חומר רקע

ה מ ר כ ז ה י ש ר א ל י להעצמת האזרח (ע״ר) C I T I Z E N S ’ E M P O W E R M E N T CENTER IN ISRAEL :דו"ח מעקב יישום החלטת הממשלה לצמצום נזקי העישון 29.5.2011 מיום3247 על בסיס החלטת ממשלה תכנית לאומית לצמצום העישון ונזקיו 2016 מאי עיצוב ועריכה גרפית: מיכל סמו קובץ, המשרד לעיצוב גרפי, אוניברסיטת תל אביב אודות המרכז להעצמת האזרח המרכז הישראלי להעצמת האזרח הינו עמותה הפועלת בתחומי הממשל, ועוסקת באפקטיביות המגזר הציבורי ויכולות הביצוע של הרשות המבצעת. המרכז מתמקד בתהליכי יישום מדיניות, ובהיבטים שונים הקשורים לתפקוד הממשל ויכולתו לממש ולהוביל שינויים לטובת הציבור. במסגרת זו, מפעיל המרכז את מיזם "המוניטור", הכולל מעקב וניטור אזרחי אחר יישום החלטות ממשלה וחוקי כנסת והנגשתם לציבור. "המוניטור" מסייע בהבנת תהליכי ממשל ויישום מדיניות באמצעות יצירת תשתית ידע רחבה, אמפירית ואינטגרטיבית של תהליכי יישום ההחלטות. מטרת "המוניטור" היא לקדם את טיוב עבודת הממשל בישראל ולהגביר את ההיכרות והמעורבות האזרחית בתחומי העשייה של המגזר הציבורי. :דו"ח מעקב יישום החלטת הממשלה לצמצום נזקי העישון 29.5.2011 מיום3247 על בסיס החלטת ממשלה תכנית לאומית לצמצום העישון ונזקיו דו"ח המעקב נכתב במסגרת פרויקט "המוניטור" של המרכז להעצמת האזרח המבצע ניטור ומעקב אחר יישום החלטות ממשלה 2016 מאי הדו"ח נכתב ע"י דן גלזרמן, תחקירן בפרויקט המוניטור, ובהנחיית נועה רוזנפלד, מנהלת תחום ממשל במרכז להעצמת האזרח דו״ח מעקב: יישום החלטת הממשלה לצמצום נזקי העישון 3 הקדמה: צמצום העישון ונזקיו 8,000 מהאוכלוסייה בישראל מעשנים (בדומה לנתון העולמי). כ־20%על פי נתוני משרד הבריאות, כ־ מתוכם מעישון כפוי. הנטל שיוצרת התופעה על 700איש מתים מדי שנה בישראל כתוצאה מעישון, וכ־ מערכת הבריאות הוא רב, וקיימות לעניין השלכות חברתיות, חינוכיות, סביבתיות וכלכליות. מדו"ח משרד לשנה, ₪ מיליארד8הבריאות בנושא עולה כי הוצאות משקי הבית על מוצרי טבק עומדים על למעלה מ־ לשנה.₪ מיליארד6והכנסות המדינה ממסים על מוצרי טבק נאמדות ביותר מ־ אחת לשנה, לאור חוק חובת דיווח בדבר הנזקים הבריאותיים הנגרמים מעישון מוצרי טבק, מגיש שר הבריאות לכנסת דו"ח שנתי בנושא. הדו"ח נכתב ע"י שתי יחידות במשרד: המחלקה לחינוך וקידום בריאות והמרכז הלאומי לבקרת מחלות, וכולל מידע סטטיסטי על דפוסי העישון בחברה, פעולות שננקטו לקידום מניעה וגמילה וחקיקה בתחום. הקים משרד הבריאות וועדה ציבורית למניעת העישון ונזקיו (תחילה הוקמה כוועדת גילון 1999 בשנת ומאוחר יותר שונה הרכבה). הוועדה סקרה את היבטי התופעה בישראל ובעולם, והגישה המלצותיה אחרי . הדו"ח אומץ על ידי הממשלה ועל בסיסו 2011 למעלה מעשור, במסגרת דו"ח שפורסם בראשית שנת התקבלה החלטה ליישם תכנית לאומית, שמטרותיה להביא לצמצום העישון בקרב האוכלוסייה ולהפחית בנזקים