חומר רקע

י"ב בסיוון התשע"ז 6 במאי 2017 לכבוד: ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק נכסים של נספי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה) (תיקון מס' 4) (סיום פעילות החברה והעברה לאפוטרופוס הכללי), התשע"ז-2017 (מ-1125); הצעת חוק נכסים של נספי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה) (תיקון-סיוע לניצולי שואה הזקוקים לכך), התשע"ו-2016 (פ/3076/20) של חה"כ מרב מיכאלי וחברי כנסת אחרים כללי בעקבות עבודת ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא איתור והשבת נכסים של נספי השואה, חוקקה הכנסת, בראשית שנת 2006, את חוק נכסים של נכסי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה), התשס"ו-2006 (להלן – החוק). מטרת החוק היתה להוביל לאיתור נכסים הנמצאים בישראל שבעליהם נספו בשואה, לאתר את יורשיהם ולהשיב להם את הרכוש. נכסים שלא נמצאו להם יורשים הופנו, בהתאם לחוק, למטרות סיוע לניצולי שואה הזקוקים לכך וכן, באופן משני, למטרת הנצחת זכר השואה וזכרם של הנספים בשואה. לשם ביצוע הוראות החוק, הוקמה החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה (להלן – החברה) לתקופה קצובה מראש של 15 שנים, והוסדרו בחוק המבנה שלה, הסדרי הממשל התאגידי, חובותיה, סמכויותיה ונוהלי עבודתה. תיקון שנעשה לחוק בשנת 2014 (להלן – תיקון מס' 3), קיצר את פרק הזמן שנקבע לפעילות החברה וקבע שהחברה תסיים את פעילותה עד ל-31 בדצמבר 2017, ושעם סיום פעילות החברה יועבר חלק מהנכסים המוחזקים בידי החברה לניהולו של האפוטרופוס הכללי לצורך המשך הטיפול בהשבתם ליורשים, וחלק מהנכסים יועבר למפרק החברה לצורך מימוש והפניה של הכסף למטרות סיוע והנצחה. בנוסף, במסגרת תיקון מס' 3 נערכו מספר תיקונים לחוק שנועדו להתמודד עם חסמים משפטיים שונים בתחום דיני הירושה שהקשו על השגת תכליות החוק, באופן שיקל על החברה להשיב ליורשים את הנכסים שאותרו. הצעת החוק הממשלתית התיקונים שבהצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה, הם חלק מההיערכות לסיום פעילותה של החברה בסוף 2017, והעברת הנכסים המצויים ברשותה לאפוטרופוס הכללי ולמפרק החברה. הצעת החוק מבקשת לשמר את ההסדרים המיוחדים שנקבעו במסגרת תיקון מס' 3 גם בתקופת הביניים של 5 השנים שלאחר תום פעילותה של החברה (להלן – תקופת הביניים), וזאת כדי לאפשר לאפוטרופוס הכללי להשלים את פעולות האיתור וההשבה שהחלו על ידי החברה, ולהימנע מאותם חסמים שהקשו על החברה עובר לתיקון מס' 3. בפרק הזמן שלאחר תקופת הביניים, יחזרו לחול על הנכסים ההסדרים הרגילים לפי חוק האפוטרופוס הכללי באשר לניהולם של 'נכסים עזובים'. באשר לתקופת הביניים – מוצע לקבוע כי עם תום פעילות החברה יפוצלו הנכסים המצויים ברשותה ובניהולה בין האפוטרופוס הכללי שימשיך לנסות לאתר את היורשים ולהשיב את הנכסים, ובין מפרק החברה שיפעל להעברת הנכסים למטרות סיוע והנצחה. להלן תיאור עיקרי ההסדרים שבהצעת החוק הממשלתית: העברת המידע שבידי החברה – על פי המוצע, עד לתום תקופת פעילותה תעביר החברה לאפוטרופוס הכללי את כל המידע, המסמכים והחשבונות המצויים ברשותה ביחס לנכסים של