חומר רקע
1
24
ביולי2017
א' באב התשע"ז
:אל חברי
ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת
חוק-
יסוד: ירושלים בירת ישראל (תיקון-
)רוב מיוחס
של הח "כ מועלם ואחרים/(פ/20
4346
)
מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום25.7.2017
–
הכנה לקריאה
הראשונה
רקע
חוק-
יסוד: ירושלים בירת ישראל שנחקק בשנת1980
,קובע
בסעיף1
כי "ירושלים השלמה והמאוחדת היא
."בירת ישראל סעיפים2
עד4
קובעים כי ירושלים הוא מקום מושבם של מוסדות השלטון; כי המקומות
הקד
ו שים יהיו שמורים מפני פגיעה; וכי הממשלה תשקוד על פיתוחה של ירושלים, לרבות באמצעות מתן מענק
.שנתי מיוחד
בשנת2000
חוק היסוד תוקן ונוספו לו סעיפים שקבעו כי שטח ירושלים כולל גם את כל השטח שהתווסף לתחום
העירייה במלחמת ששת הימים (סעיף5
), וכי לא תועבר כל סמכות המתייחסת לתחום ירושלים לגורם זר (סעיף
6
.)
עוד קבע חוק היסוד (בסעיף7
)
כי סעיפים5 ו-6
יהיו
משוריינים , וכדי לשנותם יש לחוקק חוק יסוד
שנתקבל
ב רוב של61
חברי הכנסת .
בנוסף לאיסור הגורף
על העברת שטחי ירושלים הקבוע ב
חוק-
יסוד: ירושלים, בשנת2014
נחקק
חוק-
:יסוד
,משאל עם הקובע שתי חלופות לאישרור החלטת ממשלה בדבר הסכם מדיני
(או אקט חד-
)צדדי הכולל ויתור
על שטח ריבוני ישראלי: האחת, אישור ההסכם ברוב של61
חברי כנסת ובנוסף
השגת
רוב במשאל עם ,. השנייה
אישור ההסכם ברוב של80
חברי כנסת ללא צורך במשאל עם .
חוק-יסוד: משאל עם
משוריין, כך שלא ניתן לשנותו אלא בחוק יסוד וברוב של61
.חברי כנסת
הצעת החוק הנדונה
הצעת החוק שהונחה לקריאה הטרומית ביקשה במקור לקבוע כי כל תיקון לסעיפים5
,
6, ו-7 לחוק-
:יסוד
ירושלים ידרוש רוב של80
.חברי הכנסת
,ואולם לאור הקושי ,בכבילה גורפת מסוג זה
הציע ה ועדת השרים לענייני חקיקה, בהסכמת המציעה, כי סעיף
6
(האוסר על העברת שטח מירושלים) ישוריין ברוב של80
חברי הכנסת, ואולם סעיף7
, שקובע את כלל
השריון
)(נוקשות ,ישוריין בעצמו ברוב של
61
חברי הכנסת .
המשמעות של הנוסח המוצע היא כי למעשה יהיו"שני "מסלולים
לביטול או שינוי סעיף6
לחוק היסוד האוסר
:על מסירת שטחים מירושלים לריבונות זרה
המסלול האחד -
שינויו של סעיף6
ברוב של
שמונים
.חברי כנסת
המסלול השני -
תיקון סעיף השריון עצמו (סעיף7
)
ברוב של61
חברי הכנסת
וביטול הדרישה לרוב של80
חברי
הכנסת
לתיקון סעיף6
,ו,לאחר מכן
תיקון סעיף6
.עצמו
2
יודגש כי גם אם יבוטל סעיף6 לחוק היסוד, ימשיך לחול חוק-
יסוד: משאל עם, שכאמור, דורש אישור של61
חברי הכנסת ומשאל עם או לחילופין, אישור של80
חברי הכנסת, כדי לאשר הסכם מדיני או החלטת ממשלה
חד צדדית הכולל ויתור על כל
שטח ריבוני של מדינת ישראל
)(לרבות ירושלים .
לצד שינוי הוראת השריון , הציעה ועדת השרים כי סעיף5
,, שקובע את תחום ירושלים, יבוטל, ובמקום כך
ייערך תיקון לסעיף6
שקובע כי כל שטח המהווה
כיום חלק מ תחום
עיריית ירושלים ,
הוא שטח שאסור להעביר
.לגורם זר
וזה נוסח המשולב של התי:קון המוצע על ידי ועדת השרים
חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל
ירושלים בירת ישראל
1.
.ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל
מקום מושבם של הנשיא, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון
2.
.ירושלים היא מקום מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון
שמירת המקומות הקדושים
3.
המקומות הקדושים יהיו שמורים מפני חילול וכל פגיעה אחרת ומפני כל דבר העלול לפגוע בחופש הגישה של
.בני הדתות אל המקומות המקודשים להם או ברגשותיהם כלפי אותם המקומות
פיתוח ירושלים
4.