הכרוכים בתופעה. התכנית הלאומית לצמצום העישון ונזקיו ומספרה 29.5.2011 בתאריך32התכנית הלאומית לצמצום העישון ונזקיו, עברה במסגרת הממשלה ה־ . ההחלטה כוללת את הקמתה של יחידה למאבק בעישון בתוך משרד הבריאות שתוביל את יישום 3247 התכנית. כמו כן, נקבע כי יופצו תזכירי חוק לעישון במקומות ציבוריים והגבלת הפרסומות. על שר האוצר הוטל להגיש המלצות בנוגע לבתי ספר נקיים מעישון. בנוסף, הוחלט כי תשונה המדיניות בתחום מוצרי הטבק, משרד החינוך יפעיל פיילוט לבתי ספר נקיים מעישון והמשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות יגבשו תוכנית לצמצום הנזקים מבדלי סיגריות. בשל חשיבותה של התכנית הלאומית, הוחלט במרכז להעצמת האזרח לכלול את החלטת הממשלה שאימצה את מסקנות הוועדה הציבורית למניעת העישון ונזקיו במיזם "המוניטור", המבצע מעקב ובקרה אזרחית לתהליכי יישום מדיניות. תוצרי המעקב אשר בוצע במהלך החודשים האחרונה, מוצגים במסמך זה, חמש שנים אחר שהתקבלה החלטת הממשלה. תוצרי המעקב המפורטים בדו"ח הינם פרי עבודת מעקב אזרחית ואינם מהווים מסמך רשמי מצד הממשלה. תוצרים אלה נכתבו לאחר עבודת בדיקה מעמיקה ומקיפה, הכוללת איסוף מידע, שיחות עם גורמי ממשל ואנשי מקצוע חוץ ממשלתיים. אנו מגישים דו"ח זה כשירות לציבור ולממשל כאחד, מתוך מטרה להגביר את העיסוק הציבורי בסוגייה, לדחוף לקידום משימות ופעולות מרכזיות הזקוקות לזירוז. 4 פירוט מרכיבי ההחלטה וסטטוס יישומם התכנית הלאומית מורכבת מששת המרכיבים הבאים: :הקמת יחידה למאבק בעישון החלטת הממשלה קבעה להקים יחידה למאבק בעישון בתוך משרד הבריאות, שתוביל ותתאם את יישום התכנית הלאומית. אחת ההמלצות המרכזיות בדו"ח הוועדה הציבורית הייתה להקים גוף מרכזי במשרד הבריאות שיעסוק בנושא העישון, במחקר ואיסוף נתונים, בתכנון מדיניות, באכיפה ובפיקוח. עובדים. בתוך כך הוצע שתוקם יחידת מטה שתכלול מנהלים ובעלי מקצוע בכירים, 30הגוף ימנה כ־ ולצידה תפעל יחידת שדה שתורכב ממוקד ארצי ופקחים. כמו כן, הודגש כי יש לכונן שיתוף פעולה נרחב עם הרשויות המקומיות באמצעות צוות היגוי שיועמד לצורך עניין זה. סטטוס: סעיף זה לא יושם כלל. היחידה למאבק בעישון, כפי שהוגדרה בהחלטת הממשלה לא הוקמה. משרד הבריאות, שהתחייב להקצות כוח אדם ותקציב מתוך משאביו ולא מתקציב תוספתי, לא העמיד את עובדים בלבד בתחום העישון. 2 כוח האדם הנדרש במתחייב בהחלטה, ונכון להיום במשרד עוסקים תיקון חוק למניעת עישון ההחלטה קבעה כי על שר הבריאות להפיץ תזכיר חוק לתיקון חוק למניעת העישון במקומות ציבוריים , כך שייקבעו הוראות לשיפור ההגנה על הציבור ועל העובדים.1983-והחשיפה לעישון, התשמ"ג סטטוס: אישרה ועדת הבריאות של הכנסת צו של שר הבריאות שמרחיב את ההגבלות על עישון 2012 בשנת הופץ תזכיר החוק, ועיקרי הוראותיו כוללות: מגבלות על עישון מוצרים 2013 במקומות ציבוריים. בשנת שאינם מכילים