חומר רקע

צו ביטוח בריאות ממלכתי (שינוי התוספת החמישית לחוק), התשע"ז- 2017 - תיאור וניתוח - הכנסת מרכז המחקר והמידע המחלקה לפיקוח תקציבי :כתיבה אליעזר שוורץ , כלכלן אישור: עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי כ"ב ב תמוז"תשע ז 16 ביו לי2017 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm מ וגש לוועדת העבודה, הרווחה והבריאות עמוד 1 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע מסמך זה מוגש לחבר הכנסת אלי אלאלוף, יושב ראש ועדת העבודה, הרווחה והבריאות, ובו תיאור וניתוח השינוי המוצע במסגרת צו ביטוח בריאות ממלכתי (שינוי התוספת החמישית לחוק), התשע"ז- 2017 (להלן: הצו). נציין כי מדד יוקר הב ריאות מצוי זה שנים רבות במרכזה של ,מחלוקת בין משרדי הבריאות והאוצר לבין קופות החולים הטוענות כי מדד זה אינו משקף בצורה הולמת את ההתייקרויו ת ,הראליות בתחום הבריאות בעיקר את עלויות האשפוז , ובכך אינו ממלא את ייעודו. 1 במסמך מוצג תחשיב של התוספת האפשרית לעלות סל שירותי הבריאות בגין השינוי המוצע, אך הוא אינו עוסק בשאלה הרחבה יותר של מנגנון קביעת עלות סל ש ירותי הבריאות ומנגנוני .העדכון הנדרשים 1. תיאור המצב הקיים סעיף9 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 )(להלן: החוק עוסק באופן קביעת עלות סל שירותי הבריאות והדרכים לעדכונה. כיום קבוע בחוק עדכון שנתי של עלות הסל בהתאם לעלייה במדד יוקר הבריאות, וכן נקבע כי שרי .הבריאות והאוצר רשאים לעדכן את עלות הסל בהתאם לשינויים דמוגרפיים שחלו באוכלוסייה מדד יוקר הבריאות הינו מדד המשקלל מספר מדדים: מדד שכר במגזר הבריאות, מדד המחירים לצרכן, מדד שכר במגזר הציבורי, מדד שכר ממשלה מרכזית ומדד תשומות הבנייה. המשקל של כל אחד ממדי ם אלו במדד יוקר הבריאות .שונה, והמשקלות קבועים בתוספת החמישית לחוק 2. תיאור השינוי המוצע סעיף9 (ב3 " ) לחוק קובע כי שר הבריאות ושר האוצר רשאים, על פי המלצת מועצת הבריאות ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת לשנות בצו את הרכב מדד יוקר הבריאות ", ובמסגרת זו הוגש לאישור הוועדה הצו הנדון המבקש לשנות את הרכב המדד. בהקשר זה נציין, כי הרכב מדד יוקר הבריאות שונה לאחרונה בצו בשנת2014 (השינוי שאושר הוחל למפרע מתחילת שנת2012 ), וכן בשנת2005 . 2 נציין כי על פי הצו המוצע, עדכון עלות הסל על פי המדד החדש ייעשה כבר ביחס לעלות הסל בשנת2016 . לוח1 להלן מציג את הרכב מדד יוקר הבריאות כיום ועל .פי השינוי המוצע לוח1 – הרכב משקלות מדד יוקר הבריאות3 מרכיב 2011-2005 מצב כיום (שנת 2012 )ואילך שינוי מוצע הפרש (בנקודות )אחוז מדד השכר במגזר הבריאות 35.96% 40.3% 61.7% 21.4 + מדד השכר במגזר הציבורי 22.04% 18.2% 3.5% -14.7 מדד השכר במשרדי הממשלה - 6.5% 0.5% -6.0 מדד שכר מינימום - - 3.0% 3.0 + מדד המחירים לצרכן 40.0% 32.0% 26.8% -5.2 מדד תשומות מחירי הבניה 2.0% 3.0% 4.5% 1.5 + סך-הכול 100.0% 100.0% 0.0 מהנתונים בלוח עולה כי במסגרת:הצו מוצעים מספר שינויים במרכיבי מדד יוקר הבריאות לרבות 1 ,'להרחבה ראו: פלורה קוך דבידוביץ סוגיות מרכזיות בתחום הבריאות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת21 במאי2015 . 