חומר רקע
ט"ו בתמוז התשע"ז
9 ביולי 2017
לכבוד: ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק שיפוט בתי דין דתיים (בוררות), התשע"ה-2015 (פ/1370/20)
סמכויות בתי הדין הרבניים – רקע
סמכויות בתי הדין הרבניים נקבעו בחוק שיפוט בתי דין רבניים (נישואין וגירושין), התשי"ג-1953, אשר החליף את הוראות סעיף 53 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל, 1922 עד 1947 (מתקופת המנדט הבריטי), בעניינם של יהודים. מבלי לפרוס את מלוא רוחב היריעה, נציין כי לפי החוק לבתי הדין הרבניים יש את הסמכויות הבאות:
סמכות ייחודית בענייני נישואין וגירושין (סעיף 1 לחוק) – ענייני נישואין וגירושין של יהודים בישראל, אזרחי המדינה או תושביה, הם בשיפוטם הייחודי של בתי הדין הרבניים.
סמכות על ידי כריכה (סעיף 3 לחוק) – לבית הדין הרבני סמכות שיפוט לדון בכל עניין הכרוך בתביעת הגירושין, הנדרש לצורך פירוקו היעיל של קשר הנישואין (למשל, ענייני משמורת וענייני רכוש), ובלבד שתביעות אלו הוגשו לבית הדין הרבני לפני שהוגשו לערכאה האזרחית, ועמדו ב"מבחני הכריכה" (כנות תביעת הגירושין; כריכה כדין; וכנות הכריכה).
סמכות שיפוט מכוח הסכמת הצדדים (סעיף 9 לחוק) – בענייני המעמד האישי של יהודים שבהם אין לבית הדין הרבני סמכות לדון לפי החוק, יהיה לבית הדין הרבני סמכות שיפוט אם כל הצדדים הנוגעים בדבר הביעו את הסכמתם לכך. לפי סעיף 51 לדבר המלך 'ענייני המעמד האישי' כוללים, בין היתר: ענייני מזונות, אפוטרופסות וכיו"ב.
במקביל לסמכויות האמורות, נהגה בבתי הדין הרבניים פרקטיקה רבת שנים של דיונים בסכסוכים אזרחיים שהובאו לפניהם כבוררים.
הלכת סימה אמיר
פרשת סימה אמיר עסקה בשאלת סמכותו של בית הדין הרבני לפסוק במחלוקת רכושית בין בני זוג – לאחר שתם הליך הגירושין – שנבעה מטענה של הבעל כי האשה הפרה את הסכם הגירושין. האשה טענה, כי על אף שבהסכם הגירושין התחייבו בני הזוג שכל מחלוקת עתידית ביניהם תידון אך ורק בבית הדין הרבני, אין לקבל את קביעתו של בית הדין הרבני שהסכם הגירושין אכן הסמיך אותו לדון בסכסוכים העתידיים בין בני הזוג. לאחר שבחן מספר מקורות סמכות אפשריים לפסיקתו של בית הדין הרבני בעניין זה ודחה אותם, בחן בג"ץ גם את האפשרות שבית הדין הרבני מוסמך היה לדון בהפרת הסכם הגירושין כבורר, אך פסל גם אותה. לפי קביעת בג"ץ, בית הדין הרבני אינו מוסמך לעסוק בעניינים אזרחיים שאינם בתחום סמכותו העניינית, ולכן הצדדים אינם יכולים להסמיך אותו להכריע במחלוקת ביניהם במסגרת בוררות.
הצעת החוק
נוכח פסיקתו של בג"ץ בפרשת סימה אמיר, מבקשת הצעת חוק שיפוט בתי דין דתיים (בוררות), התשע"ה-2015 (פ/1370/20) שהוגשה על ידי חברי הכנסת גפני ומקלב, לעגן בחוק את סמכותם של בתי הדין הדתיים שפועלים בישראל מכוח חוק, לדון בעניינים אזרחיים, בהסכמת הצדדים. ההצעה ביקשה להחיל את ההסדר המוצע הן על בתי הדין הרבניים, הן על בתי הדין השרעיים והן על בתי הדין הדתיים הדרוזים. באשר לבתי הדין של העדות הנוצריות המוכרות בישראל, נטען כי אין מניעה מלהחיל את החוק גם עליהם, אך אין חוק המסדיר את ייסודם ומינוי דייניהם.
בדברי ההסבר להצעת החוק הפרטית נטען, כי השאלה האם עדיף לתת לבתי הדין הדתיים לדון בסכסוכים אזרחיים, בהסכמת הצדדים, במסגרת של דיני הבוררות כפי שמוצע בהצעת החוק, או במסגרת של סמכות שיפוט עצמאית, היא שאלה מורכבת, שכן לכל אחד מהמודלים יש יתרונות וחסרונות, ואלו יידונו במסגרת הכנת הצעת החוק בוועדת החוקה, מתוך מגמה שסוג הסמכות שיוחלט לגביו יגובש בהסכמה רחבה ככל האפשר.
