חומר רקע

כ"ג בתמוז התשע"ז 17 ביולי 2017 לכבוד: ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס' 39), התשע"ז-2017 (מ-1107) תנאי כשירות לעריכת דין – כללי סעיף 24 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 (להלן – החוק), קובע כי אדם כשיר להיות עורך דין אם התקיימו בו 3 תנאים מצטברים: (1) הוא בעל השכלה משפטית גבוהה; (2) עבר תקופת התמחות; (3) עמד בבחינות של לשכת עורכי הדין. במהלך השנים מאז חקיקתו של החוק בשנת 1961, עברו תנאי הכשירות האמורים לא מעט שינויים, חלקם ממש בתקופה האחרונה. להלן סקירה קצרה ביחס לכל אחד מהתנאים האמורים: (1) השכלה משפטית – סעיף 25 לחוק קובע מספר חלופות לעניין דרישת ההשכלה המשפטית. החלופה הראשונה היא של מי שהוא בוגר לימודי משפטים של מוסד – אוניברסיטה או מכללה – שהוכר על ידי המועצה להשכלה גבוהה כמוסד להשכלה גבוהה (סעיף 25(1) לחוק). שתי חלופות נוספות מתייחסות לתארים של מוסדות בחו"ל ושלוחות שלהם בישראל. החלופה הרביעית, שנוספה במסגרת תיקון לחוק משנת 1991, קובעת כי גם מי שסיים את לימודיו במכללה למשפטים שהוכרה לעניין זה על ידי הוועדה להכרה במכללה חוץ תקציבית למשפטים (להלן – הוועדה), ייחשב כבעל השכלה משפטית גבוהה כאמור (סעיף 25(4) לחוק). ודוק, חלופה זו עוסקת רק במכללות שאינן מוכרות כמוסדות להשכלה גבוהה (שכן, משעה שמכללה מוכרת כמוסד להשכלה גבוהה היא באה בגדרה של החלופה הראשונה והיא אינה נזקקת עוד להכרה של הוועדה). התיקון האמור ביסס את האפשרות ללמוד משפטים כהכשרה מקצועית לקראת קבלת רישיון מקצועי ולא כלימודים אקדמיים, וזאת, על רקע מציאות שבה היה פער ניכר בין הביקוש ללימודי משפטים לבין ההיצע שהיה קיים באותה העת בתחום. הוועדה כוננה לראשונה בשנת 1991, ולפי דברי ההסבר להצעת החוק, בשנותיה הראשונות היא הכירה לעניין זה ב-4 מכללות ומשנת 1998 לא הכירה במוסדות נוספים. יצוין, כי במהלך השנים המועצה להשכלה גבוהה התירה, מעת לעת, למוסדות מוכרים להשכלה גבוהה נוספים, לפתוח מסלולי לימוד לתואר במשפטים. (2) תקופת התמחות – כיום, מדובר בתקופת התמחות של 12 חודשים. בעבר, סעיף 35 לחוק שנחקק בשנת 1961, קבע כי תקופת ההתמחות תהיה שנתיים. בתיקון לחוק שנעשה בשנת 1963 נקבע, כי ניתן להתחיל את ההתמחות במקביל לשנת הלימודים האחרונה. בשנת 1985 תוקן החוק פעם נוספת, כך שתקופת ההתמחות קוצרה ל-18 חודשים, אך במקביל הוגבלה האפשרות להתחיל בהתמחות והותנה בסיום לימודי המשפטים, אשר במקביל קוצרו מ-4 שנים ל-3 שנים וחצי. כך בפועל סיים סטודנט למשפטים את התמחותו בתום 5 שנים מתחילת לימודיו כפי שהיה קודם לכן, אלא שבמקום 4 שנות לימוד ו-2 שנות התמחות, שמתוכם שנת הלימודים האחרונה ושנת ההתמחות הראשונה חפפו זו את זו, היו 3 שנים וחצי של לימודים ושנה וחצי של התמחות, ללא חפיפה. בשנת 1994 תוקן החוק פעם נוספת ותקופת ההתמחות הועמדה על 12 חודשים. (3) בחינות הלשכה – בתום תקופת ההתמחות על המועמד להיבחן בבחינות שעורכת לשכת עורכי הדין. עד לתיקון שנערך בחוק בשנה שעברה, קבע סעיף 38(א) לחוק כי על המועמד להיבחן "בבחינות הלשכה במקצועות מעשיים". הפרקטיקה המושרשת ראתה סעיף זה כמוגבל לבחינות בתחום המשפט הדיוני. נוכח המלצות של ועדות שונות שעסקו במתכונת הראויה לבחינות, תיקנה הכנסת, בשנת 2016, את נוסח הסעיף, וקבעה כי המועמד ייבחן "בבחינות הלשכה להסמכה לעריכת דין, שיהיו בין השאר בדין המהותי ובסדרי דין". תיקון זה, יצר את התשתית החקיקתית שמאפשרת מעבר למתכונת בחינה הכוללת גם את תחום המשפט המהותי. על בסיס התיקון האמור נערכה עבודת הכנה, ומועד הבחינה הקרוב (נובמבר 2017) צפוי להיות המועד הראשון שבו תופעל מתכונת הבחינה החדשה. הצעת החוק הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה כוללת תיקונים ב-3 סוגיות: (א) הארכת תקופת ההתמחות – מוצע להאריך את ההתמחות ל-18 חודשים, אך במקביל, לאפשר למי שנוסף על היותו בעל תואר בוגר בלימודי המשפטים, הוא גם בעל תואר אקדמי נוסף (או תואר במשפטים משולב עם תואר נוסף) והשתתף בקורס במקצועות המעשיים (שהצעת