מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
תיאור ו ניתוח
ה תקציב והדו"ח הכספי
של הקרן לשמירת ניקיון לשנת2015
הכנסת
מרכז המחקר והמיד
ע
המחלקה לפיקוח תקציבי
כתיבה: תמיר אגמון, כלכלן
אישור: עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי
י"ד אייר
תש
ע"ו
22
,במאי6
201
,הכנסת
מרכז המחקר והמי
דע
קריית בן-
גוריון, ירושלים91950
:'טל
6 4 0 8 2 4 0 / 1
-
02
:פקס
6 4 9 6 1 0 3
-
02
www.knesset.gov.il/mmm
מוגש ל וועדת הפנים והגנת הסביבה
תוכן עניינים
תמצית 1
1
.הקרן לשמירת ניקיון 2
1.1
. רקע כללי 2
1.2
. מקורות מימון הקרן 2
1.3
. תקציב הקרן 3
1.4
.ת העלאת שיעור היטל הטמנה על פסולת יבשה 7
2. מִ חזור פסולת מוניציפאלית במדינות ה-
OECD
9
2.1
. מדיניות הטמנה בישראל ובמדינות אירופה 9
2.2
. נתונים על פסולת מוניציפאלית לתושב בישראל ובמדינות ה-
OECD
10
2.3
. שי
עור מִ חזור פסולת מוניציפאלית בישראל ובמדינות ה-
OECD
11
3
.דיון
12
4. עמדות הצדדים
13
4.1
. המשרד להגנת הסביבה
13
4.2
. מרכז השלטון המקומי
15
4.3
. מרכז המועצות האזוריות
16
4.4
. עמותת "אדם, טבע ודין"
17
עמוד 1 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
תמצית
מסמך זה מוגש ל
בקש
ת ועדת ה
פנים והגנת הסביבה
בנושא ניתוח תקציב הקרן לשמירת ניקיון לשנת2015
(להל:ן
)הקרן לקראת דיון ב-
23
במאי2016
.מסמך כולל תיאו ר וניתוח תקציב
הקרן לשמירת הניקיון , ניתוח ראשוני של
הצו המוצע לשינוי בהיטל הטמנה
ונתונים על
מִ חזור פסולת בישראל ובאיחוד האירופי.
הקרן פועלת במסגרת המשרד להגנת הסביבה והוקמה לפי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-
1984
.
,בתחילה הדרך
הכנסותיה נבעו בעיקר בגין קנסות
ועי צומים
וחוק הפיקדון. החל מ המחצית השנייה של שנת2007
הוטל היטל על
,הטמנת פסולת במטמנות ברחבי הארץ
ומאז עיקר הכנסותיה של הקרן הוא בגין היטל הטמנה . בתרשים להלן
פירוט הכנסות, הוצאות, עודף שוטף ויתרת הכספים בסוף השנה של הקרן בשנים2010
עד2015
.)(במיליוני ש"ח
מנתוני הביצועים הכספיים של הקרן עולה כי בשנים האחרונות הוצאות הקרן נמוכות מהכנסותיה, ולכן נוצר
עודף שוטף מדי שנה אשר הוביל לגידול ביתרת הכספים
ב
קרן מסכום של כ-
437
מיליוני ש"ח בסוף שנת2010
ל
סכום של כ-
1.55
מיליארדי ש"ח בסוף שנת2015
–
גידול בשיעור של כ-
254%
.
,יתרה מזאת בשלוש השנים
האחרונות היקף הוצאות הקרן ירד בהתמדה
, מרמה של כ-
207
מיליוני ש"ח בשנת2013, לרמה של כ-
168
מיליוני
ש"ח בשנת2015. לפי מנהלי הקרן, שיעור הניצול של ההוצאה השוטפת מסך הכנסות הקרן אמנם נמוך,
אולם
לקרן יש התחייבויות לשנים הקרובות ועל-כן ש יעור הניצול כולל ההתחייבויות גבוה משמעותית. ניתן היה לצפות
לגידול בסכום ההוצאה של הקרן בשנים האחרונות בשל הטענה על התחייבו
ית יו
ה העתידיות , אך כאמור חלה
ירידה נומינלית בקצב הוצאות הכספים
בשנים2015-2013
.
תופעה זו מלמדת על קשיים ביכולת הקרן להוציא את
תקציבה ב
כדי לעמוד ביעדי ה
מִ חזור ועל מנת ליישם את הת
ו כניות בדבר הפרדת פסולת במקור, לרבות הקמת
תחנות מיון ותחנות קצה ,
במטרה לעמוד ביעד של
העלא
ה משמעותי
ת של שיעור ה
מִ חזור.
לפי נתוני ה-
OECD, שיעור ה
מִ חזור בישראל עלה מ-
11%
בשנת2010
ל-
18%
בשנת2014
,
לעומת שיעור
מִ חזור
של
34%
במדינות ה-
OECD
בממוצע ושל41%
במדינות אירופה החברות ב-
OECD
בשנת2014
.
יעד
מִ חזור
האשפה
של המשרד
להגנת הסביבה
עומד על50%
בשנת2020. ניתן לומר כי בקצב הנוכחי של הגידול בשיעור ה
מִ חזור
ושל
קצב הוצאות הכספים,
לטובת הקמת תשתיות שיאפשרו הפרדת פסולת במקור ומימון הקמת תחנות מיון ותחנות
,קצה
ה אפשרות שיעד שיעור
ה
מִ חזור
לשנת2020
.אכן יושג הינה נמוכה ביותר
במצב
זה,
מבקש השר להגנת הסביבה העלאה של היטל ההטמנה על פסולת יבשה בשיעור של45%
, לצד הפחתה
של היטל הטמנה על פסולת מעורבת בשיעור של3.3%. לפי ניתוח של מרכז המ חקר והמידע של הכנסת, השפעת
השינוי המוצע תלויה במשקל הפסולת היבשה ובמשקל הפסולת המעורבת בכל רשות מקומית. נקודת האיזון בה
השינוי המוצע לא יביא לשינוי בתשלומי היטל
ה הטמנה הינה79%
פסולת מעורבת וכ-
7%
.פסולת יבשה
,כמו כן
השינוי המוצע צפוי להביא להגדלת תשלומי הי
טל הטמנה בכ-
2.8
מיליוני ש"ח בשנה, בהנחה שמשקלות כמויות
סוגי הפסולת הן לפי שנת2015
.
עמוד 2 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1. הקרן לשמירת ניקיון
1.1
. רקע כל
לי1
הקרן לשמירת הניקיון פועלת במסגרת המשרד להגנת הסביבה והוקמה לפי חוק שמירת
הני
קיון, התשמ"ד-
1984
.השר להגנת הסביבה, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה , התקין את תקנות שמירת הניקיון (קרן
לשמירת הניקיון), התשמ"ו-
1986
.מטר
תו הקרן
הן
לרכז אמצעים כספיים לשמירה על איכות הסביבה
, ו בכלל
זה שמירה על הנ
י ,קיון, מניעת השלכת פסולת וטיפול בפסולת
מִ חזור
, מניעת מפגעים ,, מניעת שילוט לא חוקי
מניעת עבירות לפי חוק החומרים ה
מסוכנים, התשנ"ג-
1993
ו.הגנה על הסביבה החופית
הקרן תומכת באמצעות
,קולות קוראים ברשויות מקומיות .באיגודי ערים, וביחידות סביבתיות בפרויקטים סביבתיים
גופים
אלה פונים
לקרן, באמצעות הקולות הקוראים, לשם קבלת תמיכה ב מיזמים
מגוונים כגון: מבצעי ניקיון; פרויקטים לשמי רת
טבע; שמירה על שטחים ציבוריים פתוחים לרווחת הכלל; פעולות חינוכיות להגברת המודעות הסביבתית.
ב-1
ביולי2007
נכנס לתוקפו תיקון מס7 לחוק לשמירת הניקיון, התשמ"ד-
1984
, לפיו מוטל היטל הטמנה על
הטמנת פסולת במטמנות, בעיקר על-ידי הרשויות המקומיות. המטרות העיקריות
של ההיטל הן הקטנת כמות
.הפסולת המוטמנת והעלאת הכמות הממוחזרת
1.2
. מקורות מימון הקרן
הכנסות הקרן בשנ ים2012
עד2015
עמדו על כ-
1.55
מילי ארד₪
,
לפי הפירוט בטבלה1
.להלן
טבלה1
:
מקורות ההכנסה של הקרן לשמירת הניקיון בשנים2
201
-
5
201
(במיליוני₪
)
2
מקור
2012
2013
2014
2015
שינוי מצטבר*משקל
הערות
היטל
הטמנה
293.3
347.2
435.9
472.7
61.2%
93.1%
ב-1
ביולי2007
'נכנס לתוקפו תיקון מס7
ל
חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-
1984
,
לפיו מוטל היטל על הטמנת פסולת
במטמנות, וההכנסות מנותבות לחשבון
נפרד בקרן לשמירת הניקיון. ההכנסות
מהיטל ההט מנה משמשות לפיתוח, ייעול
.ועידוד פתרונות חלופיים להטמנה פסולת
קנסות
ועיצומים
16.3
13.7
24.2
16.5
1.5%
3.3%
מוטלים כחלק ממערך האכיפה על גופים
או על יחידים העוברים על חוק שמירת
התשמ"ד
הניקיון,-
1984
ועיצומים
כספיים מוטלים על גופים מכוח חוק
,החומרים המסוכנים התשנ"ג-
1993
.
השתתפות19.3
28.3
34.7
18.5
4.4%
-
3.6%
הכנסות לפי סעיף74
לחוק למניעת מפגעי
אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-
2011
.
חוק
הפיקדון
0.3
6.8
5.2
0.16
37.3%
-
0.0%
הכנסות מכספים שמתקבלים בהתאם
לחוק הפיקדון על מכלי משקה (תיקון
מספר4), התש"ע-
2010
.
היטל
ניק
יון
0.3
-
-
-
0.0%
היטל הניקיון המוטל בהתאם לסעיף10
)(ה
ל
חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-
1984
,
גביית הוצאות בגין ביצוע צווי ניקוי
.וקנסות מהליכים פליליים
סך-הכול
329.1
396.0
500.0
507.9
54.3%
100%
*
משקל מתוך כלל הכנסות בשנת2015
.
1
,המשרד להגנת הסביבה
הקרן לשמירת הניקיון :. כניסה בתאריך17
במאי2017
.
2
הקרן לשמירת הניקיון– דוחות כספיים , שנים שונות. ביאור8
.
עמוד 3 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מהנתונים עולה כי הכנסות ה
ק רן עמדו בשנת2015
על כ-
508
מיליוני ש"ח, מהם כ-
473
מיליוני ש"ח מהיטל
הטמנה, המהווים כ-
93%
). כמו כן, הכנסות הקרן גדלו בין השנים2015-2012
ב שיעור מצטבר של
כ-
54.3%
.