עוד נטען בדברי ההסבר, כי כדי לגבש הסכמה רחבה ולהימנע ממחלוקת ציבורית באשר להרחבת סמכויות בתי הדין הרבניים, הצעת החוק הפרטית מוציאה מתוכה במפורש את האפשרות שבית הדין יוכל לדון במסגרת של בוררות בענייני רכוש הכרוכים בגירושין או בעניין אחר של מעמד אישי שלבית דין דתי קיימת לגביו סמכות שיפוט, ולו בהסכמה.
במקביל, פרסם משרד המשפטים תזכיר חוק ממשלתי באותו נושא. תזכיר החוק בחר לאמץ את מודל סמכות השיפוט, אך במקביל סייג את תחולת הדין הדתי באופן שהוא אינו יכול לפגוע בזכויות מהותיות שהמחוקק הקנה לבעלי דין מסוימים (עקרון השוויון לנשים, הגנה על עובדים והגנה על בעלי מוגבלויות).
ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה לתמוך בהצעת החוק הפרטית, בכפוף לכך שיאומץ מודל הבוררות ושהצעת החוק תחול רק על בתי הדין הרבניים ולא על בתי הדין הדתיים האחרים. נוכח החלטת ועדת השרים כאמור, ולשם הנוחות, הדיון שלהלן ייערך בנוגע לבתי הדין הרבניים, אך הוא נכון, במידה שווה, גם לבתי הדין הדתיים האחרים.
הענקת סמכות לבית הדין הרבני לדון בעניינים אזרחיים לפי דין תורה – סוגיות עקרוניות לדיון
ההצעה להעניק לבתי הדין הרבניים סמכויות לדון בעניינים אזרחיים לפי דין תורה במודל הבוררות, ועוד יותר מזה ההצעה החלופית שמבקשת להעניק להם סמכות זו לפי מודל סמכות השיפוט, מעוררות מספר סוגיות עקרוניות לדיון, הן במישור העקרוני והן במישור המעשי:
(1) האם המדינה צריכה לספק ולממן מנגנונים שיאפשרו "פלורליזם משפטי"? – בדברי ההסבר להצעת החוק הפרטית נטען, כי קיים צורך של קבוצות רבות בקרב הציבור היהודי בישראל ליישב סכסוכים אך ורק בבתי דין הפוסקים על פי דין תורה, צורך שמשתלב בעקרון "הפלורליזם המשפטי", ולפיכך מן הראוי כי המדינה תעמיד לרשות ציבורים אלה את הכלים ליישוב סכסוכים בדרך המשפטית המקובלת עליהם.
התפיסה העומדת ביסוד דברי ההסבר מעוררת שאלות לא פשוטות, שהרי גם לפי המצב המשפטי הנוכחי, אין מניעה לכל מי שרוצה להתדיין בפני בתי דין פרטיים שפוסקים לפי דין תורה, לפנות לבתי דין אלה. יתירה מזאת, ככל שצדדים מסמיכים את בית הדין הפרטי כבורר לפי חוק הבוררות, ניתן להביא את פסק הבוררות של אותו בית דין פרטי לאישורו בית המשפט המחוזי, ובכך פסק הבוררות מקבל תוקף כאילו היה פסק דין וניתן לממשו בהוצאה לפועל. במובן הזה, כבר מתקיים במדינת ישראל "פלורליזם משפטי" אף בלא חקיקת ההסדר המוצע בהצעת החוק.
משכך, נראה כי השאלה איננה האם המדינה צריכה לאפשר לקבוצות שמעוניינות להתדיין לפי דין תורה לעשות זאת (שכן המדינה מאפשרת זאת כבר כיום), אלא השאלה היא האם המדינה צריכה לספק לאותן הקבוצות מנגנוני יישוב סכסוכים שאינם פועלים לפי דין המדינה, ולתקצב אותם מהקופה הציבורית? אכן, מצד אחד, יש בכך כדי לתת ביטוי חזק עוד יותר לעקרונות של "פלורליזם משפטי", ואולם מצד שני, המחיר הוא בכך שהמדינה פועלת להחלשת האחידות וההרמוניה של המערכת המשפטית שלה עצמה?
שאלה זו מקבלת משנה תוקף אם מאמצים את מודל סמכות השיפוט, שכן בעוד שבמודל הבוררות ההליך מוכל בתוך מודל משפטי שקיים לפי דין המדינה (בוררות), אימוץ של מודל סמכות השיפוט יוצר מערכת שיפוטית אלטרנטיבית שמחלישה את האחידות וההרמוניה של דין המדינה.
(2) אילו קבוצות זכאיות למנגנונים אלטרנטיביים ליישוב סכסוכים במימון המדינה – גם אם התשובה לשאלות שנשאלו בסעיף הקודם תהיה חיובית, מתעוררת השאלה מהם הקריטריונים לכך? אלו קבוצות תהיינה זכאיות לכך שהמדינה תעמיד לרשותם, במימון הקופה הציבורית, מערכות אלטרנטיביות ליישוב סכסוכים? כפי שצוין לעיל, החלטת ועדת השרים היתה לצמצם את תחולת הצעת החוק רק לבתי הדין הרבניים. ואולם, לא ברור מדוע שהמדינה תספק ותממן מנגנונים אלטרנטיביים ליישוב סכסוכים רק ליהודים ולא לקבוצות דתיות אחרות שמעמדן מוכר על ידי המדינה, כמו מוסלמים, דרוזים ונוצרים?
