו-2016) – הוספו ותוקנו חלק מהוראות החוק המוצעות. לאור זאת מוצע להלן תקציר של הצעת החוק עם התיקונים המוצעים הנוספים (להלן – הצעת החוק המתוקנת). יוער, כי חומר רקע נוסף ומפורט יותר ניתן למצוא במסמכי ההכנה שפורסמו לקראת הדיונים הקודמים בוועדה.
א. שינויים הנוגעים לריבית המרבית – ובכלל זאת שינוי מנגנון קביעת הריבית המירבית המותרת וגובהה, ושינוי הגדרת המונח "ריבית" כך שיכלול, בין היתר, גם "ריבית פיגורים". בהצעת החוק מוצע שהריבית המרבית תהיה הריבית שבה מלווה בנק ישראל לתאגידים הבנקאיים ובתוספת 20% או ריבית הלייבור2 + 20%3, לפי העניין. עוד הוצע שהריבית תיקבע בתוספת.
בהצעת החוק המתוקנת מוצע:
1. פיצול שיעור הריבית המרבי המותר לריבית "אזרחית" של הריבית שקובע בנק ישראל במסגרת ההחלטות המוניטריות התקופתיות, המשמשת את הבנק לצורך מתן הלוואות לתאגידים הבנקאיים או לצורך קבלת הלוואות מתאגידים בנקאיים, המתפרסמת באתר האינטרנט של בנק ישראל, כשיעורה מזמן לזמן והידועה במועד כריתת חוזה ההלוואה, בתוספת 15 נקודות האחוז (התוספת הראשונה) וריבית "פלילית" של הריבית שקובע בנק ישראל + 30% (התוספת השלישית);
2. החרגת ריבית הפיגורים משיעור הריבית המרבי בחוק והגדרת שיעור ריבית פיגורים מרבי על 120% משיעור הריבית המרבי (התוספת השניה).
3. החרגת מסגרות אשראי והלוואות קצרות מועד מהגבלת שיעור הריבית המרבי והותרת האפשרות לרגולטורים, כל אחד באופן עצמאי (לאחר היוועצות ברגולטור הנוסף וללא אישור הוועדה), לקבוע את הריבית לאלו.
יוער כי טרם הובהרה הוראת שעה שתטפל במצב בו קביעת הריביות תוביל ל"היצמדות לתקרת הריבית החדשה". כמו כן, יש חשש ליצירת מוטיבציה רבה לעקוף את הוראות החוק על ידי הגדרת הלוואות רגילות כהלוואות קצרות מועד או כמסגרות אשראי.
ב. הרחבת תחולת החוק: ובכלל זאת החלת החוק על מלווים נוספים לרבות בנקים ותאגידי עזר; צמצום הפטורים להלוואה שנותן מי שזה אינו עיסוקו ומתן סמכות לשר המשפטים להוספת גופים שיחשבו "לווים".
בהצעת החוק המתוקנת מוצע:
1. שלא לקבוע כי הגנות החוק יחולו על תאגידים קטנים (בניגוד לרוח דוח זקן) אך כן להותיר לשר המשפטים סמכות להוסיף סוגי תאגידים ולאפשר לשר לקבוע כי על תאגידים אלו יחולו חלק מההוראות, כך שניתן יהיה להחיל לגביהם רק את ההגנות לעניין חובות גילוי והריבית הפלילית, אך לא את הריבית האזרחית;
2. להחיל את חובות הצעת החוק ביחס לאתרים המספקים שירותי תיווך למתן אשראי, דוגמת "בלנדר". להחיל מקצת מההוראות גם על מלווים המלווים באמצעות אתרים אלו, בעיקר ההוראות הנוגעות לסדרי דין, בין היתר, בהליכי הוצאה לפועל, ולהוראות לעניין ראיות וכיוצא באלו.
3. להחיל את חובות הצעת החוק על גופים נותני אשראי וגופים בעלי רישיון למתן שירותי פיקדון ואשראי המוסדרים בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדיים.
4. להחיל את חובות הגילוי באופן חלקי לגבי מסגרות אשראי.
ג. שינויים הנוגעים לקביעת הריבית הממשית – ובכלל זאת קביעה שהריבית הממשית תעשה תוך שימוש בבסיס ריבית או בסיס הצמדה שאין ללווה ולמלווה השפעה עליהן.
בהצעת החוק המתוקנת מוצע:
1. גם ריבית הפיגורים תיקבע על ידי שימוש בבסיס הצמדה או ריבית שאין ללווה ולמלווה השפעה עליהן.
ד. הרחבת חובות הגילוי וההגנות ללווים ובכלל זאת קביעה שאמצעי הגביה וההוצאות שניתן להוציא לגביה צריכים להיות סבירים; הרחבת סמכות ביהמ"ש ומערכת ההוצל"פ שלא לפעול בהליכים המתנהלים כנגד לווה; צמצום הגנות המלווים במערכת ההוצל"פ; וקביעת ריבית "ברירת מחדל" כשיש חוסר בחוזה.
בהצעת החוק המתוקנת מוצע:
1. להוסיף הוראות לעניין תיעוד של הסכמת לווה לתנאי ההלוואה ומסירת תיעוד זה לידיו.
2. להוסיף חובות גילוי לעניין פירעון מוקדם של ההלוואה.
3. שלא להחיל חובות גילוי על הרחבת מסגרת אשראי.
ה. תיקון סדרי דין בהוצל"פ ובבתיהמ"ש, בין היתר, במטרה להקשות על מלווים לזכות לסיוע ממערכת הגבייה, כאשר הם פעלו שלא על פי חוק.
ו. קביעת סנקציות פליליות והוספת מנגנון עיצומים כספיים –מוצע להוסיף מספר עבירות פליליות ובכלל זאת עבירות שדינן 3 שנות מאסר ועבירות קנס, וכן לקבוע עיצומים כספיים ביחס למלווה מוסדי. כן מוצע לקבוע חזקה של הלוואה על דרך של עיסוק, כל אימת שההלוואה ניתנת שלא על ידי קרוב משפחה ולקבוע מספר מהעבירות כעבירות מקור בחוק איסור הלבנת הון ולצרפן לתוספת הראשונה לחוק המאבק בארגוני פשיעה.
בהצעת החוק המתוקנת מוצע:
1. להרחיב את הגדרת העבירות ובכלל זאת לקבוע כי הפרת חובת הגילוי ולרבות על ידי אי קיום חובת הגילוי לגבי כל הפרטים הנדרשים, תהווה עבירה פלילית גם אם הכוונה לא הייתה להתחמק מהאיסורים הקבועים בחוק, אלא אף להימנע מקיום כל החובות לפי החוק.
2. לקבוע עיצומים כספיים גם על הגופים בעלי הרישיון לפי חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדיים.
3. לקבוע כי סכום העיצום הכספי יהיה כפול במקרה של הפרת הריבית ה"פלילית".
4. טרם קיבל התייחסות בהצעת החוק:
1. קביעת הריביות כהוראת שעה וקביעת ברירת מחדל למקרה שהוראת השעה לא תוארך. כמו כן קביעת מנגנון של בחינה מחודשת מספר חודשים לפני תום הוראת השנה.
2. סעיפי דיווח לוועדה ביחס לריביות בגופים השונים בעקבות כניסת החוק לתוקף ובכלל זה .
3. גמ"חים וכן הלוואות שניתנו בהצמדה בלבד;
4. במסגרת הרחבת חובות הגילוי – טופס ריכוז פרטים וכן מחשבון לחישוב עלות הריבית הצפויה;