חומר רקע
איך משפרים
את עבודת הכנסת
? כגוף מחוקק ומפקח
חן פרידברג
המלצות עיקריות
2017 מהדורה מעודכנת, מרץ
טיוטה להערות
איך משפרים את עבודת
?הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
המלצות עיקריות
פרידברג חן
2017 מהדורה מעודכנת, מרץ
טיוטה להערות
How to Improve the Knesset as a Legislative
and Oversight Body: Key Recommendations
Chen Friedberg
המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא מוסד עצמאי א־מפלגתי, מחקרי ויישומי, הפועל בזירה
הציבורית הישראלית בתחומי הממשל, הכלכלה והחברה. יעדיו הם חיזוק התשתית
הערכית והמוסדית של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שיפור התפקוד של מבני
הממשל והמשק, גיבוש דרכים להתמודדות עם אתגרי הביטחון מתוך שמירה על הערכים
.הדמוקרטיים וטיפוח שותפות ומכנה משותף אזרחי בחברה הישראלית רבת הפנים
לצורך מימוש יעדים אלו חוקרי המכון שוקדים על מחקרים המניחים תשתית רעיונית
ומעשית לדמוקרטיה הישראלית. בעקבותיהם מגובשות המלצות מעשיות לשיפור התפקוד
של המשטר במדינת ישראל ולטיפוח חזון ארוך טווח של תרבות דמוקרטית נכונה לחברה
הישראלית ולמגוון הזהויות שבה. המכון שם לו למטרה לקדם בישראל שיח ציבורי מבוסס
ידע בנושאים שעל סדר היום הלאומי, ליזום רפורמות מבניות, פוליטיות וכלכליות ולשמש
.גוף מייעץ למקבלי ההחלטות ולציבור הרחב
— המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא זוכה פרס ישראל לשנת תשס"ט על מפעל חיים
.תרומה מיוחדת לחברה ולמדינה
אין לשכפל, להעתיק, לצלם, להקליט, לתרגם, לאחסן במאגר ידע, לשדר או לקלוט בכל דרך
או אמצעי אלקטרוני, אופטי או מכני או אחר — כל חלק שהוא מהחומר בספר זה. שימוש
מסחרי מכל סוג שהוא בחומר הכלול בספר זה אסור בהחלט אלא ברשות מפורשת בכתב
.מהמו"ל
כל הזכויות שמורות למכון הישראלי לדמוקרטיה (ע״ר), תשע"ז ©
Copyright © 2017 by The Israel Democracy Institute (R. A.)
Printed in Israel
:להזמנת ספרים בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה
02-5300867 : ; פקס02-5300800 :טלפון
www.idi.org.il :אתר האינטרנט
www.idi.org.il/books :החנות המקוונת
[email protected] :דוא"ל
.) השתתף גם ד"ר ניר אטמור2013( בכתיבת המהדורה הראשונה
.2016 מהדורה שנייה: יולי
.הדברים המתפרסמים בחוברת זו אינם מייצגים בהכרח את עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה
תוכן העניינים
5
פתח דבר
חלק ראשון: חקיקה פרטית
7
אפיון הכשלים
10
דברי הסבר להצעות חוק פרטיות
11
המלצות
פיקוח על הרשות המבצעת באמצעות ועדות הכנסת :חלק שני
14
אפיון הכשלים
18
המלצות
כלי פיקוח מליאתי על הרשות המבצעת — חלק שלישי: השאילתה
23
אפיון הכשלים
24
המלצות
25
המלצות משלימות ונושאים להרחבה
27
אחרית דבר
28
שרים ומשרדים19 נספח: הצעה למבנה של
5
פתח דבר
המהותיות הסוגיות לליבון ביותר החשובות הזירות אחת היא הכנסת
למלא ביכולתה פוגעות שונות בעיות החלטות, ואולם ולקבלת במדינה
.בהצלחה תפקידיה את
הישראלי המכון בהוצאת פרסומים שני על מבוססת שלפניכם החוברת
והצעה מצב הממשלה: תמונת על הכנסת פיקוח ,לדמוקרטיה: האחד
,), והשני2009 חזן וראובן פרידברג חן מאת ,77 מדיניות לרפורמה (מחקר
,ברנע רהט, שלומית גדעון בעריכת (ספר בישראל הממשל שיטת תיקון
). בנוסף היא תוצר של שיתוף פעולה בין2013 ,קניג ועופר פרידברג חן
המכון הישראלי לדמוקרטיה לשדולה לחיזוק הכנסת שבראשה עומד
ח"כ אלעזר שטרן, ושעם חבריה נמנים: ח"כ אברהם נגוסה, ח"כ דוד
ביטן וח"כ אורלי לוי־אבוקסיס. החוברת כוללת את התובנות שעלו
במסגרת הדיונים שנערכו במסגרת השדולה עם חבריה, וכן עם חברי
כנסת נוספים (ח"כ איתן כבל, ח"כ רועי פולקמן, ח"כ יהודה גליק, ח"כ
מנואל טרכטנברג וח"כ מיקי רוזנטל), עם גורמים מקצועיים בכנסת
.ומחוצה לה ועם ארגוני חברה אזרחית
עיקריים שהם בליבת עבודתה של תחומים זו מתמקדת בשני חוברת
המבצעת. החוברת כוללת את הרשות על ופיקוח הכנסת — חקיקה
ביצועיות לשיפור בתחומים הללו והמלצות שאובחנו הכשלים תמצית
עבודת הכנסת בהם. סוגיות חשובות נוספות, ובכללן האתיקה של
,חברי הכנסת, האופן שבו היא מסוקרת בתקשורת ואמון הציבור בה
.לא יטופלו במסגרת חוברת זו אלא בעתיד לבוא
7
חלק ראשון
חקיקה פרטית
אפיון הכשלים
הזכות ליזום הצעות חוק שמורה לחברי הכנסת מראשית הקמתה. חבר
הכנסת אחראי אישית על הגשת הצעת החוק שיזם והוא רשאי להיעזר
בכל גורם מקצועי או משפטי שיבחר. חברי הכנסת יכולים להגיש הצעת
חוק גם במשותף (החל משניים ועד עשרות חברים). הצעת חוק פרטית
:עוברת הליך שונה מהצעת חוק ביוזמת הממשלה או ועדה
.היא חייבת לקבל אישור הנחה מיו"ר הכנסת והנשיאות
