חומר רקע

כ"ב באדר התשע"ז 20 במרץ 2017 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (תיקון – הכרעה במחלוקות בין הורים בעניין הנתון לאפוטרופסותם), התשע"ו–2016 (פ/2554/20) של ח"כ מאיר כהן וחברי כנסת אחרים – נקודות לדיון אפוטרופסות ופעולה של הורים בהעדר הסכמה לגבי קטין חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן – החוק) קובע, כי ההורים הם האפוטרופוסים הטבעיים של ילדיהם הקטינים (סעיף 14 לחוק), וכי בכל עניין הנתון לאפוטרופסותם חייבים שני ההורים לפעול תוך הסכמה (סעיף 18(א) לחוק). ואולם, במקרים שבהם ההורים נחלקים ביניהם ולא מגיעים להסכמה בעניין הנתון לאפוטרופסותם, קובע סעיף 19 לחוק כי – "לא באו ההורים לידי הסכמה ביניהם בענין הנוגע לרכוש הקטין, רשאי כל אחד מהם לפנות לבית המשפט והוא יכריע בדבר. לא באו ההורים לידי הסכמה ביניהם בענין אחר הנתון לאפוטרופסותם, רשאים הם יחד לפנות לבית המשפט, ובית המשפט, אם לא עלה בידו להביאם לידי הסכמה ואם ראה שיש מקום להכריע בדבר, יכריע הוא בעצמו או יטיל את ההכרעה על מי שימצא לנכון." מכוח סעיף 19 האמור, בתי המשפט מטילים – לא אחת – על עובדים סוציאליים לעניין סדרי דין ("פקידי סעד") את הסמכות להכריע בנושא הסדרי ראייה של ילדים של בני זוג המצויים בהליכי גירושין. יצוין, כי בתי המשפט תומכים את מינויים של העובדים הסוציאליים גם בהוראות סעיף 68(א) לחוק שקובע כי – "בית המשפט רשאי, בכל עת, לבקשת היועץ המשפטי לממשלה או בא-כוחו או לבקשת צד מעוניין ואף מיזמתו הוא, לנקוט אמצעים זמניים או קבועים הנראים לו לשמירת עניניו של קטין, ושל אדם שמונה לו אפוטרופוס, אם על-ידי מינוי אפוטרופוס זמני או אפוטרופוס-לדין, ואם בדרך אחרת; וכן רשאי בית המשפט לעשות, אם הקטין או האדם שמונה לו אפוטרופוס פנה אליו בעצמו." הפעלת סעיף 19 לחוק הכשרות המשפטית בחודש פברואר 2014, הגישה "הוועדה לבחינת מדיניות המשרד בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ ביתיות ונושא הסדרי ראייה", בראשות מנכ"ל משרד הרווחה והשירותים החברתיים דאז, מר יוסי סילמן (להלן – ועדת סילמן), דו"ח ביניים לשר הרווחה והשירותים החברתיים דאז, ח"כ מאיר כהן (מגיש הצעת החוק דנן). בין היתר, בדקה ועדת סילמן את השימוש שנעשה בסעיף 19 לחוק, לעניין עובדים סוציאליים לעניין סדרי דין. בדיקה שנעשתה על ידי ועדת סילמן העלתה כי נעשה שימוש מוגבר בסעיף 19 האמור על ידי בתי המשפט, בעיקר בתחום הסדרי ראייה של ילדים במסגרת הליכי גירושין. ועדת סילמן סברה שמצב זה מעורר דילמות אתיות וטיפוליות מורכבות. כמו כן, סברה ועדת סילמן כי הפעלת סעיף זה גורמת בעקיפין למתן לגיטימציה לעימות בין ההורים ולשימור העימות וגורמת בכך לפגיעה ישירה בילד, וכי דווקא מתן החלטה ברורה בעניינו של הקטין על ידי בית המשפט עשויה להשפיע על צמצום המאבק בין ההורים. לדעת ועדת סילמן, השימוש בסעיף 19 הוא פגום, שכו תפקידו של העובד הסוציאלי לעניין סדרי דין הוא להכין תסקיר ולהביא המלצות לפני בית המשפט, ותפקידו של בית המשפט הוא לחקור, לאפשר לכל הצדדים להביע את דעתם ולהכריע. לכן, ועדת סילמן תמכה בעידכונו של סעיף 19 לחוק הכשרות המשפטית, באופן שיגביל את האפשרות להטיל את האחריות להכרעה בענייניו של הקטין על העובד