(3) המתח שבין עקרונות ליברליים ובין הדין הדתי – שאלה נוספת העולה במקרה זה היא המתח שיכול להיווצר בין התפיסה הפלורליסטית, שמבקשת להכיר בייחודיות של הקהילה ובערכים הפנימיים שלה, לבין עקרונות יסוד של התפיסה הליברלית. עימות כזה יכול לבוא לידי ביטוי, כשהערכים המקודמים על ידי קהילה ספציפית מתנגשים עם עקרונות יסוד של התפיסה הליברלית, כדוגמת עקרון השוויון. עימות אפשרי שכזה, עלול להיווצר גם במסגרת ההסדר המוצע. שכן, במקרים מסוימים, החלת הדין הדתי בסכסוכים אזרחיים, עלולה לפגוע בזכויות, בהגנות ובתפיסות יסוד אחרות שנקבעו על ידי המחוקק. למשל, החלת הדין הדתי עלולה, בעניינים מסוימים, להתנגש עם עקרון השוויון כלפי נשים שמעוגן בחוק שיווי זכויות האשה, התשי"א-1951, עם חוקים שנועדו להגן על עובדים ולהעניק להם זכויות, עם חוקים שמעניקים הגנות מיוחדות לאוכלוסיות מוחלשות, דוגמת אנשים עם מוגבלות, ועוד.
כדי למתן את עוצמתו של המתח האמור, ניתן לשקול אימוץ הוראה דומה לזו שהוצעה בתזכיר החוק הממשלתי – שכאמור הציע את מודל סמכות השיפוט ולא את מודל הבוררות – ולפיה פסיקתו של בית הדין הרבני לפי דין תורה לא תוכל לפגוע בזכות מהותית של בעל דין לפי חוק שיווי זכויות האישה, התשי"א-1951, לפי חוקי מגן המעניקים זכויות לעובדים או לפי חוקים המעניקים הגנה לאדם עם מוגבלות.
(4) הסכמת הצדדים – לפי ההסדר המוצע, תנאי הסף שמאפשר לבתי הדין הרבניים לדון כבוררים בעניינים אזרחיים, הוא הסכמה בכתב של כל הצדדים הנוגעים בדבר. הסוגיה של הסכמת הצדדים טומנת בחובה שאלות מורכבות, בשני היבטים: הראשון – הצורך לוודא שהצדדים מבינים את מלוא המשמעויות שיש להסכמתם; השני – הצורך לוודא שמדובר בהסכמה אמיתית וחופשית, שאינה נובעת מלחצים חברתיים של הקהילה הדתית שבה חברים הצדדים.
להלן, במסגרת הדיון בסעיף 3 להצעת החוק, יוצגו הקשיים שהצעת החוק מעוררת בסוגיית ההסכמה, והצעות אפשריות לפתרונם.
(5) יצירת עומסים על בתי הדין הרבניים – במהלך השנים, טענו בתי הדין הרבניים כי העומס המוטל על כתפי הדיינים הוא אדיר. כן נטען, כי יש חוסר רב בדיינים, בשל העדר פרופורציה בין הגידול במספר תקני הדיינים לגידול באוכלוסייה ובשיעורי הגירושין. ככל שיאושר החוק המוצע, יתווסף על העומס האמור מאות רבות (אם לא למעלה מכך) של תיקים אזרחיים, שהטיפול בהם ידרוש זמן שיפוטי רב, והוא עלול לבוא על חשבון הטיפול בתיקי הנישואין והגירושין המצויים כיום בסמכות בתי הדין. נוכח הטענות אודות העומס הכבד הקיים כבר היום במערכת בתי הדין הרבניים, והחוסר הרב בתקני דיינים, ספק רב אם תוספת של מספר מצומצם של תקנים (4 בשנת 2017 ועוד 4 בשנת 2018) וייעוד 2 או 3 תקנים מתוכם ליישום החוק המוצע, אכן יכולים לתת מענה לעומס הקיים כבר היום בבתי הדין הרבניים, שיגדל עוד יותר בעקבות ההסדר המוצע.
מוצע לברר עם משרד האוצר ומערכת בתי הדין הרבניים, מהו המענה תקציבי שצפוי להינתן להגדלת העומס המוטלת על מערכת בתי הדין הרבניים, כדי לוודא שהטיפול בענייני הנישואין והגירושין לא ייפגע.
(6) ערכאה שיפוטית כבורר – סוגיה נוספת, שנוגעת למודל הבוררות שבהצעת החוק הפרטית, היא, האם נכון שערכאה שיפוטית תפעל כבורר? האם אין חשש שהדבר יגרום לבלבול בין תפקידיה של אותה ערכאה שיפוטית כבעלת סמכות שיפוט לבין תפקידה כבוררת? בלבול זה יכול להיות גם כלפי חוץ, דהיינו: שצדדים להליך יסברו בטעות כי מדובר בהליך שיפוטי לכל דבר ועניין ולא בהליך בוררות, וגם כלפי פנים, דהיינו: שהערכאה השיפוטית תשתמש בסמכויות שמוקנות לה במסגרת הליכים משפטיים רגילים, גם במסגרת הליכי הבוררות.