החוק מסדירה היבטים שונים שלו), לעשות התמחות של 12 חודשים בלבד. (ב) הסדרת הפיקוח על ההתמחות – בהמשך להמלצות של ועדות שונות שעסקו בנושא, מוצע להסדיר ולבסס את נושא הפיקוח על ההתמחות, תוך העמדת שופט בדימוס שיכהן כנציב הפיקוח על ההתמחות. במסגרת זו, הנציב יפקח על ההתמחות, ייעץ ללשכה בעניינים הנוגעים לפיקוח על ההתמחות וכן יברר תלונות של מתמחים. (ג) ביטול מסלול המכללות – נוכח העובדה שהיצע לימודי המשפטים בעת הזו הוא נרחב, ושהמועצה להשכלה גבוהה מכירה במסלולי לימודים למשפטים במוסדות נוספים מעת לעת, הצעת החוק מבקשת לבטל את מסלול ההכרה במכללות ללימודי משפטים שאינן מוסדות להשכלה גבוהה. הדיון להלן בסעיפי הצעת החוק, יתייחס לעיקרי התיקונים המוצעים וייעשה בצורה נושאית ולא לפי סדר הסעיפים. הארכת תקופת ההתמחות נוסף על התיקונים שהיו במהלך השנים בעניין תקופת ההתמחות (שתוארו לעיל), ברקע התיקון המוצע באשר לתקופת ההתמחות, עומדים גם שני הדוחות הבאים: דו"ח הוועדה לבדיקת: (א) נושא בחינת ההתמחות לשם הסמכה בעריכת דין (ב) נושא ההתמחות (2002) (להלן – ועדת גרסטל) – דו"ח של ועדה שבראשה עמדה השופטת הילה גרסטל, שהוגשה לשר המשפטים דאז, מאיר שטרית, שעסקה בשאלת ההתמחות – תכניה, יעדיה, משכה והפיקוח עליה, ובשאלת בחינת ההתמחות. סיכום עבודת הצוות לשמירה על איכות מקצוע עריכת הדין (2012) (להלן – צוות רוטקופף) – דו"ח של צוות פנימי במשרד המשפטים שבראשו עמד מנכ"ל משרד המשפטים דאז, ד"ר גיא רוטקופף, שהוגש לשר המשפטים דאז, פרופ' יעקב נאמן. מטרת מינוי הצוות היתה לגבש המלצות לקידום מסקנות ועדת גרסטל. ועדת גרסטל הגיעה למסקנה כי תקופת התמחות בת שנה אינה מספקת כדי להקנות למתמחה את המיומנויות והכישורים הנדרשים לשם עיסוק במקצוע עריכת הדין, שכן היא אינה מאפשרת עיסוק במגוון רחב של נושאים ותחומים של המקצוע ואין בה די כדי להקנות למתמחה נורמות מקצועיות ואתיות שילוו אותו במשך כל שנות עיסוקו במקצוע. זאת, בהתחשב בפער הקיים בין הלימודים האקדמיים שמטרתם להכשיר ולעצב משפטנים (במיוחד נוכח הדגש שניתן במסגרתם להיבטים התיאורטיים של המשפט), ובין הכישורים והמיומנויות הנדרשים מעורך הדין בעבודתו. לאור האמור, המליצה ועדת גרסטל להאריך את תקופת ההתמחות לתקופה של 18 חודשים. המלצה נוספת של ועדת גרסטל היתה, לחייב את כלל המתמחים להשתתף בקורס מעשי-יישומי, במהלך חצי השנה הראשונה של ההתמחות. וגם זאת, כדי לצמצם את הפער שבין הלימודים האקדמיים לבין המיומנויות המעשיות הנדרשות במקצוע. צוות רוטקופף, שבחן את אפשרות יישומן של המלצות ועדת גרסטל, אמנם הסכים שתקופת התמחות ארוכה יותר תקנה למתמחה יותר ניסיון וכישורים, אך נוכח המספר הרב של סטודנטים סבר הצוות כי הגדלת תקופת ההתמחות אינה מעשית, שכן זה יקטין באופן משמעותי את מספר מקומות ההתמחות. עוד סבר הצוות כי הנטל הכלכלי שמוטל על מתמחה בתקופת ההתמחות הוא גדול והארכת התקופה תגדיל את הקושי, ועל כן צוות רוטקופף המליץ להשאיר, בינתיים, את תקופת ההתמחות על 12 חודשים, תוך ביצוע מעקב בנושא. סעיף 5 להצעת החוק – תיקון סעיף 35 שעניינו תקופת ההתמחות 35. תקופת התמחות (א) תקופת ההתמחות תהיה -עשר חודשים. (ב) מי שהוסמך בחוץ לארץ לעריכת דין ושימש בחוץ לארץ עורך דין או בתפקיד שיפוטי לפחות שנתיים, ומי ששימש בחוץ לארץ לפחות שנתיים בתפקיד שיפוטי שרק בעל השכלה משפטית כשיר לו, תהיה תקופת התמחותו שנה, ורשאית הלשכה להפחית תקופה זו ובלבד שלא תפחת מששה חדשים; שימש כאמור פחות משנתיים – רשאית הלשכה להפחית את תקופת ההתמחות שהוא חייב בה ובלבד שלא תפחת משנה. (ג) (בוטל). מוצע לקבוע שני מסלולים של תקופת התמחות: המסלול הראשון – הוא מסלול של התמחות בת 18 חודשים, שבה יחויב מי שהשכלתו היא תואר בוגר בלימודי משפטים. המסלול השני – הוא מסלול של התמחות בת 12 חודשים, שיתאפשר למי שנוסף על היותו בעל תואר בוגר בלימודי המשפטים, הוא בעל תואר אקדמי נוסף או בעל תואר ראשון משולב במשפטים ובתחום לימודים נוסף, והוא השתתף בקורס במקצועות המעשיים. נקודות לדיון: (1) קשר בין ההסדר החדש לגבי