)(א הממשלה תשקוד על פיתוחה ושגשוגה של ירושלים ו
על רווחת תושביה על-
,ידי הקצאת משאבים מיוחדים
.לרבות מענק שנתי מיוחד לעיריית ירושלים (מענק הבירה) באישור ועדת הכספים של הכנסת
)(ב
לירושלים יינתנו עדיפויות מיוחדות בפעילויות של רשויות המדינה לפיתוחה של ירושלים בנושאי משק
.וכלכלה ובנושאים אחרים
)(ג
.הממשלה תכונן גוף או גופים מיוחדים לביצוע סעיף זה
שטח תחום ירושלים
5.
תחום ירושלים כולל, לענין חוק-
יסוד זה, בין השאר, את כל השטח המתואר בתוספת לאכרזה על הרחבת תחום
( עיריית ירושלים מיום כ' בסיון תשכ"ז28
ביוני1967
), שניתנה לפי פקודת.העיריות
איסור על העברת סמכויות
6.
לא תועבר לגורם זר, מדיני או שלטוני, או לגורם זר אחר בדומה לכך, בין דרך קבע ובין לתקופה קצובה, כל
סמכות המתייחסת לתחום ירושלים והנתונה על פי דין למדינת ישראל או לעיריית ירושלים
עיריית ירושלים, ובכלל
זה השטח המתואר בתוספ 'ת לצו סדרי השלטון והמשפט (מס1), התשכ"ז–
1967
( , מיום כ' בסיוון התשכ"ז28
ביוני
1967), שניתן לפי פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח–
1948
,
והכל
כפי שהיה בתוקף ביום תחילתו של חוק-
)יסוד: ירושלים בירת ישראל (התיקון הנוכחי.
נוקשות
7.
אין לשנות את הוראות סעיפים5 ו-6
סעיף6 אלא בחוק-
יסוד שנתקבל ברוב של80
חברי הכנסת ; אין לשנות את
הוראות סעיף זה אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב חברי הכנסת.
3
נושאים לדיון
1.
שיריון סעיף6
ברוב של80
חברי הכנסת
כאמור, הנוסח המוצע מבקש לקבוע כי סעיף6
לחוק היסוד ישוריין ברוב של80
,
אך סעיף השריון עצמו
ישוריין ברוב של61
(וזאת בניגוד למצב הקיים, ולפיו סעיף6
משוריין ברוב של61
, וסעיף הנוקשות משוריין
ברוב רגיל) .
השריון המוצע הוא חריג מאוד בחקיקת היסוד בישראל .בהיעדר חוק-
יסוד המסדיר את הליכי החקיקה
בכלל, לרבות את הליכי חקיקת חוקי היסוד, אין כל לים ברורים במשפט החוקתי הישראלי בנוגע לאופן
.השריון של חוקי יסוד מפני שינוי
,בפועל מרבית ההוראות המעוגנות בחוקי היסוד אינן משוריינות כלל
וניתן לשנותן כמו הוראה בחוק רגיל
.)(כלומר, באופן עקרוני, ברוב של שניים מול אחד
עם זאת, במהלך השנים ,חלק מהוראות חוקי היסוד
לרבות
כל ההוראות המעוגנות בחוק-יסוד: הממשלה;
מספר הוראות מרכזיות ב
חוק-יסוד: הכנסת;
הוראות חוק-יסוד: חופש העיסוק וכאמור גם הוראות חוק-
יסוד: משאל עם
(וכאמור , גם סעיפים5 ו-6
לחוק-יסוד: ירושלים) שוריינו כך שנדרש רוב של
61
חברי כנסת כדי
.לשנותן
הוראות שריון הדורשות רוב העולה על
61
מחברי הכנסת
נדירות מאוד
בחקיקה הקיימת .ההוראות
האופרטיביות היחידות
בחוקי היסוד ששינויין מחייב רוב של80
חברי כנסת , הן
שתי הוראות בחוק-
:יסוד
הכנסת (סעיפים9א ו-
44
)
שעניינן מניעת האפשרות "להשעות" את עצם קיומו של המשטר הדמוקרטי
באמצעות תקנות לשעת חירום או דחיית הבחירות
ו"הנצחתה" של הכנסת המכהנת.
:כלומר מדובר
בהוראות הנוגעות ל"הגנה על המשטר הדמוקרטי במובנו "הצר.
יודגש כי המשמעות של כל סעיף שריון, ובוודאי סעיף שריון הדורש רוב של שמונים חברי כנסת, היא
הגבלה עתידית של סמכותה של כנסת עתידית לחוקק, ו על כן
מחייבת הצדקה מיוחדת.
