חומר רקע

1 מתוך6 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה משפט חוקתי זכויות חוקתיות- חופש המידע :תאריך ,ח' סיון תשס"ה51 יוני5001 :עדכון ,כ"ג ניסן תשע"ז51 אפריל5052 מספר הנחיה505001 מתן פומבי להסדרים למניעת ניגוד עניינים של עובדי מדינה מתן פומבי להסדרים למניעת ניגוד עניינים של עובדי מדינה מבוא 1. נתעוררה השאלה האם ליתן פומבי להסדרים למניעת ניגוד עניינים של עובדים בשירות המדינה. בענ י ין אחד הוגשה פנייה לפי חוק חופש המידע , התשנ"ח- 1811 (להלן– " חוק חופש המידע"" או "החוק) לקבל ה עתק מן ה הסדר שנערך ל עובד בשירות הציבורי , בעניין אחר נשלח מכתב בקשה בנושא ואף הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים לפי חוק חופש המידע, במסגרתה התבקש גילויים של הסדרים למניעת ניגוד עניינים שנערכו ל ארבעה .עובדי מדינה בכירים ,בנוסף נטען לפנינו כי אי גילויים של ,הסדרים למניעת ניגוד עניינים מקשה על היכולת לבדוק האם עובד המדינה פעל במצב של ניגוד עניינים, וזאת גם על ידי עובדי מדינה אחרים הבאים עמו בקשרי עבודה . 2. הסדר למניעת ניגוד עניינים נער ך לעובד המדינה או למועמד להיות עובד המדינה (להלן– ,העובד), ובשיתוף עימו על ידי היוע ץ המשפטי של ה משרד הממשל תי הנוגע בדבר . במידת הצורך, מעורבים בעריכת ההסדר גורמים נוספים מנציבות שירות המדינה וממשרד המשפטים . בעת גיבוש ההסדר נערכת בחינה פרטנית של מכלול פעילויותיו העסקיות והציבוריות של ,העובד בהתנדבות או בשכר, מול התפקידים והסמכויות שי ש לו בשירות ה ציבורי .במס ,גרת ההסדר נ דרש העובד לפר ט כל מי דע רלוונטי שיש בו כדי לתרום ורי לב ר האם קיים חשש לניגוד עניינים בין תפקידו בשירות ה ציבורי לבין ענייניו הפרטיים. בין היתר , נדרש העובד לפרט את עסקיו ,ועיסוקיו ,השקעותיו שותפיו, הספקים עימם הוא עבד, ה לקוחות להם נתן שירותים ו כל.מידע רלוונטי אחר המדיניות שנהגה לעניין מתן פומבי להסדרי ניגוד עניינים 3. הגישה שננקטה עד כה ,גרסה כי ככלל, יש להותיר את ההסדרים למניעת ניגוד עניינים חסויים, ולהביאם לידיעת מספר מצומצם של גורמים העוסקים בנושא. הטעמים לכך ה יו , בין היתר, הגנת פרטיותו של ה עובד ,ופרטיותם של ,צדדים שלישיים המוזכרים בהסדר החשש כי הגילוי ירתיע אנשים טובים מלבוא לשירות הציבורי , והחשש לפגיעה בעבודתה של הרשות הציבורית מצד גורמים אינטרסנטיים . במקרים בהם התבקש מידע ספציפי לגבי ה הסדר – בדרך כלל נמסר מידע זה בדרך של פרפר זה א. על חופש המיד ע- כללי 4. עקרון חופש המידע במשמעותו הגרעינית היה קיים עוד קודם ל חקיקת חוק חופש המידע. כשלושים שנה טרם חקיקתו של החוק, הורה ביהמ"ש העליון כי על הרשות הציבורית לתת לאזרח זכות עיון בחומר שבידיעתו יש לו עניין לגיטימי , אלא אם תצביע על אסמכתא בחוק השוללת מהאזרח זכות זו. בית המשפט הדגיש כי רק מנימוקים כבדי משקל יכולה הרשות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הנחיה 'מס505001 2 מתוך6 לטעון חיסוי למסמך מסוים שלאזרח יש בו עניין לגיטימי, וכי השכל וההגינות האלמנטרית ביחסי ם בין שלטון ואזרח מחייבים מסקנה ז ו. שלילת ,זכות העיון מן האזרח מקימה , לשיטתו של בית ,המשפט מחיצה בין השלטון ל ,בין האזרח ואינה עולה בקנה אחד עם עקרונות המינהל התקין במשטר חפשי .