1.3
. תקציב הקרן
.)תקציב הקרן לשמירת ניקיון מהווה חלק מתקציב המשרד להגנת הסביבה (להלן המשרד תקציב ה מדינה מורכב
מ
תקציב נטו (תקציב מזומן המועבר ממשרד האוצר) ומ תקציב
הוצא
ה מותנית בהכנסה
(תקציב התלוי בהכנסות
שונות, כגון היטל הטמנה)
.
תקציב
ברוטו
הוא תקציב נטו בתוספת .תקציב הוצאה מותנית בהכנסה ההכנסות
מ היטל הטמנה
מהוות הוצאה מותנית בהכנסה, והטלתו הביאה ל
גידול
ניכר בתקציב הוצאה מותנית בהכנסה של
המשרד, וכתוצאה מכך
ה תקציב ברוטו גדל בשיעור גבוה יותר מאשר התקציב נטו, כמוצג בטבלה2
.להלן
טבלה2
: התקציב המקורי של המשרד להגנת הסביבה בשנים9
200
-
5
201
(
במיליוני₪
)
3
שנה
תקציב
נטו
הוצאה מותנית
בהכנסה
תקציב
ברוטו
של המשרד
ת קציב קרן
הניקיון
הכנסות
בפועל
מ
היטל הטמנה
היטל הטמנה בפועל
מתקציב המשרד ברוטו
2009
200.2
150.5
350.7
135.7
115.3
32.9%
2010
212.5
194.9
407.4
179.7
157.5
38.7%
2011
296.7
235.2
532.0
219.7
228.4
42.9%
2012
300.5
235.2
535.8
219.7
287.9
53.7%
2013
310.6
391.3
701.9
359.0
338.5
48.2%
2014
320.6
391.4
711.9
359.0
429.9
60.4%
2015
329.5
637.1
966.6
615.5
472.6
48.9%
שינוי64.6%
323.3%
175.6%
353.6%
309.8
16.0%
מהנתונים בטבלה עולה כי התקציב המקורי נטו עמד בשנת2015
על כ-
329.5
מיליוני₪
,
גידול בשיעור נומינלי של
כ-
64.6%
לעומת2009
;ההוצאה המותנית בהכנסה, שמקור
ה העיקרי ה
וא ההכנס
ה מהיטל הטמנה, עמד ה בשנת
2015
על כ-
637.1
מיליוני₪, גידול בשיעור נומינלי של כ-
323.3%
לעומת2009
;
התקציב ברוטו עמד בשנת2015
על
כ-
966.6
מיליוני₪
, גידול בשיעור נומינלי
של כ-
175.6%
לעומת2009, לעומת גידול נומינלי בשיעור של כ-
20.2%
.בסך תקציב המדינה ברוטו בשנים אלו ההכנסות בפועל מהיטל ההטמנה מתוך תקציב המשרד ברוטו גדלו
קל שממ של כ-
32.9%
בשנת2009
לכ-
48.9%
בשנת2015
.
נתונים אלו מלמדים כי עיקר הגידול בתקציב המשרד
ברוטו נובע
מה
גידו
ה ל ב
כנסות מהיטל הטמנה .
טבלה3 להלן מציגה את תקציב הקרן בשנ ים2011
עד2015
.
טבלה3
: תקציב הקרן לשמירת ניקיון ברוטו
בשנ ים2011
עד2015
(אלפי
₪
)
4
שנה מקורי מאושר ביצוע שיעור ביצוע מתוך מאושר
התחייבויות
שיעור ביצוע והתחייבויות מתוך מאושר
2011
219.7
703.9
136.2
19.4%
254.5
55.5%
2012
219.7
861.5
166.5
19.3%
298.4
54.0%
2013
359.0
1,070.2
212.8
19.9%
461.8
63.0%
2014
359.0
1,306.3
204.2
15.6%
761.6
73.9%
2015
615.5
1,639.0
166.5
10.2%
804.2
59.2%
שינוי180.2%
132.9%
22.2%
9.2
-
.נ.א
216.0%
3.7
.נ.א
3 ש נים2009
-
2014
:
,משרד האוצר
מערכת שאילתות מקוונת לתקציב המדינה ולביצועו ;
שנת2015
:
,אתר מאגרי המידע הממשלתיים
משרד האוצר :, כניסה בתאריך16
במאי2016
. אין התאמה מלאה בין הנתונים בספר התקציב (טבלה2
) לבין הנתונים בדוח הכספי
של הקרן (טבלה1
.)
:הכנסות בפועל מהיטל הטמנה
,הקרן לשמירת הניקיון
דוח שנתי ל שנת2015
,
לוח2: הכנסות מהיטל הטמנה.
4
בשנים2013
-
2015
תחום פעולה2613
. בשנים2011
ו-
2012
תחום פעולה2605
.
הקרן לשמירת הניקיון– דוחות כספיים ,, שנים שונות
עמוד17
.
אין התאמה מלאה בין הנתונים בספר התקציב (טבלה2
) לבין הנתונים בדוח הכספי של הקרן (טבלה1
.)
תקציב מקורי
,ותקציב ביצוע: משרד האוצר
מערכת שאילתות מקוונת לתקציב המדינה ולביצועו :. כניסה בתאריך7
במרס2016
.
עמוד 4 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מהנתונים
בטבלה עולה כי התקציב המקורי ברוטו של הקרן לשמירת ניקיון בשנת2015
עמד על כ-
615.5
מיליוני
₪
, התקציב המאושר ברוטו
עמד על כ-
1.64
מיליארד₪
ותקציב הביצוע ברוטו
עמד על כ-
166.5
מיליוני₪
.
( בתחום פעולה זה2613
)שיעור תקציב הביצוע מתוך התקציב המאושר עמד על כ-
10.2%
, המהווים
תת ביצוע של
כ-
1.47
מיליארדי
₪, הנובע בעיקר מהתחייבויות בגין פרויקטים רב-שנתיים ותוכניות רב-
שנתיות המתוקצבות
,במזומן אשר.ביצועם נמשך על פני מספר שנים5
יש לציין כי שיעור תקציב הביצוע ללא התחייבויות מתוך
התקציב המאושר בשנת2015
ירד ב-
5.5
נקודות אח וז לעומת שנת2014, וב-
9.2
נקודות אחוז לעומת שנת2011
.
טבלה4
להלן מציגה את יתרות הפתיחה של
הקרן לשמירת ניקיון בשנים2016-2012
.
מהנתונים עולה כי
יתרת הפתי
ח
ה עלתה מכ-
554.4
מיליון₪
בתחילת שנת2012
לכ-
1.54
מיליארד
ש"ח בתחילת שנת2016
–
עלייה
של כ-
990.2
מיליון₪
בעודפים הנצברים
בקרן בתקופה של4 נים ש . בשנת2012
נוצרו
בקרן עודפים בסך של
כ-
147.3
מיליוני₪
,
בשנת2013
בסך של
כ-
189.4
מיליוני₪
,
בשנת2014
בסך של כ-
313.3
מיליוני ש"ח
ובשנת2015
בסך של כ-
340.1
.מיליוני ש"ח
לפי ראשת אגף תקציבים ומרכזת הקרן
לשמירת ניקיון במשרד, עו"ד שירלי ברנע-
,שריקי הסכום
שנ צבר כיום בקרן מיועד
לתשלום ההקצאות העתידיות. אך לא כל
,הכנסות הקרן משמשות לתשלום ההוצאות
והיתרה נשמרת במסגרת תקציב רב-שנתי למימון ההוצאות הרב-
.שנתיות העתידיות הסיבה לכך היא שמשרד
האוצר קובע למשרד להגנת הסביבה
מגבלת הוצאה ., לפי עיקרון השמרנות תחזית ההכנסות
החמש-
שנתית
עומדת על כ מיליארד₪
וחצי , אך משרד האוצר מתיר למשרד להגנת הסביבה הוצאות לפי מפתח מסוים, אולם
לא על כל ה-
1.5
מיליארדי₪
., מכיוון שלפי עיקרון השמרנות קיים סיכון שלא כל תחזית ההכנסות תתממש
לפי כללי תקציב המדינה, תקציב לא מנוצל או עודפים במשרדי הממש
לה אינם עוב
ר ,ים לשנת התקציב הבאה
.אלא באישור של ועדת הכספים של הכנסת7
לעומת זאת, בקרן לשמירת הניקיון, התקציב הלא מנוצל עובר לשנה
הבאה וכך מדי שנה יתרת הקרן משתנה בתלות בהכנסות ובהוצאות השוטפות .על-
,כן
ניהול כספי הקרן נעשה
(בצורה תזרימית) כתקציב רב-שנתי. כך , נכון לתחילת שנת2015
נצבר
ה בקרן יתרה בסך של כ-
1.54
מיליארדי₪
.
חלק מהיתר ה מיועד למימון הוצאות מתוכננות בשנים2020-2016
.
5 ניהול תקציב רב שנת :י
בקרן לשמירת ה ניקיון מתנהלים3
:חשבונות חשבון היטל ההטמנה, חשבון כללי וחשבון פיקדון. תקציב
חמש-שנתי מנוהל אך ורק בחשבון ההטמנה, וגם על ניהול תקציב חמש-
שנתי זה ישנה מגבלה של האוצר על הוצאות עתידיות (בשל
עיקרון השמרנות ו בשל
החשש שתחזית ההכנסות לא תתממש במלואה). שאול הויזל ,ר
רכז פעולות הקרן לשמירת הניקיון ,
אגף
,התקציבים, המשרד להגנת הסביבה, פגישה22
במאי2016
.
6
הקרן לשמירת הניקיון–
דוחות כספיים ליום31
בדצמבר2014
.
.יתרת פתיחה של כספי הקרן הצבורים לתחילת שנה
7
,להרחבה ראו: אליעזר שוורץ
מונחון לביאור מושגי התקציב , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ספטמבר2015
.
טבלה4
: יתרות הפתיחה של הקרן בשנים6
-
2
201
(באלפי₪
)
6
נתון אלפי ש"ח
יתרת פתיחה
2012
)(א
554,436
הכנסות2012
)(ב
329,119
הוצאות2012
)(ג
181,794
-
יתרת פתיחה2013
)(ג+)(ב+)(ד)=(א
701,761
הכנסות2013
)(ה
395,986
הוצאות2013
)(ו
206,577
-
יתרת פתיחה2014
)(ו+)(ה+)(ז)=(ד
891,170
הכנסות2014
)(ח
500,013
הוצאות2014
)(ט
186,668
-
יתרת פתיחה2015
)(ט+)(ח+)(י)=(ז
1,204,515
הכנסות2015
)(יא
507,884
הוצאות2015
)(יב
167,745
-
יתרת פתיחה2016
(יא+)(יג)=(יב)(י+)
1,544,654
עמוד 5 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
יש לציין כי תהליך הקצאת הכספים לגופים השונים מורכב,
ומבוסס על קולות קוראים שהמשרד מפרסם ומקצה
.להם תקציבים כפוף למגבלת תקציב
כנגד הנפ קת קול קורא מוציא המשרד התחייבות. התשלומים בגין הקולות
הקוראים משולמים
בהתאם לתחזית ההוצאות.