סעיפי הצעת החוק הפרטית
סעיף 1 – הגדרות
מוצע לקבוע מספר הגדרות שייעשה בהם שימוש בסעיפי הצעת החוק.
לעניין הגדרת "בית דין" – מוצע בהצעת החוק לקבוע שמונח זה יתייחס הן לבית דין רבני, הן לבית דין שרעי והן לבית דין דתי דרוזי. בדברי ההסבר נטען, כי אין מניעה להחיל את החוק גם על בתי הדין של העדות הנוצריות המוכרות בישראל, אך מכיוון שאין חוק המסדיר את ייסודם ומינוי דייניהם, נראה – כך נטען – כי גם ללא הסדר מפורש בחוק הם מוסמכים לדון כבוררים.
נקודות לדיון:
(1) הגדרת סמכויות על דרך השלילה – הענקת סמכות, ובכלל זה הענקת סמכות סטטוטורית לערכאה שיפוטית לדון כבורר, צריכה להיות ברורה ומדויקת עד כמה שניתן, באופן שימנע ספקות באשר לתחומי הסמכות. הגדרת תוכן הסמכות על דרך השלילה, עלולה ליצור ספקות באשר לתחומי המשפט שיכולים להידון בפני בית הדין הרבני כבורר, ובמקביל היא עלולה, מבלי משים, להפוך תחומי משפט שונים שדבר אין להם עם סכסוכים אזרחיים (למשל, הדין המשמעתי), ל"עניין אזרחי" שיכול להידון בבוררות בפני בית הדין הרבני.
כדי שגדרי הסמכות יהיו ברורים, אנו סבורים כי הגדרת התחומים שבהם בית הדין הרבני יהיה מוסמך לדון כבורר, צריכה להיעשות על דרך החיוב ולא על דרך השלילה, קרי: ייכתב בצורה מפורשת באלו נושאים בית הדין יהיה מוסמך לדון כבורר, במקום הניסוח השלילי שקובע באלו נושאים בית הדין אינו מוסמך לדון כבורר. למשל, לכתוב כי "עניין אזרחי", הוא כל אחד מאלה: עניין שבא בגדרו של חוק החוזים, חוק השכירות והשאילה, חוק המכר וכן הלאה.
(2) "עניין שאינו בסמכות שיפוט של בית דין..." – בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי כדי לגבש הסכמה רחבה ולהימנע ממחלוקת ציבורית באשר להרחבת סמכויות בתי הדין הדתיים בענייני נישואין וגירושין, מוצע להחריג במפורש מסמכותו של בית הדין כבורר, עניינים הכרוכים בגירושין או עניינים אחרים של מעמד אישי שלבית דין דתי קיימת לגביהם סמכות שיפוט, ולו בהסכמה. ואולם, בעניין זה קיים פער בין דברי ההסבר לנוסח המוצע. כיצד? מהגדרת המונח "עניין אזרחי" עולה, כי כל עניין שאינו בסמכות השיפוט של בית הדין הרבני (ואינו עניין פלילי או מינהלי) הוא "עניין אזרחי" שיכול להידון בבוררות בפני בית הדין הרבני. למעשה, בהגדרה רחבה זו כלולים גם כל אותם עניינים מתחום "דיני המשפחה", שבמהלך השנים בג"ץ קבע לגביהם כי הם אינם בסמכותו של בית הדין הרבני. כך, למשל, בפרשת סימה אמיר נקבע, כי תביעה לאכיפה של סעיף שיפוי בהסכם גירושין שאושר על ידי בית הדין הרבני, אינה מצויה בסמכות השיפוט של בית הדין הרבני והוא אף אינו יכול לדון בה כבורר. באופן פרדוקסלי, דווקא הקביעה של בג"ץ שתביעה כאמור אינה בסמכותו של בית הדין הרבני, תהפוך אותה – לעניין הצעת החוק דנן – להיות "עניין אזרחי" שיכול להידון בבוררות בפני בית הדין הרבני. במלים אחרות, דווקא באותם עניינים מעוררי מחלוקת בתחום דיני המשפחה, שבג"ץ קבע כי לבית הדין הרבני אין סמכות לדון בהם, יהפכו כעת להיות "עניינים אזרחיים" שבית הדין הרבני יהא רשאי לדון בהם כבורר.
כדי להימנע מהבעיה האמורה, ניתן להציע הבהרה ולפיה "עניין אזרחי" אינו כולל כל עניין שנובע, במישרין או בעקיפין, מסכסוך שבסמכות שיפוט של בית הדין הרבני, או שסכסוך כאמור הוא מקורו, גם אם אותו עניין כשלעצמו אינו בסמכות שיפוט של בית הדין הרבני. בנוסף, ניתן לקבוע כי בית הדין הרבני לא יהא רשאי לדון כבורר ב"עניין אזרחי" במקביל לדיון שמתנהל לגבי אותם הצדדים מכוח סמכויות השיפוט שיש לו.