בהתאם לכך
, מוצע לדון בהצדק ל ה
שריונו
של סעיף6
ברוב חריג של80
חברי הכנסת ,
כשלא מדובר בסעיף
שמגן מפני ,"השעיית" הדמוקרטיה עצמה אלא בסעיף
שעוסק ב
ערכי יסוד של מדינת ישראל , כמו
סעיפים אחר
ים בחוקי היסוד
שחלקם כאמור משוריינים ברוב של61
חברי כנסת ואחרים אינם
משוריינים כלל.
ברור כי
מבחינה פרקטית
ההצעה שסעיף השריון עצמו יהיה משוריין ברוב של61
חברי כנסת מפחיתה
מעוצמת
ההגבלה העתידית על כוח החקיקה של הכנסת, ואולם, אינה פוטרת את הוועדה מלדון במשמעות
.העקרונית של צעד מסוג זה
לעניין סעיף7
:
יש לתת את הדעת לכך שגם עצם קביעת הוראת שריון (בסעיף7
לחוק היסוד) המחייבת רוב של61
חברי
כנסת, אינה נפוצה בחקיקה בישראל, אף כי בשנים האחרונות היא מאפיינת חקיקת יסוד, ובכלל זה חוק-
.יסוד: משאל עם העוסק בנושאים דומים
*
נזכיר לחברי הכנסת כי כיוון שהתיקון המוצע מתקן את סעיפים5 ו-6 לחוק היסוד המשוריינים כיום ,
התיקון
המוצע דורש רוב של61
.חברי הכנסת בקריאה השלישית
4
2.
ביטול סעיף5 והסמכות לערוך שינויים מוניציפליים
סעיף5
לחוק היסוד נועד, בשעתו, לעגן את הרחבת תחומי ירושלים והחלת המשפט, השיפוט והמינהל של
( המדינה על השטח שסופח בחקיקה ראשית ראן לעניין זה דברי ההסבר להצעת החוק משנת2000
, ה"ח
2908
(
2000
'), עמ516). וא ולם, הוא לא נוסח
כסעיף אופרטיבי לעניין זה.
במקום
זאת , הסעיף קובע מעין
" הגדרה של המונח תחום ירושלים" לצורך חוק היסוד, ולפיה ירושלים כוללת– בין השאר –
את כל השטח
שסופח ומתואר ב
"תוספת ל אכרזה על הרחבת תחום
ירושלים"
משנת1967
.
ניסוח זה של סעיף5
מעלה את
השאלה הפרשנית: מה המעמ ד של שטחי ירושלים שאינם מתוארים
באכרזה
, ובמיוחד מערב ירושלים ?
על איזה אזור בדיוק חלות הוראות חוק היסוד, שכוללות בין היתר
?מענק שנתי מיוחד לאזור ירושלים האם המדינה רשאית
להקטין
את שטח עיריית ירושלים, ברמה
המוניציפלי
ת
, ובכך לשלול מאותו אזור את ההגנה היתרה שנ
יתנת לירושלים ?
,בהתאם לכך התיקון המוצע–
ביטול סעיף5
–
נועד לקבוע כי אין מניעה חוקתית
לערוך שינויים
מוניציפליים לתחום השיפוט של עיריית ירושלים .
המעמד המיוחד שניתן לירושלים בסעיפים1
עד4
לחוק היסוד ינתן לאזור שגבולותיו עשויים
להשתנות .על-
פי התיקון, שינויים מוניציפליים בשטח
.ירושלים יכולים להיעשות כמו בכל רשות מקומית אחרת בישראל מוצע לדון במשמעות של שינוי
זה .
3.
"הקפאת"
גבולות עיריית ירושלים כפי שהם
כ
יום, לעניין ויתור על ריבונות
נוסח התיקון שהוצע לסעיף6
"לחוק היסוד "מקפיא
לעניין האיסור על ויתור שטחים, את גבולות עיריית
ירושלים כפי שהם מוגדרים
יום כ , ואף קובע במפורש כי האיסור חל על תחום "עיריית ירושלים" הכולל גם
.את מערב ירושלים
יצוין כי
במשך השנים, נערכו תיקונים למפה של עיריית ירושלים , וככל הנראה רק
התווספו
שטחים לשטח
עיריית ירושלים ,
ולא נגרעו שטחים מן העירייה. אולם, דומה כי עד היום לא התחדדה
השאלה:
האם סעיף
6 חל על אותם אזורים שהתווספו לעיר .
משמעות התיקון בהקשר זה היא כי ההגנה הקבועה בסעיף6
תחול רק על שטחים המצויים
כיום
בתחום
עיריית ירושלים– כך למשל ,ההגנה הקבועה ב
ס עיף6
תחול ,על אזור שליד רמת רחל שנוסף לפני מספר
חודשים
לתחום ,עיריית ירושלים ואולם לא תחול על שטח אחר שיתווסף
בעתיד לירושלים.
,מן הצד השני
ההגנה הקבועה בסעיף6
.תחול גם על שטח שהוא כיום חלק מירושלים אך יוצא בעתיד מתחומה מוצע לדון
בהצדקה ל"הקפאת מצב " מסוג
זה.