8
טבלה5
להלן מפרטת את הכנסות הקרן והוצאותיה בשנים2015-2012
.
טבלה5
: פירוט
הכנסות
והוצאות הקרן לשמירת הניקיון בשנים2012
-
2015
(ב אלפי₪
)
9
סעיף
2012
2013
2014
2015
שינוי
מצטבר
שינוי
מצטבר
משקל
2015
*
הכנסות:
היטל הטמנה
293,259
347,197
435,852
472,730
179,471
61.2%
93.1%
קנסות ועיצומים
16,307
13,707
24,220
16,544
237
1.5%
3.3%
הכנסות מהשתתפות
19,298
28,275
34,723
18,450
-848
-4.4%
3.6%
הכנס
ות מחוק הפיקדון
255
6,807
5,218
160
-95
-37.3%
0.03%
סך הכול הכנסות
329,119
395,986
500,013
507,884
178,765
54.3%
100.0%
:הוצאות
-
שכר ונלוות
7,514
6,239
11,444
11,707
4,193
55.8%
7.0%
פעולות וייעוץ
85,948
110,426
90,131
54,875
-31,073
-36.2%
32.7%
בגין תמיכות
71,754
86,601
79,293
96,138
24,384
34.0%
57.3%
הסברה
14,115
1,093
3,890
3,322
-10,793
-76.5%
2.0%
הנהלה וכלליות
1,358
1,407
836
726
-632
-46.5%
0.4%
מו"פ
1,103
809
1,071
975
-128
-11.6%
0.6%
מימון נטו
2
2
3
2
-
0.0%
0.0%
סך הכול הוצאות
181,794
206,577
186,668
167,745
-14,049
-7.7%
100.0%
עודף נטו
147,325
189,409
313,345
340,139
192,814
130.9%
67.0%
.* משקל מתוך סך ההכנסה או ההוצאה
מהנתונים בטבלה עולה כי
סך ההכנסות של הקרן לשמירת נ יקיון גדל בין השנים2012
ו-
2015
בכ-
178.8
מיליוני
₪
או בשיעור של כ-
54.3%
. ההכנסות מהיטל
ה
הטמנה גדלו בסכום הגבוה ביותר (כ-
179.5
מיליוני₪
) או בשיעור
של כ-
61.2%
.
החלק הארי של הכנסות הקרן בשנת2015
נבע מהיטל ההטמנה (כ-
93.1%
.)
סך הוצאות הקרן ירד
ב שנים2012
-5
201
בכ-4
1
מיליוני₪
או בשיעור של%
.7
7
:במונחים נומינליים, והשינויים מפורטים להלן10
הוצאות השכר
הן עבור עובדי המשרד המפעילים את הקרן. הוצאות השכר והנלוות עמדו בשנת2015
על כ-
11.7
מיליוני₪
ומשקלן עמד על כ-
7%
,מסך ההוצאות. לפי המשרד
כ-
7.7
מיליוני₪
מתוך ה-
11.7
מ יליוני₪
הם
הוצאות בגין התקשרות עם רשות הטבע והגנים (להלן: רט"ג) להפעלת יחידת "דוד", המבצעת שירותי פיקוח
ואכיפה בשטחי יהודה ושומרון. יחידת "דוד" פועלת במטרה למנוע הברחת פסולת בשטחי יו"ש, פסולת המוצאת
את דרכה למטמנות פיראטיות ולמפחמות הפוגעות באיכות הסביבה
של תושבי האזור. מתוך כ-4
מיליוני₪
המהווים הוצאות בגין שכר עבודה, כ-
1.7
מיליוני₪
הינם מחשבון ההטמנה של הקרן למימון שכר עובדי המשרד
העוסקים בפסולת ומחזור. כ-
2.3
מיליוני₪
הינם מהחשבון הכללי של הקרן, ומיועדים למימון שכר עובדי מערך
8 עו"ד שירלי ברנע-שריקי, ראשת אגף התקציבים ומרכזת הקרן לשמירת ניקיון ,, המשרד להגנת הסביבה, פגישה30
בדצמבר2014
.
9
הקרן לשמירת הניקיון– דוחות כספיי ם ליום31
בדצמבר ., שנים שונות
10
,שאול הויזלר
רכז פעולות הקרן לשמירת הניקיון ,, אגף התקציבים, המשרד להגנת הסביבה ,פגישה22
במאי2016
.
עמוד 6 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ברירות משפט, המשולמים לקרן
בחשבון הכללי. בנוסף, בעקבות ביקורת שהמשרד קיבל בנושא השכר, מדיניות
המשרד היא לא לממן שכר עובדים נוספים מקרן הניקיון, ולמרות העלייה בשכר עובדי המדינה, נראית בפועל
ירידה בהוצאות השכר בקרן (מכ-
4.25
מיליוני₪
בשנת2014
לכ-4
מיליוני₪
בשנת2015
.)
הוצאות
לפעול
ות ולייעוץ
ירדו
בכ-
31
מיליוני₪
או בש
י עור של
כ-
36.2%
ו
ההוצאות בגין תמיכות גדלו בכ-
24.4
מ
יליוני ש"ח או בשיעור של כ-
34%
.
הוצאות הקרן בגין פעולות
וייעוץ מהוות כ-
32.7%
.מסך הוצאות הקרן
העודף
נטו גדל בשנים אלו בכ-
192.8
מיליוני₪
או בשיעור של כ-
130.9%
והיווה בשנ ת2015
כ-
67%
מסך ההכנסות של
.הקרן
,לפי המשרד פעולות עיקריות הממומנות מסעיף זה הן: פינוי האסבסט בגליל המערבי ופרויקט ניקוי נחל
הקישון. ייעוץ עיקרי הממומן מסעיף זה הוא ייעוץ מלווה לפרויקט ה-
PPP
(הקרן הקצתה כ-
432
מיליוני₪
עבור
פרויקט ה-
PPP
, שהוא מכרז לבניית ;מתקן פסולת שייתן מענה לחלק גדול מאוכלוסיית המרכז); ייעוץ משפטי
.בקרה חשבונאית והנדסית; ייעוץ כלכלי, וכן פעולות לשיקום נחלים על ידי מִ חזור
הוצאות בגין תמיכות עלו מ-
71.8
מיליוני ש"ח בשנת2012
ל-
96.1
מיליוני ש"ח בשנת2015
או בשיעור של כ-
34%
והן מהוות כ-
57.3%
מסך הוצאות הקרן. הוצאות אלו הן תמיכות בפעילות הרשויות במקומיות בפרויקטים, כגון
.הפרדה במקור, באמצעות קולות קוראים
הוצאות הנהלה וכלליות ירדו מכ-
1.4
מיליוני ש"ח בשנת2012
לכ-
0.73
מיליוני ש"ח בשנת2015
. הוצאות אלו
מורכבות בעיקר מהוצאות של מערך ברירות משפט וא כיפה (סריקת תיקי חקירה, תשלום עבור משלוח ברירות
.)משפט, כנסים, הדרכות והשתלמויות
לסיכום, בשלוש השנים האחרונות,
2013
עד2015
, הוצאות הקרן ירדו, למרות הגידול המתמיד בהכנסות
מהיטל הטמנה, כך שיתרות הקרן גדלו לשיא של כ-
1.5
מיליארד ש"ח בראשית2016
.
אחד הפרויקטים
העיקריים של המשרד אשר הקרן מממנת הוא
הפרדה במקור באמצעות קולות קוראים . לצורך
כך, הקרן
משתתפות במימון נושא זה ב עשרות ,רשויות מקומיות לשם עידוד האזרחים (משתמשי הקצה) להפריד
את הפסולת במקור .)(אורגנית, יבשה: אריזות וכדומה,לפי המשרד11
ישנו אישור מיוחד מהחש
ב ה כללי להעניק
סיוע לרשויות מקומיות חלשות בשיעור של עד%
95
(
matching
.) במקום שיעור התמיכה הרגיל
12
כמו כן, ישנם
.תנאי סף מזעריים להענקת הסיוע לאותן רשויות מקומיות חלשות
,לדברי המשרד
ההאטה בקצב הביצוע של פרויקט ההפרדה במקור נובעת מ כמה :סיבות עיקריות
התשלומים
נפרס ים על פני5-3
שנים;
ישנם עיכובים בכניסה של רשויות מקומיות לפרויקט וכתוצאה מכך בהתקדמות;
.קיים מחסור במתקנים לטיפול בפסולת המופרדת
יחד עם זאת, יש לציין כי אחד מתפקידי הקרן הוא לממן
.הקמת מתקני קצה לטיפול בהפרדת הפסולת
,בנוסף
לכל קול קורא נקבעת מסגרת ת
קציבית והבקשות מדורגות ובהתאם נית
נת
.התמיכה
במקרה בו המסגרת
התקציבית מנוצלת ,במלואה ויש בקשות נוספות שעמדו בתנאי הסף
הן לא מקבלות תמיכה . מקבלי התמיכה לא
תמיד עומדים בלוחות הזמנים, כפי שהוגדר
ו בקולות הקור
ים א.
המשרד פועל בקרב מקבלי התמיכה כך שיעמדו
11 עו"ד שירלי ברנע-
,שריקי
ראשת אגף תקציבים ומרכזת הקרן לשמירת ניקיון ,, המשרד להגנת הסביבה. פגישה30
בדצמבר2014
.
12 להרח ,בה ראו: מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתוח מענקי האיזון ברשויות המקומיות בשנים2014
-
2015
, פברואר2016
:, כתיבה
תמיר אגמון. השתתפות ייעודית של הממשלה היא כספים המועברים מתקציביהם של משרדי הממשלה אל הרשויות המקומיות
לצורך מימון שירותים ממלכתיים הניתנים על-
פי חוק, בעיקר חינוך ורווחה. חלק מתקציבים אלו ניתן לפי שיטת יחסי המימון
(
matching
), לרוב בשיעור של%
25
במימון הרשות ו-
%
75
.במימון המשרד הממשלתי
טבלה2: מקורות ההכנסה של הר שויות
המקומיות מהתקציב הרגיל ומהתקציב הבלתי רגיל.