2 במסגרת השינוי בשנת2005 הוצא ממדד יוקר הבריאות המרכיב של מדד סיטונאי של מחירי תרופות שהיווה17% מהמדד, והוגדל משקלו של מדד המחירים לצרכן מ- 23% ל- 40% . במסגרת השינוי בשנת2014 הופחת משקלו של מדד המחירים לצרכן ל- 32% והוגדל משקלם של מדדי השכר, וכן נוסף מדד שכר חדש– ( מדד שכר ממשלה מרכזית6.5% .) 3 הנתונים על המצב הקיים נלקחו מהתוספת החמישית לחוק ועובדו על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, והנתונים על השינוי המוצע .נלקחו מהצו שהוגש לוועדה עמוד 2 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע  נוסף מדד שכר מינימום לרכיבי מדד יוקר הבריאות , אשר יחושב כשיעור השינוי בין שכר המינימום הממוצע .בשנה כלשהי לבין שכר המינימום הממוצע בשנה הקודמת4 מעיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי ברוב השנים האחרונות מדד זה היה גבוה ממדדי השכר במגזר הציבורי ובמשרדי הממשלה, ובחלק מהשנים גבוה.אף ממדד השכר במגזר הבריאות5 הפרש זה נובע מכך שבשנים האחרונות נעשו מספר עדכונים משמעותיים לשכר המינימום. עם זאת, יש לציין שלרוב שכר המינימום מעודכן במסגרת תיקוני חקיקה ולא במסגרת מנגנון עדכון אוטומטי, כך שלא ניתן לחזות את העדכונים העתידיים והיחס ביניהם למדדי השכר .האחרים  משקל מדד השכר במגזר הבריאות יגדל מ- 40.3% ל- 61.7% , ובמקביל יפחת משקלם של מדד השכר במגזר הציבורי ומדד השכר במשרדי הממשלה. בהקשר זה נציין כי בשנים האחרונות שיעור השינוי השנתי במדד .השכר במגזר הבריאות גבוה משיעור השינוי בשני המדדים האחרים6 סך משקלם של מדדי השכר (כולל מדד שכר מינימום) יגדל מ- 65% ל- 68.7% .  משקל מדד המחירים לצרכן יקטן מ- 32% ל- 26.8% . נציין כי בש נים האחרונות ה שינוי במדד המחירים לצרכן .היה נמוך מהשינויים במדדי השכר השונים  משקל מדד תשומות הבנייה יגדל מ- 3% ל- 4.5% . נציין כי בשנים האחרונות השינוי במדד זה היה גבוה מהשינוי .במדד המחירים לצרכן 3. ניתוח השינוי המוצע מהנתונים שהוצגו לעיל עולה כי על פי המוצע בצ ו, יתווסף רכיב חדש למרכיבי מדד יוקר הבריאות, וכן ישתנו .המשקלות של המדדים השונים יש לציין כי העלאת שכר המינימום מובילה בדרך כלל לעלייה גם במדדי שכר אחרים לרבות מדדי השכר הנכללים במדד יוקר הבריאות (השכר הממוצע במגזר הציבורי, השכר הממוצע במשרדי .הממשלה והשכר הממוצע במגזר הבריאות) שכן הם כוללים גם עובדים המשתכרים שכר מינימום על- כן הכללת מדד שכר מינימום במדד יוקר המחייה תורמת לשינוי במדד הן ב אופן ישיר והן באופן משורשר דרך מדדי השכר האחרים. 