היא חייבת לעבור דיון מוקדם ("קריאה טרומית") שמטרתו לבחון
אם ההצעה עשויה לזכות ברוב קולות, שיאפשר לה להיכנס למערך
.דיוני החקיקה בכנסת, המקביל להצעת חוק ממשלתית
בטרם קיומו של הדיון המוקדם חייבת הצעת החוק בתקופת המתנה
מינימלית. בראשית השבוע שבו מתקיים הדיון המוקדם בהצעות
החוק הפרטיות, מתכנסת ועדת השרים לענייני חקיקה ומגבשת את
.עמדת הממשלה להצעות החוק
תקנון הכנסת קובע כי ועדת הכנסת היא שתקבע את מכסת הצעות
.החוק הפרטיות שכל סיעה רשאית להגיש בהתאם לגודלה מדי שבוע
אלא שלמכסה זו מתווספים חריגים שונים (למשל אם נקבע דיון מוקדם
בהצעת חוק פרטית, ניתן להביא לדיון המוקדם באותו המועד הצעות
,)חוק פרטיות זהות או דומות, אף אם יש בכך חריגה מהמכסה השבועית
ומספר הצעות החוק הפרטיות, המובאת מדי שבוע לדיון בכנסת ולדיון
.בוועדת השרים לענייני חקיקה, גדולה למדי
חלק ראשון: חקיקה פרטית
8
עדים , אנו2000ה־ שנות ראשית מאז שאת וביתר ,האחרונים בעשורים
במספר בעולם אחרים לפרלמנטים בהשוואה דופן יוצאת לעלייה
). תופעה1 (תרשים הכנסת שולחן על המונחות הפרטיות החוק הצעות
החוק הצעות ולא רק זה: רוב .זה ממשית בתחום בעיה על מלמדת זו
חוק", כלומר "הצהרות בגדר הן הכנסת שולחן על המונחות הפרטיות
לב תשומת למשוך כדי כלשהי הצהרה להצהיר שנועדו חוק הצעות
באשר למספר .לדיון לעלות כדי דווקא ולאו ותקשורתית ציבורית
מהצעות החוק הפרטיות שהונחו6%החוקים שהתקבלו: אמנם רק כ־
נהפכו בסופו של21על שולחן הכנסת בעשור הראשון של המאה ה־
דבר לחוקים, אבל המספר המוחלט של החוקים שמקורם בהצעות חוק
) — גבוה לאין1,000 יותר מ־2016 (ועד סוף800פרטיות — יותר מ־
.שיעור ממספרם בעולם
9
?איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
ישראל
איטליה
אוסטריה
פורטוגל
קנדה
דנמרק
סלובקיה
הונגריה
פולין
שווייץ
יפן
גרמניה
סלובניה
צ'כיה
אירלנד
לוקסמבורג
הולנד
ניו זילנד
17,880
5,959
3,695
3,438
3,296
2,283
2,154
2,082
1,913
970
865
833
690
421
232
189
149
23,819
15,000
10,000
5,000
0
20,000
25,000
הצעות חוק פרטיות שהונחו על שולחן הפרלמנט:1 תרשים
— כנסת ישראל במבט21בעשור וחצי הראשונים של המאה ה־
השוואתי
2016-1999 :תקופת הנתונים לגבי ישראל
2016-2000 :תקופת הנתונים לגבי אוסטריה, סלובקיה ושווייץ
2015-2000 :תקופת הנתונים לגבי אירלנד, דנמרק, הולנד, יפן ופורטוגל
2015-2002 :תקופת הנתונים לגבי גרמניה, הונגריה ולוקסמבורג
2016-2001 :תקופת הנתונים לגבי איטליה
2014-2002 :תקופת הנתונים לגבי ניו זילנד
2014-2000 :תקופת הנתונים לגבי סלובניה
2013-2002 :תקופת הנתונים לגבי צ'כיה
2015-2001 :תקופת הנתונים לגבי קנדה
.הנתונים נאספו בידי שחף זמיר, עוזר מחקר בפרויקט רפורמות פוליטיות
חלק ראשון: חקיקה פרטית
10
בחסרונות כרוכה הכנסת שולחן על פרטיות חוק הצעות אלפי הנחת
:רבים הבאים לידי ביטוי הן בזירה הפרלמנטרית, הן מחוצה לה
.הפרטיות החוק הצעות של בערכן זילות
פגיעה באיכות החקיקה וביישומה משום שתשומת הלב של חברי
.הכנסת מוקדשת במקרים רבים לכמות החקיקה ולאו דווקא לאיכותה
.ובממשלה בכנסת המקצועי האדם כוח משאבי בזבוז
.עליהן העומס והגברת פרטיות חוק בהצעות הכנסת ועדות הצפת
בהצעות עניינית לדון חקיקה לענייני השרים ועדת של יכולת חוסר
.לדיון המוקצב הקצר הזמן בגלל כך כל רבות חוק
תגובה מתוחה של המערכת הכלכלית למבול הצעות החוק הפרטיות
.הנוגעות אליה והמכבידות את הרגולציה עליה
דברי הסבר להצעות חוק פרטיות
הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות מלוות בדברי הסבר לחוק. תכליתם של
דברי ההסבר היא להציג את המטרות של החוק המוצע ואת העקרונות
שהנחו את המציעים בניסוחו. צירופם של דברי הסבר להצעת חוק הוא
נוהג מחייב ורואים אותם כחלק בלתי נפרד מהצעת החוק. דברי ההסבר
מצורפים לכל הצעת חוק פרטית המונחת על שולחן הכנסת לדיון
מוקדם. דברי ההסבר להצעת חוק פרטית ינוסחו בידי חברי הכנסת, לרוב
בעזרתה של הלשכה המשפטית של הכנסת ולעתים בעזרתם של גורמים
.נוספים
ברוב המדינות קיימות הוראות מפורשות הנוגעות לדברי הסבר להצעות
חוק. בצ'כיה מדובר בהוראה חוקתית; בפינלנד מדובר בחוק ההוראות
לניסוח הצעות חוק; באוסטרליה מדובר בהנחיות מפורטות המרוכזות
במדריך החקיקה האוסטרלי ובדנמרק, בהנחיות המרוכזות במדריך
מיוחד שהוציא שר המשפטים; בסלובקיה ובסלובניה נכללות הוראות
אלה בתקנוני הפרלמנטים. בישראל, באוסטריה, באירלנד ובנורווגיה
מדובר בנוהג מחייב. ככלל ניתן לומר, כי ברוב המדינות חייבים דברי
11
?איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
ההסבר לחוק המוצע לכלול את כל ההשלכות הכלכליות והפיננסיות
,הצפויות שלו על תקציב המדינה, ובחלקן גם את ההשלכות על החברה
