חומר רקע

הכנסת הלשכה המשפטית תחום חקיקה ומחקר משפטי סעיפי מבוא בחוקות ובמסמכים חוקתיים אחרים – רקע נורמטיבי וסקירה משווה ה' בתשרי התשע"ח 25 בספטמבר 2017 כתיבה: עו"ד גלעד נוה, ממונה (חקיקה ומחקר משפטי) אישור: עו"ד הודיה קין, ממונה בכירה (חקיקה ומחקר משפטי) מסמך זה הוא סקירה משפטית משווה ואינו חוות דעת משפטית תמצית מסמך זה נכתב לבקשת הייעוץ המשפטי של הוועדה המשותפת לוועדת הכנסת ולוועדת החוקה, חוק ומשפט לדיון בהצעת חוק יסוד: ישראל - מדינת הלאום של העם היהודי (להלן: הוועדה), ועניינו סקירה משווה של סעיפי מבוא בחוקות ובמסמכים חוקתיים אחרים ברחבי העולם, כמו גם מעמד המבוא לחוקה. המסמך כולל שני חלקים עיקריים: חלק המציג רקע נורמטיבי וכללי בדבר המבוא לחוקה, מאפייניו ומעמדו המשפטי; וכן חלק של סקירה משווה הבוחן את הוראות המבוא בחקיקה של מדינות שונות, ובפרט את יחס הפסיקה להוראות אלה (ככל שלמבוא יש מעמד משפטי כלשהו). מטבע הדברים, המסמך מתמקד אך ורק במדינות שיש בהן חוקה או חוקים בסיסיים (חוקי יסוד). כמו כן, בהתאם לבקשת הייעוץ המשפטי לוועדה, במסמך נסקרו הדמוקרטיות החדשות במזרח אירופה, מדינות לאום דמוקרטיות שדומות במאפייניהן למדינת ישראל ואשר מתמודדות לעיתים עם אתגרים דומים מבחינה חוקתית, מדינית ופוליטית וכן מדינות אשר נבחרו להדגים היבטים שונים שהוצגו בחלק של הרקע הנורמטיבי. כך, במסגרת המסמך נסקרו המדינות שלהלן: גרמניה, הונגריה, צ'כיה, יוון, פולין, מקדוניה, סלובקיה, סרביה, לטביה, אסטוניה, אוקראינה ודרום אפריקה. מהסקירה עולות הנקודות שלהלן: ככלל, מקובל כי המבוא לחוקה מיועד להיות מעין הצהרה מקדימה לגוף החוקה. ככזה הוא מהווה שילוב של מסמך משפטי ומסמך טקסי וסמלי. יש מדינות שהמבוא של חוקתן נוטה לצד הטקסי ויש מדינות שבהן המבוא נוטה לצד המשפטי. נטייה זו מתבטאת הן בתוכן המבוא והן בצורת הניסוח שלו (צורת הצגת הטקסט, שימוש בשפה פורמלית או עממית, בשפה המעוררת השראה חיובית או כזו שמתארת מאבקים, מלחמה, או קשיים אחרים וכדומה). בין מאפייניו השכיחים יותר של המבוא לחוקה ניתן למצוא את השימוש באזכורים של נרטיבים היסטוריים או נרטיבים אחרים, ציון מקורות הסמכות לחקיקת החוקה (בין אם הם מקומיים-מוסדיים, תיאורטיים-מופשטים, או אפילו כאלה שמבוססים על החלטות ואירועים בינלאומיים). כמו כן, לעיתים קרובות ניתן למצוא במבוא ביטוי למטרות-על של המחוקקים, או לעקרונות יסוד שמאפיינים את החוקה או את המדינה. באשר למקור סמכות כאמור שהוא הקהילה הפוליטית שבשמה מכוננים את החוקה, נהוגים סוגים שונים של הפניות, כגון: nation, people, citizen וכדומה. לסוג התיאור של הקהילה וללשונו עשוי להתלוות "מטען ערכי" (משפטי או אחר). תיאורים אלה יכולים להיחשב כאמירות מהותיות לא רק לגבי מקור הסמכות לחקיקת החוקה עצמו, אלא גם לגבי זהות הגורמים שנכללים במקור זה ומעמדם בתוך החברה. כך, המונחים השכיחים שמשמשים לתיאור הקהילה הפוליטית יכולים להיות בעלי משמעות שמושפעת מהקשרים חברתיים, היסטוריים ואחרים של מונחים אלה והם אף יתפרשו בהתאם לכך. לאור זאת, כפי שגם יוצג להלן, יש לקחת בחשבון את ההקשרים האמורים