חומר רקע

י"ג באייר התשע"ז 9 במאי 2017 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה תקנות הדיינים (כשירות של מנהל בתי הדין הרבניים), התשע"ו-2016 תנאי כשירות לכהונה כמנהל בתי הדין הרבניים סעיף 13 לחוק הדיינים, התשט"ו-1955 (להלן – חוק הדיינים או החוק) קובע את תנאי הכשירות לכהונה כמנהל בתי הדין הרבניים: 13. סדרי מינהל (א) השר, בהסכמת נשיא בית הדין הרבני הגדול, יקבע, בתקנות או בהוראות מינהל, לפי הענין, את סדרי המינהל של בתי הדין הרבניים וימנה על ביצועם את אחד הדיינים או אדם הכשיר להיבחר רב עיר, שיהיה אחראי בפניהם; מינוי לפי סעיף קטן זה של מי שכשיר להיבחר רב עיר טעון אישור הוועדה. (ב) מנהל בתי הדין הרבניים שאיננו דיין, מינויו אינו טעון מכרז פומבי ודינו, לענין סעיף 17 ולענין חוק גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט-1969, כדין דיין. לפי סעיף 13(א) לחוק הדיינים, יכול לשמש כמנהל בתי הדין הרבניים רק מי שהוא דיין בבתי הדין הרבניים או מי שהוא כשיר להיבחר כרב עיר והוועדה לבחירת דיינים אישרה את מינויו. תקנות 4 ו-5 לתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז-2007 (להלן – תקנות בחירת רב עיר), קובעות את התנאים הבאים לכשירות להיבחר כרב עיר: 4. כשירות להיבחר כרב עיר אלה כשירים להיבחר רב עיר: (1) מי שמכהן או כיהן כדיין או מי שיש בידו כתב הסמכה תקף לפי תקנות הדיינים (תנאי הסמכה וסדריה), התשט"ו-1955, והוא כשיר להתמנות דיין; (2) מי שמכהן או כיהן כרב ראשי לצבא הגנה לישראל; (3) מי שמכהן או כיהן כרב צבאי פיקודי או כרב צבאי חיילי, והוסמך לרבנות בידי שני הרבנים הראשיים לישראל, ומועצת הרבנות הראשית החליטה כי הוא כשיר לכהן כרב עיר; (4) מי שיש בידו תעודה בתוקף ממועצת הרבנות הראשית המעידה שהוא כשיר לכהן כרב עיר (להלן – תעודת כשירות). 5. תעודת כשירות (א) מועצת הרבנות הראשית תיתן תעודת כשירות למי שמתקיימים בו כל אלה: (1) אורח חייו ואופיו הולמים לדעתה את מעמדו של רב בישראל; (2) הוא עמד בבחינות בתלמוד ובפוסקים; בחינות אלה תערוך בכתב ועדת רבנים של שלושה או יותר שמינתה מועצת הרבנות הראשית; (3) הוא חתם על תצהיר כי יקיים כל החלטה של מועצת הרבנות הראשית. (ב) השתכנעה מועצת הרבנות הראשית כי אדם הוא תלמיד חכם מובהק הבקי, בין השאר, בכל פרטי ההלכות הנוגעות למילוי תפקיד רב עיר, רשאית היא לפטרו מן הבחינות האמורות בתקנת משנה (א)(2), ובלבד שבין המצביעים בעד הפטור היו הרבנים הראשיים לישראל. יצוין, כי בבתי הדין הדתיים האחרים אין דרישה שמנהל בתי הדין יהיה בעל כשירות דתית כלשהי. הן בנוגע לבתי הדין השרעיים והן בנוגע לבתי הדין הדתיים הדרוזיים נקבע, כי שר המשפטים ימנה מנהל לבתי הדין בין שהוא קאדי / קאדי-מד'הב ובין שאינו קאדי / קאדי-מד'הב. גם בנוגע למערכת בתי המשפט האזרחית נקבע כי שר המשפטים ימנה מנהל לבתי המשפט, בין שהוא שופט ובין שאינו שופט. ההליכים בבית המשפט העליון בנושא מינוי