הסביבה והרשויות השונות. בישראל צריכה רק הצעת חוק תקציבית
מיליון ש"ח) לכלול בדברי ההסבר לה (או בנוסח5 פרטית (שעלותה מעל
בדבר2002החוק) את דרך מימון ההוצאה וכמו כן קיימת הוראת חוק מ־
החובה לציין בדברי ההסבר להצעת חוק מידע בדבר השפעת החקיקה על
זכויות הילד. במדינות החברות באיחוד האירופי צריכים דברי ההסבר
.להצעת חוק לציין גם את מידת התאמתה לחוקי האיחוד האירופי
מהאמור לעיל עולה כי ניתן להפחית את כמות הצעות החוק הפרטיות
המונחות על שולחן הכנסת לא רק באמצעות קביעת מכסות אלא גם
באמצעות הוראות תקנוניות או חוקיות מפורשות, המציבות דרישות
,גבוהות יותר לניסוח דברי הסבר איכותיים. לו היו בנמצא הוראות כאלה
אשר היו מחייבות את חבר הכנסת שרוצה להניח הצעת חוק פרטית לפרט
בדברי ההסבר את ההשפעות הפיננסיות הצפויות של ההצעה (לא רק אם
מיליון ש"ח ומעלה); ההשפעות הצפויות על חוקים אחרים5 עלותה
ועל רשויות אחרות; ההשפעות על הסביבה ועל החברה; הפתרונות
המרכזיים שההצעה מקדמת וכיוצא בזה — סביר כי חברי הכנסת היו
מתרכזים בהכנה יסודית ומקצועית של הצעות החוק החשובות בעיניהם
,ולא מניחים על שולחן הכנסת מאות הצעות חוק שהוגשו כלאחר יד
ושלעתים הנושאים הנכללים בהן כלל לא ראויים להיות מטופלים
.במסגרת של חקיקה ראשית
המלצות
יש להגביל בהדרגה את מספר הצעות החוק הפרטיות שחברי כנסת .1
במושב (שנה פרלמנטרית). הדבר4יורשו להניח על שולחנה ל־
יאפשר למרכז המחקר והמידע וללשכה המשפטית בכנסת לתת
.מענה איכותי, מהיר יותר ובהיקפים גדולים יותר לחברי הכנסת
יש לצמצם את מכסת הצעות החוק הפרטיות המועלות לדיון מוקדם .2
.) (כמחצית מהמספר המועלה היום15בכל שבוע ל־
חלק ראשון: חקיקה פרטית
12
מומלץ שכל הצעת חוק תכלול בדברי ההסבר פירוט על העלות .3
המשוערת והשלכותיה האופרטיביות (על החברה, הסביבה, חוזים
,מדריך למחוקק .)בינלאומיים שהמדינה חתומה עליהם וכדומה
), מפרט בפרק השלישי2015( בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה
את תהליך ביצוע הערכת ההשפעות של הצעת חוק. כך למשל, הוא
מונה את השלבים שעל יוזם הצעת החוק להתחשב בהם, כגון: אפיון
הבעיה שעמה אמור החוק להתמודד, ניהול התהליך של איסוף מידע
,ולמידה, היוועצות בבעלי עניין ובמומחים, הגדרת תכלית החקיקה
הצגת החלופות לפעולה וניתוח השפעותיהן, אפיון הפגיעה
האפשרית בזכויות חוקתיות, הצגת החלופה שנבחרה, הגדרת אמות
המידה לבחינת החוק בדיעבד ופרסום ההליך לציבור (להרחבה ראו
.)218-173 :מדריך למחוקק
עם צמצום מספר הצעות החוק הפרטיות מומלץ, עוד בשלב של .4
ניסוח הצעת החוק ובטרם היא עולה לדיון בוועדת השרים לענייני
חקיקה, לאפשר את העברתה לעיון המשרד הרלוונטי לצורך קבלת
.חוות דעת מקצועית עליה
עם צמצום מספר הצעות החוק הפרטיות מומלץ לאפשר לחבר כנסת .5
שאחת מהצעות החוק שלו לא זכתה לתמיכתה של ועדת השרים
לענייני חקיקה, להופיע אישית לפני הוועדה, לנמק באוזני חבריה
.את ההצעה ולנסות לשכנע אותם לתמוך בה
עם צמצום מספר הצעות החוק מומלץ להעביר הצעות חוק פרטיות .6
Regulatory( RIA שיש להן נגיעה לנושאי רגולציה הליך של
, המאפשר לבחון את ההשלכות של כל הצעת)Impact Analysis
חוק על התעשייה, החברה והסביבה, ולערוך השוואה בינה לבין
.החלופות. זאת, בדומה להצעות חוק ממשלתיות
יש להקצות "יועצי חקיקה" של מרכז המחקר והמידע לצורך סיוע .7
לחברי הכנסת בטיוב הצעות החוק שלהם ובקבלת מידע רלוונטי
.להצעת החוק מגורמים שונים במשרדי הממשלה
13
?איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
בטרם ההסבר דברי תוכן את לבדוק הכנסת נשיאות את יש לחייב .8
שאינן הצעות ולדחות הכנסת שולחן על ההצעה את להניח תאשר
.שייקבעו המידה באמות עומדות
יחויבו לקיים דיון מעקב קבוע פעם אחת בכל הוועדות ראש יושבי .9
מושב בנושא התקנת תקנות לחוקים שעברו בוועדתם ושאר פעולות
היישום הנדרשות למימוש חוקים. אחת למושב תפיק הוועדה דוח
,שיציג את כל החוקים שהוועדה קידמה וטרם הותקנו להם תקנות
.או טרם החל מימושם בפועל
כל הצעות החוק יוחתמו אלקטרונית, כדי למנוע מצב של החתמה .10
.אקראית של חברי כנסת במסדרונות או במזנון
מימי באחד בוועדות ממשלתיות חוק בהצעות דיון יש להעדיף .11
.בשבוע הדיונים
היא ישראל יסוד: החקיקה. כיום חוק אישור את יש לקדם .12
שלא (ודאי יסוד בחקיקת הסדירו שלא היחידות מהדמוקרטיות
.שלה הנבחרים בית של החקיקה סמכויות בחוקה) את
14
חלק שני
פיקוח על הרשות המבצעת
באמצעות ועדות הכנסת
אפיון הכשלים
הממשלה. פיקוח על פיקוח הוא הכנסת של החשובים מתפקידיה אחד
לרשותה, ובראשם העומדים הפרלמנטריים הכלים במגוון מתבצע זה
חקירה משנה, ועדות קבועות, ועדות (ועדות לסוגיהן הוועדות
על הכנסת ועדות של הפרלמנטרי הפיקוח ב). בפועל"וכיו פרלמנטריות