בעת ההשוואה למדינות הזרות. כמו כן, בהקשר של השימוש במונחים אלה יודגש, כי לעיתים קרובות מתבצע מעין איזון חוקתי במבוא לחוקה או בגוף החוקה עצמו כאשר התיאור הוא של קהילה פוליטית ספציפית. לדוגמה, כאשר במבוא לחוקה נעשית הפניה לעם או לאומה ספציפיים עשוי להתבצע מעין "איזון" בדמות הבטחת שוויון זכויות למיעוטים אתניים, או הבטחת זכויות פרט כאלה ואחרות בגוף החוקה או במבוא לחוקה. לחילופין, האיזון לעיתים מתבצע כך שבמקביל לאזכור קהילה פוליטית ספציפית מאוזכרות גם קבוצות מיעוטים לאומיות כמי שנוטלות אף הן חלק בהצהרה על כינון החוקה, או כמי שפועלות בשותפות להקמת המדינה או שותפות לערכיה. בהיותו חלק אינטגרלי מהחוקה, התפקיד והמעמד של המבוא חורגים לעיתים מתפקיד או ממעמד שהוא טקסי-סמלי בלבד, כך שניתנים למבוא גם תפקידים ומעמד שהם משפטיים מחייבים. במרבית המדינות שנסקרו שבהן ניתן למבוא מעמד משפטי, המתבטא בכך שהמבוא משמש ככלי פרשני מנחה. לעומת זאת, בחלק מהמדינות שנבדקו נמצא כי למבוא ניתן מעמד מיוחד המאפשר לו להיות מקור נורמטיבי לזכויות ולחובות ברי אכיפה. יחד עם זאת, לא תמיד קיימת התאמה בין כוונת המחוקק בדבר מעמדו ותפקידו של המבוא ובין הפרשנות שניתנת למבוא בידי גופים שונים. המבוא, מאפייניו ומעמדו המשפטי - רקע כללי "חוקה" (constitution) מוגדרת באופן מילוני כמכלול העקרונות והחוקים הבסיסיים של אומה, מדינה או קבוצה חברתית אחרת, אשר קובעים את הסמכויות והחובות של הממשלה ומבטיחים זכויות מסוימות לאזרחים. בהגדרה מעט אחרת, חוקה היא מסמך שמהווה את מכלול הכללים של ארגון פוליטי או חברתי. כך, מבחינה תיאורטית-משפטית נהוג לראות בחוקה כמעין ביטוי או הגדרה של זהות הלאום, מטרותיו וערכיו, ולעיתים אף סוג של "רוח הקהילה". בתחום המחקר של משפט חוקתי השוואתי מקובלת ההנחה כי חוקות מתבססות לעיתים קרובות על מקורות היסטוריים ומשפטיים דומים. כתוצאה מכך, חוקות שונות ברחבי העולם עשויות לכלול מאפיינים דומים, שבהם מאפיינים רוחביים-תוכניים בפרט בד בבד עם מאפיינים חיצוניים-צורניים. כך, מבחינה צורנית, אחד הרכיבים השכיחים יותר במסמכים חוקתיים הוא המבוא לחוקה (Preamble). המבוא משמש מעין פתיח או הקדמה לחוקה. לעיתים קרובות המבוא נושא כותרת רשמית שמבדילה אותו מיתר חלקי המסמך (כגון: "מבוא", או כותרת חלופית אחרת), ולעיתים המבוא נטול כותרת אך מתוך תוכנו ומיקומו בטקסט ניתן להבין כי הוא משמש לצורך מתן הצהרות פותחות או מקדימות לגוף החוקה. זיהוי המבוא נעשה בדרך-כלל באמצעים טכניים (באמצעות כותרת סעיפיו ומיקומם בטקסט), עם זאת ניתן לזהות את חלקי המבוא גם באמצעות מדד תוכני-מהותי לפי מאפיינים שכיחים החוזרים על עצמם (ראו הרחבה להלן). ככלל, המבוא נחשב לאחד החלקים היציבים ביותר בחוקות והוא משתנה או מתעדכן רק לעיתים רחוקות (בין היתר בשל המאפיינים השכיחים והייחודיים של המבוא). מבחינה היסטורית, הרעיון של מבוא לדברי חקיקה הוא רעיון עתיק יומין, שאחד ממקורותיו הרעיוניים ביוון. ביוון העתיקה עלתה הדרישה הפילוסופית-משפטית כי המחוקק לא רק יורה על דרכי הפעולה המותרות והאסורות באמצעות החקיקה, אלא גם ישכנע