מנהל לבתי הדין הרבניים לאחר סיום כהונתו של הרב אליהו בן-דהן כמנהל בתי הדין הרבניים, בשנת 2010, הוגשה עתירה (בג"צ 5720/10 מרכז רקמן נ' שר המשפטים), שבמסגרתה התבקש בג"צ להורות על מינוי אישה לתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים, ולקבוע כי סעיף 13 לחוק הדיינים מאפשר מינוי נשים לתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים או לחלופין לקבוע כי הסעיף בטל בשל אי חוקתיות. העתירה נדחתה על הסף בשל היותה מוקדמת ובשל אי מיצוי הליכים. עתירה נוספת שהוגשה בעניין (בג"צ 151/11 מרכז רקמן נ' שר המשפטים) נדחתה אף היא, לאחר מינויו של הרב דייכובסקי – ששימש קודם לכן כדיין בבית הדין הרבני הגדול – למנהל בפועל של בתי הדין הרבניים, ביולי 2010. עם סיום כהונתו של הרב דייכובסקי, באוגוסט 2014, ולאחר שלא נמצא מועמד מוסכם על שרת המשפטים ונשיא בית הדין הרבני הגדול, הטילה שרת המשפטים דאז על המנהלת הכללית של משרד המשפטים את האחריות האדמיניסטרטיבית לניהול בתי הדין הרבניים. בחודש דצמבר 2014 הוגשה עתירה נוספת (בג"צ 8213/14 כהנא-דרור נ' השר לשירותי דת) שגם במסגרתה התבקשו הסעדים הנ"ל, קרי: לקבוע כי סעיף 13 לחוק הדיינים מאפשר מינוי נשים לתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים או לחלופין לקבוע כי הסעיף בטל בשל אי חוקתיות. בין לבין, מונה עו"ד שמעון יעקובי, מי שכיהן כיועץ המשפטי של בתי הדין הרבניים, לתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים, כמינוי זמני בפועל. במסגרת החלטת ביניים שניתנה בעתירה, ביום 7 בינואר 2016 (להלן – החלטת הביניים), העלה בית המשפט העליון את האפשרות להוסיף מסלול נוסף ל-4 המסלולים לכשירות להיבחר כרב עיר שבתקנה 4 לתקנות בחירות רב עיר, שבמסגרתו ייקבעו תנאי כשירות לרב עיר שנפקותם תהיה אך ורק לעניין סעיף 13(א) לחוק הדיינים. הצעה זו של בית המשפט הובילה לגיבושן של התקנות שהוגשו לאישורה של ועדת החוקה. בטרם נתייחס להסדר המוצע, יש מקום להקדים מספר מילים אודות סוגיית השוויון ואופי התפקיד של מנהל בתי הדין הרבניים. חוק שיווי זכויות האשה ואופי התפקיד של מנהל בתי הדין הרבניים סעיף 1א(א) לחוק שיווי זכויות האשה, התשי"א-1951 (להלן – חוק שיווי זכויות האשה), קובע את עקרון השוויון בפני החוק ומחייב שלא לקיים הוראות חוק שתוצאתן מפלה כלפי נשים – "דין אחד יהיה לאשה ולאיש לכל פעולה משפטית; וכל הוראת חוק המפלה לרעה את האשה, באשר היא אשה, לכל פעולה משפטית – אין נוהגים לפיה." סעיף 6ג(א) לחוק שיווי זכויות האשה קובע חובה של ייצוג הולם לנשים בגופים ציבוריים: "בגוף ציבורי ובועדות המכרזים והמינויים של גוף ציבורי, יינתן ביטוי הולם בנסיבות הענין, לייצוגן של נשים בסוגי המשרות ובדירוגים השונים בקרב העובדים, ההנהלה, הדירקטוריון והמועצה, ובלבד שאם לצורך ביצוע הוראה זו נדרשת העדפת אישה, תינתן העדפה כאמור אם המועמדים בני שני המינים הם בעלי כישורים דומים." לעניין