( "צ בג 33/766 , עזבון קלמן פיטל 'נ ועדת שומה , פ"ד (כא1 ) 68 .) 5. בית המשפט חזר על עמדתו זו במספר פסקי דין נוספים, ו ציין כי חובת הגילוי המוטלת על ה רשות הציבור ית ועל עובד הציבור נובעת מחובת הנאמנות שלהם כלפי הציבור , ומכך שהמידע המצוי בידי הרשות הציבורית ובידי עובד הציבור הינו "נכס" השייך לציבור, ו לכן עלי הם להביא ו לידיעת הציבור( "צ בג 1427/1 , בנימין שפירא 'נ הוועד המחוזי של לשכת ,עורכי הדין ירושלים, (פ"ד כה1 ) 325 , 331 .) 6. בית המשפט ייחס חשיבות רבה לזכותו של הציבור לחופש גישה ל מידע המוחזק בידי ,רשויות הציבור וציין כי קבלת מידע על-אודות דרכיו ואורחותיו של ה שלטון חיוני ת ליכולתו של הציבור לפקח על פעילותן של רשויות ה שלטון ,וידיעתן של רשויות ה שלטון כי חשופות הן לביקורת תביא מצי דן ליתר סדר ומשטר, ותרתיע אותן מעשיית מעשים .החורגים מן המותר והראוי בית המשפט הוסיף וציין כי כיבודה של זכות הציבור לדעת מהווה אף תנאי להגשמת ה של זכות היסוד ל חופש הביטוי( בג"ץ5//1783 בן ציון ציטרין 'ואח 'נ שר המשפטים 'ואח(, פ"ד מח1 ) 661 , 6/3 .) /. ,ואולם בדבריו, ה קפיד בית המשפט להדגיש כי חובת הגילוי אינה מוחלטת , וכי קיימים ,שיקולים רבי חשיבות ,שביניהם שיקולים של בטחון ויחסי חוץ ויחסים כלכליים וחברתיים, העשויים להצדיק את צמצומה . '(ר בג"צ1611781 ,עו"ד משולם שליט 'נ ח"כ שמעון פרס ו'אח , (פ"ד מד3 ,) 353 , 365-366 ). 1. ,חוק חופש המידע בא לעגן בחקיקה את הזכות לקבל מידע ,, על סייגיה וחריגיה במטרה ,לסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון שלטון ,החוק וכיבוד זכויות האדם ולאפשר בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי ה שלטון ( 'ר דברי ההסבר ל הצעת חוק חופש המידע , התשנ"ז-/ 188 , ,ה"ח תשנ"ז8/ 3 . כן ר' דברי ההסבר לה צעת חוק חופש המידע , "התשנ ו-6 188 , ה"ח ,התשנ"ו611 .) התפיסה שביסוד החוק היא שהמידע בידי רשויות ה שלטון ,הוא נכס של האזרחים אשר הרשויות מחזיקות אותו בנאמנות עבורן. לפיכך מחובתן של הרשויות לאפשר לציבור גישה למידע, בכפוף לנסיבות מיוחדות המצדיקות יח( סיון ר' גם הנחיה3.1111 ,הנחיות היועץ המשפטי לממשלה , מיום21.1/.2113 .) הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הנחיה 'מס505001 3 מתוך6 8. חוק חופש המידע קובע כי ע ל ה רשות הציבורי ת למסור את המידע המצוי בידה, לכל מ בקש, מבלי שיהיה עליו ליתן טעמים ולהסביר את הצורך שיש לו בפרטי אותו המידע (סעיף/ ,לחוק), יחד עם זאת כאמור לעיל, נ קבע ו ב חוק שורה של סי י גים וחריגים לחובת הגילוי (סעיפים1 , 8 ו- 14 )לחוק ש הם בגדר היוצא מן הכלל , ונועדו לאזן, בצורה ראויה, בין זכותו של הציבור לקבל את המידע לבין ערכים מוגנים אחרים של פרטיות, יעילות , תקינות 'עבודת המינהל וכו . חוק חופש המידע ותחולתו על הסדרים למניעת ניגוד עניינים 11 . הזכות ל קבל מידע משתרעת על כל מידע המצוי ברשות ציבורית (סעיף2 ,)לחוק ולפיכך גם ה על הסדרי ם למניעת ניגוד עניינים .המצויים בידי משרדי הממשלה מסקנה זו מתבקשת גם מתכליתו האמורה של החוק, מחובת הנאמנות שהרשות חבה בה כלפי הציבור, ומהיותו .של המידע המצוי בידיה קניינו של הציבור ,כאמור על פי החוק– גילוי המסמכים הוא .הכלל, והחיסיון הוא החריג, כאשר על הרשות הנטל להצביע על החריג הנוגע לעניין במקרה של הסדר למניעת ניגוד עניינים, גם העובד שעימו נערך ההסדר זכאי להציג בפני הרשות ,או בפני בית המשפט, לפי העניין את הטעמים לפיהם הוא זכאי, לדעתו, לחסות מידע מסו .ים מתוך הסדר ניגוד העניינים שנערך עימו 11 . כ פי שצוין לעיל, ב הסדר למניעת ניגוד עניינים נדרש העובד ל חש וף את ע נייניו הפרטיים , ,ביניהם מצבו הכלכלי ופרטים אודות שותפי ו ם לקוחות שהיו לו עובר למינויו לשירות המדינה . חשיפתם של פרטים אלה מההסדר עלולה לפגוע בפרטיותו של ה ,עובד או לש צדדים שלישיים המוזכרים בו , ולעיתים אף לגרום להם נזק של ממש . כמו כן החשיפה של פרטי ההסדר עלולה לגרום,, לעיתים לניגוח של עובד הציבור ולהכבדה על עבודתו השוטפת, ואולי אף לשיבושה ,מצד גורמים אינטרסנטיים שונים, או ל הרת י ע אנשים טובים הנדרשים להסדרים מפורטים .למניעת ניגוד עניינים, מלהצטרף לשירות המדינה בכך עלול הדבר להביא גם .לשיבוש עבודת הרשות 12 . מאידך גיסא , קיימים טעמים המצדיקים לשקול שינוי המדיניות בנוגע למתן פומבי .להסדרים למניעת ניגוד עניינים, במגבלות שייקבעו הטעם הרא שון לכך הוא, ש הסדרים למניעת ניגוד עניינים הנערכים לבעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה הם, מטבע , מ ם ידע שיש בו עניין ציבורי רב. בהקשר זה יצוין כי גם סעיף11 (3 ) לחוק ,הגנת הפרטיות התשמ"א- 1811 , הכיר בכך שבמשפט פלילי או אזרחי בשל פגיעה בפרטיות, תהיה זו הגנה טובה אם בפגיעה היה ענ י ין ציבורי המצדיק אותה בנסיבות הענ ין י . ,בנוסף מסירת ההסדרים לידי מספר מצומצם של גורמים ,, כפי שנעשה עד כה עלול ה ,, במקרים מסוימים להכביד על אכיפתם , שכן לא תמיד יודעים גורמים אחרים בשירות הציבורי ם מה ה עניינים בהם מנוע העובד מלטפל . ,מעבר לכך גורם ההרתעה מפני התנהגות בלתי תקינה הגלום במתן פומבי להסדרים, חל במידה פחותה כלפי עובדי הציבור שיודעים שהסדר ניגוד העניינים שלהם נשאר ח.סוי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הנחיה 'מס505001 4 מתוך6 13 . האיזון בין נדבכים אלה צריך להיעשות לפי הקריטריונים שה ו .תוו בחוק חופש המידע הטעמים המצדיקים מתן פומבי לאותם חלקים של הסדרים למניעת ניגוד עניינים שלא מתקיימים בהם הסייגים והחריגים לגילוי מידע הקבועים בחוק, גוברים,, לשיטתנו על .הטעמים המבססים את הגישה העקרונית של חיסיון גורף להסדרים על כן, כאשר בו חנים את האפשרות ליתן פומבי ,להסדר למניעת ניגוד עניינים מסוים הרי שהשאלה המרכזית צריכה להיות אילו רכיבים של ההסדר נכנסים לגדרם של הסייגים והחריגים לגילוי מידע .הקיימים בחוק חופש המידע הטיפול בהסדרים למניעת ניגוד עניינים מכאן ולהבא 14 . על כן , ,מכאן ואילך בעת עריכת הס דר למניעת ניגוד עניינים יפעלו הגורמים הרלוונטיים :בדרך זו א. בעת גיבושו של הסדר למניעת ניגוד עניינים יציין היועץ המשפטי של המשרד פני ב העובד ה חותם על ההסדר,, במפורש ש על ההסדר חל חוק חופש המידע, ולכן ההסדר, ככלל, לא יהיה חסוי, למעט אותם חלקים בו אשר העובד יצביע על טעם כדין לחיסו י .ם היועץ המשפטי של המשרד יציין במפורש בגוף ההסדר כי יחול ו עליו הוראות חוק חופש המידע . ב. עובד המבקש לחסות פרטים המצוינים בהסדר שנערך עימו, י פרט לפני היועץ המשפטי של המשרד את הטעם לחיסיון המבוקש על ידו . היועץ המשפטי של המשרד יח ליט האם ניתן לחסות את הפרטים המבוקשים על ידי העובד . במידת הצורך, יוכל היועץ המשפטי של המשרד להתייעץ עם הגורמים הרלוונטיים ממשרד .המשפטים בנושא ג. ,ככלל בהתאם לחוק חופש המידע, יינתן חיסיון ל פרטים הנכנסים לגדרם של החריגים הקבועים בסעיף8 לחוק, וב,יניהם פגיעה בפרטיות (סעיף8 ()(א3 )) לחוק ו סודות מסחריים או מקצועיים (סעיף8 ()(ב6 )) לחוק . ,כך, ככלל תכובד בקש תו ש ל ,העובד שלא לגלות פרטים מן ההסדר הנוגעים לרכושו האישי או למצבו הכספי ו תינתן הגנה ל פרטיותם של צדדים שלישיים המוזכרים בהסדר. בהקשר זה יצוין כי במקרים מסוימים, בהם מתבקש חיסיון על שמותיהם של לקוחות שהיו לעובד במסגרת עיסוקו הקודם , יש לשקול, בין היתר, האם מדובר בלקוחות שעובדת היותם לקוחותיו של העובד הינה ידועה בציבור, למשל בנסיבות בהן הדבר פורסם באתר האינטרנט של עסקו הקודם של העובד, לבין לקוחות שהקשר בינם לבין הע ובד לא נחשף, כגון לקוחות של עורך דין. בנסיבות שבהן שמות הלקוחות פורסמו .בציבור, ככלל, אין מקום לחסות שמות אלה הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הנחיה 'מס505001 5 מתוך6 ד. יש להעיר כי בכל מקרה בו תשקול הרשות למסור מידע הנוגע לצדדים שלישיים אשר גילויו עשוי לפגוע בצדדים השלישיים, יהיה צורך לפעול בהתאם לסעיף13 לחוק ,חופש המידע ו ליידע את הצד דים השלישי ים על הבקשה למסירת המידע ועל זכות ם להתנגד לה. ,כך ככל שיתבקש לחשוף הסדר הכולל פרטים הנוגעים ללקוחות שהיו ,לעובד טרם עבודתו בשירות המדינה ושחשיפת שמם עלולה לפגוע בהם, כגון לקוחות של עורך דין שלא נחשפו ב ,רבים ככאלה הרי שטרם חשיפתם של פרטים אלה, יהיה על הרשות הציבורית לפנות לכל אחד מן הלקוחות , ליידע אותם על הבקשה למסירת המידע ולאפשר להם להתנגד למסירת .ו קיום הליך כאמור )ומורכבותו (האם מדובר במספר רב או במספר מצומצם של לקוחות , שיש בו להכביד על עבודתה של הרשו ,ת הציבורית עשוי להיות גם מלכתחילה אחד השיקולים שישקלו בעת ההחלטה האם לחסות ,את הפרטים מול התועלת .