עמוד 7 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
בלו
ח הזמנ ים. לעיתים ניתנת הארכה ללוחות הזמניים המקוריים, בהתאם לתוכנית פעולה מפורטת ליישום
.התמיכה13
הגבלת הקולות הקוראים לפי התקציב ה מוקצה
לכל קול קורא, עשו .יה למנוע את הוצאת כספי הקרן
בהינתן תת-
הביצוע הקיים (ראו טבלה3
,)לעיל
ייתכן ו
ניתן להקצות כספים אלו לפי הביקו ש הקיים לכל קול
קורא
ו
מתן מענה לכל הבקשות העומדות בתבחינים
(ראו את תגובת"עמותת "אדם, טבע ודין
בסעיף4.4
.)
1.4
. העלאת שיעור היטל הטמנה על פסולת יבשה
השר להגנת הסביבה מבקש את אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה ל ,)צו שמירת הניקיון (שינוי התוספת לחוק
התשע"ו-
2016
:(להלן
;הצו), לפיו: יועלה היטל ההטמנה על פסולת יבשה ויושווה להיטל על פסולת מעורבת
תיערך ;הפחתה מתונה בהיטל על פסולת מעורבת תוחרג גניזת דברי קדושה מההגדרה של פסולת לעניין חבות
.בהיטל הטמנה14
טבלה6 להלן מציגה את השינויים בהיטלי ההטמנה על פסולת יבשה ועל פסולת מעורב ת, וכן
את כמויות הפסולת וההכנסות מהיטלי ההטמנה בשנים2014
ו-
2015
.
טבלה6
:
השינויים המוצעים
בהיטלי ההטמנה15
סוג הפסולת
היטל הטמנה
)(ש"ח
)כמות פסולת (אלפי טון
הכנסות)בפועל (במיליוני ש"ח
2015מוצע
שינוי
2014
2015
שינוי
2014
2015
שינוי
מעורבת*
90
87
-3.3%
3,912.3
3,923.1
0.3%
402.2
427.0
6.2%
יבשה
60
87
45.0%
358.8
523.4
45.9%
19.5
38.0
94.5%
בוצה
120
120
0.0%
25.3
16.8
-33.4%
3.7
2.4
-33.4%
בוצה תעשייתית
40
40
0.0%
7.5
4.6
-38.7%
0.4
0.2
-38.7%
פסולת בניין
4
4
0.0%
619.2
694.9
12.2%
3.0
3.4
12.2%
סך הכול
/משוקלל75.4
75.9
0.6%
4,923.1
5,162.9
4.9%
428.7
471.0
9.9%
*
פסולת מעורבת כוללת
שאריות מיון פסולת.
מהנתונים בטבלה עולה כי
המשרד להגנת הסביבה מציע להעלות את היטל
ה
הטמנה על פסו
ל ת
יבשה
בשיעור
של45%, ולהוריד את היטל הטמנה על פסו לת מעורבת בשיעור של3.3%
.
משקל הפסולת היבשה לפי כמויות
בשנת2015
עמד על כ-
10.1%
ומשקל הפסולת המעורבת עמד בשנת2015
על כ-
76%
(ראו טבלה7 להלן). על-
,כן
בשקלול השינויים המוצעים לפי כמויות, מדובר בעלייה של כ-
0.6%
בהיטל המשוקלל. יש לציין כי גובה ההיטל
נקבע לפי סוג הפסולת ולפי האתר אליו מפונה הפסולת. כמו כן, משקל ההכנסות מפסולת מעורבת עמד בשנת
2015
כ על-
90.7%
ומשקל ההכנסות מפסולת יבשה עמד על כ-
8.1%
.
לפי
דברי ההסבר לצו המוצע
, הסיבה לשינוי
י
ם המוצעים בהיטלים הינ
ה
קיומו של תמריץ לסיווגים לא מהימנים
של הפסולת בגין פער גבוה בין
( ההיטל על פסולת מעורבת90
ש"ח לטון לפני הצמדות) לגובה ההיטל על פסולת
( יבשה60
ש"ח לטון לפי הצמדות). כמו כן, מטרת השינויים נועד
ה להגדיל את התמריץ ל
מִ חזור
של מרכיבי פסולת
.יבשה אשר ניתן למחזרם, כגון פלסטיק ועץ16
טבלה7
להלן מציגה את כמויות הפסולת, ל ,סוגיה השונים
שהוטמנו בשנים2015-2011
.
13
,ענת קאופמן מרכזת
מִ חזור ,, אגף פסולת מוצקה, דוא"ל21
באוקטובר2014
.
14 מכתב של השר להגנת הסביבה ליו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה מיום ה-3
בפברואר2016
.
15
,ערן היימיל, חשבות, המשרד להגנת הסביבה, דוא"ל16
במאי2016
.
16
,דברי הסבר לצו המוצע; אבי רדאי, ראש אגף פסולת, המשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון18
במאי2016
.
עמוד 8 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
טבלה7
: כמויות הפסולת, לסוגיה השונים, שהוטמנו בשנים2011
-
2015
)(אלפי טון17
שנה מעורבת יבשה בוצה בוצה תעשייתית
בניין סה"כ
2011
4,054
308
12
3
1,400
5,776
2012
3,935
255
16
13
1,017
5,236
2013
3,947
297
15
5
966
5,229
2014
3,912
359
25
7
619
4,923
2015
3,923
523
17
5
695
5,163
משקל2015
76.0%
10.1%
0.3%
0.1%
13.5%
100%
שינוי מצטבר
-3.2%
70.1%
38.0%
82.7%
-50.4%
מהנתונים בטבלה עולה כי בשנת2015
שיעור הפסולת המעורבת שהוטמנה עמד על כ-
76%
מסך
הפסולת, שיעור
הפסולת היבשה עמד על כ-
10.1%
ושיעור פסולת הבניין שהוטמנה עמד על כ-
13.5%
.
בין השנים2015-2011
קטנה כמות הפסולת המעורבת שהוטמנה בשיעור מצטבר של כ-
3.2%
, בעוד כמות הפסולת היבשה שהוטמנה
בשנים אלה גדלה בשיעור
מצטבר של כ-
70.1%
.
מרכז המחקר והמידע של
הכנסת חישב את נקודת האיזון של משקלות הפסולת המעורבת והפסולת היבשה, בהן
צ הו
אות הרשויות המקומיות על הטמנת פסולת לא תשתנינה לעומת המצב כיום , בעקבות השינוי המוצע של
היטלי ההטמנה .
,כאמור בבדיקת נקודת האיזון לפי כמויות הפסולת שהוטמנו בשנת2015
, עולה, כאמור לעיל , כי
משקל הפסולת המעורבת עמד על כ-
76%
ומשקל הפסולת היבשה עמד על כ-
10.1%
(ראו טבלה7
.)לעיל בחישוב
נקודת האיזון
לפי כמויות
,עולה כי במחירי היטלי ההטמנה המוצעים תעמוד כמות הפסולת המעורבת המוטמנת
על שיעור של כ-
79%, ושיעור כמות הפסולת היבשה יעמוד על כ-
7%
.
יש
ל הדגיש כי במחירי ההטמנה המוצעים, הוצאה בגין היטל הטמנה של רשות מקומית בה משקל הפסולת
היבשה גבוה יותר מנקודת האיזון (כ-
7%
)
–
צפויה לעלות, והוצאה בגין היטל הטמנה של רשות מקומית בה
משקל הפסולת המעורבת גבוה יותר מנקודת האיזון
(כ-
79%
)
–
צפויה לרדת. עם זאת, ההשפע ה שונה מרשות
מקומית אחת למשנתה, בתלות במשקל הפסולת היבשה ובמשקל הפסולת המעורבת מסך הפסולת. בניתוח זה
לא
מוצגת ההשפעה על הוצאות הרשויות המקומיות (בתלות במשקל2
סוגי הפסולת מסך הפסולת) ברמת רשות
מקומית
, בגין היעדר נתונים
. יש לצ
י ין כי לפי טענת מרכז
השלטון המ
ק
ומי ,
באחת הרשויות המקומיות השינוי
המוצע בהיטלי ההטמנה יגרום לייקור הטיפול בפסולת עד לכדי2
מיליוני₪
,בשנה. במועצות האזוריות, לטענתם
העלייה הצפויה.היא אף גבוהה יותר18
לפי המשרד להגנת הסביבה, בעקבות התיקון המוצע, צפוי גידול של תשלומי היטל הטמנה בגין הטמנת פ סולת
יבשה בסך של כ-
17.5
מיליוני₪
.בשנה19
לפי חישובי מרכז המחקר והמידע של הכנסת , הגידול הצפוי של תשלומי
ההטמנה בגין הטמנת
פסולת יבשה , בהינתן כמויות הפסולת בשנת2015, עומד על כ-
16.9
מיליוני₪
, והירידה
הצפויה של תשלומי ההטמנה בגין הטמנת פסולת מעורבת עומד
ת על כ-
14.1
מיליו
ני ש"ח . בסה"כ צפויה עלייה
של כ-
2.8
מיליו
ני ש"ח
.בתשלומי היטל הטמנה בגין הצו המוצע
17
,ערן היימיל, חשבות המשרד להגנת הסביבה, דוא"ל19
במאי2016
.
18
:מכתב של מרכז השלטון המקומי לשר להגנת הסביבה וליו"ר ועדת הפנים שכותרתו
צו שמירת הנ ,)יקיון (שינוי התוספת לחוק
התשע"ו-
2016
– עמדת מרכז השלטון המקומי ,
16
במרס2016
. ראו סעיף4.2
.)להלן
19
:דברי הסבר למכתב של השר להגנת הסביבה ליו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא ,)צו שמירת הניקיון (שינוי התוספת לחוק
התשע"ו-
2016
– העלאת שיעור היטל הטמנה על פס
ולת יבשה ,
3
בפברואר2016
.
עמוד 9 מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
2. מִ חזור
פסולת מוניציפאלית
ב מדינות
ה-
OECD
2.1
. מדיניות הטמנה בישראל ובמדינות אירופה
הכנסות הקרן לשמירת ניקיון מהיטל הטמנה מהוות כלי מרכזי ליישום המטרות, כפי שהוגדרו ב
חו ק שמירת
י הנ
קיון, התשס"ז-
2007
(ראו סעיף1.1
:לעיל), זאת באמצעות שני אפיקים מרכזיים20
:יישום מדיניות ארצית להפרדה במקור על ידי התושבים בבתיהם לשלושה זרמים לפחות
ב
יולוגי, אריזות
ו
שיורי. זאת בנוסף למרכזי ה
מִ חזור הקיימים ברשויות המקומיות להפרדת נייר לסוגיו, מכלי
;פלסטיק ועוד
הקמת מתקני מיון ופתרונות קצה מתקדמים לטיפול בפסולת במטרה להעמיד את מדינת ישראל בקו אחד עם
.המדינות המפותחות
השימוש העיקרי בהכנסות מהיטל הטמנה הוא פיתוח, ייעול ועידוד פתרונות חלופיים
להטמנ
ת פסולת
כמתואר
לעיל
. יחד עם זאת, לפי החוק ניתן לעשות שי מוש בהכנסות מהיטל הטמנה גם למטרות נוספות, אם נותרה יתרה
בקרן ובלבד שהוצאות אלו לא יעלו על25%
מההכנסות באותה שנה, לרבות שיקום אתרים לסילוק פסולת
שההטמנה
בהם הסתיימה לפני ה-1
ביולי2009
,, טיפול במפגעי אסבסט, פעולות חינוך והסברה
טיפול במפגעי
פסולת והקמת תשתי ות לטיפול בפסולת ברשויות מקומיות
ב אשכולות1
עד4.
21
אחת הדרכים לבחון את תפוקות הקרן במימוש היעד העיקרי של
מִ חזור
,פסולת עירונית
הינה ב
דיקת
שיעור
מִ חזור
הפסולת העירונית בישראל מסך הפסולת העירונית.בהשוואה למדינות אירופה, כמפורט להלן
יש לציין כי
בנוסף לטיפול
.בפסולת עירונית, הקרן עוסקת גם בטיפול בפסולת חקלאית ותעשייתית22
מדינות האיחוד האירופי הן חלוצות
ביישום כלי מדיניות סביבתית להפחתת זיהומי סביבה , באמצעות שתי
:דירקטיבות עיקריות23
דירקטיב ת
אריזות (
Directive 94/62/EC
)
:נכנסה לתו
ק ף בשנת1994
. מטרת הדירקטיבה הית ה ליצור במדינות
השונות הרמוניזציה של האמצעים להפחתה או למניעה של הזיהום מאריזות או מפסולת אריזות, זאת באמצעות
עידוד מניעה של ייצור אריזות, שימוש מחדש באריזות, השבה ו
מִ חזור . בשנת2005
,נערכו שינויים בדירקטיבה
בין היתר במטרה להגדיל את יעדי ההשבה וה
מִ חזור.
24
דירקטיבת ההטמנה (
Council Directive 99/31/EC
): נכנסה לתוקף באירופה בשנת1999
. מטרת הדירקטיבה
היתה למנוע או להפחית ככל הניתן את ההשפעות השליליות החיצוניות של הטמנת פסולת, זאת באמצעות
הפרדת פסולת, טיפול ועידוד
מִ חזור.
25
ניתוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת העל ה כי
במדינות בהן ה
מִ חזור קיים כבר שנים רבות (
עוד בטרם
יישום דירקטיבת האריזות
משנת1994
ודירקטיבת ההטמנה משנת1999
),
מגיעים שיעורי ההשבה לרמות
גבוהות
יחסית (
השבה כוללת
מִ חזור ושריפה, וכן השבת אנרגיה.)
26
20 עו"ד שירלי ברנע-
,שריקי
ראש
ת אגף התקציבים ומרכזת הקרן לשמירת ניקיון ,, המשרד להגנת הסביבה, דוא"ל8
בספטמבר2014
.
21
,להרחבה ראו: מרכז המחקר והמידע של הכנסת
ניתוח יעילות מנגנון הקרן לשיקום קרקעות מזוהמות , תמיר אגמון, יולי2012
.
22
,עינת ברונשטיין
מ"מ מנהלת אגף פסולת מוצקה ,, המשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון30
בספטמבר2014
.
23
,להרחבה ראו: תמיר אגמון
ניתוח בקשת המשרד להגנת הסביבה להעלאת היטל ההטמנה , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דצמבר
2010
.
24 European Commission, Environment, Packaging and Packaging Waste, retrieved: May 17, 2016.
25 European Commission, Environment, Landfill of Waste, retrieved: May 17, 2016.
עמוד
10
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ימ סוי הטמנת פסולת
ב
רוב מדינות האיחוד ה
אירופ אי (בגרמניה )לא מוטל היטל הטמנה אכן הביא לתוצאות
חיוביות
: בלימה של מגמת העלייה בכמות הפסולת המוטמנת; הקטנת כמויות הפסולת על-
;ידי היצרנים הגדלת
שיעורי ה
מִ חזור
;של פסולת מוצקה סיוע ב
ניקוי ובשיקום של אתרי הטמנה ;תר ומה לפיתוח הטכנולוגי של שיטות
ואמצעים נוספים להתמודדות עם צבירת פסולת ;תר ומה
ליצירת מקומות עבודה במפעלי השרפה וה
מִ חזור
וכן
.בפרויקטים לניקוי ולשיקום של אתרי פסולת
2.2
. נתונים על פסולת מוניציפ
א לית לתושב בישראל
ובמדינות ה-
OECD
תרשים1 להלן מציג את כמות הפסולת המוניציפ
א
לית לתושב שנוצרה ב
מדינות ה-
OECD
בשנת2014
.
תרשים1
: ייצור פסולת מוניציפאלית ב
מדינות ה-
OECD
בשנת4
201
)(ק"ג לנפש27
26
,מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתוח המדיניות הסביבתית באירופה בנושא
מִ חזור וה
שבה של אריזות ומכלי משקה ,, רון תקוה
עמי צדיק, דצמבר2007
.
27 OECD, Municipal waste generated per capita. Retrieved: May 16, 2016. Iceland, Japan, Korea – 2013, USA, Mexico,
Greece, Ireland – 2012, Australia, Chile – 2011.
עמוד
11
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מהנתונים בתרשים עולה כי ישראל ממוקמת בחלקו העליון של גרף
ייצור פסולת מוניציפ
א
לית לנפש עם כ-
615
ק"ג לנפש, גבוה בכ-
19.2%
מהממוצע ב
מדינות ה-
OECD
וב-
28.7%
מהממוצע במדינות
אירופ
ה החברות ב-
OECD
.
יש .להדגיש כי מדובר בייצור פסולת לתושב, ולא בטיפול בפסולת בראש הדירוג עמדה דנמרק
(כ-
765
ק"ג לנפש), אחריה שווייץ
(כ-
744
ק"ג לנפש) ובמקום ה
שמיני
ניצבת ישראל
(כ-
615
ק"ג לנפש). במקום האחרון
צ ני בת פולין
(כ-
272
ק"ג פסולת מוניציפ
א לית לנפש), לפניה צ'כיה
(כ-
310
ק"ג לנ פש) ובמקום השלישי לפני האחרון
ניצבה
ס לובקיה
(כ-
322
.)ק"ג לנפש
2.3
.
שיעור
מִ חזור פסולת מוניציפאלית ב
ישראל וב
מדינות ה-
OECD
תרשים2
להלן מציג את
שיעורי ה
מִ חזור
של
פסולת מוניציפאלית במדינות ה-
OECD
בשנת2014
.
תרשים2 - ש
יעורי ה
מִ חזור של פסולת מוניציפאלית ב
ישראל וב
מדינות ה-
OECD
בשנת2014
28
28 OECD, % Material recovery (Recycling + Composting), Retrieved: May 16, 2016. Japan, Ireland and Korea – 2013;
Mexico, Greece, Canada, USA and Iceland – 2012; Australia – 2011.
עמוד
12
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מהנתונים עולה כי לפי נתוני ה-
OECD
,
שיעור
ה
מִ חזור
של פסולת מוניציפאלית בישראל עמד בשנת4
201
על כ-
%
18
,
29
בהשוואה לשיעור של כ-
%
34
בממוצע במדינות ה-
OECD
ושל%
41
במדינות אירופה החברות ב-
OECD
.
,כמו כן
שיעורי ה
מִ חזור הגבוהים ביותר של פסו
לת מוניציפאלית ב
מדינות ה-
OECD
בשנת2014
היו
( בגרמניה64%
,)
( קוריאה59%
,)
( אוסטריה58%
( ) ובלגיה55%
.)
בתחתית הרשימה ניצבות
תורכיה (
0%
) ,
מקסיקו
(
5%
( ), סלובקיה11%
,)
( ישראל18%) ו יוון(
19%
.) כמו כן, לפי נתוני ה-
OECD, שיעור ה
מִ חזור בישראל עלה מ-
11%
בשנת2010
ל-
18%
בשנת2014, לעומת עלייה מ-
32%
ל-
34%
בממוצע במדינות ה-
OECD
,בשנים אלו
ולעומת עלייה מ-
37%
ל-
41%
במדינות אירופה החברות ב-
OECD
.
,לפי המשרד להגנת הסביבה30
יעד
מִ חזור
האשפה לשנת2020
עומד על%
50
.
,כלומר על מנת לעמוד ביעד יש
להגדיל את שיעור ה
מִ חזור ב
למעלה מ-
30
נקודות אחוז ב-
5
.השנים הקרובות
לפי נתוני ה-
OECD
,
31
שיעור ה
מִ חזור
בישראל עלה
מ-
%
3
1
בשנת1
201
ל-
%
18
בשנת2014
. משמעות הדבר היא
שסך כמות פסולת האשפה הממוחזרת עלתה מכ-
750.9
אלפי טון בשנת2011
לכ-
886.2
אלפי טון בשנת2014
,
גידול של כ-
135.3
.אלפי טון
3. דיון
להלן שאלו
ת
:לדיון וכלי מדיניות אפשריים
:שיעור ניצול נמוך
הניתוח לעיל העלה כי קצב הוצאת הכספים מהקרן נמוך יחסית, ואף התקציבים במזומן
ירדו בשנים האחרונות .האם קצב הוצאת הכספים הולם את המצב הנוכחי בו שיעור ה
מִ חזור
בישראל נמוך
יחסית? כיצד ניתן להתגבר על החסמים הקיימים בהוצאות כספי הקרן, לשם עמידה ביעד ה
מִ חזור
של המשרד
(
50%
בשנת2020
?)
כינון
מודל תמרוץ הרשויות המקומיות ל
מִ חזור
עשוי לשפר את שיעור הניצול. התמרוץ
יתבטא בתשלום (תמריץ כספי) שיעביר המשרד לרשויות המקומיות בגובה שקלי מסוים לגידול בכל טון של
פסולת ממוחזר ת, יחסית לשנה הקודמת (כפי שהוחל בפיילוט). במודל כזה קצב הוצאת הכספים מהקרן יהיה
.מהיר יותר וייווצר תמריץ ישיר לרשויות למחזר אשפה
:שימוש בכספי הקרן בשנים האחרונות היטל הטמנה הפך לכלי מימון עיקרי של תקציב המשרד
(ראו טבלה
2) .
יש לשקול קיום
דיון בשאלה לגבי הפנ
יית תקציבי הקרן למימון שכר עובדי המשרד
(ראו טבלה5).