הסוציאלי לעניין סדרי דין. נוסף על האמור בדו"ח ועדת סילמן, יש מקום לציין כי הקונספציה לפיה בית המשפט רשאי להתפרק מחובתו להכריע בסכסוך ולהעביר אותה ל"מי שימצא לנכון" היא חריגה למדי כשלעצמה. בבדיקה שערכנו לא מצאנו מקרה דומה שבו המחוקק מתיר לבית המשפט "לאצול" מסמכותו, באופן שמעביר את הסמכות להכריע בסכסוך לגורם אחר. הצעת החוק הצעת החוק מבקשת למחוק את האפשרות הקיימת כיום לבית המשפט להטיל את ההכרעה בסכסוך בין ההורים על מי שימצא לנכון. המשמעות המעשית היא שכל סכסוך בין ההורים בעניין הנוגע לאפוטרופסותם שאינו נוגע לרכוש הקטין – יובא להכרעת בית המשפט הדיון שקיימה ועדת החוקה חוק ומשפט בהצעת חוק זהה בכנסת הקודמת ונקודות לדיון הצעת חוק זהה להצעת החוק דנן הוגשה בכנסת ה-19 על ידי ח"כ דוד אזולאי, נדונה על ידי ועדת החוקה חוק ומשפט (להלן – הוועדה) ואושרה במליאת הכנסת בקריאה הראשונה. במסגרת הדיון שהתקיים בוועדה, היתה הסכמה של חברי הוועדה שהשתתפו בדיון, של מציע החוק ושל מרבית הגורמים המקצועיים, שכל הכרעה עקרונית בנוגע להסדרי ראיה ועניינים אחרים הנוגעים לקטינים חייבת להתקבל על ידי בית המשפט, ומן העבר השני, שאין מקום להביא לפתחו של בית המשפט כל מחלוקת נקודתית בין הורים אודות אופן היישום של ההסדר העקרוני שקבע בית המשפט. זאת, הן מהטעם שהבאה של כל ויכוח בין ההורים על פרטי הפרטים של הסדרי הראיה לדיון בפני בית המשפט עלולה לפגוע בטובת הילד, והן מהטעם שהדבר עלול להציף את בתי המשפט בבקשות להכרעה בסכסוכים כאמור. כך, למשל, הוסכם כי אם בית המשפט קבע את הסדרי הראיה העקרוניים, אין מקום להביא בפניו כל ויכוח בין ההורים אודות שעת ההחזרה של הילד ביום פלוני לפי הסדר הראיה. הוועדה אישרה את הצעת החוק לקריאה הראשונה, אך הוסכם כי יש לגבש הסדר ברור יותר ביחס למספר היבטים שיפורטו מיד. נקודות לדיון מוצע לחברי הוועדה לשקול את הנקודות הבאות (מדובר בהיבטים שונים של ההסדר המוצע, שבדיון הקודם הוועדה סברה כי יש מקום להעמיק בהם את הדיון): מיהם אותם גורמי ביניים שיהיו בעלי סמכות להכריע בסכסוך בין ההורים על אופן יישום ההחלטות העקרוניות שבית המשפט קיבל (מגשר? מתאם הורי? מטפל מקצועי?), ועל מי יוטלו העלויות של פעילותם. האם נדרש תיקון חקיקה שיסדיר את סמכותו של בית המשפט למנות את אותם גורמי ביניים או שדי בהוראות סעיף 7 לחוק בית המשפט לענייני משפחה, התשנ"ה-1995 שקובע כי – "הליכי ביצוע בתובענה לאיזון משאבים בין בני זוג או בתובענה לפירוק שיתוף בנכס של בני זוג או בתובענה בענינו של קטין, למעט בעניני רכושו, יבוצעו על פי החלטת בית המשפט לעניני משפחה ובפיקוחו, זולת אם הורה בית המשפט על ביצועם באמצעות לשכת ההוצאה לפועל; כן רשאי בית המשפט להורות על ביצועם בדרך אחרת הנראית לו יעילה וצודקת יותר בנסיבות הענין." הצורך בהוראות מעבר באשר למקרים שבהם בית המשפט כבר הטיל את ההכרעה על מי שמצא לנכון לפי סעיף 19 לחוק. לא באו ההורים לידי הסכמה ביניהם בענין הנוגע לרכוש הקטין, רשאי כל אחד מהם לפנות לבית המשפט והוא יכריע בדבר. לא באו ההורים לידי הסכמה ביניהם בענין אחר הנתון לאפוטרופסותם, רשאים הם יחד לפנות לבית המשפט, ובית המשפט, אם לא עלה בידו להביאם לידי הסכמה ואם ראה שיש מקום להכריע בדבר, יכריע הוא בעצמו.