חומר רקע
כ"ז ניסן תשע"ז
23 באפריל 2017
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לדיון בוועדת חוקה ביום 26.4.17 בהצעת חוק העמותות (תיקון מס' 16), התשע"ז-2016
הצעת החוק שבפני הוועדה היא הצעת חוק ממשלתית, בהכנה לקריאה השנייה והשלישית.
הצעת החוק
ההצעה כוללת את העקרונות הבאים:
רשם העמותות יוסמך לקבוע אילו דיווחים של עמותות ניתן יהיה להגיש באופן מקוון. ממשרד המשפטים נמסר שייתכן שהתהליך ייעשה באופן מדורג (כך שבתחילה תתאפשר הגשה מקוונת של חלק מהדיווחים בלבד). מדובר בבקשות ובדיווחים הבאים:
בקשה לרישום עמותה: לפי סעיף 2 לחוק העמותות, בקשה לרישום עמותה תוגש בידי המייסדים של העמותה, בצירוף תצהיר חתום שלהם.
דיווחים של עמותות: סעיף 38 לחוק העמותות קובע כי עמותה חייבת להגיש דיווחים שונים במקור (או בעותק מאושר) חתומים בידי שני חברי ועד (למשל – הדוח הכספי והדוח המילולי; הודעה על שינוי מען; בחירת חבר של הוועד או של ועדת ביקורת; הודעה על הגשת תובענה נגד העמותה ועוד).
מוצע להסמיך את הרשם לקבוע כללים (המשמעות בפועל היא כמו של התקנת תקנות) לצורך ההגשה המקוונת, בעניינים הבאים בלבד:
הליכי הזיהוי של המגיש (כלומר, מה רמת ההזדהות שתידרש מאדם שרוצה להגיש בקשה או דיווח מקוון? האם יידרש זיהוי עם כרטיס חכם, זיהוי באמצעות שאלות זיהוי וכיוצ"ב. במסגרת התיאום מול משרד המשפטים, הוסכם כי עניין זה כן יובא לאישור השר);
אופן ההגשה;
מבנה הטפסים והמסרים האלקטרוניים שיש להשתמש בהם.
הדיווח המקוון יינתן לבחירתו של המגיש, לצד האפשרות להמשיך ולהגיש בנייר.
לגבי חברות לתועלת הציבור – מוצע כי רשם ההקדשות יוסמך לקבוע כללים דומים.
מטרת ההצעה לייעל את אופן הגשת הבקשות ולהקל בנטל הבירוקרטי כדי לשפר את השירות הממשלתי לציבור.
ממשרד המשפטים נמסר כי בשלב זה עדיין לא קיימת מערכת לדיווח מקוון של עמותות.
נושאים מוצעים לדיון
מוצע לדון בהצעה להסמיך את רשם העמותות ולא את השר לקבוע את הכללים:
כידוע, דרך המלך היא להסמיך את השר הרלוונטי להתקין תקנות, וכך אף נעשה בתחום קרוב – חוק החברות מסמיך את שר המשפטים לקבוע תקנות לגבי הגשה באופן מקוון של בקשה לרישום חברה ושל דיווחים שונים של חברות, ותקנות מכוח אותה הסמכה הותקנו בידי שרת המשפטים בשנת 2015.
תקנות העמותות (טפסים), התשס"ט-2009 שהתקין שר המשפטים קובעות כבר היום הוראות לעניין הגשת בקשה לרישום עמותה לפי סעיף 2 ומסמכים לפי סעיף 38 לחוק העמותות. דומה כי מבחינת נוחות המשתמשים בתקנות, קל יותר למצוא את כל הוראות ההגשה שהם חייבים בהן במקום אחד.
הופנינו על ידי משרד המשפטים לשני הסדרים בחקיקה ראשית שבהם הוסמך גורם מינהלי לקבוע כללים דומים בעניין דיווח מקוון: האחד, בפקודת מס הכנסה – שם הוסמך לכך מנהל רשות המסים (לעניין דיווחים ששר האוצר, באישור ועדת הכספים, יקבע שחובה להגישם באופן מקוון); השני, בחוק הביטוח הלאומי – שם הוסמך לכך המוסד לביטוח לאומי (לעניין דין וחשבון על שכר עבודה או פנסיה מוקדמת). שני ההסדרים האמורים הוכנסו לחקיקה במסגרת חוק ההסדרים לשנים 2016-2015, ואין זה ברור שזהו סוג המקרים שנכון להקיש מהם לענייננו.
ברור, כי ככל שמדובר בעניינים שהם יותר מהותיים ודורשים הכרעות של מדיניות, אין זה ראוי שיועברו לקביעתו של גורם מינהלי, וללא פיקוח פרלמנטרי. בשיחה עם משרד המשפטים הוסכם כי למצער, הכללים לעניין הליכי הזיהוי של מגיש הבקשה או הדיווח יצטרכו לקבל את אישור השר (אך עדיין ייקבעו על ידי הרשם). מוצע לוועדה לדון גם בהיבט העקרוני של העברת הסמכות לקבוע כללים (או תקנות) מעין אלו לגורמים מינהליים.
ההצעה מאפשרת להתגבר על דרישת חוק העמותות להגשת מסמכים במקור ועל דרישת החתימה הפיזית, אך אינה מוותרת על יתר הדרישות המהותיות שבחוק העמותות: למשל, אין כוונה לוותר על הדרישה שדיווחים יוגשו על ידי שני חברי ועד, וכן, אין כוונה לוותר על הדרישה שלבקשה לרישום עמותה יצורף תצהיר החתום בידי כל המייסדים (שככל הנראה יידרש לצרפו סרוק). מוצע לשמוע ממשרד המשפטים ורשות התאגידים על האיזון המוצע.
בהצעה מוצע להתגבר על הוראת סעיף 2(א) לחוק חתימה אלקטרונית שקובע כך: "נדרשה לפי חיקוק חתימתו של אדם על מסמך, ניתן לקיים דרישה זו, לגבי מסמך שהוא מסר אלקטרוני, באמצעות חתימה אלקטרונית, ובלבד שהיא חתימה אלקטרונית מאושרת". כלומר, שככלל, כדי להגיש מסמך בדרך מקוונת באופן שמתגבר על דרישת חתימה כלשהי שקבועה בחוק, נדרש שהחתימה תהיה ברמה של "חתימה אלקטרונית מאושרת". מוצע לקבל הסברים באשר למשמעות הוראה זו, ולהחרגה שמוצע לקבוע כעת.
בהצעה מוצע לערוך תיקון עקיף לחוק החברות, כדי לוודא שגם חברות לתועלת הציבור יוכלו ליהנות מהאפשרות להגיש דיווח מקוון. מוצע לוועדה לבחון מהי הדרך המתאימה ביותר לאפשר זאת. אפשרות אחת, כפי שמוצע כעת, היא להסמיך את רשם ההקדשות לקבוע כללים לעניין הדיווח המקוון של חברות לתועלת הציבור. אך במקרה כזה, ייתכן שלעמותה יותר להגיש דיווח או בקשה מסוימת, שלא יתאפשר להגישו באותו אופן לחברה לתועלת הציבור. מוצע לשמוע ממשרד המשפטים האם יש דרכים נוספות שאפשר לנקוט בהן.