טבק, החמרת החובה להתקין שילוט, הסרה של חובת הודעה מראש על כוונה לקיים מבצע אכיפה, הסמכה של עוד מפקחים ובפרט סדרנים ממונים בבתי חולים, וצמצום השטחים שניתן להקצות לעישון בבתי אוכל, מוסדות תרבות וספורט. בדיוני ועדת השרים לא הייתה תמיכה מספקת של הממשלה בהצעה, והועלו בעיקר התנגדויות לתיקוני התוספת (ולא לתיקוני החוק עצמו). שר הבריאות טרם החליט מהי עמדתו ביחס לתיקונים שהוצעו. כלומר בשורה התחתונה, למרות הכנת התזכיר כנדרש – לא מומשו ההנחיות לכדי חקיקה או תקינה מחייבת. תיקון חוק להגבלת הפרסומת והשיווק של מוצרי טבק ימים, לתיקון חוק להגבלת הפרסומת 90 ההחלטה קבעה כי על שר הבריאות להפיץ תזכיר חוק, תוך , כך שייקבעו מגבלות מחמירות על פרסום ושיווק מוצרי 1983-והשיווק של מוצרי טבק, התשמ"ג טבק ויאסר השימוש במכונות ממכר אוטומטיות. בנוסף, יוסמך שר הבריאות לחייב סימון מוצרים באמצעות אזהרות גרפיות ולהטיל חובת דיווח על רכיבי המוצרים. סטטוס: . עיקרי ההוראות: שינוי 2011 במסגרת הזמן שנקבעה הפיץ משרד הבריאות לתזכיר חוק באוגוסט נקודת המוצא בחוק כך שהכלל יהיה איסור העישון למעט חריגים, ביטול פטור למתן חסות לאירועים מסוימים, איסור הצגת מוצרים לראווה באירועים, איסור על שימוש בתמונות פרי על גבי אריזות, דו״ח מעקב: יישום החלטת הממשלה לצמצום נזקי העישון 5 ,החמרת ההגבלה על הפצת מוצרים ללא תמורה, איסור לקיים תחרויות ומשחקים למען קידום מכירות החמרה עם חזקת המודעות בזמן מכירה לקטין, הסדרת חובת דיווח על רכיבי המוצרים ופליטותיהם, הסמכת שר הבריאות להגביל או לאסור שימוש בחומרי טעם, הסמכת שר הבריאות להסמיך מפקחים ולקבוע את סמכויותיהם, ותיקון העונשים לעבירות כך שיהיה מדרג שיבטא את מהות וחומרת העבירה. לאחר 19הצעת חוק העוסקת בתעשיית הטבק והגבלות על פרסום ושיווק נפלה עם פיזור הכנסת ה־ שהגיעה לדיוניי ועדת הכלכלה לקראת קריאה שניה ושלישית. כיום משרד הבריאות בודק מה מתוך ההצעה שנפלה ניתן להגיש כהצעת חוק ממשלתית. גם כאן, בדומה לסעיף הקודם, תהליכי קידום החקיקה לא הושלמו לכדי שינוי בפועל. בחינת המלצות בנושא מיסוי מוצרי טבק ההחלטה קבעה כי על שר האוצר לבחון את המלצות הוועדה הציבורית בהקשר של המיסוי על מוצרי טבק והגשת המלצות לממשלה בנושא. הוועדה הציבורית המליצה להעלות את נטל המס ואת מסי הקנייה, ובאופן כללי ליצור מיסוי אחיד בין מוצרי הטבק השונים (לרוב, באמצעות השוואה למדיניות הנוגעת לסיגריות). סטטוס: ועדת הכספים של הכנסת אישרה צווים של שר האוצר שכללו: העלאה 2012 סעיף זה בוצע. במאי הדרגתית של עשרות אחוזים במסי קנייה ומכס על מוצרי טבק שונים (סיגריות, סיגרים, סיגרלות, טומבק, טבק למקטרת ועוד), וצמצום של הפטור על סיגריות מהדיוטי פרי משני פאקטים לפאקט אחד. לצד זאת, בעוד שהייבוא של טבק לגלגול עלה, המס עליו נותר נמוך מאוד ביחס למס על מוצרי הטבק האחרים. טיפול