(3) עניין שבסמכות שיפוט של בית דין לפי חוק – יש מקום לחדד את הניסוח כך שיובהר שמדובר גם על סמכות שיפוט מכוח כריכה.
סעיף 2 להצעת החוק – בוררות בהסכמה
מוצע לקבוע כי בית דין דתי יהיה רשאי לדון כבורר בעניין אזרחי היכול לשמש נושא להסכם, ובלבד שכל הצדדים הנוגעים בדבר הביעו בכתב את הסכמתם לכך, ושאחד מהצדדים הנוגעים בדבר לפחות הוא בן דתו של בית הדין. לעניין זה, מוצע לקבוע כי אם אחד הצדדים הוא תאגיד, די בכך שבעל שליטה בו הוא בן דתו של בית הדין.
נקודות לדיון:
(1) אחד מהצדדים לפחות הוא בן דתו של בית הדין – ככל שמדובר על מודל של בוררות, מדוע להגביל את אפשרות ההתדיינות בפני בית הדין הרבני רק לבני הדת של בית הדין? גם אם מדובר בסיטואציה שניתן להניח שהיא פחות שכיחה, לא ברור מדוע למנוע משני מוסלמים למשל, שרוצים שבית הדין הרבני יכריע בסכסוך ביניהם כבורר, לעשות זאת?
(2) התדיינות של תאגיד בפני בית הדין הדתי – לא ברור מה ההצדקה לאפשר התדיינות של תאגיד בפני בית דין דתי, שהרי תאגיד אינו משתייך לדת מסוימת. מעבר לכך, לא ברור מדוע שיוכו הדתי של בעל השליטה בתאגיד – במיוחד אם מדובר בתאגיד ציבורי שיכולים להיות בו אלפי בעלי מניות – רלוונטי לעניין ההתדיינות של התאגיד בפני בית הדין הדתי כבורר. לבסוף, כאמור לעיל, אם תאגיד מעוניין להתדיין בפני בית דין דתי כבורר מדוע למנוע זאת ממנו גם אם ההשתייכות הדתית של בעלי השליטה בו שונה מזו של בית הדין?
ככל שהכוונה לאפשר מתן סמכות לבית הדין הדתי כאשר מדובר בחברה פרטית קטנה הנשלטת באופן מלא על-ידי בעלי מניות ספורים המסכימים להתדיין בפני בית הדין הדתי, יש להגביל את מתן הסמכות למצב זה בלבד.
סעיף 3 להצעת החוק – הפניה אל בית הדין
(1) הבנה של הצדדים את מלוא המשמעויות של הסכמתם (סעיף קטן (א)) – יש חוסר בהירות באשר לטיבה ולתוכנה של ההסכמה בכתב שתוגש לבית הדין לפי סעיף 3(א) המוצע: האם ההסכמה היא למעשה "הסכם בוררות" שאמור לכלול את מסגרת ההתדיינות ותוכנה (מי יהיה הבורר, כמה בוררים יהיו וכו') בדומה לכל הסכם בוררות שלפי חוק הבוררות? או שמעת שהצדדים הסכימו להתדיין בפני בית הדין כבורר, הרי שמסגרת ההתדיינות והתוכן שלה ייקבעו על-ידי בית הדין, והצדדים ידרשו לקבל אותם כ"חבילה" אחת?
כך למשל, האם הצדדים יכולים לבחור איזה דיין ישמש כבורר, האם הבוררות תתנהל בהרכב של דיין אחד או 3 דיינים והאם תהיה או לא תהיה אפשרות לערער לבית הדין הרבני הגדול על פסק הבוררות של בית הדין הרבני האזורי, כפי שהם יכולים לעשות בהסכם בוררות רגיל? או שמשעה שהגישו את הסכמתם להתדיין בפני בית הדין הדתי כבורר, זהות הדיין הבורר, מספר הדיינים או האפשרות לערער אינה נתונה לשיקול דעתם אלא לכללים שחלים בבית הדין?
ככל שהכוונה היא – כפי שלכאורה שמשתמע מלשון סעיפים 2(1) ו-3(א) להצעת החוק – שהסכמתם בכתב של הצדדים מתמצית בעצם הסכמה להתדיין בפני בית הדין הדתי כבורר, אנו סבורים כי המחוקק נדרש לעצב את ההסדר באופן שיבטיח, עד כמה שניתן, כי הצדדים מבינים את המשמעות של הסכמתם להתדיין בבוררות בפני בית הדין הדתי. כדי להשיג מטרה זו, ניתן להציע את ההסדרים המצטברים הבאים:
עיצוב טופס הסכמה מובנה שעליו יחתמו הצדדים, שיכלול הסברים מפורטים על משמעות החתימה על הטופס. הטופס יצורף כתוספת להצעת החוק או ייקבע במסגרת תקנות של שר המשפטים שיאושרו על ידי ועדת החוקה של הכנסת.
הבהרה בעל-פה – בית הדין הדתי יידרש לוודא, בעל פה, בטרם פתיחת ההליך, כי הצדדים אכן הבינו בצורה מלאה את מלוא המשמעות של הסכמתם להתדיין בפניו.