זה, "גוף ציבורי" כולל, בין היתר, כל משרד ממשלתי, לרבות יחידותיו ויחידות הסמך שלו (סעיף 6(ג) לחוק שיווי זכויות האשה). כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק שיווי זכויות האישה (סעיף 7(א)). עם זאת, החוק קובע לכך חריג, ולפיו (סעיף 7(ג)) – "הוראות חוק זה לא יחולו על מינוי לתפקיד דתי בהתאם לדין הדתי, ובכלל זה על מינוי רבנים ובעלי תפקידים שיפוטיים בבתי דין דתיים." בהקשר זה מתעוררת השאלה מה אופי תפקידו של מנהל בתי הדין הרבניים: האם מדובר בתפקיד בעל אופי דתי שלגביו קיים הסייג לעקרון השוויון שבסעיף 7(ג) לחוק שיווי זכויות האשה, או שמדובר בתפקיד בעל אופי מינהלי גרידא, שלגביו הסייג האמור אינו חל? עמדתו של נשיא בית הדין הרבני הגדול כפי שהובעה בהליך בבג"צ 8213/14 היא, שלמנהל בתי הדין הרבניים צריכה להיות יכולת מעשית לפסוק הלכה, ולכן מדובר בתפקיד בעל היבטים דתיים והלכתיים. מנגד, עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא, כי הגם שתפקיד זה דורש ידע מהותי והיכרות מעמיקה עם ההלכה היהודית, אין מדובר בתפקיד דתי שסעיף 7(ג) האמור חל עליו, כי אם בתפקיד ניהולי מובהק, אשר על מנת להיות כשיר לשמש בו על המועמד להיות הן בעל יכולת ניהולית מוכחת והן בעל היכרות מעמיקה עם ההלכה היהודית. משכך, סבר היועץ המשפטי לממשלה כי ניתן לפרש את התקנות לבחירת רב עיר כך שתאפשרנה לנשים להציג את מועמדותן לכהן בתפקיד מנהלת בתי הדין הרבניים, בכפוף לעמידתן בתנאים המהותיים לצורך מילוי התפקיד, ועל כן הנחה את המשרד לשירותי דת ואת הרבנות הראשית לישראל לפעול לקיום בחינות בתלמוד ובפוסקים לפי תקנה 5(א)(2) לתקנות בחירת רב עיר שנשים תוכלנה לגשת אליהן לשם שקילת מועמדותן לתפקיד מנהלת בתי הדין הרבניים בלבד. בהחלטת ביניים שניתנה על ידי בג"ץ, צידד בית המשפט בעמדת היועץ המשפטי לממשלה, והבהיר כי הוא אינו רואה את תפקיד מנהל בתי הדין הרבניים כתפקיד דתי או כתפקיד שיפוטי, שבא בגדרי הסייג של סעיף 7(ג) לחוק שיווי זכויות האשה, אלא מדובר בתפקיד מינהלי שאשה יכולה למלא, לאחר מילוי תנאי סף מסוימים הכוללים הבנה ראויה בנושא בתי הדין ועבודתם. עם זאת, כאמור, בית המשפט סבר כי מתן אפשרות לנשים להתמודד לתפקיד צריך להיעשות בדרך של תקנות כמובהר להלן. בהקשר זה יצוין שוב, כי בבתי הדין הדתיים האחרים (מוסלמים ודרוזים), אין דרישה שמנהל בתי הדין יהיה בעל כשירות דתית כלשהי. התקנות המוצעות התקנות המוצעות מבקשת לאמץ וליישם את המסלול שהוצע על ידי בית המשפט העליון במסגרת החלטת הביניים האמורה, קרי: יצירת מסלול חדש של "כשירות לרב עיר", שנפקותו היחידה תהיה אך ורק לעניין כשירות לשמש כמנהל בתי הדין הרבניים. במסגרת מסלול זה, מוצע לקבוע את תנאי הכשירות המצטברים הבאים: השכלה: במועמד צריכים להתקיים כל התנאים הבאים: המועמד הוא עורך דין; המועמד הוא בעל רישיון טוען רבני או בעל תואר שני במשפט עברי, ולפי הנוסח החדש שהונח על שולחן הוועדה התואר השני