בנזקים מבדלי סיגריות נקבע כי על משרד הגנת הסביבה ומשרד הבריאות להקים צוות משותף לגיבוש תכנית לצמצום נזקים .2012 מבדלי הסיגריות תוך שנה, דהיינו, עד למאי סטטוס: אמנם נערכו מספר פגישות בין המשרדים, ברמת הדרג המקצועי הזוטר וברמת המטות, אך לא הוגשה לממשלה תכנית לצמצום הנזקים מבדלי הסיגריות. כן גובשה תפיסה כללית בסוגיה ויושמו חלקית היבטים של אכיפה וחינוך, אך קצב העבודה אינו עומד במסגרת הזמן שנקבעה. בתי ספר נקיים מעישון על שר החינוך לקבוע תכנית ניסויית בבתי ספר נקיים מעישון במספר מוסדות חינוך. סטטוס: בתי ספר במהלכו יושמה מדיניות של 200) הורץ פיילוט בכ־2014-2013( בשנת הלימודים תשע"ד איסור העישון באופן הדרגתי. עם תום שנת הלימודים הוחלט לעגן את התכנית בחוק. הדבר נעשה וכחודש 2016 , התיקון אושר בכנסת בינואר2015 באמצעות צו שהטיל שר הבריאות בסוף שנת לאחר מכן נכנס לתוקף. מסמך המציג את החוק והחובה ליישמו הופץ על ידי משרד החינוך לכל מנהלי בתי הספר. 6 ציוני דרך n 1999 הקמת הוועדה הציבורית לצמצום העישון ונזקיו — אוקטובר n 2011 פרסום דו"ח הוועדה הכולל את המלצותיה — ינואר n 2011 ההחלטה התקבלה בממשלה — מאי n 2011 הפצת תזכיר חוק להגבלת פרסום ושיווק טבק — אוגוסט n 2013 הפצת תזכיר חוק העישון במקומות ציבוריים — ספטמבר n הרצת תכנית ניסויית לבתי ספר נקיים מעישון — שנת הלימודים תשע"ד n .)2016 (נכנס לתוקף בפברואר2015 הטלת צו שר הבריאות לאיסור העישון במוסדות חינוך — דצמבר לאורך השנים הוטלו צווי שר האוצר שהעלו את המסים ממוצרי הטבק. דו״ח מעקב: יישום החלטת הממשלה לצמצום נזקי העישון 7 טבלה מסכמת: סטטוס ביצוע של התכנית הלאומית לצמצום העישון ונזקיו מרכיבי ההחלטה יישום סטטוס 1 הקמת יחידה למאבק בעישון במשרד עובדים שתעסוק במחקר 30 הבריאות בת ואיסוף נתונים, תכנון מדיניות, אכיפה ופיקוח לא הוקמה יחידה מרכזית במשרד הבריאות. הטיפול בנושא מופקד בידי שני עובדים בלבד ý 2 הפצת תזכיר חוק למניעת העישון במקומות ציבוריים אישרה ועדת הבריאות צו של 2012 בשנת שר הבריאות שמרחיב את ההגבלות על עישון במקומות ציבוריים ותזכיר החוק אך הליך החקיקה לא 2013 הופץ בשנת הושלם þ 3 הפצת תזכיר חוק להגבלת הפרסום והשיווק של מוצרי טבק אך הליך 2011 תזכיר החוק הופץ בשנת החקיקה לא הושלםþ 4 הגשת המלצות בנוגע למדיניות המיסוי של מוצרי הטבק כך 2012 מדיניות המיסוי שונתה בשנת ששיעורי המס הועלו באופן הדרגתיþ 5 גיבוש תכנית לצמצום הנזקים מבדלי הסיגריות תוך שנה מיום ההחלטה לא גובשה תכניתý 6 קביעת תכנית ניסויית לבתי ספר נקיים מעישון , 2014-2013 יושמה תכנית ניסויית בשנים ולאחר מכן אומצה מדיניות של בתי ספר נקיים מעישון דרך צו של שר הבריאות 2016 בראשית þ 8 מסקנות ותובנות מדו"ח המעקב שנים התבססה על המלצות 5 התכנית הלאומית לצמצום העישון ונזקיו שעברה כהחלטת ממשלה לפני הוועדה הציבורית שהוקמה