:סיבות מכמה לקוי המבצעת הרשות
כנסת קטנה, ממשלות גדולות יחסית וחברים רבים מדי בוועדות .א
הכנסת היא אחד הפרלמנטים החד־ביתיים.הקבועות של הכנסת
הקטנים בעולם. מנגד, הממשלות הקואליציוניות בישראל גדולות
יחסית. בשל כך רווח המצב שרק כשלושה רבעים מכלל חברי הכנסת
פנויים לכהן בוועדות בשעה שסך כל המינויים האפשריים בהן (כולל
.ועדות משנה וּועדות מיוחדות) עומד על כמעט פי שלושה מכך
יוצא אפוא שאף שבהשוואה לפרלמנטים בעולם מספרן של הוועדות
) אינו חריג, מספר הוועדות שחברי הכנסת12( הקבועות בישראל
,כן על בממוצע. יתר3 — מכהנים בהן בעת ובעונה אחת חריג למדי
(שרים וסגני ממשלה חברי הם הקואליציה שבה חלק מחברי במציאות
גם עצמם מכהנים את למצוא עלולים מסוימים קואליציה שרים), חברי
.ועדה בכל הרוב הקואליציוני על לשמור כדי ועדות 6ב־ ואף 5, ב־4ב־
חברי מכהנים באוסטריה רק )2 (תרשים שנסקרו המדינות מתוך
המדינות מעמיתיהם בישראל. ביתר ועדות ביותר הפרלמנט
15
?איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
בשתיים. באחדות היותר אחת, לכל בוועדה הפרלמנט חברי מכהנים
לכהן פרלמנט חבר על אוסרים התקנון או החוק הללו מהמדינות
שעבודה בהבנה מקורו זה אחת. איסור קבועה מוועדה ביותר
שחבר מוטב והתמחות, ולכן מיקוד מחייבת איכותית פרלמנטרית
זמנו רוב את הוא ישקיע ובה ,בוועדה אחת בעבודתו יתרכז הפרלמנט
נעדר בעת ובעונה אחת, הוא ועדות בכמה חבר הוא ומרצו. כאשר
באותו מתקיימים הוועדות מדיוני רבים אם (בעיקר רבים מדיונים
נושאים ללמוד ,היכולת או ,הדרוש הזמן לו בישראל) ואין זמן, כנהוג
העבודה בתחומי ולהתמקצע לישיבות ביסודיות לעומקם, להתכונן
.הוועדות של
המספר הממוצע של ועדות קבועות שחבר בית נבחרים:2 תרשים
)2010מכהן בהן (נכון ל־
)33( אוסטריה
)12( ישראל
)16( פינלנד
)11( בלגיה
)17( אירלנד
)12( שווייץ
)15( שוודיה
)12( נורווגיה
)25( דנמרק
)22( גרמניה
)19( בריטניה
)14( איטליה
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
הנבחרים מכהן בהן בממוצע שחבר בית הקבועות הוועדות מספר
בבית הנבחרים הקבועות הוועדות מספר
חלק שני: פיקוח על הרשות המבצעת באמצעות ועדות הכנסת
16
העיסוק תחומי ובין הוועדות של העיסוק תחומי בין חפיפה היעדר .ב
לתחומים צמודות הקבועות הכנסת ועדות .הממשלה משרדי של
אחת כל של העיסוק תחום בין חפיפה אין כך ובשל ,למשרדים ולא
פגיעה פוגע זה מבנה .מסוים ממשלתי משרד של העיסוק לתחום מהן
לבחון חבריהן של הקושי בשל הממשלה על לפקח ביכולתן מהותית
מופקדת שהוועדה בנושאים העוסקים משרדים וביסודיות לעומק
.עליהם
היעדר נהלים ברורים שמסדירים את מכלול עבודת הוועדות ובעלי .ג
עם השנים הולכים ונשחקים כללי המשחק .הסמכויות המכהנים בהן
שהיו מקובלים מאז ומתמיד בכנסת על זירותיה השונות. כך, אם בעבר
ניתן היה לתפקד באופן ממלכתי בזירת הוועדות גם בהיעדר "מדריך
הפעלה", המפרט ומעגן באופן רשמי את סדרי עבודתן בתקנון, הרי
שכיום הולכת יכולת תפקוד זו ופוחתת משמעותית. הדבר בא לידי
ביטוי, בין היתר, בהחלטות של יושבי ראש המתקבלות בחופזה וללא
דיון מעמיק בוועדה, בכינוס ישיבות ללא התראה סבירה, בהצבעות
שונות לעתים בעלות השלכות ציבוריות משמעותיות, כשמספר
חברי הוועדה המשתתפים בהצבעה זעום (לעתים רק היושב ראש
נוכח), באי־מתן זכות דיבור לדוברים, באי־הצגת חומרי רקע לדיון
או בחלוקת חומרי רקע מעט לפני תחילת הדיון או במהלכו, בלי
שלחברי הוועדה הייתה הזדמנות ללמוד אותם, וכדומה. גם אם כל
הפעולות הללו הן כשרות, במצב השורר היום נתונה זירה חשובה זו
,לחסדי הנפשות הפועלות בה ואגב כך עלולות להיפגע מקצועיותה
.שקיפותה ויכולתה לפקח על הרשות המבצעת ביעילות
כזאת שליטה .בוועדות חבריהן על הסיעות של רבה שליטה .ד
להחליף סמכות לסיעות המקנה ,הכנסת לתקנון הודות מתאפשרת
כשחברי .עיניהן כראות מטעמן אחרים בנציגים בוועדות נציגיהן את
יכולת ,באחרים מוחלפים ומומחיות ידע ,ניסיון ,ותק בעלי ועדה
.נפגעת הוועדות של הפיקוח
17
?איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
הוועדות לרשות העומד מקצועי צוות .מקצועית בתמיכה מחסור .ה
בלא .הממשלה על שלהן הפיקוח יכולת להגברת חשוב תנאי הוא
הרשות על לפקח מתקשים הוועדה חברי עצמאית מקצועית תמיכה
הניסיון ,הידע שלהם ,שלה המומחים עומדים מולם שכן ,המבצעת
בתחום ניכר שיפור .המשאבים — פחות לא וחשוב ,למידע והנגישות
הוצמדו כשלוועדות , שנים13כ־ לפני התחולל ,מספיק לא אך ,זה
המעניק ,הכנסת של המחקר והמידע מרכז והוקם משפטיים יועצים
.ולוועדות הכנסת לחברי ואובייקטיביים מקצועיים שירותים
חברי על.בוועדות חברים של רלוונטי מקצועי ורקע ותק היעדר .ו
ועדות רק שכן ,המסוימים עיסוקיהן בתחומי להתמחות הוועדות