7 כדי לבחון את השפעת השינוי המוצע על גובה מדד יוקר הבריאות, נבחן כיצד היה משפיע השינוי על המדד בשנים 2016-2012 (מועד השינוי האחרון של המדד). לוח2 להלן מציג את שיעורי מדד יוקר הבריאות בשנים2016-2012 על פי.שיטת החישוב הנהוגה כיום ועל פי השינוי המוצע לוח2 – שיעורי מדד יוקר הבריאות בשנים2012 - 2016 8 שיטת חישוב 2012 2013 2014 2015 2016 המצב כיום 4.00% 3.01% 2.51% 1.54% 1.52% השינוי המוצע 4.68% 3.24% 2.88% 1.90% 1.84% הפרש (בנקודות אחוז) 0.68 0.23 0.37 0.36 0.32 4 רני פלוטניק ,רכז כלכלת בריאות, מינהל תכנון אסטרטגי וכלכלי, ,במשרד הבריאות שיחת ,טלפון4 ביולי2017 . 5 כך למשל, על פי חישוב של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מדד שכר המינימום בשנת2016 עמד על כ- 3.84% . מדד השכר במגזר הבריאות עמד על כ- 2.82% ומדד השכר במגזר הציבורי עמד על כ- 1.71% .. שם 6 רני פלוטניק וניר קיד,ר קובץ נתונים סטטיסטיים1995 - 2016 – לוח 32 , מינהל תכנון אסטרטגי וכלכל,י משרד הבריאו,ת ינואר2017 . 7 מאומדן אשר נערך בעבר במרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי בהנחה שכרבע מהשכירים במש ק משתכרים מתחת או בסביבות שכר מינימום, הרי התרומה של עלייה בשכר המינימום לשינוי בשכר הממוצע הינה כ- 10% . כך לדוגמה, גידול בשיעור של8.1% בשכר המינימום באפריל2015 תרם כ- 0.8% .לגידול בשכר הממוצע במשק איתמר ,מילרד שכר הח"כים, השינויים בשכר הממוצע והשפעת העלאת שכר המינימום על השכר הממוצע ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דצמבר 2015 . 8 נתוני מדד יוקר הבריאות על פי שיטת החישוב הקיימת נלקחו מפרסום של משרד הברי אות: רני פלוטניק וניר קידר, קובץ נתונים סטטיסטיים1995 - 2016 – לוח30 , מינהל תכנון אסטרטגי וכלכל,י משרד הבריאות, ינואר2017 . נתוני מדד יוקר הבריאות על פי השיני המוצע מתבססים על עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לנתוני המדדים השונים המופיעים בפרסום הנ"ל, למעט מדד שכר מינימום שחושב על בסיס השינויים שחלו בשכר המינימום. נציין כי הנתונים המעודכנים של המדדים השונים לשנת2016 נמסרו על ידי רני פלוטני,ק רכז כלכלת בריאו,ת מינהל תכנון אסטרטגי וכלכל,י שיחת ,טלפון4 ביולי2017 . עמוד 3 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהנתונים בלוח עולה כי אם מדד יוקר הבריאות היה מחושב בהתאם לשינוי המוצע, הרי שהמדד שהיה מתקבל היה גבוה יותר, וממילא שווי העדכון לעלות סל הבריאות היה גבוה יותר מידי שנה. גובה ההפרש בשיעור מדד יוקר הבריאות בעקבות השינוי המוצע עומד על כ- 0.68-0.23 נקודות אחוז. כאמור, הרכב מדד יוקר הבריאות עודכן לאחרונה בשנת2014 ביחס לתקופה שהחל מחודש ינואר2012 . כדי לבחון את השפעת השינוי המוצע במונחי תוספת תקציב לסל הבריאות, נבחן כיצד הייתה מתעדכנת עלות סל שירותי הבריאות בכל אחת מהשנים2016-2012 , אם :מדד יוקר הבריאות היה מחושב על פי השינוי המוצע. נבחן את השפעת השינוי המוצע על עלות הסל בשתי דרכים 1) ההשפעה בכל שנה של השינוי המוצע על גובה העדכון בגין מדד יוקר הבריאות בנטרול העדכונים האחרים .)