יכול להיות גם בתלמוד או בתורה שבעל פה; המועמד עמד בבחינות של המשרד לשירותי דת. ניסיון מעשי: המועמד צריך להיות בעל ניסיון של 5 שנים בהופעה בבתי הדין הרבניים. נתונים אישיים: במועמד צריכים להתקיים כל התנאים הבאים: המועמד תושב ישראל; מבחינת אופיו ואורח חייו של המועמד הוא ראוי לשמש בתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים. לפי המוצע, מי שימלא את כל תנאי הכשירות המוצעים ייחשב כ"כשיר לשמש רב עיר", אולם זאת רק לצורך הגשת מועמד לשמש כמנהל בתי הדין הרבניים לפי סעיף 13(א) לחוק הדיינים. נקודות לדיון: (1) אופי תפקידו של המנהל של בתי הדין הרבניים – הדרישה שמנהל בתי הדין יהיה בעל כשירות דתית (=כשירות להיבחר רב עיר) היא ייחודית לבתי הדין הרבניים ואינה קיימת בבתי הדין הדתיים האחרים. האם יש הצדקה לדרישה ייחודית זו? כל מנכ"ל, בכל מערכת אירגונית שהוא אחראי עליה, נדרש שתהיה לו היכרות מעמיקה עם תחומי העיסוק של הגוף שאותו הוא מנהל, כדי לעשות את עבודתו נאמנה. וודאי שהיותו של מנהל של בתי דין דתיים בעל תפקיד שיפוטי-דתי או בעל כשירות דתית, יש בו כדי לתרום להיכרותו עם המערכת שאותה הוא מנהל. עם זאת, כפי שמנכ"ל משרד הבריאות אינו חייב להיות רופא ומנכ"ל משרד האוצר אינו חייב להיות כלכלן, לא ברור מדוע מנהל מערכת בתי הדין הרבניים שאינו דיין חייב להיות אדם בעל כשירות דתית להיבחר רב עיר? כאמור לעיל, הן היועץ המשפטי לממשלה והן בית המשפט העליון קבעו כי מנהל בתי הדין הרבניים הוא תפקיד מינהלי באופיו, ועל כן החריג לחובת השוויון לפי סעיף 7(ג) לחוק שיווי זכויות האשה אינו חל לגביו. (2) כשירות להיבחר כרב עיר – גם אם נניח שנדרשת כשירות דתית כלשהי לשמש בתפקיד של מנהל בתי הדין הרבניים, יש מקום לשאול האם כשירות להיבחר רב עיר היא הכשירות המתאימה לתפקיד. על פני הדברים, הקשר התוכני-מהותי בין הדרישה של כשירות להיבחר רב עיר ובין התפקיד של מנהל בתי הדין הרבניים הוא רופף, שכן, הידע הנדרש כדי להיות כשיר להיבחר רב עיר (שעוסק בעניינים של כשרות, עירובין, מקוואות ורישום לנישואין) שונה בעיקרו מזה הנדרש למנהל בתי הדין הרבניים. (3) אופן ההסדרה המוצע של תנאי הכשירות – בין אם מדובר בתפקיד בעל אופי דתי ובין אם מדובר בתפקיד מינהלי גרידא, הטכניקה החקיקתית המוצעת מעוררת שאלות: ככל שהתפיסה היא שמדובר בתפקיד מינהלי – לכאורה נדרש תיקון חקיקה, שיבהיר כי מנהל בתי הדין הרבניים יכול להיות גם מי שאינו דיין ואינו בעל כשירות דתית כזאת או אחרת (וזאת, בדומה לבתי הדין הדתיים האחרים). ככל שהתפיסה היא שמדובר בתפקיד בעל אופי דתי – קיים פער בין התקנות המוצעות לבין ההסדר שבחוק. בעוד שחוק הדיינים קובע כי רק מי שכשיר להיבחר רב עיר יוכל לשמש בתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים, התקנות המוצעות קובעות תנאי כשירות שמי שעומד בהם לא יהיה כשיר להיבחר כרב עיר לפי תקנות בחירת רב עיר. מבחינה זו, התקנות המוצעות אמנם שומרות