תקופת ההתמחות לבין המטרה אותה מבקשים להשיג – ועדת גרסטל הציבה שלושה יעדים להתמחות: הכשרה מעשית-מקצועית לקראת העיסוק במקצוע עריכת הדין; הקניית נורמות מקצועיות ואתיות למתמחה; מתן אפשרות למתמחה להכיר את מהות המקצוע והיבטיו השונים. כדי להשיג יעדים אלה, סברה ועדת גרסטל כי יש להאריך את תקופת ההתמחות ל-18 חודשים, ובנוסף לקיים קורס מעשי במהלך חצי השנה הראשונה של ההתמחות. ואכן, ככל שמדובר במסלול ההתמחות המוצע של 18 חודשים, ניתן להבין שבכדי לשפר את הכשרת המתמחה בהיבטים המעשיים-מקצועיים של מקצוע עריכת הדין שהוזכרו לעיל, יש צורך בחצי שנה נוספת של עבודה שוטפת של המתמחה בפיקוחו והדרכתו של המאמן. לעומת זאת, בחינה של התנאים הנדרשים במסלול החלופי של 12 חודשים בצירוף לתואר אקדמי נוסף וקורס במקצועות המעשיים, מעוררת שאלה: אם אכן לצורך שיפור הכשרתו של המתמחה נדרשת חצי שנה של עבודה יומיומיות של המתמחה בפיקוחו והדרכתו של המאמן, כיצד ניתן "להמיר" דרישה זו בדרישות חלופיות, שכפי שיוסבר מיד אינן משפרות את הכשרתו של המתמחה באופן שקול לחצי שנה נוספת של התמחות? לגבי תואר אקדמי נוסף – לא ברור מהו הקשר שבין קיומו של תואר אקדמי נוסף למטרה של שיפור הכשרת המתמחה בהיבטים המעשיים והמקצועיים של מקצוע עריכת הדין? האמנם המטען הטמון בהשכלה אקדמית נוספת שקול לכישורים המקצועיים, למיומנויות ולנורמות האתיות שמתמחה רוכש בחצי שנה נוספת של התמחות? שאלה זו מקבלת משנה תוקף, נוכח העדר הדרישה שלתואר הנוסף תהיה נגיעה או קשר כלשהו למקצוע עריכת הדין. כך, אין זה מובן כיצד תואר אקדמי נוסף במוסיקולוגיה, תולדות האומנות או מיקרוביולוגיה, תורם להכשרתו של המתמחה בכל הנוגע למיומנויות כמו כתיבת כתבי בי-דין, ניסוח חוזים, הופעה בבתי משפט, כתיבת חוות דעת משפטית או לרכישה של נורמות אתיות ומקצועיות? לגבי קורס במקצועות המעשיים – ניתן להבין כי לתנאי זה יש קשר להשגת יעדי ההתמחות, שכן הקורס מבקש לקדם את הכשרת המתמחה בהיבטים המעשיים והמקצועיים. עם זאת, גם כאן מתעוררת השאלה האם ניתן לראות קורס כאמור כאקוויוולנטי לחצי שנה נוספת של התמחות? האם היכולת לרכוש ולהטמיע מיומנויות וכישורים מקצועיים, כמו גם נורמות אתיות ומקצועיות, במסגרת קורס – מוצלח ומקצועי ככל שיהיה – שלפי המתווה המוסכם יעמוד על 80 שעות לימוד (קרי: שווה ערך לקצת פחות משבועיים עבודה של מתמחה), שקולה ליכולת לרכוש ולהטמיע מיומנויות, כישורים ונורמות כאמור, במהלך חצי שנה של עבודה יומיומית שוטפת בפיקוחו ובהשגחתו של המאמן? בהקשר זה מן הראוי לציין, כי בהמלצות ועדת גרסטל ההצעה לחייב את המתמחה בקורס במקצועות המעשיים לא באה במקום הארכת ההתמחות בחצי שנה (כפי שהצעת החוק הממשלתית מבקשת לקבוע) אלא בנוסף לה. אנו סבורים כי קשה יהיה גם לקבל טענה שעשויה להיטען, ולפיה, גם אם יש קושי בכל דרישה בנפרד, הרי שהצירוף של שני המרכיבים האמורים יחד מצדיק את קיצורה של תקופת ההתמחות בחצי שנה. לטעמנו, אין בצירוף שתי הדרישות האמורות כדי לרפא את חוסר הרלוונטיות של התואר האקדמי הנוסף, ואת הפער הגדול שבין רכישת כישורים ומיומנויות במסגרת קורס של 80 שעות לרכישתן במסגרת של עבודה יומיומית של חצי שנה. כל הסדרה של מקצוע פוגעת בחופש העיסוק, ובהקשר דנן שבו המחוקק מבקש להחמיר את התנאים הקובעים את אפשרות הכניסה למקצוע, הפגיעה היא בליבה של חופש העיסוק. בבואו לחוקק הסדרים שיש בהם משום פגיעה בחופש העיסוק, שומה על המחוקק להיות מודע לפגיעה, ולוודא כי לאותם ההסדרים שהוא מבקש לקבוע יש קשר רציונאלי לתכלית הראויה שלשמה הוא מבקש לקבוע את ההסדר, שאין הסדר שיכול לפגוע בצורה פחותה בחופש העיסוק ועדיין להשיג את התכלית שהוא מבקש להשיג, וכן שהתועלת הצפויה מההסדר המבוקש עולה על הנזק שעלול להיגרם ממנו. בהצעת חוק זו, קיים ספק של ממש באשר לקשר הרציונאלי שבין ההסדר המוצע לתכלית אותה מבקשים להשיג. (2) הבחנה בין קבוצות שונות של סטודנטים למשפטים – נוכח העובדה שלרכישת תואר נוסף ולימוד של קורס במקצועות המעשיים יש משמעויות כלכליות לא מבוטלות (שיכולות להגיע לעשרות אלפי