עיצוב מסמך שמפרט את סדרי הדיון וההוראות החלות במסגרת הליך בוררות בפני בית הדין הדתי, בדומה להוראות שחלות בבוררות רגילה לפי התוספת הראשונה והשניה לחוק הבוררות, מקום שהצדדים לא הסכימו אחרת. המסמך יצורף כתוספת להצעת החוק או ייקבע במסגרת תקנות של שר המשפטים שיאושרו על ידי ועדת החוקה של הכנסת.
(2) תשלום/אגרה לבית הדין (סעיף קטן (א)) – אין כל ספק שדיינים שמכהנים בבתי הדין הרבניים (או השופטים בבתי הדין הדתיים האחרים) אינם יכולים לקבל שכר כלשהו בגין בוררות שתידון לפניהם, והתשלום צריך להיות משולם כאגרה למערכת בתי הדין הרלוונטית. לכן, נדרשת הסדרה של נושא התשלום בגין ההתדיינות בפני בית הדין הרבני כבורר. מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע אגרות לעניין זה, באישורה של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת.
(3) כיצד מוודאים שמדובר בהסכמה אמיתית וחופשית שאינם נובעת מלחצים חברתיים? (סעיף קטן (ב)) – כיצד מוודאים שהסכמת הצדדים היא אמיתית וחופשית ואינה נובעת מלחצים חברתיים שמופעלים על ידי הקהילה הדתית שבה חברים הצדדים? בהקשר דנן, החשש שהסכמה בכתב של הצדדים לא תמיד תשקף הסכמה מדעת, מבוסס על שני ראשים:
כתבי סירוב: הפרקטיקה של הוצאת 'כתבי סירוב', אמנם נפסלה על ידי בג"ץ, אך יש אינדיקציות לכך שגם אם בתי הדין הרבניים נמנעים מלהוציא 'כתבי סירוב' בצורה גלויה, הם ממשיכים לקרוא להפעלתם בצורה עקיפה.
פניית בית הדין לצד שלא הסכים: לפי סעיף 3(ב) המוצע, אם צד לא צירף את הסכמתו, בית הדין יודיע לאותו צד על "אפשרותו להסכים" שבית הדין ידון בעניין כבורר. הודעה מעין זו עלולה להפעיל לחץ על צד שאינו מעוניין להתדיין בפני בית הדין, שכן היא עשויה להיתפס כמעין איום על 'הצד הסרבן'. צד שזוכה ל"יידוע" שכזה ממוסד שיפוטי רשמי של המדינה, עלול לחשוש מההשלכות שיגרמו לו אם לא יסכים. גם אם החשש מוטעה, די בכך שהוא עלול להיווצר כדי לפגום בהסכמתו החופשית של הצד השני.
יתירה מזאת, נוכח העובדה שהסכמה בכתב של שני הצדדים היא בבחינת תנאי סף להתדיינות בפני בית הדין הרבני כבורר, עצם הפנייה של אחד הצדדים לבית הדין ללא הסכמה בכתב של הצד השני, אינה יכולה להתפרש אלא כהזמנה של הפונה לבית הדין ללחוץ על הצד השני, 'הסרבן'.
נוכח האמור, וכדי להבטיח, עד כמה שניתן, את חופשיות הסכמת הצדדים, מוצע למחוק את סעיף 3(ב) המוצע. במקום זאת, מוצע לקבוע כי אם לא נמסרה לבית הדין הסכמה בכתב של שני הצדדים, הפנייה תימחק על הסף, ובית הדין לא יוכל לפנות לצד שלא הסכים להתדיין בפניו או לכתוב דברים שמשתמע מהם שהצד שלא הסכים הוא "סרבן" (במשמעות הדתית של המונח).
(4) מתן היתר לפי הדין הדתי להתדיינות בפני בית משפט אזרחי (סעיפים קטנים (ג) ו-(ה)) – בהצעת החוק מוצע לקבוע כי אם אחד מהצדדים אינו מסכים להתדיין בפני בית הדין הרבני כבורר (וכן עד לקבלת הסכמה של שני הצדדים), בית הדין יהיה רשאי לתת לצד שהסכים להתדיין בפניו היתר להגיש תביעה לערכאה משפטית אזרחית (או היתר לבקש ממנה סעד זמני). הוראה זו מבוססת על האיסור ההלכתי להגיש תביעה בפני 'ערכאות של גויים' – תוך זיהוי בין מערכת בתי המשפט של ישראל לבין 'ערכאות של גויים' – ועל הצורך לקבל היתר הלכתי להגיש תביעה לאותן ערכאות במקרה שהצד השני מסרב להתדיין בפני בית הדין הרבני.
ההוראה המוצעת מעוררת קושי במספר מישורים:
ראשית, קיימת בעייתיות בכך שחקיקה של הכנסת תכלול הוראה שמכירה בכך שכדי שאדם יוכל לפנות לקבלת סעד ממערכת המשפט "האזרחית" במדינת ישראל הוא יידרש לקבל היתר מבעל סמכות דתית. קשה לראות כיצד גישה זו אף מתיישבת עם התפיסה של "פלורליזם משפטי" העומדת ביסוד הצעת החוק.