על המסגרת הנורמטיבית הפורמאלית שנקבעה בחקיקה הראשית שכן הן עוסקות בהגדרה של "תנאי כשירות לרב עיר". עם זאת, בכך שהן קובעות מסלול מיוחד של כשירות לרב עיר שרלוונטי אך ורק לניהול בתי הדין הרבניים, כך שמי שעומד בו לא באמת יהיה כשיר להיבחר רב עיר, הן סוטות ברמה המהותית מההסדר הקבוע בחוק. לטעמנו, מקורו של קושי זה הוא בקשר הרופף בין הדרישה של כשירות להיבחר רב עיר ובין התפקיד של מנהל בתי הדין הרבניים. לכן, גם לפי תפיסה זו, נראה כי יש צורך בתיקון חקיקה שימחק את הדרישה של כשירות להיבחר רב עיר, ויקבע כי במקרה שמנהל בתי הדין הרבניים אינו דיין, הוא יידרש לעמוד בתנאי כשירות מסוימים שייקבעו בתקנות, ובמסגרת התקנות לקבוע את הדרישות הרלוונטיות לתפקיד. (4) הערת ניסוח: "כשיר לשמש כרב עיר" – בסעיף 13(א) לחוק הדיינים וכן בתקנה 4 לתקנות בחירת עיר מדובר על מי ש"כשיר להיבחר רב עיר", ולא על מי ש"כשיר לשמש רב עיר". נראה כי יש לדבוק בנוסח החוק המסמיך. הקושי הניסוחי האמור משקף במידה רבה את הקושי המהותי עליו הערנו בהערה הקודמת, ולפיו תנאי הכשירות המוצעים נחשבים מבחינה פורמאלית כתנאי כשירות "להיבחר רב עיר", אך מהותית הם אינם הופכים את מי שעומד בהם באמת להיות כשיר "להיבחר רב עיר" לפי תקנות בחירת רב עיר. (5) דרישה לרישיון טוען רבני או תואר שני במשפט עברי (סעיף 1(2)) – נוכח הדרישה שהמנהל יהיה בעל ניסיון של 5 שנים לפחות בהופעה בבתי הדין הרבניים (סעיף 1(4)), מהי ההצדקה לדרישה הנוספת של רישיון טוען רבני? כך, אם מדובר בעורך דין שאינו טוען רבני שיש לו ניסיון של 10 שנים של הופעה בבתי הדין הרבניים, קרי: יש לו הן הכשרה משפטית והן ניסיון מעשי רלוונטי, מדוע לדרוש ממנו גם רישיון טוען רבני? ככל שייטען כי הידע הנדרש לקבלת רישיון טוען רבני הוא הכרחי, כי אז כיצד ניתן להמיר אותו בהשכלה של תואר שני במשפט עברי (שספק גדול אם ניתן לראות בו כאקוויוולנטי לידע הנרכש לצורך קבלת רישיון טוען רבני)? (6) תואר שני במשפט עברי (סעיף 1(2)) – בעקבות הדיון הקודם בוועדה, תוקן הנוסח המוצע באופן שהתואר השני יכול להיות "בתחום המשפט העברי במסגרת לימודי משפטים, תלמוד או תורה שבעל פה". נדמה שיש כאן טעות בניסוח, שכן תואר שני במשפט עברי נלמד במסגרת לימודי משפטים אך הוא אינו נלמד במסגרת החוג לתלמוד או לתורה שבעל פה. לפיכך, יש לתקן את הניסוח כך שיובהר כי הדרישה היא לתואר שני במשפט עברי, תואר שני בתלמוד או תואר שני בתורה שבעל פה. (7) עמידה בבחינות (סעיף 1(3)) – הדרישות שהתקנות המוצעות קובעות בדבר השכלה רלוונטית (עורך דין, בעל רישיון טוען רבני / תואר שני במשפט עברי) וניסיון רלוונטי (5 שנים הופעה בבתי הדין הרבניים), הן דרישות סבירות ומקובלות כתנאי כשירות לתפקיד מנכ"ל. לעומת זאת, הדרישה לעמידה בבחינות כתנאי סף לכשירות היא דרישה חריגה. האם יש מנכ"לים נוספים בשירות המדינה שנדרשים לעבור מבחנים כתנאי סף לכשירותם לתפקיד? האם בתפקידים המקבילים של מנהל