שקלים), המתווה המוצע עלול ליצור הפליה בין קבוצות שונות של סטודנטים למשפטים, על בסיס של יכולת כלכלית. סטודנטים שמצבם הכלכלי או המשפחתי מאפשר להם ללמוד תואר אקדמי נוסף ולעשות את הקורס במקצועות המעשיים – יוכלו לבחור להיכנס למסלול ההתמחות המקוצר ובכך "תיחסך" מהם חצי שנה נוספת של התמחות; מנגד, סטודנטים שמצבם הכלכלי או המשפחתי אינו מאפשר להם ללמוד תואר אקדמי נוסף או לעשות את הקורס במקצועות המעשיים – יידרשו לעשות את מסלול ההתמחות הארוך שכולל חצי שנה נוספת של התמחות, ולא תהיה להם היכולת לבחור להיכנס למסלול ההתמחות המקוצר. בהקשר זה חשוב לזכור שההתמחות היא פרק זמן שבו המתמחה עובד בשכר שלרוב הוא נמוך ביותר, והארכה של התקופה בחצי שנה נוספת יש בה משום הכבדה לא מבוטלת של הנטל הכלכלי והמשפחתי על המתמחה. נוכח האמור, מוצע לחברי הוועדה לתת את דעתם על המשמעויות המעשיות והכלכליות של יצירת מסלולי התמחות דיפרנציאליים במתכונת המוצעת, על ההצדקות שניתנו לכך ועל הבעייתיות שהדיפרנציאציה הזאת יוצרת. (3) נתונים – מוצע כי בפני חברי הוועדה יונחו הנתונים הבאים, ככל שישנם: עלויות תואר אקדמי נוסף / משולב ועלויות הקורס: מהי העלות של תואר אקדמי נוסף? מהי העלות של תואר אקדמי משולב? מה צפויה להיות העלות של הקורס במקצועות המעשיים? שכר מתמחים: מהו השכר הממוצע של מתמחים בתקופת ההתמחות? האם יש הבחנה בין מתמחים במגזר הפרטי למתמחים במגזר הציבורי? (4) מחסור במקומות התמחות ויצירת חוסר סדר בתכנון ההתמחות מצד המאמנים – יש מקום לתת את הדעת על החשש שהועלה על ידי צוות רוטקופף, ולפיו נוכח המספר הרב של סטודנטים, הגדלת תקופת ההתמחות תקטין באופן משמעותי את מספר מקומות ההתמחות. כמו כן, יש לשקול גם מה עשויות להיות ההשלכות של השינוי המוצע על היכולת של מאמנים להיערך לקליטת מתמחים ולשמור על המשכיות אימון המתמחים, במצב שבו יש קבוצות שונות של מתמחים שלכל אחת מהן אורך התמחות שונה. סעיף 6 להצעת החוק – הוספת סעיף 35א שעניינו קורס במקצועות המעשיים על בסיס המתווה שהוצע לעיל לעניין מסלולי ההתמחות השונים, וכחלק ממסלול ההתמחות המקוצר שדורש תואר אקדמי נוסף והשתתפות בקורס במקצועות מעשיים, מוצע להסדיר היבטים שונים של הקורס האמור. לפי המוצע, מוסד להשכלה גבוהה שמלמד תואר בוגר במשפטים, רשאי יהיה לקיים קורס במקצועות המעשיים. הקורס לא יזכה בנקודות זכות אקדמיות ולא יהווה חלק מהדרישות לתואר אקדמי. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי המשמעות של קביעה זו, היא שקורס זה לא יהיה נתון לפיקוחה של המועצה להשכלה גבוהה. עוד מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע בתקנות הוראות לעניין נושאי הקורס המעשי, פריסתו הכלל ארצית, היקף שעות הלימוד שבו (אשר בהתאם למתווה המוסכם יעמוד על שמונים שעות לימוד) ומשכו, המטלות שיוטלו על התלמידים במסגרתו והסדרים נוספים הנדרשים לקיומו – לרבות לעניין תנאי הלימוד בכיתות הלימוד, היחס בין מספר התלמידים למספר המרצים בכיתת לימוד – וכן הוראות לעניין תדירותו של הקורס המעשי ועיתויו. כמו כן, מוצע לקבוע – על בסיס המלצות ועדת גרסטל – כי תכנית הלימודים של הקורס, לרבות מערך השיעורים וזהות מרצי הקורס ומרכזיו, תאושר בידי הוועדה הבוחנת בכתב כמשמעותה בסעיף 40(ב) לחוק. אישור מאת הוועדה הבוחנת יכול שיינתן גם לתכנית לימודי בקורס במקצועות מעשיים שמקיים גוף שאינו מוסד למשפטים בישראל, בהתאם להוראות שייקבעו כפי שפורט לעיל. לפי המוצע, מוסד למשפטים המקיים את הקורס במקצועות מעשיים יהיה חייב לאפשר לכל מי שהוא בעל השכלה משפטית להשתתף בקורס זה. משתתף בקורס יישא במלוא עלות השתתפותו בקורס, ואולם לגבי משתתף שהוא תלמיד המוסד המקיים את הקורס, יישא המוסד במלוא עלות השתתפותו, לרבות כל הדרוש להשתתפות בו, למשל, חומרי הלימוד, ככל שישנם. נקודות לדיון: (1) מי רשאי לקיים קורס במקצועות מעשיים – בחינה מדוקדקת של ההוראות שבסעיף 35א המוצע, מצביעה על חוסר בהירות באשר לשאלה כיצד ייקבע אלו גופים יקיימו קורס במקצועות מעשיים. מצד אחד, מהוראות סעיף 35א(א) ו-(ד) עולה