(שינויים דמוגרפיים, עדכון טכנולוגי ושונות2) עריכת סימולצ יה של ההשפעה המצטברת של השינוי המוצע על העלות הכוללת של הסל בשנים2016-2012 .תוך התייחסות לעדכון מדד יוקר הבריאות ועדכון דמוגרפי 3.1 השפעת השינוי המוצע על גובה העדכון השנתי בגין מדד יוקר הבריאות כאמור, בכל שנה מתעדכנת עלות סל הבריאות בגין השינוי במדד יוקר הבריאות, נוסף על העדכונים האחרים. כדי לחשב שווי עדכון זה בלבד, הרי שניתן לחלק את עלות הסל המעודכנת בשנה כלשהי במדד יוקר הבריאות של אותה שנה, והתוצאה המתקבלת היא עלות הסל באותה שנה במחירי השנה הקודמת. כדי לחשב את ההשפעה התקציבית של השינוי המוצע, נחשב את שוו י התוספת בגין מדד יוקר הבריאות על פי המצב כיום ועל פי השינוי המוצע. לוח3 .להלן מציג את שווי העדכון השנתי בגין מדד יוקר הבריאות על פי שתי שיטות החישוב ואת ההפרש ביניהן לוח3 – שווי עדכון מדד יוקר הבריאות על פי שתי שיטות החישוב (במיליארדי ש"ח, מחירים שוטפים) 9 שנה המצב הקיים על פי השינוי המוצע הפרש בגין השינוי עלות סל ה מדד יוקר בריאות עלות הסל במחירי שנה קודמת שווי עדכון מדד יוקר מדד יוקר מעודכן עלות הסל במחירי אותה שנה10 שווי עדכון מדד יוקר 2012 34.8 4.00% 33.4 1.34 4.68% 35.0 1.57 0.22 2013 36.6 3.01% 35.5 1.07 3.24% 36.6 1.15 0.08 2014 38.6 2.51% 37.6 0.94 2.88% 38.7 1.09 0.14 2015 41.2 1.54% 40.6 0.63 1.90% 41.4 0.77 0.14 2016 45.8 1.52% 45.1 0.69 1.84% 45.9 0.83 0.14 מהנתונים בלוח עולה, כי אם שיטת חישוב מדד יוקר הבריאות הייתה משתנה בהתאם לשינוי המוצע בכל אחת מהשנים2016-2012 ., הרי שבשנה בה היה נעשה השינוי שווי העדכון לעלות הסל בגין מדד יוקר הבריאות היה גדל כך למשל, שווי העדכון בשנת2012 על פי שיטת החישוב הקיימת עמד על כ- 1.34 מיליארד ש"ח. אם העדכון היה מחושב על פי השינוי המוצע, הרי ששווי העדכון היה כ- 1.57 מיליארד ש"ח, כלומר תוספת לסל של כ- 228 מיליון "ח ש . שווי העדכון בשנת2016 עמד על כ- 685 מיליון ש"ח, ואם העדכון היה נעשה על פי השינוי המוצע הרי ששווי העדכון היה גבוה בכ- 144 מיליון "ח ש והיה מסתכם בכ- 829 .מיליון ש"ח חשוב לציין כי תוספת העלות השנתית, כפי שהוצגה בלוח3, מתייחסת לתוספת העלות בשנה בה היה מתבצע השינוי במנגנון העדכון. כיוון ששיטת העדכון של סל שירותי הבריאות מתבססת על עדכון מצטבר לאורך שנים , שכן התוספת נכנסת לבסיס על ות הסל ( ריבית דריבית) , הרי שהפער המצטבר בעלות הסל על פי שתי השיטות בשנים שלאחר שינוי השיטה.