בתי הדין השרעים ומנהל בתי הדין הדתיים הדרוזים, המועמדים נדרשים לעמוד בבחינות כתנאי סף לכשירות לתפקיד? יתירה מזאת, נוכח העובדה שהתקנות המוצעות כבר קובעות דרישות סף של השכלה וניסיון, לא לגמרי ברור מה מבקשות הבחינות לבדוק? אם הן מבקשות לבדוק את השכלתו של המועמד – הרי שכבר קיימות דרישות השכלה – משפטית ודתית – שהוא נדרש לעמוד בהן; ואם הן מבקשות לבדוק את ניסיונו של המועמד – הרי שכבר קיימת דרישה לניסיון שהוא נדרש לעמוד בה. מה, אפוא, הבחינות אמורות לבדוק? (8) בחינה בתחום המעשי (סעיף 1(3)) – נוכח הדרישה שהמנהל יהיה בעל ניסיון של 5 שנים לפחות בהופעה בבתי הדין הרבניים (סעיף 1(4)), לא ברור מה הטעם ומהי ההצדקה לדרישה שהוא יעבור בחינה בתחום המעשי של המקצוע? (9) דרישה לאורח חיים (סעיף 1(5)) – הדרישה לכך שהמועמד מבחינת אופיו ואורח חייו ראוי לשמש בתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים, נעוצה בתפיסה שתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים הוא תפקיד בעל אופי דתי. כפי שהוסבר לעיל, ובהמשך לעמדת היועץ המשפטי לממשלה ולהחלטת הביניים של בית המשפט העליון, נוכח העובדה שמדובר בתפקיד מינהלי באופיו, ספק אם יש הצדקה לקביעת הדרישה האמורה. יוער, כי גם כאן מדובר בתנאי סף חריג שאין לו מקבילה בבתי הדין הדתיים האחרים. יתירה מזאת, מדובר בתנאי סף שגבולות הגזרה שלו הם סובייקטיביים ותלויים בתפיסת עולם ערכית, דבר שמעורר את השאלה מי יקבע האם אופיו ואורח חייו של המועמד הם אכן כאלה שהוא ראוי לשמש בתפקיד? האם מי שיישב באותה העת בוועדת המכרזים יחליט על סמך תפיסתו עולמו הערכית האם תנאי סף זה התקיים? (10) המשמעות המעשית של התקנות המוצעות – נוכח מכלול תנאי הכשירות המוצעים, יש מקום לבדוק האם התקנות המוצעות נותנות מענה ממשי לקושי שעלה בעתירות שהוגשו לבית המשפט העליון? עד כמה ההסדר המוצע באמת יוצר הזדמנות שווה לנשים להתמודד על תפקיד מנהל בתי הדין הרבניים? מה היקף הנשים שעשויות לעמוד בתנאי הכשירות המוצעים (לעומת היקף הגברים)? תקנות הדיינים (כשירות של מנהל בתי הדין הרבניים), התשע"ו-2016 בתוקף סמכותי לפי סעיף 27 לחוק הדיינים, התשט"ו-1955, ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה: כשירות 1. על אף האמור בתקנה 4 לתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז-2007, לעניין כשירות של מנהל בתי הדין הרבניים, יראו ככשיר לשמש רב עיר גם מי שנתקיימו בו כל התנאים האלה: (1) הוא תושב ישראל; (2) הוא עורך דין, ובנוסף יש לו אחד מאלה: רישיון טוען רבני או תואר שני במשפט עברי; (3) עמד בבחינות שערך המשרד לשירותי דת, על ידי ועדה בוחנת שימנה השר לשירותי דת בהסכמת נשיא בית הדין הרבני הגדול, כולל בחינה בתחום המעשי של המקצוע; (4) הוא בעל ניסיון של 5 שנים לפחות בהופעה בבתי הדין הרבניים; (5) מבחינת אופיו ואורח חייו הוא ראוי לשמש בתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים.