החלטות ועדה
הכנסת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
מס' סימוכין : 2023-092711
ירושלים, ז' בטבת התשפ"ד
19 בדצמבר 2023
סיכום דיון
מיום שלישי, ז' בטבת התשפ"ד, 19.12.2023, בנושא:
נוהל הנפקת דרכונים רשמיים על ידי המחלקה הקונסולרית –
דוח שנתי 50ב בנושא החטיבה הקונסולרית
חה"כ מיקי לוי-יו"ר הוועדה - לאחרונה נחשף בתקשורת כי משרד החוץ הנפיק דרכונים דיפלומטיים עבור פעילי ליכוד ולבנו של ראש הממשלה.
על פי הפרסומים, למרות דחייה של הוועדה המוסמכת במשרד החוץ לאשר בקשות מסוג זה, לבקשת שר החוץ ובאישור מנכ"ל המשרד, אושרו דרכונים לראש מועצה אזורית מטה בנימין - ישראל גנץ, לראש עיריית דימונה - בני ביטון וראש מועצת מטה שדות נגב - תמיר עידאן. כולם חברי מרכז ליכוד. אין מקום לתת דרכונים דיפלומטיים לראשי ערים או חברי מרכז, היות והם אינם נושאים תפקיד.
אני רוצה להודות למשרד החוץ, שלבקשת מחלקת המחקר והמידע של הכנסת, העבירו לנו לקראת הדיון מענה לשאלות שנשאלו ואת תקנון המשרד המתייחס לנושא זה.
דוח מבקר המדינה האחרון אשר עוסק בנושא המחלקה הקונסולרית הינו משנת 2000. נרצה לשמוע כאן מה עלה בגורל הביקורת שהועלתה דאז ביחס לעדכון כל פרקי תקנון שירות החוץ בנושאים קונסולריים, ומן הרצוי לזרז ההליכים לכך. המחלקה לא ניהלה דאז רשימה מרוכזת של בעלי הדרכונים הרשמיים, ועובדה זו הקשתה על מעקב אחר הדרכונים שהוצאו. על המשרד היה לעדכן באופן שוטף את הרשימות.
השאלות עליהן אבקש ממשרד החוץ להתייחס:
הנהלים המסדירים את מתן הדרכונים הרשמיים והשימוש בהם.
הקריטריונים לקבלת דרכון רשמי, והאם יש אפשרות לקבל דרכון רשמי מעבר לקבוע בקריטריונים? במידה וכן, מי האנשים אשר קיבלו דרכונים רשמיים בהליך מיוחד זה?
האם ישנו מספר מחזיקי דרכונים רשמיים?
האם מתבצע מעקב אחר החזרה וביטול של דרכונים רשמיים בסיום כהונה?
האם המשרד מבצע ביקורות או מעקב על השימוש בדרכונים בהתאם לנהלים שלו?
משרד מבקר המדינה - יובל חיו-מנהל חטיבה – במהלך השנים ביצענו שורה של ביקורות על השירות הקונסולרי, שאחרונה שבהם נערכה לפני שנתיים ועסקה בסיוע לישראלים שנמצאים בתקופות חירום בחו"ל. בנושא הספציפי של הנפקת דרכונים עסקנו בפעם האחרונה בשנת 2000. אני יכול לומר שמכלול רחב של סוגיות עלו כבר בעת ההיא שנגעו לפערים של משרד החוץ בטיפול: תקנון שירות החוץ לא כלל הנחיות בנוגע לזכאים לקבל דרכון דיפלומטי או דרכון שירות, לא הובהרו זכויותיו וחובותיו של מחזיק הדרכון, לא נקבעו סנקציות כנגד אנשים שהשתמשו לרעה בדרכון רשמי בשונה מהוראות הקבועות בחוק, הרשימה של הזכאים לא עודכנה ולא נבחנה מעת לעת, לא ניתנה הדעת על מתן דרכון לנסיעות פרטיות וכן לא להענקת דרכונים לכל החיים. ההגבלה היחידה שהיתה היא אי-שימוש בדרכון לצרכי עסקים או עשיית רווחים, אולם באותה עת (בשנת 2000) לא היה למשרד פיקוח על הגבלה זו. כמו כן, לא היתה הגבלה על ביטול דרכון בסיום תפקיד או דרכונים שניתנו לנסיעה מסוימת. דרכונים לא הוחזרו לחטיבה הקונסולרית בתום שימוש אליו הם נועדו. למאות בעלי דרכונים היה יותר מדרכון אחד. רשימת הזכאים לדרכונים לא נעשתה עפ"י אמות מידה ברורות ושיטתיות, והיא כללה רשימת בעלי תפקידים שלא ברורה ההנמקה להכללתם. בחלק מהנושאים משרד החוץ ביצע פעולות אסדרה, כלומר יש נהלים ופורום מקצועי שצריך לקבל החלטות. צריך לראות שבכל אחד מההיבטים יש טיפול סדור ומוחלט.
מבין כל השיח שהתקיים לגבי התקנון, הדבר היחידי שיש לתת עליו את הדעת הוא שיכולים להיות נתיבי כניסה של בקשות לא דרך הוועדה. נכון שמנכ"ל המשרד יעסוק בבקשה אחרי שהדרג המקצועי דן בה והכין אותה בהיבט המינהלי. יש להבטיח את הסנכרון של 2 המדרגות.
מרכז המחקר והמידע – ד"ר נלי כפיר – אנו מסתמכים על תקנון שירות החוץ העדכני. לא היתה לנו גישה לתקנון משרד החוץ בתקופת הדוח, ולכן לא ידוע לנו האם התקנון בזמן כתיבת הדוח שונה ממה שקיבלנו לידינו.
זכאות לדרכון רשמי – עפ"י התקנון, משרד החוץ הוא הבעלות הבלעדית להנפיק דרכונים, ויש תנאי סף שונים לקבלת דרכון.
3 דרכים לקבלת דרכון רשמי: 1. מכוח תפקיד או משרה, כלומר עובדי מדינה.
2. ועדת חריגים שחברים בה בעלי תפקידים במשרד החוץ – היא מפעילה שיקולים שונים של צורך ביטחוני או מדיני, נסיבות מיוחדות.
3. שיקול דעת של מנכ"ל משרד החוץ לאשר דרכון לצורך קידום האינטרסים של המדינה או לצורך משימה דיפלומטית.
לא קיבלנו נתונים ממשרד החוץ על בקשות ואישורים לקבלת דרכון רשמי במסגרת 2 הדרכים האחרונות. יש כיום 5,651 דרכונים רשמיים, ומתוכם 1,462 דרכונים רשמיים לאנשים שאינם עובדי שירות החוץ.
כללים בשימוש – התקנון אוסר להשתמש באופן לא ראוי בדרכון, ולצורך נסיעות פרטיות למטרות עסקים. דוח המבקר משנת 1999 הציג כי אין מעקב וביקורת, וגם כעת משרד החוץ השיב לנו שאין לו דרך לעקוב אחר השימוש בדרכון דיפלומטי לצורך נסיעות פרטיות.
ביטול הדרכונים – התקנון מפרט את ההנחיות לביטול הדרכונים למי שמסיים את תפקידו. משרד החוץ מסר, שנכון להיום, הוא עוקב אחר הדרכונים שפג תקופת זכאותם, ומבטל את הדרכון כך שלא ניתן להשתמש איתו במערכת ביקורת הגבולות בישראל. עדיין חסרים נתונים על מס' הדרכונים שבוטלו או שנחסמה האפשרות להשתמש בהם במעברי גבולות.
משרד החוץ – יוסי דיין-משנה למנכ"ל – אנו מודים על ההזדמנות לבוא ולהציג את הדברים. משנת 2009 ועד היום נעשה שינוי דרמטי בנהלי משרד החוץ, ואנו במקום אחר לגמרי. אני מבין את החשש שניתנו דרכונים ביד רחבה, אולם העובדות שונות בתכלית. למשרד החוץ יש תקנון מאוד ברור בתחום הדרכונים הדיפלומטיים. הדרכונים אינם ניתנים בצורה גורפת, המנכ"ל נותן אישורים במסורה ועפ"י ד' אמות הדין. מדובר בסמכות נפרדת של המנכ"ל מסמכות ועדת החריגים.
ראשי ערים קיבלו במסורה דרכונים דיפלומטיים. מלבד הערים: דימונה, ת"א, מודיעין וירושלים אין ראשי ערים נוספים שקיבלו, למיטב ידיעתנו, דרכונים דיפלומטיים. בנוגע למועצות אזוריות ומקומיות, ראשי המועצות שקיבלו דרכונים הם: שי חג'ג', ישראל גנץ ותמיר עידאן (שהחזיר את הדרכון לאחרונה).
השיקול המרכזי שהנחה את מנכ"ל משרד החוץ לתת דרכון דיפלומטי לבנו של רה"מ הוא שיקול ביטחוני. בנו של רה"מ הוא מאובטח שב"כ, וכדי לא ליצור הפרדה בינו לבין מאבטחיו ניתן לו דרכון דיפלומטי. כמו כן, ישראל גנץ הוא ראש דסק חו"ל של יש"ע בנוסף להיותו ר' מועצה אזורית בנימין, ולכן הוא היה זכאי לדרכון דיפלומטי.
לעובדי משרד החוץ ומשפחותיהם יש 4,000 דרכונים דיפלומטיים.
אנו נבחן את המלצות הוועדה ברצינות הראויה.
עו"ד דוד גולדפרב-יועמ"ש – משרד החוץ מתוקף סמכותו מנפיק דרכונים רשמיים. הדרכון הוא מסמך נסיעה מיוחד שמונפק לצורך משימות מיוחדות בחו"ל. לדרכון אין מעמד משפטי ואינו מקנה חסינות למי שנושא אותו. רק לחברי הכנסת יש זכאות לדרכון דיפלומטי מתוקף החוק. המצב כיום שונה בתכלית משנת 1999. בשנת 2011 התכנסה ועדה ויצרה תקנון שעשה סדר בדברים וקבע קריטריונים לזכאות לקבלת דרכון:
1. מתוקף מעמד כהונה בהתאם לרשימה של ועדת השרים לענייני סמלים וטקסים (רה"מ ומשפחתו, נשיא, שרים, שופטים, יו"ר הכנסת ומשפחתו וכו'). הבכירים ביותר זכאים לדרכונים גם לאחר כהונתם (נשיא המדינה, רה"מ, שרי חוץ, מנכ"לי משרד החוץ).
2. עובדי מדינה שנמצאים בחו"ל. לעובדי משרד החוץ יש קטגוריה משלהם שעל פיה הם זכאים לדרכון דיפלומטי.
התקנון קבע 2 מנגנונים חריגים: 1. ועדת חריגים שיושבים בה נציגים שונים מהמשרד והיא דנה בעיקר בבקשות של עובדי מדינה. הוועדה היא בגישה מצומצמת ונותנת דרכונים רק במקרים נדרשים. תוקף הדרכון מוגבל בזמן בהתאם לצורך התפקיד, ולעיתים לצורך משימה ספציפית. בשנת 2022 הוגשו לוועדה 21 בקשות, ואושרו רק 18 בקשות.
2. אישור חריג של מנכ"ל משרד החוץ כדי לקדם אינטרסים של המדינה או לצורך ביצוע משימה דיפלומטית לזמן מסוים. מדובר בסמכות מקבילה לוועדת חריגים. לעיתים הוועדה מסרבת לאשר דרכון דיפלומטי והמנכ"ל מאשר, ולעיתים המצב הפוך. כל מנכ"ל אישר פחות מ- 10 דרכונים.
ראשי ערים לא זכאים לדרכון דיפלומטי עפ"י התקנון, ולאורך השנים מנכ"לי המשרד נתנו להם אישורים בודדים.
עפ"י התקנון, הזכאות לדרכונים היא עד גיל 18. הדרכונים לבניו של רה"מ ניתנו באישור מנכ"ל המשרד, עפ"י סמכותו.
מסירת דרכונים – יש מחלקה באגף הקונסולרי שמבטלת את הדרכון תוך שבועיים בכל המערכות, ולא ניתן לעבור במעברי הגבול בישראל לאחר הביטול. הביטול מדווח גם במדינות זרות.
עידית בשן-סמנכ"לית למנהל וארגון - בזמן כהונת רה"מ כיו"ר אופוזיציה בשנת 2022-2021, הדרכונים הדיפלומטים של בניו לא נשארו ברשותם.
ח"כ נאור שירי – אין סדר בדברים. יש הרגשה בציבור שיש קומבינה שהיא אפילו לא מתוחכמת. זיקתם הפוליטית של 7 ראשי המועצות והעיריות שקיבלו דרכונים ברורה מאוד.
התנועה למען איכות השלטון בישראל – עו"ד תומר נאור-ראש האגף המשפטי – פנינו ליועמ"ש לממשלה ולמשרד בנוגע לסיפור שלשמו התכנסנו היום. אין לנו מידע פומבי איך ניתן לקבל דרכון דיפלומטי ומי בעלי הסמכות לקבל. המידע שמפורסם לציבור נמצא באתר של ארגון אזרחי, ולא באתר של משרד החוץ. פרסום הנהלים הוא אינטרס של המשרד.
בעבר ניתנו דרכונים שהוועדה המקצועית לא אישרה אותם, אך מנכ"ל המשרד אישר. אבקש להזכיר שהמנכ"ל הוא דרג פוליטי והוועדה היא דרג מקצועי, והמנכ"ל עוקף את החלטת הוועדה. נבקש לדעת מה מס' המקרים שבהם הוועדה לא אישרה קבלת דרכונים דיפלומטיים, והמנכ"ל קיבל החלטה הפוכה ואישר.
ח"כ יוראי להב הרצנו – דרכון הוא כלי עבודה לנושאי משרה, וכשמנכ"ל משרד החוץ עוקף את הציר המקצועי, אני מעוניין לדעת זאת. החלטה מינהלית מפורסמת לציבור, יש אינטרס ציבורי לחשוף את החלטותיו של מנכ"ל משרד החוץ לאשר בקשות לקבלת דרכונים.
בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה מבקשת שתקנון משרד החוץ יפורסם באופן פומבי.
הוועדה ממליצה למנכ"ל משרד החוץ לאשר בקשות לקבלת דרכון אחרי שהן תעבורנה לעיון הדרג המקצועי של ועדת החריגים. הוועדה סבורה שלא ראוי ולא תקין לעקוף את ועדת החריגים המקצועית.