:תשלום היטל בגין פסולת ממוחזרת בחינת נושא תשלום דמי הטמנה גם בגין פסולת המיועדת ל
מִ חזור : האם
תשלום זה עולה בקנה אחד עם המטרה המקורית של מס סביבתי אשר נועד לעודד
מִ חזור ? האם כספים אלו
אכן מנותבים לקרן או
משמשים למטרות אחרות?
:ממשל תאגידי
הקרן הוקמה שנים רבות לפני השתת היטל הטמנה, אשר הגדיל את הכנסותיה במאות
.אחוזים. שיפור הממשל התאגידי לגבי ניהול הקרן, לרבות נציגי ציבור ושקיפות בפני הכנסת והציבור
:הקמת תשתית מידע שיפור תשתית מידע לגבי סוגי הפסולת המוטמנת ו .הממוחזרת לפי רשות מקומית
מאגר מידע מפורט שכזה חיוני לחיזוק מערך
ה
ניטור ו
ה
בקרה ל שם פיקוח על
חומרי
הפסולת המגיעים למתקני
;הקצה, היקפם, הרכבם ומקורם
29
יש לציין כי לפי המשרד להגנת הסביבה, שיעור ה
מִ חזור
וההשבה של הפסולת המוניציפאלית עמד בשנת2014
על כ-
%
26
. דברי הסבר
:למכתבו של השר להגנת הסביבה ליו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא
צו שמירת הניקיון (שינוי התוספת לחוק), התשע"ו-
2016
– העלאת שיעור היטל ההטמנה על פסולת יבשה ,
3
בפברואר2016
.
30
,ענת קאופמן מרכזת
מִ חזור
, אגף פסולת מוצקה ,, דוא"ל21
באוקטובר2014
.
31 OECD, % Material recovery (Recycling + Composting), Retrieved: May 16, 2016.
עמוד
13
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
:פיתוח שווקים למוצרים ממוחזרים
עידוד ופיתוח שווקים למ וצרי קצה ממוחזרים, כגון קומפוסט, כך
שתיווצר על-
פני זמן
כדאיות כלכלית ל
מִ חזור
.הפסולת העירונית
הטמעת רעיון ה
מִ חזור
:בציבור
ייזום מסעות פרסום בכלי התקשורת לעידוד הפרדת אשפה במקור, והטמעת
רעיון ה
מִ חזור.
4. עמדות הצדדים
4.1
. המשרד להגנת הסביבה
להלן התייחסות
מר דוד לפלר, מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה,
:לנושאים השונים32
ניצול כס.)פי הקרן לשמירת הניקיון (להלן: הקרן
בשנים2014-2010
הקרן השתמשה בכ-
1.5
מיליארדי₪
מכספי היטל ההטמנה לתמיכה (ישירה ועקיפה) ברשויות מקומיות, בתחומים הבאים:
הפרדה במקור, הקמת
מתקנים לטיפול ולמיון פסולת, הקמת מתקני טיפול בפסולת בניין, חינוך והסברה, שיקום מפגע י פסולת, סיוע
לרשויות של מיעוטים ושל בדואים בתחום הטיפול בפסולת (כפוף להחלטות הממשלה). אם נוצר עודף תזרימי
בשנה מסוימת, הרי שאין מדובר ב"עודף תקציבי", אלא בתכנון תזרימי ארוך טווח המיועד לממן את
ההתחייבויות העתידיות בגין הפרויקטים השונים. ברוב הקולות הקוראי ם מצוינים תבחינים לחלוקת
התמיכות לפי המדד החברתי-כלכלי או לפי המדד הפריפריאלי, תוך מתן העדפה לרש
ו יות מקומיות הנמצאות
.בדירוג נמוך
.שימוש בכספי הקרן לצורך העסקת עובדים
התקציבים המופנים למימון תקני כוח אדם שתפקידיהם
מתאימים למטרות הקרן אינם חורגים מהשיעור הי חסי של הכנסות של קרנות סביבתיות בעולם המופנה
להוצאות תקורה, ובכך אינם חורגים מהסטנדרטים המקובלים בעולם. כמו כן, פעילות הקרן לשמירת הניקיון
ומטרתה לרכז אמצעים כספיים לשמירה על איכות נאותה של הסביבה בהיבטים שונים, תואמת את רוח
.החוק33
כספי הקרן מממנים, בין הי תר, את עבודתם של20
עובדים במשרד, שמהות תפקידם תואמת את
מטרות הקרן. עובדים אלה עוסקים בליווי, בייעוץ, בבקרה ו/או בפיקוח על פרויקטים הממומנים מכספי
הקרן. התובעים החיצוניים שהוסמכו על ידי היועץ המשפטי לממשלה לנהל הליכים פליליים בגין עבירות על
חוקי הגנת הסביב ה, ממומנים מהחשבון הכללי בקרן ובהתאם למטרות המוגדרות בסעיף10
(ב) לַחוק, ביניהן
ריכוז אמצעים כספיים למניעת מִ פגעים ועבירות סביבתיות. עם זאת, המשרד יבחן את היחס בין היקף הסיוע
הכספי המופנה למימון פרויקטים ופעולות בהתאם למטרות הקרן, ובין היקף הסיוע המופנה למי מון שירותים
נלווים תומכים (כגון: שירותי רו"ח, ייעוץ מקצועי, פעולות יישום בקרה ופיקוח, ניהול מידע וכו'). הנהלת
הקרן תקבע בעתיד הקרוב אמות מידה בנושא זה, בהתבסס על המלצות ארגון ה-
OECD
בנושא ניהול קרנות
.סביבתיות34
.היטל ההטמנה היטל זה מגלם את העלויות החיצוניו
ת של טיפול בפסולת (להבדיל מהעל
ו יות הישירות של
ההטמנה עצמה) ונועד לעודד מבחינה כלכלית הפחתה בכמויות הפסולת המועברות להטמנה. חלק מכספי
ההיטל המתקבלים מיועדים לתמיכה ביצירת חלופות להטמנה, כגון: הפרדה במקור, הקמת פתרונות קצה
32
דוד
,לפלר, מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה מכתב לעו"ד תומר רוזנר, היועץ המשפטי של ועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא: הקרן
לשמירת הניקיון ,
13
ביולי2015
.
33
סעיפים10(א) ו-(ב) ל
ח
וק שמירת הניקיון, התשמ"ד-
1984
ו
תקנות שמירת הניקיון (קרן לשמירת הניקיון), התשמ"ו-
1986
.
34 OECD Recommendation of the Council on Good Practices for Public Environmental Expenditure Management
[C(2006)84], June 8, 2006.
עמוד
14
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
לטיפול בפסולת ו
מִ חזור . בשנת2014
אכ
ן פחתה כמות הפסולת המועברת להטמנה בכ-
5%
, אך בכל מקרה
מדובר בתהליך ארוך טווח שיארך כ-
10
שנים, בהתאם לניסיון שנצבר במדינות אחרות בעולם. מחירי הטמנת
הפסולת באירופה גבוהים משמעותית מאלה המוחלים בישראל. בנוסף, בישראל ישנה בעיה של משאב קרקע
מוגבל ביותר. רשויות ש לא יישמו בתחומן הסדרי הפרדה במקור ומיון פסולת נאלצות לשלם עבור ההטמנה
עלויות הולכות וגדלות. רק אימוץ צעדי המדיניות של המשרד ויישום הסדרי הפרדה במקור (כולל הסדרי
הפרדה לפסולת אריזות) ו
מִ חזור , יוכל להפחית את עלויות הטיפול בפסולת. למרות החובה שהושתה על
הרשויו ת המקומיות בשנת2011
להתקשר עם גוף מוכר לטיפול בפסולת אריזות, רק כ-
190
רשויות עשו זאת
.עד עתה
המשרד נקט2
צעדים להוזלת מחירי הטיפול בפסולת: האחד, פרסום קול קורא לסיוע בטיפול החומר האורגני
המופרד במקור ומועבר לתחנות המעבר. לפי קול קורא זה, ניתנת הנחה לחומר האורגני המופרד ברשויות
והמחיר יישאר קבוע בשנתיים הקרובות; השני, הקמת ועדת מחירים בשיתוף משרד האוצר ומרכז השלטון
'המקומי, לבחינת האפשרות להטיל פיקוח על מחירי השירותים באתרי ההטמנה ובתחנות המעבר, לפי פרק ז
.לחוק הפיקוח על המחירים
המשרד מצר על העובדה שרשויות מקומיות רבות משלמות בכניסה לתחנת המעבר מחירי טיפול, הכוללים
מרכיב בגין היטל הטמנה, על כל כמויות הפסולת, בין אם אלו מועברות להטמנה ובין אם הן מועברות ל
מִ חזור
או לחלופות הטמנה אחרות (שאינם מחויבים בתשלום היטל הטמנה). לצמצום תופעה זו, המשרד עירב את
מרכז השלט ון המקומי על מנת לסייע לרשויות המקומיות בבחינה ובהוצאה של המכרזים לקבלנים וכן
בבחינה מחודשת של הסכמי ההתקשרות הקיימים בין הרשויות המקומיות לתחנות המעבר, התערבות
.שבעיניו היא הכרחית
שני צעדים אלה הם חלק ממדיניות ארוכת טווח לטיפול מושכל בפסולת, שתביא בסופו
ש
ל דבר לצמצום ההטמנה ולטיפול בפסולת, כנדרש ממדינות מפותחות ב-
OECD
.
.מערכת מחשוב לניהול ומעקב הכנסות מערכת לניהול ולמעקב אחר נתוני ההכנסות אמורה היתה להיכנס
לשימוש במשרד בסוף שנת2015
. ההסתייגות בדוחות הכספיים של הרו"ח של הקרן מתייחסת לרישומי
ההכנסות והחייבי;ם בעבר35
לדברי מר
יורם הורביץ, סמנכ"ל בכיר שלטון מקומי, חינוך וקהילה
במשרד,להגנת הסביבה36
"
היטל ההטמנה
מוטל על פי החוק לשמירת הניקיון על בעלי המטמנות. אלה גובים את דמי הטיפול במטמנה הכולל את כלל
הוצאותיהם ובכלל זה עלות היטל ההטמנה, על המטמינים באתר לרבות ע ל תחנות המעבר. בעלי תחנות המעבר
קשורים בהסכמים עם רשויות מקומיות אשר בחלק מהמקרים קובעים מחיר אחיד על כל הפסולת הנכנסת ללא
הבחנה בין פסולת המגיעה מופרדת במקור ומיועדת ל
מִ חזור או פסולת הממוינת בתחנה ומיועדת ל
מִ חזור
לבין
.פסולת מוטמנת
מצב זה אכן יוצר עיוו
ת משום
שהרשות אינה נהנית מהתועלת הכלכלית של פעולות ההפרדה
וה
מִ חזור ומשלמת מחיר גבוה שאינו משקף נכונה את העלויות והתועלות מהטיפול בפסולת
(ההדגשה אינה
)במקור.