היה גדל ,כך למשל אם שינוי השיטה היה נעשה בשנת2012 הרי שהתוספת לסל באותה שנה הייתה כ- 228 מיליון ש"ח, וסכום זה היה 9 נתוני מדד יוקר הבריאות על פי שיטת החישוב הקיימת נלקחו מפרסום של משרד הבריאות: רני פלוטניק וניר קידר, קובץ נתונים סטטיסטיים1995 - 2016 – לוח30 , מינהל תכנון אסטרטגי וכלכלי, משרד הבריאות, ינואר2017 . נתוני מדד יוקר הבריאות על פי השיני המוצע מתבססים על עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכ נסת לנתוני המדדים השונים המופיעים בפרסום הנ"ל, למעט מדד שכר מינימום שחושב על בסיס השינויים שחלו בשכר המינימום. נציין כי הנתונים המעודכנים של המדדים השונים לשנת2016 נמסרו על ידי רני פלוטניק, רכז כלכלת בריאות ,מינהל תכנון אסטרטגי וכלכל ה, במשרד הבריאות, שיחת ,טלפון4 ביולי2017 . 10 ,חישוב העלות של הסל במחירי אותה שנה על פי המדד המעודכן נעשה על ידי הכפלת עלות הסל במחירי השנה הקודמת במדד המעודכן .והפחתת העלות במחירי השנה הקודמת עמוד 4 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע מתווסף לעלות הכוללת של הסל והיה מתעדכן בשנים שלאחר מכן על פי מדד יוקר הבריאות החדש והעדכון הדמוגרפי. כאמור, על פי הצו שהוגש לאישור הוועדה השינוי המוצע יחול כבר על עלות הסל לשנת2016 , כך שמשמעות השינוי היא תוספת של כ- 144 מיליון ש"ח לעלות הסל בשנ ת2016 , וכן תוספת לעלות הסל לשנה .הנוכחית 3.2 השפעה המצטברת של השי נוי המוצע על העלות הכוללת של סל שירותי הבריאות בלוח3 עיל ל ,הוצגה התוספת לעלות הסל בגין השינוי המוצע בשנה בה יונהג השינוי במדד יוקר הבריאות. כאמור .עלות הסל מתעדכנת בכל שנה בגין מספר גורמים לרבות מדד יוקר הבריאות ושינויים דמוגרפיים כיוון ששיטת העדכון של על ות הסל היא, בין היתר, על בסיס מכפלה בשיעורים שונים (מדד יוקר הבריאות או שיעור העדכון הדמוגרפי עליו הוחלט), הרי שתוספת שניתנה בשנה כלשהי ונכנסה לבסיס עלות הסל, מתעדכנת אף היא לאורך השנים (ריבית דריבית) ושוויה הכספי גדל. כדי לבחון את סך התוספת המצטברת לעלות הסל בגין השינוי המוצע לאורך מספר שנים, נבחן כיצד הייתה גדלה עלות הסל בין השנים2016-2012 בגין עדכון מדד יוקר הבריאות על פי החישוב כיום ועדכון דמוגרפי, ללא העדכון הטכנולוגי ועדכונים נוספים. במקביל, נבחן כיצד הייתה גדלה העלות בהתבסס על השינוי המוצע במדד יוקר הבריאות. לוח4 להלן מציג את התוספת המצטברת לעלות סל שירותי .הבריאות בגין השינוי המוצע, על פי החישוב הנ"ל לוח4 – התוספת המצטברת לעלות סל שירותי הבריאות בגין השינוי המוצע (במיליארדי ש"ח, מחירים )שוטפים11 שנה המצב הקיים על פי השינוי המוצע הפרש מצטבר בגין השינוי מדד יוקר הבריאות עדכון דמוגרפי עלות הסל מדד יוקר הבריאות עדכון דמוגרפי עלות הסל 2012 4.00% 1.20% 34.8 4.68% 1.20% 35.0 0.23 2013 3.01% 1.20% 36.3 3.24% 1.20% 36.6 0.32 2014 2.51% 1.88% 37.9 2.88% 1.88% 38.3 0.47 2015 1.54% 1.94% 39.2 1.90% 1.94% 39.8 0.63 2016 1.52% 2.00% 40.6 1.84% 2.00% 41.4 0.78 מהנתונים בלוח עולה כי אם השינוי המוצע במדד יוקר הבריאות היה מיושם משנת2012 , הרי שהתוספת המצטברת לעלות הסל בשנת2016 הייתה כ- 780 מיליון "ח ש . נציין כי התוספת המצטברת לעלות הסל כוללת הן את התוספת לעלות הסל בכל שנה ,)בגין השינוי המוצע (הסכום הנובע מההפרש בין מדד יוקר הבריאות המעודכן למדד הישן .)