שנית, אימוץ הוראה הקובעת שבכדי להתדיין בפני ערכאה אזרחית צד נדרש לקבל היתר מבית הדין הרבני, עלול להתפרש כמתן הכשר מצד המחוקק לבתי הדין הרבניים להוצאת 'כתבי סירוב', שהרי מדובר בשני היבטים של אותה תופעה דתית.
בכל מקרה, מתן היתר שכזה הוא עניין הלכתי, שספק אם יש מקום שהמחוקק הוא זה שיסדיר אותו. נוכח האמור, מוצע למחוק מהצעת החוק את ההוראות שבסעיף 3(ג) ו-(ה).
(5) הסכמה של קטין, חסוי, פסול דין או נעדר (סעיף קטן (ד)) – נוכח הדרישה להסכמה חופשית של שני הצדדים, ספק אם יש מקום להעניק לאפוטרופוס של אנשים שאינם יכולים לתת הסכמה חופשית בעצמם, את הסמכות לתת הסכמה שכזאת בשמם. הספק מתעצם בשל העובדה שמדובר בגורמים מוחלשים, שהחוק האזרחי העניק להם זכויות והגנות, שלא בהכרח יישמרו להם במקרה שהדיון יתקיים בפני בית הדין הדתי, ומשכך, השלכות ההסכמה עלולות להיות מרחיקות לכת בעבורם יותר מהסכמה של בגיר כשיר.
לעניין זה, אנו סבורים כי לא ניתן לגזור גזירה שווה לענייננו מהאפשרות הקיימת בסעיף 155(ב) לחוק הירושה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק הירושה), לתת הסכמה בידי אפוטרופוס להתדיין בפני בית דין דתי בענייני ירושה. זאת, נוכח העובדה שאפשרות זו מסויגת על ידי הקביעה שאם בית הדין הדתי מחיל על העניין את הדין הדתי שלפיו הוא נוהג, זכויות הירושה של קטין או פסול דין לא תהיינה פחותות ממה שהיו לפי חוק הירושה (סעיף 155(ג) לחוק הירושה). דהיינו: המחוקק הבטיח שגורמים מוחלשים שיסכימו – באמצעות האפוטרופוס שלהם – להתדיין בפני בית הדין הדתי, לא יינזקו מהסכמה זו מבחינת תוכן ההסדרים שיחולו עליהם.
נוכח האמור, מוצע למחוק את האפשרות למתן הסכמה בידי אפוטרופוס עבור קטין, חסוי, פסול דין או נעדר.
סעיף 4 להצעת החוק – תחולת הדין הדתי
מוצע לקבוע, כי בעניין שהובא להתדיינות בפני בית הדין בהתאם לחוק המוצע, בית הדין יהיה רשאי לדון ולפסוק לפי הדין הדתי שחל בו.
נקודה לדיון: כאמור לעיל, בהקשר זה מתעוררת שאלת המתח שבין הדין הדתי ועקרונות של שיטת משפט ליברלית מודרנית.
סעיף 5 להצעת החוק – הוראות חוק הבוררות
מוצע לקבוע כי על בוררות בעניין אזרחי שתידון לפני בית הדין הדתי לפי החוק המוצע, יחולו הוראות חוק הבוררות, ככל שאין בהן סתירה להוראות החוק המוצע, למעט הוראות סעיפים 31 עד 35 לחוק הבוררות, שעניינם שכרו של הבורר.
סעיף 6 להצעת החוק – תחולה והוראות מעבר
מוצע לקבוע הוראות מעבר, שיסדירו את מעמדם של פסקי בוררות שניתנו על ידי בתי דין דתיים לפני תחילתו של חוק זה, ושל הליכי בוררות שתלויים ועומדים לפני בית דין דתי ביום תחילתו של החוק המוצע. כן מוצע לקבוע כי הוראות החוק המוצע יחולו גם על הסכם שנערך לפני תחילתו של חוק זה ושנקבע שתתקיים בוררות בבית דין בעניין אזרחי.
נקודות לדיון:
(1) פסקי בוררות שניתנו לפני תחילתו של חוק זה (סעיף קטן (א)) – חרף פסק הדין בעניין סימה אמיר, בתי הדין הרבניים המשיכו לנהל הליכי בוררות בעניינים אזרחיים, דבר שעורר את שאלת תוקפם של פסקי בוררות אלו. בית המשפט העליון קבע, כי פסק בוררות שכזה אמנם אינו בטל מעיקרו אך הוא ניתן לביטול בטענת חוסר סמכות לפי סעיף 24(2) ו-(3) לחוק הבוררות, בכפוף לעקרונות של מניעות, השתק וחוסר תום לב. ואמנם, במקרים מסוימים בית המשפט המחוזי ביטל פסקי בוררות של בתי דין רבניים שניתנו בחוסר סמכות. סעיף 6(א) המוצע מכשיר באופן גורף את כל פסקי הבוררות שניתנו על ידי בתי הדין הרבניים. הכשרה גורפת זו מעוררת שאלות: הן במישור ההצהרתי העקרוני – האם ראוי שהמחוקק יכשיר בדיעבד פעולות של בתי דין רבניים שנפסק בבית המשפט העליון כי נעשו בחוסר סמכות ונגד פסיקה מפורשת של בג"ץ? והן במישור המעשי – האם מוצדק להכשיר פסקי בוררות גם באותם המקרים שבהם צדדים מעוניינים להגיש בקשה לביטול פסק הבוררות, בשל העובדה שניתן בחוסר סמכות?