נספי השואה (סעיף 64ב המוצע). ודוק, המידע שיועבר לאפוטרופוס הכללי הוא ביחס לכלל הנכסים של נספי השואה, ובכלל זה נכסים שכבר הושבו ליורשים או מומשו ובתמורה שלהם נעשה שימוש למטרות סיוע והנצחה, ולא רק ביחס לנכסים שיועברו בפועל לאפוטרופוס הכללי. העברת המידע נועדה לשמר את הידע הייחודי שנצבר בחברה, לאפשר לאפוטרופוס הכללי להמשיך ולחקור אודות היורשים של נכסים שנעשה בהם שימוש למטרות סיוע והנצחה, ובמקביל לאפשר למי שיבקש לברר את זכותו בנכס לפנות בבקשה לאפוטרופוס הכללי. לפי המוצע, שימור המידע המצוי כיום בידי החברה ייעשה באופן מקביל גם במסגרת גנזך המדינה. העברת הנכסים שבידי החברה – כפי שצוין לעיל, מטרות החברה הן לאתר ולהשיב נכסים של נספי שואה ליורשים, ולהשתמש בנכסים שלא נמצאו להם יורשים למטרות סיוע לניצולי שואה והנצחת השואה. עם פירוק החברה, ולמשך תקופת הביניים, מטרות אלה צפויות להתפצל בין שני גופים: האפוטרופוס הכללי ימשיך לטפל בנכסים שיועברו אליו בניסיון לאתר ולהשיב נכסים של נספי שואה ליורשיהם, ואילו מפרק החברה יפעל למימוש הנכסים שיועברו אליו ולחלוקת התמורה למטרות סיוע לניצולי שואה והנצחת השואה, בהתאם לכללים שייקבעו ובכפוף למגבלות שונות. באשר לשאלה אלו מנכסי החברה יועברו לאפוטרופוס הכללי לשם איתור והשבה ואלו יועברו למפרק לשם סיוע והנצחה, קיים הבדל בין ההסדר הקיים בחוק (שנחקק במסגרת תיקון מס' 3), להסדר שבהצעת החוק: לפי ההסדר הקיים, עם פירוק החברה יועברו לאפוטרופוס הכללי למטרות איתור והשבה רק נכסים שקיימת לגביהם בקשת השבה תלויה ועומדת, וכל יתר הנכסים המוחזקים על ידי החברה יועברו למפרק החברה למטרת סיוע לניצולי שואה. לעומת זאת, לפי הצעת החוק, מאסת הנכסים שתועבר לאפוטרופוס הכללי למטרות איתור והשבה תהיה גדולה יותר, ותכלול לא רק נכסים שקיימת לגביהם בקשה תלויה ועומדת, אלא גם נכסים אחרים שיש לגביהם קצה חוט או אפשרות להשבתם ליורשים (סעיף 64(ב) המוצע), ויתר הנכסים יועברו למפרק החברה למטרה של סיוע לניצולי שואה, וגם – כך מוצע לקבוע – למטרה של הנצחת השואה (סעיף 64(ג) המוצע). יצוין, כי גם במהלך תקופת הביניים, אם האפוטרופוס הכללי יסבור כי אין יסוד סביר להניח שיאותרו יורשיו של נכס שהועבר אליו, הוא יעביר את הנכס למפרק כדי שהלה יממש את הנכס ויעביר את התמורה למטרות של סיוע והנצחה (סעיף 67ח(א) המוצע). פעילות האפוטרופוס הכללי בתקופת הביניים – לפי ההסדר הקיים כיום בחוק, במהלך תקופת הביניים ינוהלו הנכסים שיועברו לאפוטרופוס הכללי לפי חוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 (להלן – חוק האפוטרופוס הכללי), כאילו היו 'נכסים עזובים'. לעומת זאת, לפי הצעת החוק, במהלך תקופת ביניים האפוטרופוס הכללי יבוא בנעלי החברה לגבי הנכסים שיועברו אליו, והללו ינוהלו לא כ'נכסים עזובים' לפי חוק האפוטרופוס הכללי אלא כ'נכסים של נספי שואה' לפי החוק. המשמעות המרכזית של ההבחנה האמורה, היא שעל פעולות האפוטרופוס הכללי בתקופת הביניים יחולו הוראות המשטר המשפטי המיוחד שנחקק במסגרת תיקון מס' 3, שנועד להתמודד עם חסמים בתחום דיני הירושה (סעיפים 64(ב4) ו-67ג(ב) המוצעים). עוד מוצע לקבוע, כי