כי כל גוף – בין אם הוא מוסד להשכלה גבוהה ובין אם הוא גוף אחר – ככל שהתכנית שהוא יגבש תאושר על ידי הוועדה הבוחנת בכתב, הרי שהוא רשאי לקיים את הקורס אם בחר בכך. מנגד, מהעובדה שמוצע בסעיף 35א(ב) המוצע להעניק לשר המשפטים את הסמכות לקבוע הוראות מפורטות באשר לפריסה הגיאוגרפית של הקורס, לתנאי הלימוד בקורס והוראות נוספות כיוצא באלה, עולה, לכאורה, כי ההחלטה האם והיכן לפתוח קורס כאמור, אינה נתונה אך ורק בידי הגופים שמעוניינים לקיים קורס כאמור. חוסר הבהירות האמור, משליך על מספר היבטים של ההסדר המוצע, שיוצגו להלן. (2) עלות ההשתתפות בקורס (סעיף קטן (ב)(2)) – האם הכוונה היא שהשר יקבע עלות השתתפות מחייבת לכלל הגורמים שיקיימו קורס, כך שמוסד או גוף שמקיים קורס יחויב לגבות את המחיר שנקבע, ללא יכולת לתת הנחה או להתחרות בגופים אחרים שמקיימים את הקורס? או שהכוונה היא לקביעת עלות מקסימאלית, אך מוסד או גוף שמקיים את הקורס רשאי יהיה להציע מחיר נמוך יותר? האם העלות שתיקבע תהיה אחידה הן למוסדות להשכלה גבוהה והן לגופים אחרים, או שהכוונה היא לקבוע עלות השתתפות דיפרנציאלית לסוגים שונים של מוסדות? האם להיקף המשתתפים בקורס תהיה השפעה על עלות ההשתתפות בו? (3) פריסה כלל ארצית של הקורס (סעיף קטן (ב)(3)) – בהמשך לחוסר הבהירות עליה הצבענו לעיל, מתעוררת השאלה מה המשמעות של הוראות שיקבע השר לעניין פריסה כלל ארצית של הקורס, אם מוסדות להשכלה גבוהה או גופים אחרים אינם מחויבים לקיים קורס כאמור אלא רשאים לפתוח אותו לפי רצונם? נניח שהשר מעוניין לקבוע שבכל מחוז יהיו לפחות שני מוקדי קורסים כאלה, אך במחוז מסוים אף מוסד או גוף לא בוחר לקיים קורס שכזה, האם הכוונה היא שהוא יוכל לחייב מוסדות או גופים לקיים את הקורס? ככל שזו הכוונה – הדבר מעורר קושי רב, שכן לא ברור כיצד ניתן לחייב מוסדות או גופים לקיים קורס אם הם אינם מעוניינים לקיים אותו, וביחס למוסדות להשכלה גבוהה יש בכך משום פגיעה בחופש האקדמי שלהם שמעוגן בסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958? ומנגד, אם במחוז אחר בוחרים 5 מוסדות וגופים לפתוח קורס שכזה, האם הכוונה היא שהוא יוכל להגביל חלק מהמוסדות מלפתוח את הקורס? ככל שזו הכוונה – גם זה מעורר קושי רב, שכן יש כאן פגיעה ביכולת של גופים לפתוח קורסים רק בגלל המיקום שלהם, ופגיעה פוטנציאלית בתחרות החופשית? כך או כך, קיים חוסר בהירות בסוגיה זו. (4) עיתוי הקורס (סעיף קטן (ב)(4)) – כפי שהמחוקק קבע שההתמחות יכולה להתבצע רק לאחר סיום לימודי המשפטים, ושהבחינה יכולה להיעשות רק לאחר סיום תקופת ההתמחות, נראה שנכון יותר שהמחוקק – כמי שמסדיר את מקצוע עריכת הדין – הוא זה שיקבע האם הקורס יכול להילמד במקביל ללימודי המשפטים או רק לאחריהם, ולא שר המשפטים. (5) היחס בין מספר התלמידים למספר המרצים ותנאי הלימוד בכיתות (סעיף קטן (ב)(5)) – בהמשך לחוסר הבהירות עליה הצבענו לעיל, מתעוררת השאלה מדוע נדרשת התערבות של שר המשפטים בעניינים אלה? לגבי היחס בין מספר התלמידים למספר המרצים – לכאורה, ניתן לטעון כי הבטחת יחס אישי בין המרצים והתלמידים יאפשר הכשרה טובה יותר של התלמידים, ולכן יש הצדקה להתערבות בנקודה זו. מנגד, ניתן לטעון כי ככל שתלמיד יידרש להיות נוכח בכל הקורס ולבצע מטלות שעליהם הוא ייבחן ויקבל ציון, הרי שניתן יהיה לבחון את מידת הצלחתו ועד כמה הקורס אכן היה יעיל לגביו, ללא קשר לשאלה האם היו 20 או 400 תלמידים בכיתה, ולכן ספק אם יש הצדקה להתערבות של שר המשפטים בעניין זה. לגבי תנאי הלימוד בכיתות – לא ברור מהי ההצדקה ששר המשפטים יתערב בעניין זה? מדוע שלא לאפשר למוסדות להשכלה גבוהה, כמו גם לגופים אחרים שיקיימו את הקורס, לעשות את החישובים והתכנונים שלהם לגבי היכן יתקיים הקורס ומה יהיו התנאי בכיתות הלימוד? יתירה מזאת, האם עצם ההתערבות של השר בעניינים האמורים באמצעות קביעת סטנדרטים מינימאליים לגבי כל אחד מהם, אין בה כדי לתת עדיפות מובנית למוסדות להשכלה גבוהה (שיש להם כיתות, מבנים ומרצים שהם יכולים להתאים כמעט לכל תנאי שייקבע), על פני