לעניין זה. בחינת תהליכי היישום בעקבות ההחלטה מעידים על כך שחלקים נרחבים ומהותיים בהחלטה לא יושמו, וכן תהליכים שונים שנגזרו מהחלטה זו החלו אך לא הושלמו. בסיכומו של דבר, תמונת המצב המתקבלת מבחינת כלל מרכיבי החלטת הממשלה היא של אי יישום מהותי. להלן מספר תובנות הנוגעות להליכי היישום של החלטה זו: :אי הקמתה של יחידה לצמצום ומניעת עישון במשרד הבריאות אי הקמתה של יחידה מסודרת הכוללת מספר רב של תקנים, כפי שהומלץ בדו"ח הוועדה הציבורית, מהווה חסם משמעותי ליישום ההחלטה. מכשול זה משפיע על קצב העבודה והאכיפה. מרכיב זה בהחלטה הינו מרכיב חיוני ומקיף, אשר משליך על חלקים נוספים ביכולת לממש, לפקח ולאכוף היבטי מדיניות מרכזיים שנבעו מהחלטת הממשלה. אי העמדה של כוח אדם מספק במשרד הבריאות ומטה אדמיניסטרטיבי בעל משקל, מהווים לכשעצמם כשל מהותי ביכולת לממש את החלטת הממשלה. :העדר תקצוב וסדר עדיפויות אי הקמתה של היחידה נובעת בבסיסה מהעדר תקצוב במשרד הבריאות, אשר כאמור, נדרש היה להעמיד את המשאבים באופן עצמאי. מדובר בסוגיה מרכזית בכישלון יישום ההחלטה, המעידה כי בהעדר תקצוב תוספתי ממשרד האוצר, ובייחוד כאשר מדובר בהיקף נרחב של כוח אדם ותקנים, סדר העדיפויות הפנימי ויכולות המשרד דוחקות ומעכבות את הביצוע. גם במקרה זה, בו מדובר בתכנית לאומית המגובה בעבודת מטה של ועדה ציבורית, ניכר כי ללא מחויבות אוצרית וגיבוי משאבי, התכנית נידונה לכישלון. :הליכי חקיקה תקועים ממצאי המעקב אחר התכנית לצמצום העישון ונזקיו מדגימים היטב את הפער בין ההכנה והניסוח של תקנים ונהלים לבין היכולת להשלימם בחקיקה. גם בחלק העוסק במניעת העישון במקומות ציבוריים וגם בזה העוסק בהגבלות על פרסום מוצרי טבק נמצא כי משרד הבריאות אכן מימש את הנדרש בכל הקשור להכנת התזכירים והפצתם, אולם באלה לא היה די בכדי להבטיח את השלמת החקיקה ויישום התקנות במציאות לטובת מימוש יעדי התכנית. ממצאים אלה מדגימים כי על החלטות ממשלה הכוללות שינויי חקיקה להבטיח את המחויבות של המשרדים להשלמת תהליכי החקיקה, תוך מתן גיבוי ממשלתי ופוליטי. :הפן הכלכלי – הכנסות המדינה מחד, משרד האוצר הצליח לקדם שינויי מס ומכס בהתאם להמלצות הוועדה הציבורית (וזאת למרות שפערי המס הגדולים לטובת טבק לגלגול טרם צומצם). מאידך, וגם על רקע אי הקמתה של היחידה במשרד הבריאות – לא מתבצעות מספיק פעולות אכיפה בעניין זה, שהן בעלות פוטנציאל כלכלי גבוה (באמצעות אכיפה וקנסות, כולל ברשויות מקומיות). עוד עולה מהנתונים מכספי המיסים מוקצים בסל שירותי ₪ מיליון6 , רק₪ מיליארד6כי בזמן שהמדינה מכניסה כ־ הבריאות למטרות גמילה מעישון, ולכן אמצעי הגמילה העומדים לרשות המעשן הם מועטים. אף שלא נכללה בהחלטת הממשלה, רלוונטית לעניין זה המלצתה של הוועדה הציבורית להקים במשרד הבריאות קרן לצמצום העישון שכספיה יגיעו מקנסות וייועדו למימון פעילות המשרד בתחום.