האפוטרופוס הכללי ייזום ויבצע חקירות לאיתור היורשים בנכסים שהועברו אליו, ויוקנו לו הסמכויות הרלוונטיות לשם ביצוע הליכים של השבת הנכסים ליורשיהם והשלמת פעולות שבהן החלה החברה (סעיף 67ג המוצע). במקביל, במהלך תקופת הביניים האפוטרופוס הכללי ימשיך לבצע חקירות לגבי נכסים שנוהלו בעבר בידי החברה והחברה העבירה אותם למטרות סיוע והנצחה (ולכן הנכס עצמו לא הועבר לאפוטרופוס הכללי אלא רק המידע לגביו), אך הליך החקירה לגביו לא מוצה בידי החברה. היה ויאותרו יורשיו של הנכס, יוכל היורש לקבל את שוויו של הנכס מהמדינה (סעיף 67י המוצע). ההוראות שיחולו לאחר תום תקופת הביניים – לפי המוצע, נכסים שעם תום פעילות החברה יועברו לאפוטרופוס הכללי, וייוותרו בידיו בתום תקופת הביניים, יועברו למפרק לצורך מימוש ושימוש בתמורה למטרות סיוע והנצחה (סעיף 67ח(ב) המוצע). לעומת זאת, נכסים שיגיעו לאפוטרופוס הכללי במהלך תקופת הביניים או לאחריה, יועברו בתום תקופת הביניים לניהולו של האפוטרופוס הכללי במעמד של 'נכס עזוב' שניתן לגביו צו ניהול לפי חוק האפוטרופוס הכללי (סעיף 67ט המוצע), ולאחר תקופת זמן מסוימת (15 שנה לנכס שאינו מקרקעין, ו-32 שנה לנכס מקרקעין) יועברו לקניין המדינה (סעיף 15 המוצע לחוק האפוטרופוס הכללי). תחימת המשך תחולת הוראות החוק לתקופת הביניים, נעוצה ברצון לקבוע גבול לתחולתם של ההסדרים המיוחדים שנקבעו לגבי נכסים של נספי השואה. העסקת עובדי החברה לאחר תום פעילותה – לשם ביצוע תפקידי האפוטרופוס הכללי, ונוכח הניסיון והמומחיות שצברו עובדי החברה במהלך תקופת פעילותה, מוצע לאפשר לאפוטרופוס הכללי לבצע את תפקידיו באמצעות מי שהיו עובדי החברה. זאת, בדרך של העסקתם בידי המפרק, בתקופת הביניים, לפי דרישת האפוטרופוס הכללי. הסעיף המוצע מבהיר כי האפוטרופוס הכללי הוא שייתן הנחיות מקצועיות למי שיועסק בדרך זו, ויעביר לקופת הפירוק את עלויות ההעסקה. הצעת החוק הפרטית במסגרת תיקון מס' 3 נקבע, כי החברה תקצה מידי שנה סכום של 135 מיליון ₪ לסיוע לניצולי שואה הזקוקים לכך וכי 75% לפחות מהסכום יוקצה באמצעות העברה ישירה לחשבונות הבנק של הניצולים (סעיף 34(ב1) ו-(ב2) לחוק). נוכח סגירתה הצפויה של החברה וכדי להמשיך לסייע לניצולי השואה הזקוק לכך, מוצע לקבוע כי במקרה שבו החברה (עד סוף 2017) או המפרק (מתחילת 2018), לא יעבירו סיוע בסכום של 2,700 ₪ ברבעון לכל ניצול שואה, המדינה, באמצעות משרד האוצר, תעביר לכל ניצול את הסכום האמור (או את הפער שבין הסכום שהועבר על ידי החברה / מפרק לסכום האמור). במקביל, מוצע לקבוע כי אם יוותרו בידי המפרק נכסים שלא יחולקו לניצולי שואה הנזקקים לכך, תוכל המדינה לקבל בחזרה את הסכום שהעבירה באמצעות משרד האוצר, מאותם הנכסים. סוגיות לדיון (1) נתונים – נוכח הרלוונטיות שלהם להצעת החוק, מוצע לברר את הנתונים הבאים: כמה נכסים נאספו על ידי החברה בכל שנות פעילותה? כמה מהנכסים שנאספו הופנו למטרות סיוע והנצחה? ביחס לכמה מהנכסים התקבלה החלטה על השבת הנכס ליורשים? כמה נכסים הושבו בפועל ליורשים? כמה נכסים נמצאים כעת בידי החברה? כמה נכסים צפויים להיוותר בידי החברה בסוף 2017? כמה נכסים צפויים לעבור מהחברה בסיום