תפקידה של הרשות המקומית להתאים את חוזי ההתקשרות שלה עם קבלני פינוי הפסולת ותחנות
המעבר לש
י
רותים הני
תנים לה. החוזה צריך לשקף את מרכיבי העלות האמיתיים בתחנ
ת
המעבר ובכלל זה
תועלות של העברת הפסולת ל
מִ חזור
.וכמות הפסולת המועברת בפועל להטמנה
או במילים אחרות הרשות
המקומית לא צריכה לשלם לבעלי תחנות
המעבר מחיר אחיד עבור הפסולת, אל
א
לבצע התחשבנות מפורטת
35
,עדיין אין בידי המשרד מערכת מיחשוב מלאה ומקיפה לניהול קנסות ולמעקב הכנסות
למרות שחלה התקדמות בנושא . במהלך שנת
2015
הוכנס מיחשוב למערכת הגבייה והיא עברה ממערכת גבייה ידנית למרכז גביית קנסות ממוחשב רק בחלקו, וזאת בהתאם
,ליכולות וליעדים של מערך המיחשוב. ערן היימיל, חשבות המשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון10
במאי2016
.
36 יורם הורביץ, סמנכ"ל בכיר שלטון מקומי, חינוך וקהילה ,, המשרד להגנת הסביבה, דואל24
בנובמבר2014
.
עמוד
15
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ולשלם את מרכיב ההיטל רק על שאריות הפסולת שאיננה ממוחזרת ומועברת להטמנה. בדרך זו גם תבטיח
.הרשות המקומית קבלת החזר מלא עבור הוצאותיה לאיסוף בפסולת האריזות מתאגיד האריזות
כספי ההיטל המועברים ע
ל-ידי
.בעלי המטמנות לקרן הניקיון משמשים לקידום מטרות הקרן כמוגדר בחוק
מנ
יעת הטמנה וקידום ה
מִ חזור היא המטרה המרכזית ולשם קידומה הקצה המשרד להגנת הסביבה ב-4
השנים
האחרונות מעל למיליארד שקל. רוב רובם של הכספים הוקצו לרשויות המקומיות למימון הקמה והפעלה של
.מערכי הפרדה במקור, ולהקמת מתקנים מתקדמים למיון וטיפול בפסולת"
לפי המשרד
,להגנת הסביבה37
המשרד החל לגבש
מודל תמרוץ ל
מִ חזור
,של הרשויות המקומיות. לפי מודל זה
.הרשויות המקומיות תקבלנה תמריץ כספי עבור הגידול בכל טון של פסולת ממוחזרת לעומת השנה הקודמת
המודל נמצא כעת בתהליכי גיבוש ועדיין לא פורסמו לשם כך על ידי המשרד קולות קוראים. ל עומת זאת, כן
פורסם עד כה על ידי המשרד קול קורא יחיד לאשכולות של רשויות מקומיות בפריפריה לסיוע באיסוף ובפינוי
פסולת ולעידוד
מִ חזור
לשנים2016
-
2018
.
38
לפי קול קורא זה, המשרד הכין תכנית תלת-
שנתית לאיסוף ולפינוי
פסולת ולעידוד ה
מִ חזור בפריפריה. לשם כך, המשרד יענ יק סיוע כלכלי לעד3
אשכולות של רשויות מקומיות
.בפריפריה לצורך הקמת מתקנים, לביצוע רכש ולביצוע פעולות נלוות נוספות, על מנת ליישם בתחומן את התכנית
התקציב שהעמיד המשרד במסגרת קול קורא זה עומד על
עד
100
מיליוני₪
.ה קול הקורא מיועד עבור חברות
עירוניות בע"מ ("אש
כולות"), שהוקמו על ידי רשויות מקומיות ושתואגדו באישור שר הפנים כתאגיד ,ים עירוניים
השייכים לרשויות הח
רו ב.ת בלבד
4.2
.
מרכז
השלטון ה
מקומי
,בעבר מרכז
השלטון ה מקומי
ה ביע חשש כי לא כל כספי היטל ההטמנה, אשר מהווים את חלק הארי של הכנסות
הקרן והמשולמים על ידי הרשויות המ.קומיות לקבלני פינוי האשפה ולתחנות המעבר, אכן מועברים לקרן39
הרשויות משלמות היטל הטמנה בגין100%
מהפסולת המפונה משטחן בעוד שבפועל שיעור הפסולת המוטמנת
עומד על
כ-
80%
, ואילו
כ-
20%
מהפסולת העירונית ממוחזרת. משמעות הדבר היא ש
כ-
20%
מההיטלים
המשולמים על ידי הרשוי ות המקומיות אינם מגיעים לקרן, ומכאן שאינם מושקעים בפרויקטים בתחום הרשויות
המקומיות. משמעות נוספת היא שמטרת ההיטל לצמצם את היקפי ההטמנות של פסולת ובכך לגרום לשינוי
התנהגות, אינה מושגת במלואה, ולכן ההיטל מהווה למעשה מס נוסף, אשר איננו מועבר במלואו לשלטון
המק .ומי, ואשר מושת עליו מס נוסף: המע"מ
עד היום נצברו בקרן מאות מיליוני₪
, עובדה המייתרת את ייקורו הצפוי, בייחוד עד אשר יוקמו מתקני קצה
המסוגלים לקלוט את היקפי הפסולת המיוצרת. בנוסף, הקצאות רבות של כספי הקרן לא מומשו בשנ ים
האחרונות
, לא בשל אי רצונן של הרשויות
המקומיות לבצע פרויקטים, אלא בשל אי עמידה בתנאי הסף של
הקולות הקוראים, הגורמת לאי יכולתן של הרשויות המקומיות לממש את הקולות הקוראים, וזאת בשל מספר
רב של סיבות. למרות התשלומים הגבוהים של הרשויות המקומיות את היטלי ההטמנה, רק ב-
50
רשויות הקרן
טיפלה בתכנית הפר דת פסולת במקור, כך שרוב כספן של הרשויות המקומיות, בייחוד הגדולות, ירד כמעט כולו
.לטמיון, ולא שימש לתמיכה כספית רחבה באותן רשויות
37
,שאול הויזלר
רכז פעולות הקרן לשמירת הניקיון ,
,אגף התקציבים ,המשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון6
במרס2016
.
38
המשרד להגנת הסביבה, ממשל זמין–
,תמיכות קול קורא
ל אשכולות של רשויות מקומיות בפריפריה לסיוע באיסוף ובפינוי פסולת
ולעידוד
מ חזור ִ
לשנים2016
-
2018
:, כניסה בתאריך7
במרס2016
.
39
,איתי חוטר סמנכ"ל ,כלכלה ומידע, מרכז השלטון המקומי, דוא"ל9
בנובמבר2014
.
עמוד
16
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,לגבי הצו המוצע להעלאת היטל הטמנה על פסולת יבשה,לפי מרכז השלטון המקומי40
מדובר בייקור משמעותי
של היטל ההטמנה לגבי פסולת יבשה וב הוזלה מזערית של ההיטל לגבי פסולת מעורבת. ולא רק זאת, אלא צפוי
שגם הוזלה מזערית זו תיוותר בידי תחנות המעבר ולא תגיע אל הרשויות המקומיות. כך, למעשה, יתייקר הטיפול
בפסולת, בעקבות השינוי המוצע, כאשר מדובר ב
ייקור דרמטי לגבי חלק מהרשויות. לגבי אחת הרשויות, הייקו ר
אף יגיע לכדי2
מיליוני₪
.בשנה
בדברי ההסבר לחוק מצוין כי ייקור ההיטל של פסולת יבשה נובע בשל פערים בדיווחים המתקבלים מאתרי
ההטמנה. לפי המרכז, ייקור ההיטל מחפה על מחדלו של המשרד להגנת הסביבה לבצע פיקוח ואכיפה הולמים על
הדיווחים של הטמנת פסולת מסוג אחד או א חר. על המשרד לטפל בגורמים העבריינים ולא לייקר את שיעור
.היטל ההטמנה, המושת על הציבור ועל הרשויות המקומיות
המרכז מלין על כך שבקופת הקרן לשמירת הניקיון הצטברו כמיליארד₪
,וחצי, שנגבו מהציבור כהיטל הטמנה
ובכל זאת בוחר המשרד לייקר באופן משמעותי את היטל ההטמנה
על פסולת יבשה. בנוסף, למרות השתת
ההיטל, עד כה שיעור
מִ חזור
.הפסולת המעורבת לא גדל כלומר, לטענת המרכז, ההיטל כשל מלמלא את הייעוד
שנקבע לו בחוק. כשלים נוספים שמונה המרכז הם: מספרם המצומצם של אתרים מתקדמים לטיפול בפסולת
.וחוסר בחלופות להטמנה
מכאן, שאין כל הצ דקה להמשיך ולגבות את היטל ההטמנה, שהפך מהיטל–
.למס
4.3
. מרכז המועצות האזוריות
,ד"ר מטי צרפתי, יו"ר ועדת סביבה וקיימות במרכז המועצות האזוריות41
מביע את התנגדות מרכז המועצות
האזוריות לצו המוצע
, שמשמעותו היא העלאת שיעור היטל ההטמנה על פסולת יבשה, וזאת מהנימוקים ה:באים
היטל ההטמנה מהווה, למעשה, מס המושת על תושבי הרשויות המקומיות מזה8
שנים, ושבגינו הצטברו בקרן
לשמירת הניקיון למעלה ממיליארד₪
, אשר לא נעשה בהם שימוש כנדרש. מרכז המועצות האזוריות ומרכז
השלטון המקומי הגישו בג"ץ כנגד המשרד להגנת הסביבה בגין היטל ההטמנה ו דרשו למצוא פתרון למצב או
;לחלופין, לבטל את ההיטל
בפועל, לא נעשה שימוש בהכנסות מההיטל לעודד
מִ חזור
פסולת, למנוע את המשך ההטמנה ולעודד פרויקטים
;סביבתיים אחרים, והכספים אף מנוצלים לשימושים אחרים, הזרים למטרותיה הרשמיות של הקרן
הפחתת ההיטל על פסולת מעורבת הוא
.באחוזים בודדים, לעומת ייקור ההיטל בשיעור גבוה על פסולת יבשה
כתוצאה מכך, הוצאות הרשויות המקומיות תגדלנה כתוצאה מהטלת
מס
;)נוסף זה (ההדגשה במקור
המשרד מגבה את ייקור ההיטל, אולם מאידך אינו מפתח או תומך בעריכת יוזמות להקמת
פתרונות הקצה ,
הנדרשים לטיפול בפסולת
הרטובה והיבשה. ללא פתרונות קצה, לא ניתן לצמצם את כמות הפסולת המועברת
להטמנה ועל-
ידי כך לחסוך בתשלום ההיטל. כך, למעשה, מתרחש מצב לפיו גם הפסולת היבשה מחויבת
;בהטמנה, והרשויות המקומיות הן אלו אשר חייבות לממן את תוספת העלות
במקרה של המועצות האזוריות הבעיה חמ ורה יותר, בשל הפריסה הגיאוגרפית הרחבה שלהן, וכתוצאה מכך
מרחקי איסוף הפסולת הם גדולים. עובדה זו מאמירה את
עלויות השינוע
של הפסולת, זאת בנוסף להאמרת
;מחיר היטל ההטמנה
כֶּשֶּ ל בפעולת המשרד להגנת הסביבה כמאסדר (רגולטור), בשל העובדה שאינו יוצר את תנאי השוק להגעת
הפסולת היבשה ל
מִ חזור . כך, למשל, במועצות האזוריות קיים חסך בכלי אצירה ייעודיים לצורך איסוף פסולת
40
מכתבם של חיים ביבס, יו"ר מרכז השלטון המקומי, ושל גיל ליבנה, יו"ר ועדת איכות הסביבה במרכז השלטון המקומי, לשר להגנת
:הסביבה וליו"ר ועדת הפנים, שכותרתו
צו שמירת הניקיון (שינוי התוספת לחוק), התשע"ו-
2016
– עמדת מרכז השלטון המקומי ,
16
במרס2016
.