הנושאים את בפירוט לבדוק מסוגלות וידע מומחיות של זירות שהן
התחלופה בשל ,בישראל .אותה ולרסן הממשלה על לפקח ,שבטיפולן
ומומחיות ותק אין הוועדות מחברי לרבים ,הכנסת חברי של הגבוהה
אינם החדשים הכנסת שחברי העובדה לנוכח בעייתי זה מצב .נצברת
המקצועי הרקע אין מהם ולרבים ,בעבודתם מספקת הכשרה מקבלים
.הוועדות לעבודת הרלוונטי
היעדר סמכות של ועדות הכנסת הקבועות לחייב עדים להופיע .ז
החקיקה ותקנון הכנסת קבעו נורמה.לפניהן ולהציג להן מסמכים
כללית שלפיה בסמכותן של הכנסת וּועדותיה לדרוש משרים
ומעובדי מדינה להתייצב לפניהן כדי למסור להן מידע. עוד מחויבים
השרים, על פי התקנון, בדיווח חצי־שנתי לוועדות הכנסת. עם זאת
הוועדות (למעט הוועדה לענייני ביקורת המדינה) אינן יכולות לכפות
הופעה לפניהן או ליצור לחץ למסירת מידע אמין ומלא, שכן הן אינן
יכולות להטיל ולאכוף סנקציות משמעותיות בגין אי־הופעה לפניהן
או מסירת מידע חלקי (ואפילו שקרי). החוק והתקנון לא מקנים להן
סמכות לחקור את המופיעים לפניהן (שרים, נציגי ממשלה או נושאי
משרה ציבורית), ודאי שלא את מי שאינם נושאים משרה ציבורית
ומהות הופעתם איננה מוגדרת (עדות או הצהרה). בכל אלה יש כדי
.לפגום בעבודת הפיקוח של הוועדות על הרשות המבצעת
חלק שני: פיקוח על הרשות המבצעת באמצעות ועדות הכנסת
18
המסקנות אחר שוטף באופן עוקבות אינן הוועדות.לקוי מעקב .ח
.הכנסת מליאת אליהן שהעבירה בהצעות שטיפלו לאחר שגיבשו
נושאים בהעלאת החל — הפיקוח שרשרת בכל פוגע הלקוי המעקב
וכמעט — בהם הוועדות של בטיפולן וכלה הכנסת במליאת וחוקים
.הפיקוח בתחום הוועדות עבודת את שמייתר
המלצות
הוועדות הקבועות הן כלי הפיקוח החשוב והמרכזי העומד לרשות
הכנסת בבואה לפקח על הממשלה ומכאן החשיבות העצומה של טיוב
פעולתן. מטרתן של מרבית ההמלצות שלהלן היא לייצר ועדות מיומנות
,ומומחיות בתחומן, המאוישות על ידי אליטה פרלמנטרית מקצועית
שלרשותה עומדים כלים לעשייה משמעותית בתחום הפיקוח על עבודת
הממשלה ולהשפעה על סדר היום התקשורתי. חבר הכנסת היחיד עשוי
להפיק גם הוא תועלת מרובה מהמהלך של הפיכת הוועדה לחוד חנית
מקצועי, שכן יתאפשר לו להתמחות באופן אישי בתחום עבודת הוועדה
במשך כמה שנים. כפועל יוצא מכך הוא ייתפס כאוטוריטה מקצועית
.שראוי להיוועץ בה, והוא עשוי לקבל יותר תקשורת אוהדת
שרים (כולל 19ל־ הממשלה עד של גודלה את בחוק יש להגביל .1
הזאת המגבלה היותר, ואת שרים לכל סגני 6ועד ל־ )ראש הממשלה
שלישים שני של הסכמתם דרושה שלשינויו יסוד בחוק לשריין
פנויים שיהיו הכנסת חברי מאגר את להגדיל הכנסת, במטרה מחברי
.פרלמנטרית בוועדות לעבודה
יש לחוקק חוק נורווגי מלא — כל שרי הממשלה (למעט ראש .2
.הממשלה) יתפטרו מכהונתם בכנסת משעה שהושבעו לשרים
פנויים שיהיו הכנסת חברי מאגר אף הוא את יישום החוק יגדיל
.פרלמנטרית בוועדות לעבודה
.)יש להקביל את הוועדות הקבועות למשרדים המרכזיים (ראו נספח .3
של העיסוק תחומי ובין עיסוקן תחומי בין באופן זה תגדל החפיפה
19
?איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
הממשלה המרכזיים וחברי הכנסת יוכלו להתמחות בתחום משרדי
.פעילותו של משרד אחד וכך לפקח עליו באפקטיביות רבה יותר
ועדה קבועה תוכל לחייב את הממשלה, בהצבעת רוב של שני .4
שלישים מחבריה, לקיים דיון בנושא מסוים שנידון בוועדה, אם
.הוועדה מצאה לנכון שהממשלה תקיים דיון כזה
. מומלץ לנסח "מדריך הפעלה" לוועדות אשר יעגן באופן רשמי את5
המדריך יכול .כללי עבודתן ואת סמכויות בעלי התפקידים בהן
להוות תת־פרק בתקנון הכנסת, או לעמוד בפני עצמו, והוא יסדיר
:סוגיות חשובות, ובהן
.)הגדרת תפקיד יו"ר ועדה בכנסת (סמכויות וחובות
המועד האחרון שבו ניתן להעלות נושאים על סדר יומה של
הוועדה (למשל, לפחות שבוע לפני מועד הדיון. בסמכות יו"ר
שעות ממועד כינוס48 הוועדה להוסיף נושאים דחופים בתוך
.)הדיון
פרק הזמן המינימלי שבו נדרשת התראה על כינוס דיון (לפחות
.) שעות48
,קוורום לקיום דיונים ובהצבעות (לדוגמה, כל דיון ועדה
שעות לאחר שנקבע, יחויב בקיומו של48המתקיים פחות מ־
קוורום המורכב משלושה חברי כנסת, לפחות אחד מהם הוא
.)חבר אופוזיציה
חובת הגשת מסמכים טרם הדיון (למשל, מוזמנים אשר יבקשו
את זכות הדיבור, החל בנציגי הרשות המבצעת וכלה בארגונים
חיצוניים, יידרשו להגיש להנהלת הוועדה בדוא"ל חומרי רקע
שעות לפני כינוס הדיון. במקרים חריגים יוכל יו"ר48 עד
הוועדה לתת פטור מהגשת חומר רקע לדיון. אי־הגשת חומר
.)מהותי לנושא ימנע מהמוזמן לשאת דברים בדיון
סדר הדוברים בדיון (למשל, לחברי ועדה קבועים ולמלאי
מקומם תוענק זכות דיבור בדיונים מיד אחרי היו"ר, אלא אם
.)הם לא נכחו בזמן שהוא פתח את הדיון
חלק שני: פיקוח על הרשות המבצעת באמצעות ועדות הכנסת