גורמים פרטיים וחברות מסחריות שיבקשו לקיים קורס כזה? (6) גיבוש תכנית הקורס בתיאום עם הלשכה (סעיף קטן (ג)) – נוכח העובדה שהגוף שמגבש את תכנית הקורס נדרש לקבל את אישור הוועדה הבוחנת – שהוא גוף מקצועי-אובייקטיבי – לתכנית הלימודים של הקורס ולזהות מרצי הקורס, דבר שיבטיח שהקורס המתגבש אכן עומד בדרישות, לא מובן מדוע הגוף נדרש לגבש את התכנית "בתיאום" עם הלשכה (תנאי שנותן ללשכה את הזכות להטיל ווטו על התכנית), מדוע לא די שגיבוש התכנית ייעשה ב"התייעצות" עם הלשכה? (7) נשיאה בעלויות הקורס (סעיף קטן (ה)) – מדוע מוסד להשכלה גבוהה שמחליט לפתוח קורס שאיננו חלק מהתואר האקדמי, לא יהיה זכאי לגבות תשלום בגין הקורס שהוא מספק רק בשל העובדה שהמשתתף בקורס הוא תלמידו? הרי לפי ההסדר המוצע, הקורס אינו חלק מהדרישות לתואר אקדמי, אלא זהו שירות נוסף ונפרד שהמוסד להשכלה גבוהה מספק לאותו תלמיד, מדוע, אפוא, שהתלמיד לא ישלם עליו ? כיצד ניתן לשלול במסגרת החקיקה את הזכות של מוסד להשכלה גבוהה לקבל תשלום בגין שירות שהוא נותן? קושי זה מקבל משנה תוקף, נוכח ההבחנה שהוראה זו יוצרת בין מוסד להשכלה גבוהה שאינו זכאי לתשלום עבור הקורס – אם המשתתף בו הוא תלמידו – לעומת גוף אחר שייתן את אותו השירות לאותו התלמיד, ויהיה זכאי לתשלום בגין הקורס, מהי ההצדקה להבחנה זו? סעיף 3(2) ו-(3) להצעת החוק – תיקון סעיף 26 שעניינו תנאים לרישום מתמחה אלה רשאים להירשם כמתמחים: (1) מי שקיבל כאמור בסעיף 25(1) תעודת בוגר אישור שמילא אחר דרישות לקבלת תעודת בוגר או אישור שסיים את תקופת לימודיו ונותרו לו לא יותר משתי בחינות כדי למלא אחר דרישות לקבלת תעודת בוגר; (2) בוגר כאמור בסעיף 25(2) או (2א) לאחר שהוכיח ידיעה מספיקה בשפה העברית, ולאחר שעמד בבחינות הלשכה בדיני ישראל, פרט לבחינות שפוטר מהן בהתאם לתקנות, אולם רשאי הוא להירשם כמתמחה גם אם עדיין לא עמד בשתיים מבחינות אלה; (3) מי שנתקיימו בו התנאים האמורים בסעיף 25(3), לאחר שהוכיח ידיעה מספיקה בשפה העברית; נוסף על החלופות הקיימות לדרישת ההשכלה המשפטית כתנאי לרישום להתמחות (שעיקרם תואר בוגר בלימודי משפטים ממוסד להשכלה גבוהה בישראל או בחו"ל), מוצע להגדיר שתי חלופות נוספות של דרישת השכלה גבוהה כתנאי רישום להתמחות: הראשונה – מי שהוא בעל תואר בלימודי משפטים ובנוסף הוא בעל תואר אקדמי – ראשון או שני – נוסף ממוסד מוכר בישראל או ממוסד בחו"ל; השניה – מי שהוא בעל תואר בלימודי משפטים ותואר הבוגר שלו במשפטים הוא תואר משולב, קרי: תואר במשפטים ובחוג נוסף. שתי החלופות הללו נדרשות לצורך הגדרת מסלולי ההתמחות השונים, כפי שהוסבר לעיל בהרחבה, כך שמי שבא בגדרם של אחד משתי החלופות המוצעות ובנוסף עשה קורס במקצועות מעשיים, יהיה רשאי לעשות תקופת התמחות של 12 חודשים במקום 18 חודשים. נקודות לדיון: לשכת עורכי הדין כמכירה בתארים? (סעיף קטן (3א)(1)(ג)) – לפי המוצע, אחת מהחלופות היא שהתואר האקדמי הנוסף הוא תואר אקדמי מאת מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ "שהלשכה הכירה בו כשווה ערך לתואר מוכר לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, בהתאם לתקנות שייקבעו". ההצעה להעניק ללשכת עורכי הדין סמכות להכיר בתואר של מוסד להשכלה גבוהה מחו"ל (להלן – תואר זר) היא הוראה חריגה ומוקשית. ככל שהיה מדובר בתואר זר במשפטים, ניתן היה לטעון כי בידי הלשכה יש מומחיות מקצועית לבחון את ההיבטים המקצועיים – ואולי גם האקדמיים – השונים של התואר הזר. ואולם, מכיוון שמדובר על תואר בכל תחום שהוא, לא ברור אלו כלים אקדמיים ומקצועיים יש בידי הלשכה להכיר או שלא להכיר בתואר זר? מה מכשיר את לשכת עורכי הדין להכיר או שלא להכיר בתואר זר בלימודים קלאסיים או בפיזיקה? השאלה מתחדדת נוכח העובדה שלשכת עורכי הדין היא גוף בעל אופי פוליטי שמבקש, בין היתר, לייצג אינטרסים של העובדים במקצוע, ולא גוף מקצועי שיש לו כלים אקדמיים להערכת תארים אקדמיים. פיקוח על ההתמחות סעיף 9 להצעת החוק – הוספת סעיף 41ב שעניינו נציב הפיקוח על ההתמחות על פי סעיף 2(1) לחוק, מוטל על לשכת