נוכח האמור, מוצע לסייג את ההכשר שבסעיף 6(א) המוצע לפסקי בוררות שניתנו בתקופה שקדמה להלכת סימה אמיר, ולמצער, לקבוע כי ההכשר לא יחול על פסקי בוררות שניתנו לאחר הלכת סימה אמיר ולפי חוק הבוררות ניתן להגיש בקשה לבטלם.
(2) הליכי בוררות תלויים ועומדים (סעיף קטן (ב)) – העובדה שבתי הדין הדתיים ממשיכים לקיים הליכי בוררות בעניינים אזרחיים, חרף קביעתו המפורשת של בג"ץ בהלכת סימה אמיר מעוררת תמיהה. גם מבקר המדינה העיר על הבעייתיות שבתופעה זו. משכך, מתעוררת השאלה האם ראוי שהמחוקק ייתן תוקף בדיעבד להליכי בוררות של בתי הדין הרבניים שנעשו בחוסר סמכות ובניגוד לפסיקת בג"ץ?
בחוק זה –
"בית דין" – בית דין רבני, בית דין שרעי ובית דין דתי דרוזי;
"חסוי" ו"פסול דין" – כמשמעותם בחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב–1962;
"עניין אזרחי" – עניין שאינו אחד מאלה:
(1) עניין פלילי;
(2) עניין מינהלי, כהגדרתו בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס–2000;
(3) עניין שבסמכות שיפוט של בית דין לפי חוק, לרבות עניין שניתן להסכים לגביו כי יהיה בסמכות שיפוטו של בית דין;
"שליטה" – כהגדרתה בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968.
בית דין רשאי לדון כבורר בעניין אזרחי היכול לשמש נושא להסכם ובלבד שמתקיימים שני אלה:
(1) כל הצדדים הנוגעים בדבר הביעו בכתב את הסכמתם לכך;
(2) אחד הצדדים הנוגעים בדבר לפחות הוא בן דתו של בית הדין; היה אחד הצדדים תאגיד – די בכך שבעל שליטה בו הוא בן דתו של בית הדין.
(א) פניה לבית דין לדון כבורר בעניין אזרחי, תוגש בצירוף הסכמתם בכתב של הצדדים הנוגעים בדבר.
(ב) לא צורפה הסכמתו של צד הנוגע בדבר, יודיע בית הדין לאותו צד, על אפשרותו להסכים לכך שבית הדין ידון בעניין כבורר.
(ג) לא התקבלה הסכמתו של אותו צד לסמכות בית הדין כאמור בסעיף קטן (ב), בתוך מועד שקבע בית הדין, ימסור בית הדין הודעה על כך לצדדים הנוגעים בדבר שהביעו הסכמתם לסמכות בית הדין, ורשאי הוא לתת להם היתר בית דין על פי הדין הדתי להגיש את תביעתם לערכאה אזרחית.
(ד) היה אחד הצדדים הנוגעים בדבר קטין, חסוי, פסול דין או נעדר, ימסור בית הדין הדתי הודעה על כך ליועץ המשפטי לממשלה, ורשאי בית הדין למנות לאותו צד אפוטרופוס לצורך מתן הסכמה לסמכות בית הדין לדון כבורר כאמור בסעיף זה ולצורך ייצוגו לפניו.
(ה) עד לקבלת הסכמתם בכתב של כל הצדדים הנוגעים בדבר לסמכותו של בית דין דתי לדון לפי סעיף זה לא יקיים בית הדין כל דיון בעניין, אך רשאי הוא לתת היתר בית דין על פי דין תורה להגיש בקשה לסעד זמני לערכאה אזרחית.
בלי לגרוע מסמכויות בית דין, בעניין שהובא בפני בית דין בהתאם לחוק זה רשאי בית הדין לדון ולפסוק לפי הדין הדתי שחל בו.
על בוררות לפי חוק זה יחולו, בשינויים המחויבים, הוראות חוק הבוררות, התשכ"ח–1968, למעט סעיפים 31 עד 35, ככל שאין בהן סתירה להוראות חוק זה.
(א) פסק בוררות שנתן בית דין דתי לפני תחילתו של חוק זה, שמתקיימים לגביו התנאים האמורים בסעיף 2 לחוק זה, יראו אותו כאילו ניתן לפי הוראות חוק זה.
(ב) הוראות חוק זה יחולו גם על הליכי בוררות התלויים ועומדים לפני בית דין דתי ביום תחילתו של חוק זה.
(ג) הוראות חוק זה יחולו גם על הסכם אשר נערך לפני תחילתו של חוק זה ושנקבע בו שתתקיים בוררות בבית דין בעניין אזרחי.