20
היותר לכל 9הקבועות ל־ בוועדות החברים מספר את יש לצמצם .6
.)והביטחון וחוץ נבחרות כגון ועדות הכנסת, הכספים בוועדות (למעט
יש להגביל תקנונית את מספר הוועדות הקבועות שבהן יכול כל חבר .7
, ברוב הדמוקרטיות המבוססות2 כנסת לכהן. כפי שפורט בתרשים
שנבדקו מוגבל מספר הוועדות שחבר פרלמנט יכול לכהן בהן לשתי
.ועדות לכל היותר
הצעה ברוח זו הונחה .רשמי עבודה עוד יום לוועדות יש להוסיף .8
בנוסף, ניתן לשקול.במושב הקודם על שולחנה של ועדת הכנסת
.להוסיף להאריך את שעות פעילותן בימים שבהם הן מתכנסות
תקציב, שבשלב משנה לענייני בכל ועדה קבועה ועדת יש לכונן .9
הראשון תעסוק במעקב אחר ביצוע תקציב המשרד הרלוונטי. ועדת
המשנה תזמן את השר האחראי לצורך דיווח על ביצוע התקציב
ובסוף השנה התקציבית תפיק דוח על ביצועי המשרד, שיידוֹן
במליאת הוועדה. בנוסף, מוצע שוועדת המשנה תהיה אחראית על
ניהול הדיונים בנושא ההעברות התקציביות, הנוגעות למשרד/ים
שבתחום אחריותה. בדיונים על ההעברות התקציביות יהיו נוכחים
הגורמים המקצועיים הרלוונטיים מהמשרד/ים, בניגוד למצב כיום
שבו רפרנט ממשרד האוצר מופיע בוועדת הכספים ומנמק את
ההעברה. בסופו של דיון תגיש הוועדה את המלצתה בנושא לוועדת
.הכספים
המדינה בכל ועדה ביקורת דוחות יש לכונן ועדת משנה לענייני .10
— של הכנסת
הפיקוח קבועה. הוועדה לענייני ביקורת המדינה — ועדת
תבזר את הדיון בחלק מדוחות ביקורת המדינה לוועדות המשנה
הללו, בהתאם לנושא הדוח, שכן מכהנים בהן חברי כנסת המעורים
יותר בנושאים שהמבקר דן בהם והקשורים לתחום עיסוקה של
הוועדה שבה הם חברים. הוועדה לענייני ביקורת המדינה תתפקד
כוועדת־אם ותתאם בין המסקנות של ועדות המשנה, תדון בדוחות
.מערכתיים ותגיש למליאת הכנסת את סיכומיה והחלטותיה
21
?איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח
אם לא יוקמו ועדות משנה לענייני דוחות ביקורת המדינה בוועדות .11
ביקורת המדינה לענייני הוועדה לדיוני תדיר הקבועות, יש להזמין
הנוגע לעניינן. אפשר בדוח הרלוונטיות כשדנים הוועדות חברי את
ביקורת לענייני אותה בוועדה ייצגו מכל ועדה חברים ששני לקבוע
.לה הנוגעים דיונים בנושאים פעם שיתקיימו בכל המדינה
על חובה", שתכלול הקפדה ביקורת "חבילת ועדה לכל יש ליצור .12
ועדת משנה שנה והקמת בחצי פעם לוועדה השר של אישי דיווח
יצוין כי במושב הקודם חייבה .הוועדה החלטות יישום אחר למעקב
מדיוניהן25% ועדת הכנסת את הוועדות הקבועות להקדיש
לסוגיות של פיקוח. החלטה זו משתלבת היטב עם חבילת ביקורת
.החובה המוצעת ומעבה אותה. יש להוסיף ולעקוב אחרי יישומה
ציבור שזומנו עובדי על סנקציות להטיל סמכות לוועדות יש להעניק .13
הגיעו ומסמכים ולא מידע להן למסור התבקשו או לפניהן להופיע
לדיון. כך למשל, ניתן להעניק להן את הסמכות שבידי הוועדה לענייני
ביקורת המדינה להטיל קנס על מי שהוזמן לדיוניה ולא הופיע (סעיף
.)] [נוסח משולב1958-א לחוק מבקר המדינה, התשי"ח18
. מומלץ לחייב את הוועדות לפרסם לציבור דוח שנתי המסכם את14
עבודתן במהלך המושב. הדוח יכלול את כל הפעילות הפיקוחית
שביצעו ואת החוקים שאותם קידמו. כמו כן הוא ישקף מי מהשרים
ומפקידי הרשות המבצעת שזומנו לדיונים אכן הופיע, מי לא הופיע
.והאם נשלח ממלא מקום אחר במקומו
למשל ,הוועדות מדיוני שנעדרו כנסת חברי על סנקציות יש להטיל .15
רבות מישיבות הצדקה ללא היעדרות על ותשלומים שכר לשלול
הסנקציות בנושא הטיפול את להוציא מומלץ הוועדות. עוד של
שתוקם ציבורית ועדה לידי ולהעבירו האתיקה ועדת חברי מידי
מכסת את שיקבע כך הכנסת תקנון את לתקן לחלופין כך, או לשם
שכר של ולגריעה לחישוב נוסחה ויכיל המותרות ההיעדרויות
.משהותר יותר שנעדר כנסת מחבר ותשלומים
חלק שני: פיקוח על הרשות המבצעת באמצעות ועדות הכנסת
22
הגדלה ידי על בוועדות התומך המקצועי הצוות את יש להגדיל .16
בוצעו שכבר הרפורמות לשתי משלים כצעד תקציבן של ניכרת
(הצמדת מסוימת בהצלחה והוכתרו והמחקר המידע ,הייעוץ בתחום
.)המחקר והמידע מרכז והקמת לוועדות משפטיים יועצים
ולייעל הכנסת של והמידע המחקר מרכז של מעמדו את יש לחזק .17
למנוע כדי בחוק עצמאותו ואת קיומו את בו: לעגן השימוש את
;אחר או זה תפקיד בעל של לבו שרירות לפי מעמדו שינוי את
בו על מנת לתת המועסק הצוות ואת המרכז תקציב את להגדיל
)מענה מהיר יותר לחברי הכנסת (כיום יש עדיפות למענה לוועדות
ולחזק את התפקיד המחקרי שלו. זאת ועוד, יש להצמיד לכל ועדה
צוות חוקרים קבוע של המרכז — האחד, יופקד על מחקר בנושאים
הנוגעים לוועדה והשני יופקד על הנושאים השוטפים. הצוות ייתן
שירות לא רק ליו"ר הוועדה אלא גם לחברי הוועדה בנושאים
הקשורים בתחומי עיסוקה. מודל זה קיים בלשכה המשפטית ופועל