תקופת פעילותה לאפוטרופוס הכללי וכמה למפרק? (2) אופן חלוקת נכסי החברה בין המפרק והאפוטרופוס הכללי – כפי שצוין לעיל, מטרות החוק הן לאתר ולהשיב נכסים של נספי שואה ליורשים, ולהשתמש בנכסים שלא נמצאו להם יורשים למטרות סיוע לניצולי שואה והנצחת השואה. ההחלטה לשנות את האופן שבו יחולקו נכסי החברה בתום פעילותה בין האפוטרופוס הכללי (שמקדם את מטרת האיתור וההשבה) לבין המפרק (שמקדם את מטרת הסיוע וההנצחה), ולהעביר מאסה גדולה יותר של נכסים לאפוטרופוס הכללי, משקפת הכרעה של מדיניות באשר לאיזון הראוי שבין קידום מטרת האיתור וההשבה לקידום מטרת הסיוע וההנצחה, שהיא שונה מהאיזון המשתקף בהסדר הקיים. מוצע לחברי הוועדה לתת את הדעת על הכרעה זו, ולבחון מהו האיזון הראוי בין המטרות השונות. (3) זהות המפרק ותפקידיו – התפקידים שיוטלו על כתפי המפרק לפי הצעת החוק, כוללים לא רק את חיסול פעילותה השוטפת של החברה (עד לתום 2017), אלא גם את המשך מימוש נכסי החברה וחלוקת התמורה למטרות סיוע והנצחה, לתקופה של למעלה מ-5 שנים לאחר סיום פעילות החברה. נוכח האמור, יש חשיבות גדולה לזהותו של המפרק, ולשאלה האם מדובר על גורם פרטי או על עובד הציבור. האם גורם פרטי (אף אם הוא פועל בפיקוח בית המשפט) מתאים לתפקיד של חלוקת כספים למטרות סיוע והנצחה? האם אין מקום שחלוקת תמיכות מעין זו תיעשה על ידי גורם ציבורי כדוגמת הכונס הרשמי? (4) שימוש בנכסים למטרות סיוע והנצחה – יש מקום לבחון היבטים שונים בפעילותו המפרק למימוש הנכסים שיועברו אליו ושימוש בתמורה למטרות סיוע והנצחה: מהם הכללים שלפיהם יחולקו הכספים, ומדוע שלא לעגן אותם במסגרת התיקון המוצע? מה פשר השוני בין תיקון מס' 3, שלפיו ייעוד הנכסים שימומשו על ידי המפרק הוא אך ורק למטרה של סיוע לניצולי שואה, לבין התיקון המוצע שלפיו הנכסים האמורים יופנו גם למטרת הנצחה? (5) נכסים של נספי שואה שיגיעו לאפוטרופוס הכללי במהלך תקופת הביניים או לאחריה – מהי ההצדקה לקביעה שנכס שהגיע לאפוטרופוס הכללי במהלך תקופת הביניים או אחריה, ויש יסוד סביר שהוא של נספה השואה, ייחשב ל"נכס עזוב" לפי חוק האפוטרופוס הכללי, כך שלאחר פרק זמן מסוים הוא יעבור להיות קניין המדינה? מדוע שנכס כאמור לא יועבר למטרות סיוע והנצחה? התוצאה שבהסדר המוצע אינה עולה בקנה אחד עם מטרות החוק (השבה, סיוע והנצחה). (6) העסקת עובדי החברה לאחר פירוקה – כדי להימנע מיצירת יחסי עבודה בין עובדי החברה לשעבר שיסייעו לאפוטרופוס הכללי לבצע את תפקידיו לבין האפוטרופוס הכללי או המדינה, ההסדר המוצע יוצר מבנה העסקה בעייתי, שבמסגרתו המפרק הוא המעסיק הפורמאלי של העובדים, חרף העובדה שמבחינה מהותית ומעשית לאפוטרופוס הכללי יש השפעה רבה על אופן העסקתם. מהי ההצדקה ליצירת מבנה העסקה שכזה? האם נוכח פסיקת בתי הדין לעבודה, אין אפשרות שהעובדים יוכרו בכל מקרה כעובדים של האפוטרופוס הכללי? (7) המשך הסיוע לניצולי השואה לאחר תום פעילות החברה – הצעת החוק הפרטית מעוררת את הסוגיה של המשך הסיוע לניצולי השואה לאחר תום פעילות החברה (בסוף 2017) ולאחר שהמפרק יסיים לממש את נכסיה. האם וכיצד יימשך הסיוע לניצולי השואה, לאחר שהמפרק יסיים את תפקידו?