והן את התוספת הנובעת משיטת העדכון המצטברת (ריבית דריבית12 חשוב לציין שהחישוב המוצג בלוח4 מתייחס לעדכון הסל רק בגין מדד יוקר הבריאות ועדכון דמוגרפי, זאת כדי לפשט את החישוב. כא מור, עלות הסל מתעדכנת מידי שנה גם בגין הוספת טכנולוגיות חדשות וגם בגין נושאים נוספים (שונות). גם תוספות אלו נכללות בבסיס העלות, וממילא השינוי המוצע במדד יוקר הבריאות משפיע גם על תוספות אלו (ריבית דריבית), ולכן סביר להניח שסך התוספת המצטברת לסל גבוהה יותר מ- 780 .מיליון ש"ח 11 נתוני מדד יוקר הבריאות על פי שיטת החישוב הקיימת נלקחו מפרסום של משרד הבריאות: רני פלוטניק וניר קידר, קובץ נתונים סטטיסטיים1995 - 2016 – לוח30 , מינהל תכנון אסטרטגי וכלכלי, משרד הבריאות, ינואר2017 . נתוני מדד יוקר הבריאות על פי השיני המוצע מתבססים ע ל עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לנתוני המדדים השונים המופיעים בפרסום הנ"ל, למעט מדד שכר מינימום שחושב על בסיס השינויים שחלו בשכר המינימום. נציין כי הנתונים המעודכנים של המדדים השונים לשנת2016 נמסרו על ידי רני פלוטניק, רכז כלכלת בריאות ,מינהל תכנון אסטרטגי וכלכלי, שיחת ,טלפון4 ביולי2017 . 12 מניתוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי שווי סך התוספות השנתיות בגין ההפרשים במדד יוקר הבריאות בלי חישוב הריבית דריבית עומד על כ- 729 מיליון ש"ח. כאמור סך התוספת המצטברת עומדת על כ- 780 מיליון ש"ח, כלומר התוס פת בגין הריבית דריבית לאורך השנים עומדת על כ- 49 .מיליון ש"ח עמוד 5 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע 4. סיכום מהנתונים שהוצגו במסמך עולה, כי השינוי המוצע במרכיבי מדד יוקר הבריאות צפוי להביא לגידול בעדכון השנתי לעלות הסל בגין מדד יוקר הבריאות, וכן להשפיע גם על הגידול המצטבר הנובע גם ממרכיבי העדכון הנוספים לעלות הסל. ממצא זה נובע מכך שבשנים ש נבדקו מדד יוקר הבריאות בהרכב המוצע גבוה ממדד יוקר הבריאות בהרכב הקיים, כתוצאה מה שינוי השנתי ב מדדים השונים המרכיבים אותו. השינוי המוצע כולל הן שינוי במשקלות המדדים המרכיבים את מדד יוקר הבריאות, והן הוספת מדד שכר מינימום למרכיבי המדד, וייתכן ויש לבחון בעתיד האם התפתחות המדדים השונים דומה למגמה בשנים האחרונות. בהקשר זה נציין כי בשנים האחרונות נקבעו מספר עדכונים משמעותיים לשכר המינימום, ואף צפויה העלאה נוספת ל- 5,300 ש"ח בחודש דצמבר2017 , ולא ניתן לדעת כיום האם מגמה זו תמשך גם בעתיד, וממילא מה השפעתה הצפויה על מ.דד יוקר הבריאות