.בהצלחה. מומלץ להעתיקו גם למרכז המחקר והמידע
הכנסת חברי של הכשרתם הליך את ניכרת במידה יש לשפר .18
,אוניברסיטאית בחסות חדשים כנסת לחברי הכנה סדנת באמצעות
ומתחומים הכנסת של המקצועי מהסגל המרצים מיטב יְלַ מדו שבה
(בדומה ומשפטים ציבורית, כלכלה המדינה, מדיניות מדע של
.)שופטים להשתלמויות
23
חלק שלישי
השאילתה — כלי פיקוח מליאתי
על הרשות המבצעת
אפיון הכשלים
גם ועדותיה, אלא בעזרת רק לא המבצעת הרשות על מפקחת הכנסת
והפופולריים הוותיקים מהמנגנונים המליאה. אחד מנגנוני באמצעות
מוטלת זה פיקוח מנגנון של אלא שיעילותו .השאילתה הוא ביותר
על המותר מן ארוך זמן למשך כך, שרים משהים את תשובותיהם .בספק
.למדי ארוך תשובה למתן בו הקבוע הזמן פרק התקנון, שמלכתחילה פי
מנתונים שפורסמו בעניין זה על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת
שיעור השאילתות לסוגיהן שלא נענו7.6.2016 ל־31.3.2015 עלה שבין
מהשאילתות65% בסך הכול (לא נענו56% היה גבוה מאוד ועמד על
.) מהשאילתות הדחופות10% מהשאילתות הישירות ו־60% ,הרגילות
הנשאלים; הן מכילות פעולות על מעשית בנוסף, לשאילתות אין השפעה
מכתבות הנשאב מידע על נשענות (רובן מהימן לא פעמים רבות מידע
התייחסות עד מאוד איננו מאפשר הרב התקשורת); ומספרן באמצעי
.הולמת אליהן
מוקראות לא השאילתות לרוב התשובות האחרונות ועוד, בכנסות זאת
אינם השואלים לפרוטוקול, שכן מועברות הכנסת אלא דוכן מעל
הטורחים הכנסת חברי אותן. גם לשמוע כדי המליאה באולם נוכחים
לשאול זכותם את לנצל ממעטים לשאלתם התשובה את ולשמוע לבוא
"תורן "שר הוא המשיב (לעתים התשובות הקראת לאחר נוספת שאלה
יכול אינו ולכן האחרים המשרדים של העיסוק בתחומי בקיא שאיננו
שהקריא). כמו כן, כאשר לתשובה מעבר נוספות שאלות על לענות
חלק שלישי: השאילתה — כלי פיקוח מליאתי על הרשות המבצעת
24
המקורית השאילתה מגיש אין איננה סופית, לרוב לשאילתה התשובה
.מעקב שאילתת שואל
המלצות
יש לקיים דרך קבע שעת שאלות שבועית לראש הממשלה ולשרים .1
2016 החל ביוני .באופן שתהיה עניינית, אטרקטיבית ויעילה יותר
.הכנסת מיישמת החלטה ברוח זו
בתמורה לצמצום מהותי של מספר הצעות האי־אמון שמותר
.להעלות במליאה מוסדה שעת שאלות לשרים ולראש הממשלה
10 מנגנון זה מאפשר להזמין את ראש הממשלה או השרים (עד
.פעמים במושב) להשיב על שאלות ספונטניות של חברי הכנסת
יש להמשיך מגמה זו ולהפוך את מנגנון שעת השאלות לממשלה
.למנגנון שבועי
הדיון מתכונת את לשנות הראוי מן השאלות שעת יישום לנוכח .2
:הרגילה השאילתה במוסד
יום (נשיאות הכנסת14עליהן ל־ למענה הזמן פרק את יש לקצר
את האפשר ככל לשמר יום) כדי21תוכל לאשר חריגה ל־
שלהן. אם שאילתה לא תקבל האקטואליות ואת הרלוונטיות
מענה, ייאלץ השר להתייחס לסוגיה במליאת הכנסת בשבוע
.העבודה הראשון של מליאת הכנסת שלאחר זמן החריגה
מומלץ לחייב את נשיאות הכנסת לאשר לפחות שאילתה דחופה
אחת לכל חבר כנסת שהשתמש במכסה המלאה שלו (מקרים
.)חריגים של אי־אישור יאושרו בידי יו"ר הכנסת
אם שר (או נציג מטעמו) לא יתייצבו למתן מענה על שאילתות
.נשיאות הכנסת תחויב לגבש נגדו סנקציה
מומלץ שמענה לשאילתה על ידי סגן שר או שר שאינו ממונה
.על הנושא תחייב את אישורו של יו"ר הכנסת
25
המלצות משלימות ונושאים להרחבה
במוקד חוברת זו עומדת הכנסת ובעיקר הצורך לטייב את עבודתה
בתחומי החקיקה והפיקוח. עם זאת, במהלך העבודה על החוברת, מפגשי
השדולה והמפגשים עם הגורמים המקצועיים השונים עלו המלצות
משלימות נוספות שעשויות לסייע למימוש ההמלצות שהועלו בתחום
החקיקה והפיקוח הפרלמנטרי, אך הן לא בהכרח קשורות באופן ישיר
לעבודת הכנסת אלא לתחומים משיקים. בנוסף מופיעים בסעיף זה
:נושאים, שלא התאפשר להרחיב בהן בחוברת, והם יטופלו בעתיד לבוא
סינון מועמדים — במקביל לחקיקת חוק נורבגי מלא ראוי לתקן .1
את הליך הבחירה של חברי הכנסת לרשימות המועמדים על מנת
שכבר בשלב מוקדם יתאפשר למפלגות לבצע הליכים וולונטריים
טיוב הליך גיבוש רשימת המועמדים, בטרם יכנסו לכנסת. נפנה
את תשומת הלב לכך שבמערכת הפוליטית הולכים וגוברים הקולות
הקוראים לקיים פריימריז פתוחים לבחירת מנהיגי מפלגות ומועמדים
לרשימה. לא כאן המקום להרחיב בנושא, אך בכל זאת נציין שאנו
סבורים כי פריימריז פתוחים, אם ייעשו בצורה נכונה, יכולים לתרום
.גם בהיבט של איכות המועמדים והגברת אמון הציבור במפלגות
שימוע פרלמנטרי — מדובר בכלי פיקוחי שיכולות להיות לו .2
השלכות משמעותיות מאוד ולכן ראוי לטפל בו בכובד ראש ובמלוא
הזהירות. ראשית, יש להבדיל בין שימועים למועמדים לפני מינוי
(הליך שאינו קיים היום בכנסת) לבין שימועים נושאיים, שגם כיום
.ניתן לבצע בוועדותיה
אשר לשימועים למועמדים לפני מינוי — נדגיש כי בשיטת הממשל