עורכי הדין, בין היתר, התפקיד של פיקוח על ההתמחות. בהתאם לכך מפעילה לשכת עורכי הדין מערך פיקוח שמעוגן בכללי לשכת עורכי הדין (רישום מתמחים ופיקוח על התמחות), התשכ"ב-1962. על מנת לבסס את מערך הפיקוח על ההתמחות שמקיימת הלשכה כיום ולסייע לכך שההתמחות תשיג את יעדיה, ובעקבות המלצות ועדת גרסטל, מוצע לקבוע כי בראש מערך הפיקוח על ההתמחות יעמוד שופט בדימוס, אשר יכהן כנציב הפיקוח על ההתמחות (להלן – הנציב) ובמסגרת תפקידו אף ייעץ ללשכה בעניינים עקרוניים בהתייחס לפיקוח על ההתמחות. מוצע לקבוע כי סמכויות הפיקוח של הנציב יתייחסו לכלל היבטי ההתמחות, לרבות אופי העבודה המוטלת על המתמחה ותנאי העסקתו. כמו כן, על מנת להבטיח את אי תלותו, מוצע כי הנציב ימונה על ידי שר המשפטים, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית, הגם שהפעלתו תמומן מתקציב הלשכה. לצד הפיקוח היזום מוצע כי הנציב יוסמך לברר תלונות של מתמחה או מי שהיה מתמחה, הרואה עצמו נפגע בשל התנהגות מאמנו במסגרת מילוי תפקידו כמאמן או בשל תנאי התמחותו. במסגרת חיזוק הפיקוח על ההתמחות, מוצע לקבוע כי הנציב יהיה רשאי להמליץ לכל בעל סמכות לנקוט צעדים נגד מאמן, או לפעול לתיקון ליקויים שמצא, ובכך לאפשר לנציב להמליץ על נקיטת הליכי משמעת או אף הליכים פליליים במקרה הצורך. לצד זאת, מוצע גם להעניק לנציב סמכות להורות לעניין מאמן שאינו שופט, כי הוא לא יהיה רשאי לאמן מתמחים לתקופה שיקבע ושלא תעלה על 18 חודשים. בשונה מסמכות הלשכה לבטל אישור לאמן, לפי הוראות סעיף 30 לחוק, סמכות הנציב לפי סעיף זה, היא להשעות באופן זמני את תפקודו של מאמן כמאמן. כמו כן, הסמכות חלה על מי שרשאי לאמן מתמחים לפי סעיף 29(א), ובכלל זה חברי לשכה המשמשים בתפקיד מתפקידי השירות המשפטי כמפורט בצו לשכת עורכי הדין (תפקידי השירות המשפטי), התשכ"ב-1962, המורשים לאמן מכוח סעיף 29(א)(5) לחוק. לעומת זאת, ביטול האישור לאמן על ידי הלשכה נוגע רק לעורכי דין המאמנים מכוח אישור שניתן להם על ידי הלשכה לפי סעיף 29(א)(4) לחוק הלשכה. מוצע לקבוע כי סמכותו של הנציב לברר תלונות לא חלה על שופטים המורשים לאמן מכוח סעיפים 29(א)(1) עד (3א). לגבי שופטים אלה, מוצע לקבוע כי תלונות של מתמחה או של מי שהיה מתמחה של שופט או רשם יתבררו בידי נציב תלונות הציבור על שופטים לפי חוק נציבות תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002 (להלן – חוק נציבות תלונות הציבור). עוד מוצע כי הנציב יגיש לשר המשפטים, לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת וללשכה דין וחשבון שנתי על פעולותיו, וכי שר המשפטים יהיה רשאי, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית, לקבוע הוראות נוספות בדבר סמכויות הנציב, דרכי פעולתו ותנאי שירותו. נקודות לדיון: (1) הנציב ומערך הפיקוח הקיים (סעיף קטן (א)) – לפי המוצע, הנציב "יעמוד בראש מערך הפיקוח על ההתמחות". מערך הפיקוח על מתמחים, מבוסס כיום על כללי לשכת עורכי-הדין (רישום מתמחים ופיקוח על התמחות), תשכ"ב-1962 (להלן – הכללים). הכללים מסמיכים את הלשכה למנות מפקח על מתמחים (כלל 15א), קובעים את סמכותו של המפקח לחוות דעה בפני הלשכה על טיב התמחותו של מתמחה (כלל 15ב), ומעניקים ללשכה סמכות להפסיק את התמחותו של מתמחה על סמך המלצתו של מפקח (כלל 15ג). ההצעה למנות נציב למערך הפיקוח, ובכלל נושא הפיקוח על המתמחים מעוררים מספר שאלות: כמה מפקחים יש כיום במערך הפיקוח? מה היחס בין מספר המתמחים למספר המפקחים? מה התקציב של מערך הפיקוח? כיצד מינויו של הנציב אמור להשתלב עם מערך הפיקוח כפי שהוא קיים כיום בשטח בהתאם לכללים? האם הנציב אמור לעמוד בראש מערך הפיקוח הקיים או להקים מערך פיקוח חדש? האם תקציב מערך הפיקוח ומספר המפקחים אמורים לגדול עם מינויו של הנציב? האם הלשכה תמשיך למנות את המפקחים כפי שנקבע בכללים (כלל 15א), או שמעתה הנציב, כראש מערך הפיקוח, הוא זה שימנה את המפקחים כדי לשמור על אי תלותם? (2) אורך כהונת הנציב ומספר הכהונות (סעיף קטן (ח)) – לפי המוצע, אורך כהונתו של הנציב היא 4 שנים, וניתן