41
ד"ר מטי צרפתי, יו"ר
ועדת סביבה וקיימות (וראש המועצה האזורית יואב), מרכז המועצות האזוריות, מכתב לוועדת הפנים והגנת
:הסביבה של הכנסת, בנושא
צו שמירת הניקיון (שינוי התוספת לחוק), התשע"ו-
2016
– העלאת שיעור היטל הטמנה על פסולת יבשה ,
15
בפברואר2016
.
עמוד
17
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
אריזות, ועל כן פסולת זו מובלת להטמנה עם שאר הפסולת היבשה, עובדה הגורמת לתשלום היטל הטמנה
;בגין פסולת האריזות על ידי הרשות המקומית
קיימים כוחות שוק המסווגים באו .פן לא מהימן את הפסולת שלהם לכזו שהיטל ההטמנה עליה נמוך יותר
,המשרד מתקשה להתמודד עם כוחות שוק אלה, העושים ככל יכולתם לשלם היטל הטמנה מופחת. כך קרה
למשל, שתחנות המעבר ניצלו לרעה פ
י רצה זו, בסווגן את כל הפסולת העוברת דרכן כשאריות מיון, שנהנו
מהיטל מופחת. המש;רד נאלץ לבטל את התעריף המופחת הזה כתוצאה מפעולתן של תחנות המעבר
יכ שלון המשרד כמאסדר לבצע אכיפה, פיקוח ובקרה הוא זה שגרם לו לייקר את היטל ההטמנה על הפסולת
היבשה, ובכך להטיל מס נוסף על הרשויות המקומיות, בייחוד בימים בהם בעיית יוקר המחיה בישראל תופסת
.תאוצה על כן, במקום להעלות את ההיטל, על המשרד לייצר את הכלים, שיאפשרו לו לגבות היטל בצורה
;מהימנה
המרכז מברך על המהלך שמקדם בימים אלה המשרד, להכנסת מתקני קצה (מטמנות ותחנות מעבר, בשלב
,ראשון) לשם פיקוח על המחירים. צעד ראשון זה הוא חשוב לאסדרת טיפול הפסולת בישראל מכיוון שהוא מחייב
,פיקוח ובקרה מול מתקני הקצה, שיאפשרו להותיר את היטל ההטמנה על פסולת יבשה על כנו מבלי להעלותו
.ואף להשיב את התעריף המופחת לשאריות מיון, צעד חיוני לשם תמרוץ פתיחת מתקני קצה
4.4
.
עמותת""אדם, טבע ודין42
עמותת
""אדם, טבע ודין
מעלה
את ה נקודות הבאות
לגבי פעילות הקרן לשמירת הניקיון:
.היטל ההטמנה העמותה מביעה את חששה מפני יוזמות שונות הפוגעות במטרתו של ההיטל, שהינה לפתח
חלופות להטמנה (בעיקר זו של פסולת אורגנית, המהווה כ-
40%
)מהפסולת ואת עיקר הבעיה הסביבתית
ולעודד
מִ חזור .לפי העמותה, כ-
80%-70%
מכספי הקר .ן צריכים להיות מיועדים למטרה זו מגמה זו נהוגה גם
במדינות אירופה, שהוחלט באחרונה לחייבן בהפרדה במקור של פסולת אורגנית
עד לשנת היעד2025
.
43
העמותה ממליצה,לטפל בדחיפות בהסרת חסמים להקמת מתקני קצה לפסולת אורגנית44
ולתמוך בהקמת
מתקני ק
צה קיימים ביוזמת הרשות המק ומית; לממש התחייבויות קיימות בקרן הניקיון
בת קופת מעבר עד
;להקמת מתקני הקצה ;לטפל בדחיפות בנושא מחירי תחנות המעבר ולאסור בחוק לערבב פסולת מופרדת
לבחון אפשרות להעניק הנחה בהיטל הטמנה לכל טון מופרד במקור, העומד בתבחינ
י ם של איכות; לאכוף
בחוק על תושבי הרשויות ה
מפרידות, הפרדה של פסולת אורגנית, על ידי שימוש בכלי אצירה לסוגי הפסול
ת
השונים (כפי שקיים בחוק האריזות לגבי פסולת אריזות); להטיל איסור על הטמנת פסולת אורגנית שלא
מוינה, על מנת להגביר באופן משמעותי את כדאיות ה
מִ חזור.
העמותה מלינה על המצב הנוכחי, לפיו השר
הנוכ
חי להגנת הסביבה אינו מקדם את הנושא, בניגוד להמלצות ה-
OECD
., ובכך מחזיר את המצב לאחור
התנהלות הקרן לשמירת הניקיון .
העמותה פנתה לשר להגנת הסביבה על מנת להרחיב את הרכב הנהלת
.הקרן, כך שלצד שני נציגי השלטון המקומי ימונה גם נציג מטעם ארגוני הסביבה
בנוסף, העמותה
דורשת
מהמשרד להגביר את שקיפות פעולותיה של הקרן. לדידה, כיום הקרן אינה נוהגת בשקיפות ציבורית: המידע
42 עו"ד אסף רוזנבלום, מנהל המח
לקה המשפטית, עמותת "אדם, טבע ודין"
,, דוא"ל19
במאי2016
.
43 EUR-Lex (EUROPA), Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE
COUNCIL amending Directives 2008/98/EC on waste, 94/62/EC on packaging and packaging waste, 1999/31/EC on
the landfill of waste etc., Retrieved: May 19, 2016.
44
:דוגמאות לחסמים כאלה הן
מחסור במתקני קצה ;ריכוזיות בשוק ה
מִ חזור , המתבטאת במספר מצומצם של תחנות מעבר או של
קבלני פינוי או ש ל מתקני טיפול ביולוגי זמינים ופעילים באזורים מסוימים–
תחרות מצומצמת המאפשרת למפעילי האתרים
להעלות מחירים ומקטינה את הכדאיות הכלכלית של ה
מִ חזור
;עבור הרשויות המקומיות
היעדר תמריץ כלכלי לרשות המפרידה
הנובע מהסיבה שהחיסכון בהיטל ההטמנה אינו בא לידי ביטוי בעל ;ויות הכניסה בתחנות המעבר
חוסר ודאות
עבור הרשויות
המקומיות ועבור היזמים, הנגרם מכך שהמשרד להגנת הסביבה לא בנה תכנית "חומש", הכוללת לוחות זמנים, יעדים, היקפים
.ויישום כלי מדיניות משלימים. חוסר ודאות זה מעכב את התפתחות שוק הפסולת האורגנית
עמוד
18
מתוך
18
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
.הנגיש כיום לציבור אינו באמת מאפשר לו להבין אילו שימושים נעשים בכספי הקרן ואילו החלטות מתקבלות
כך, פרוטוקולים והחלטות אינם מתפרסמים ולא פורסמו מעולם; לא מפו רסמת רשימה מסודרת של התמיכות
ושל
ה
יקף התקציב שמומש; נהלי הקרן אינם מפורסמים; אין פרסום על-פי חוק ש ל דיווחי הנהלת הקרן
.והשר לכנסת
המלצות לעתיד.
ניתן לשקול את אופן הוצאת כספי קרן הניקיון, כך שבמקום להקצותם באמצעות מנגנון של
קולות קוראים, תיעשה הקצאה שוויוני ת עבור הרשויות המקומיות באמצעות
מפתח ואמות מידה שייקבעו .
הרשויות המקומיות תקצינה את כספי הקרן בהתאם לשיקול דעתן, אך ורק עבור מטרות מוגדרות ובהתאם
לתכניות מקצועיות.שיאשר המשרד להגנת הסביבה, ושתפוקחנה על ידיו
המדיניות הכללית של הקרן
והתבחינים בנושא ייקבעו ב.לעדית על ידי הנהלת הקרן
.מודל התמרוץ המשרד להגנת הסביבה הנפיק קול קורא,
שנועד לתמרץ רשויות מקומיות להגדיל את כמויות
הפסולת הממו
ח
זרת והמּו ֶּש ֶּתב
בשנים2020-2016
. התמרוץ ייעשה באמצעות תמיכה כספית לכל גידול בטון
שימוחזר או שתבוצע בו השבה. מודל התמרוץ שהכין המ
שרד הוא חמש-
שנתי, ונועד לתמרץ את הגדלת שיעור
ה
מִ חזור
וההשבה של הפסולות העירוניות ברשויות המקומיות, לצמצם את הצורך בהטמנה ולייעל את ניהול
.משק הפסולת בישראל פי ל ה
עמות
ה , התכנית לא פורסמה לציבור ולא התקיים לגביה דיון ציבורי ומקצועי
ראוי. יוזמה שכזו אינה מקובל ת בעולם, וקשיים רבים עומדים בפני מימושה. כמות הפסולת הנוצרת ברשות
המקומית והכמות הממוחזרת אינן ידועות למשרד, למרות שהן מהוות את הבסיס לכל ההתחשבנות
.והסבסוד העמותה אינה שוללת את רעיון התמרוץ, אך לדידה ,אי עריכת דיון וסיעור מוחות מעמיקים
בשיתוף בעלי העניין .ובייחוד הרשויות המקומיות, אינה קבילה