הקיימת בישראל אין מקום לקיים שימוע פרלמנטרי למועמדים
למשרה שיפוטית. אם בכל זאת יוחלט לאמץ הליך של שימוע
רק על משרות מקצועיות מסוימות למועמדים, הרי שיש להחילו
ברשות המבצעת. בנוסף יש להבטיח כי במקרים כאלו הכנסת לא
.תהיה בעלת זכות וטו לפסול מועמדים
המלצות משלימות ונושאים להרחבה
26
אשר לשימועים נושאיים שאליהם ניתן להזמין בעלי תפקידים
— ברשות המבצעת על מנת שידווחו לוועדה בנושא בתחום תפקידם
במצב הנוהג היום מהותם איננה ברורה, ולא ברורה גם ההבחנה
בין דיון ועדה רגיל לבין שימוע. כאמור, אם מוזמנים אינם מגיעים
.לדיון, הוועדה איננה יכולה לנקוט סנקציות משמעותיות כנגדם
לפיכך מוצע להגדיר את אופיים של השימועים במדויק ולקבוע
:להם כללים שיסדירו את הסוגיות הבאות
?את מי ניתן יהיה לזמן לשימוע נושאי
?כמה שימועים כאלה כל ועדה תוכל לקיים במושב
?)מה תהיה מהות ההופעה בשימוע הנושאי (עדות, הצהרה
?האם תוטל סנקציה על מוזמנים שלא יופיעו, ואם כן איזו
?כמה זמן לפני השימוע צריכים להתפרסם החומרים בעניינו
הרוב הדרוש לשינוי תקנון הכנסת — תקנון הכנסת הוא מסמך רב .3
עוצמה אשר מסדיר את העבודה השוטפת של הכנסת, בחירת היו"ר
שלה ונושאי משרה נוספים, הכלים הפרלמנטריים הקיימים ואופן
תפקודם (ועדות, שאילתות, הצעות לסדר יום ועוד), הליך החקיקה
בכללותו, ההכרזה על מצב חירום, אתיקה של חברי הכנסת ושדולות
,פרלמנטריות. ועדת הכנסת מופקדת על תיקון תקנון הכנסת וכיום
כדי לתקנו, נדרש רף נמוך מאוד — רוב רגיל של הנוכחים בדיון. כל
תיקון דורש גם את אישור מליאת הכנסת (ברוב רגיל גם כן). בשל
השפעתו הגדולה של התקנון על סדרי עבודת הכנסת, אך גם בשל
נגיעתו לסוגיות חוקתיות (כך למשך, הוא זה שמטפל באופן בלעדי
בתהליך חקיקת החוקים בישראל במקום שנושא זה יהיה מעוגן
בחקיקה, שלא לומר בחקיקת יסוד), מן הראוי לקבוע ששינויי תקנון
יחייבו את תמיכתם של שני שליש מכלל החברים בוועדה (רוב
מיוחד), ולכל הפחות מחצית מחבריה (רוב מוחלט). מצב שבו רוב
מזדמן של הנוכחים בדיון יכול לשנות את תקנון הכנסת כראות עיניו
איננו מצב תקין והוא עלול לפגוע בכללי המשחק הפרלמנטריים
.הבסיסיים ביותר, כאשר אין קונצנזוס רחב סביב התיקון
27
אחרית דבר
הכנסת חריגה בנוף הפרלמנטרי הבינלאומי בכל הקשור לתפקידה
,כמחוקקת. חקיקת החוקים בישראל מתנהלת ללא בסיס חוקתי איתן
והיא מוסדרת בעיקרה בתקנון הכנסת. ולא רק זה אלא שמספר הצעות
,החוק הפרטיות שהונחו על שולחן הכנסת בעשור וחצי החולפים עצום
בלא אח ורע בעולם הדמוקרטי. בהיות כלי החקיקה הפרטית בישראל
נגיש לכולם ולמעשה נטול חסמים ממשיים, חברי הכנסת עושים בו
.שימוש מופרז
— בתפקידה כמפקחת אין הכנסת פועלת באופן אפקטיבי. יעילוּת הוועדות
מנגנון הפיקוח החשוב ביותר — נמוכה למדי בשל מיעוט חברי הכנסת
— הפנויים לעבודה הפרלמנטרית. גם מנגנוני הפיקוח של המליאה
ובראשן השאילתה, נתקלים כבר תקופה ארוכה בקשיים רבים. חולשתה
,של הכנסת בתחום המעקב אחר ביצוע תקציב המדינה ניכרת אף היא
וחברי כנסת רבים מגיעים לתפקידם בלי הכשרה הולמת, בלי שצברו
.ניסיון כחברי כנסת ובלי בקיאות בהליכים הקשורים בעבודת הפרלמנט
נוסף על תפקידי החקיקה והפיקוח, הכנסת צריכה לשמש גם במה לדיון
ציבורי. תפקיד זה הולך ונשחק במרוצת השנים, בעיקר בגלל עלייתן של
.במות נוספות לדיונים ולוויכוחים בנושאים ציבוריים ולאומיים חשובים
במות אלה, שהן אבן שואבת לקברניטי המדינה לשטוח בהן את דעותיהם
.ואת חזונם, מכרסמות במעמדה של הכנסת ומחלישות אותו
חיוני אפוא לשפר את עבודת הכנסת בתחומים שהם ליבת עבודתה ולבצר
את מעמדה כבמה המרכזית לדיון ציבורי ולהכרעות. יישום מגוון ההמלצות
המרוכזות בחוברת זו יסייע בכך. הוא אף יתרום ליצירת איזון בריא יותר
,בין שתי רשויות השלטון — הכנסת והממשלה — לתועלת כל אחת מהן
.וחשוב מזה — לתועלת הציבור הישראלי והדמוקרטיה הישראלית
28
נספח
שרים ומשרדים19 הצעה למבנה של
ראש הממשלה
חינוך
פנים
אוצר
חוץ
ביטחון
חקלאות
בריאות הגנת
תקשורת
תחבורה
משפטים
הסביבה
ביטחון
מדע
פנים רווחה
תעסוקה
כלכלה
והשכלה
גבוהה
תרבות
קליטה
וספורט
ועלייה
ד”ר חן פרידברג היא עמיתת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה במחלקה למזרח
התיכון ומדעי המדינה באוניברסיטת אריאל. תחומי מומחיותה הם הכנסת ותפקודה במבט
.השוואתי ונשים בפוליטיקה
החוברת מבוססת על שני פרסומים של התכנית לרפורמות פוליטיות, בראשות
.פרופ’ גדעון רהט
,פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה n
2009 ,, מאת חן פרידברג וראובן חזן, המכון הישראלי לדמוקרטיה77 מחקר מדיניות
,תיקון שיטת הממשל בישראל, ספר בעריכת גדעון רהט n
2013 ,שלומית ברנע, חן פרידברג ועופר קניג, המכון הישראלי לדמוקרטיה
www.idi.org.il