למנותו לתקופות כהונה נוספות של 4 שנים כל אחת, ולא יותר מ-3 תקופות כהונה רצופות. בשנים האחרונות, המגמה החקיקתית בנוגע למינויים בכירים היא לעבור למבנה של תקופת כהונה אחת בלבד, אם כי ארוכה. זאת, בין היתר, מתוך הבנה שכאשר יש אופציה למינוי לכהונות נוספות, הרצון של בעל התפקיד להתמנות לקדנציות נוספות עלול לפגום בעצמאותו. נוכח האמור, ונוכח העובדה ששכרו של הנציב ממומן מתקציב הלשכה, יש מקום לשקול כי מינויו יהיה לכהונה אחת בלבד של מספר רב יותר של שנים. (3) הסמכה לקבוע את סמכויות הנציב (סעיף קטן (י)) – לפי המוצע, שר המשפטים יהיה רשאי לקבוע הוראות נוספות בדבר סמכויות הנציב, דרכי פעולתו ותנאי כהונתו. בכל הנוגע לסמכויות הנציב, נראה כי הללו מן הראוי שתהיינה מעוגנות במסגרת החוק, ולמצער, שקביעתן תחייב את אישורה של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. ביטול מסלול המכללות שאינן מוכרות כמוסדות להשכלה גבוהה סעיף 2 – מחיקת סעיפים 25א עד 25ה לחוק שעניינם מכללות חוץ תקציביות נוכח העובדה שהיצע לימודי המשפטים בעת הזו הוא נרחב, ושהמועצה להשכלה גבוהה מכירה במסלולי לימודים למשפטים במוסדות נוספים מעת לעת, מוצע לבטל את המסלול של השכלה משפטית במסגרת מכללות למשפטים שאינן מוכרות כמוסדות להשכלה גבוהה. במסגרת זו מוצע לבטל את הסעיפים הבאים: סעיף 25א שמסדיר את הוועדה שמכירה במכללות כאמור; סעיף 25ב שמסדיר את אופן ההכרה במכללות כאמור; סעיף 25ג שמסדיר סיטואציה שבה מכללה למשפטים כאמור מבקשת להפוך למוסד מוכר להשכלה גבוהה; סעיף 25ד שמסדיר את דינו של מוסד שהוכר לעניין דרישת ההשכלה לפני תחילתו של סעיף 25ב; וסעיף 25ה שמסדיר את מעמדם של תלמידי מכללה למשפטים כאמור אצל רשויות המדינה ומוסדות ציבוריים. תחולה והוראות מעבר סעיף 14 להצעת החוק – תחולה והוראות מעבר (א) סעיפים 26, 35 ו-38 לחוק העיקרי כנוסחם בחוק העיקרי ערב יום תחילתו של חוק זה (להלן – יום התחילה) ימשיכו לחול על המפורטים להלן: (1) על מי שהחל את לימודיו להשכלה משפטית לפני יום התחילה, ובלבד שישלים את תקופת התמחותו בתוך 3 שנים מיום סיום לימודיו כאמור; (2) על מי שסיים את לימודיו להשכלה משפטית לפני יום התחילה, ובלבד שישלים את תקופת התמחותו בתוך 4 שנים מיום התחילה. (ב) על אף הוראות סעיף 1(3) לחוק זה, יראו את מי שסיים את לימודיו במכללה למשפטים שהוכרה לפי הוראות סעיף 25ב לחוק העיקרי כנוסחו ערב יום התחילה, כבעל השכלה משפטית גבוהה לעניין סעיף 24 לחוק העיקרי וכרשאי להירשם כמתמחה כאמור בסעיף 26 לחוק העיקרי כנוסחו בסעיף 3 לחוק זה ויחולו עליו הוראות סעיף 25ה לחוק העיקרי כנוסחו ערב יום התחילה. סעיף קטן (א) – על רקע השינויים הנוגעים למתכונת ההסמכה של עורכי דין, מוצע לקבוע הוראות מעבר. לפי המוצע, הסעיפים בדבר רישום להתמחות (סעיף 26), תקופת ההתמחות (סעיף 35) ובחינות התמחות (סעיף 38) במתכונתם הנוכחית, ימשיכו לחול על מי שהחל את לימודיו להשכלה משפטית לפני יום התחילה של החוק המוצע, ובלבד שישלים את תקופת התמחותו בתוך 3 שנים מיום סיום לימודיו כאמור, וכן על מי שסיים את לימודי להשכלה משפטית לפני יום התחילה, ובלבד שישלים את תקופת התמחותו בתוך 4 שנים מיום התחילה. המשמעות המעשית של הוראת התחולה המוצעת, היא שהמתווה החדש של ההתמחות יחול רק על סטודנטים שיתחילו את לימודי המשפטים שלהם לאחר שהצעת החוק תחוקק ותכנס לתוקף. לשון אחר: ההתמחות הראשונה שיתקיימו בה בפועל ההוראות החדשות, תתחיל רק בעוד 3 שנים וחצי. סעיף קטן (ב) – לשם הזהירות, מוצע לשמר במפורש את מעמדו של מי שלפני תחילתו של התיקון המוצע, סיים את לימודי במכללה למשפטים שהוכרה על ידי הוועדה לפי סעיף 25ב, כבעל השכלה משפטית גבוהה לעניין סעיף 24, וכרשאי להירשם כמתמחה כאמור בסעיף 26 לחוק, וכן לקבוע שיחולו עליו הוראות סעיף 25ה לחוק (קרי: דינו אצל רשויות המדינה ומוסדות ציבוריים הוא כדין תלמיד במוסד מוכר להשכלה גבוהה). יובהר, כי על מי שסיים את לימודיו במכללה למשפטים כאמור וירשם כמתמחה לאחר יום התחילה, יחולו הוראות החוק החדשות כלשונן בחוק זה.