הציבורית שבחשיפתם ה. לאחר השלמת ההסדר למניעת ניגוד העניינים והסדרת נושא הפרטים החסויים, אם יהיו כאלה , יוכל כל מבקש לקבל עותק מן ההסדר, למעט החלקים שנקבע כי יהיו .חסויים ו. היועץ המשפטי של המשרד יעביר העתק מנוסחו המלא של ההסדר, כולל חלקי ו ,החסויים ל מנכ"ל המשרד ו לנציב שירות המדינה . במידת הצורך, וככל שתפקידו דורש זאת, ימס ו ר היועץ המשפטי של המשרד העתק מנוסחו המלא של ההסדר גם ל גורם שייקבע כמחליפו של העובד לאותם נושאים שבהם הוא מצוי במצב של חשש ל.ניגוד עניינים הסדר למניעת ניגוד עניינים שייערך למנכ"ל המשרד, יו עבר על ידי היועץ המשפטי של המשרד גם לידי .השר הרלוונטי היועץ המשפטי של המשרד יעביר העתק מנוסחו החלקי של ההסדר, ללא חלקיו .החסויים, למבקר הפנימי של המשרד ולחשב המשרד ז. הגורמים שיקבלו לידיהם את ההסדר במלואו , ידאגו להחזיקו כפי שנהוג להחזיק חומר רגיש, כך שלא יגיע לידי ה .ם של מי שאינם מוסמכים לעיין בו ח. כל גורם אשר יבקש לדעת את מלוא המגבלות המוטלות על העובד, בין אם מדובר בעובד אחר הזקוק למידע לצורך תפקידו, ובין אם מדובר בגורם חיצוני– יופנה ליועץ המשפטי של המשרד, אשר יבחן כל בקשה לגופה. היועץ המשפטי של המשרד י אזן בין האינטרסים השונים הנוגעים לעניין, ובמידת הצורך י תיי עץ עם היועץ המשפטי לממשלה, ,או עם נציגו בנושא . הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הנחיה 'מס505001 6 מתוך6 ט. בכל מקרה, כאשר מדובר בעובד בכיר, אשר מינויו הוא בידי הממשלה או טעון ,אישורה1 תיבחן האפשרות לפרסם את הסדר ניגוד העניינים באופן יזום מיד לאחר עריכתו, בכפוף לחריגים המנויים בחוק חופש המידע, כאמור. היועץ המשפטי יפנה לעובד הבכיר ויציין בפניו כי העניין הציבורי בחשיפת הסדרי ניגוד עניינים של עובדים בכירים הולך וגדל, ובתוך כך מתקבלות לא מע ט בקשות חופש מידע ,והסדרים אלה נמסרים בסופו של דבר לציבור בהסתייגויות המתחייבות. בהתאם יציע היועץ המשפטי לעובד הבכיר את האפשרות לבחור ולפרסם באופן יזום ומבעוד מועד את הסדר ניגוד העניינים שלו, ובכך להביע הזדהות עם עקרון השקיפות תוך שמירה על אפשרות לשלוט במו .עד פרסום ההסדר שנערך בעניינו 15 . לגבי הסדרים שנחתמו טרם למתן הנחייה זו, אשר יתבקש גילויים- תינתן לעובד האפשרות להציג עמדתו לגבי הפרטים שהוא מבקש לחסות , ולעמוד על כל זכויותיו לפי .חוק חופש המידע בעת בחינת הבקשה לגלות את ההסדר, יינתן משקל לעובדה שהעובד ערך את המסמך .לאחר שהובאה לידיעתו המדיניות שלפיה ככלל לא יינתן להסדר פומבי בנסיבות אלה, שינה העובד את מצבו על סמך מצג זה, ולכן יש לבחון את שאלת חשיפת כל .פרט מידע ברגישות רבה ומתוך התחשבות בעובדה זו 16 . יודגש כי אנו מוצאים שיש להחיל הנחיה זו, בשינויים המחויבים, על כלל ההסדרים למניעת ניגוד עניינים הנערכים בשירות ה ציבורי , גם עם מי שאינו "עובד ציבור", וזאת מן .הטעם שתכליות גילוי המידע כפי שפורטו לעיל, מתקיימות גם במקרים אלה 1 מינויים אלה מוגדרים בפסקה 11.86 .לתקשי"ר