את הקורא בצדקת חוקיו. במובנים רבים המבוא משמש עבור המחוקק גם כאמצעי או ככלי לניהול דיאלוג ושיח עם הרשות השופטת (ובפרט בהקשר של קביעת ערכים בסיסיים ומטרות חוקתיות). רעיונות אלה תקפים גם בימינו וביטוי לרעיון של "שכנוע" בחלקי המבוא של דברי חקיקה ניתן למצוא גם בחקיקה מודרנית, ובתוך כך גם בחוקות מודרניות. בהקשר זה יוער, כי חוקת ארה"ב היא אחד המקורות המודרניים הידועים ביותר העושה שימוש במבוא כדי להסביר ולפרט את הרעיונות המרכזיים שמעוגנים בחוקה ובאים לידי ביטוי באמצעותה. יש שמסווגים חוקות לשלושה מודלים בסיסיים, בין היתר, בהתאם לתוכן המבוא שלהן. מודלים אלה אומנם אינם "טהורים" וכל חוקה יכולה לכלול מאפיינים שונים מכל אחד מהמודלים השונים, אך במקרים רבים ניתן לזהות נטייה של חוקות ספציפיות למודל כזה או אחר: המודל הנפוץ במשפט המקובל (common law): נקודת המוצא של מודל זה היא זו של חשש מפני ריכוז אפשרי של עוצמה שלטונית בלתי מרוסנת בידי המדינה (oppressive concentration of authority). לאור זאת, במודל זה נקבעות במסמכים החוקתיים מגבלות שונות על עוצמת המדינה ובדרך-כלל גם מעוגנות זכויות אדם וזכויות אזרחיות (וזאת במטרה להגביל את עוצמת המדינה). ביטויים שכיחים במבוא לחוקות מסוג זה כוללים מונחים מתחום זכויות האדם, הדגשת חירויות שונות, חופש וכדומה. המודל הקונטיננטלי (civil law): לעומת המודל הנפוץ במשפט המקובל, נקודת המוצא של המודל הקהילתי היא כזו שבמסגרתה המדינה נחשבת מעין גילום פיזי של הקהילה (community), ומעין כלי (vehicle) להשגת מטרות קהילתיות משותפות (ובפרט הבעת "רצון משותף" של הציבור). לאור זאת, במסמכים חוקתיים שנוטים למודל זה ניתן פעמים רבות דגש על הזהות המשותפת של אזרחי המדינה, ההיבטים השונים של החברות בקהילה וכן על סמלי המדינה. מסמכים חוקתיים מסוג זה נוטים להדגיש יותר מטרות קולקטיביות של הקהילה, זכויות חיוביות של האזרחים וכן את חובות שיתוף הפעולה עם מנגנוני המדינה במטרה להשיג את המטרות המשותפות. המודל האוניברסלי: מודל נוסף, שהפך לנפוץ בעיקר לאחר מלחמת העולם השנייה ובדמוקרטיות החדשות, הוא המודל האוניברסלי. מודל זה הוא מודל שמניח את יסודות הלגיטימציה של המדינה על שילוב בין אדני המשפט החוקתי והמשפט הבינלאומי יחדיו. כך, במסמכים מסוג זה, בדרך-כלל, נפוצים יותר ביטויים של מחויבות המדינה לארגונים בינלאומיים שונים, נעשות הפניות לגופים אלה, או הפניות לעקרונות-על מהמשפט הבינלאומי בערבוב עם עקרונות חוקתיים מקומיים שונים. כמו כן, במסמכים מסוג זה נפוצה יותר ההסתמכות על מושגים ורעיונות מופשטים מהמשפט הבינלאומי וכן אזכור אמנות מרכזיות. כאמור לעיל, בניתוח השוואתי של חוקות יש כמה מאפיינים שכיחים (או נקודות השוואה מחקריות) שחוזרים על עצמם לעיתים קרובות, וביניהם: אזכור מקור הסמכות לחקיקה - העם כריבון: לעיתים קרובות מוזכר במבוא לחוקה הריבון כמקור לסמכות כינון החוקה. זאת, בין אם הריבון האמור הוא לאום או עם ספציפי, כלל אזרחי המדינה, גופים או מוסדות לאומיים נבחרים וכדומה. כך, יש שנעשה שימוש בהפניה כללית ומופשטת ל"עם" כדי לתאר את מקור הסמכות לקביעת החוקה (לדוגמה בחוקת ארה"ב: "We the people"). לחילופין, לעיתים, נעשה שימוש בהפניה לאומה ספציפית ולא לרעיון המופשט של "עם" (לדוגמה בחוקת ליטא:"The Lithuanian Nation - having established the State of Lithuania many centuries ago"). מעבר לכך, לעיתים, נעשה שימוש בנוסח כללי יותר שעוסק דווקא באזרחי המדינה ולא בלאום ספציפי או בעם ספציפי. לדוגמה, בחוקת סרביה מוזכרים (מסיבות שונות, ראו להלן) אזרחי המדינה: "the citizens of Serbia adopt", וגם בחוקת פולין נעשה שימוש בנוסח כללי יותר (בעקבות פשרות שונות) שמדגיש כי המקור הוא דווקא כלל האזרחים במדינה: "We, the Polish Nation - all citizens of the Republic". כמו כן, לעיתים, ההפניה היא לגופים או למוסדות נבחרים שמייצגים את העם כריבון, ולעיתים אף אין התייחסות כלשהי למקור הסמכות לחקיקה. כפי שניתן להבין, לסוג ההפניה וללשון ההפניה למקורות הסמכות עשוי להתלוות "מטען ערכי" (משפטי או אחר), והפניות אלה יכולות להיחשב כאמירות מהותיות לא רק לגבי מקור הסמכות עצמו, אלא גם לגבי זהות הגורמים שנכללים במקור זה ומעמדם בתוך החברה. כך, המונחים השכיחים שמשמשים לתיאור מקור סמכות שהוא קהילה פוליטית במבוא לחוקה (nation, people, citizen וכדומה) יכולים להיות בעלי משמעות שמושפעת מהקשרים חברתיים, תרבותיים, היסטוריים ואחרים של מונחים אלה והם אף יתפרשו בהתאם להם. לאור זאת, כפי שגם יוצג בפרק הסקירה המשווה, יש לקחת בחשבון את ההקשרים האמורים בעת ההשוואה למדינות הזרות. כמו כן, בהקשר של השימוש במונחים אלה יודגש, כי לעיתים קרובות מתבצע מעין איזון חוקתי במבוא לחוקה או בגוף החוקה עצמו כאשר ההפניה היא לקהילה פוליטית ספציפית. לדוגמה, כאשר נעשית הפניה לעם או לאומה ספציפיים עשוי להתבצע מעין "איזון" בדמות הבטחת שוויון זכויות למיעוטים אתניים, או הבטחת זכויות פרט כאלה ואחרות בגוף החוקה או במבוא לחוקה. לחילופין, האיזון יכול גם להתבצע כך שבמקביל לאזכור קהילה פוליטית ספציפית מאוזכרות גם קבוצות מיעוטים לאומיות כמי שנוטלות אף הן חלק בהצהרה על כינון החוקה, או כמי שפועלות בשותפות להקמת המדינה או שותפות לערכיה. אזכור נרטיב היסטורי: כאמור, בחוקות לעיתים נעשות הפניות לנרטיבים היסטוריים. כך, פעמים רבות, המבוא לחוקה כולל אף הוא סקירה של אירועים היסטוריים מהעבר המשותף של הקהילה, הלאום, העם וכדומה. כפי שהוצג לעיל, הפניות מסוג זה אל נרטיב היסטורי מקובלות בדרך כלל דווקא במודל הקהילתי, אך ניתן למצוא אותן גם בסוגים אחרים של חוקות (לרבות אלה שמשתייכות למודל הנפוץ במשפט המקובל). ככלל, אזכורים מסוג זה של הנרטיב המשותף מיועדים לגבש ולאחד, או לעצב זהות מופשטת משותפת. הביטוי לכך בנוסח המבוא הוא בדרך-כלל בדמות ציון אירועים שהשפיעו על הקמת המדינה, כינון החוקה, או על אופיים של אלה. אזכור מטרות-על: לעיתים יש במבוא לחוקה תיאור של התכליות המרכזיות שלשמן היא נקבעה. מטרות אלה יכולות להיות מטרות אוניברסליות (כגון: קידום הצדק, האחווה, זכויות אדם וכדומה), מטרות ממשלתיות-קהילתיות (דוגמת: יצירת פדרציה של מדינות וכדומה), מטרות כלכליות-חברתיות (דוגמת יצירת מדינה סוציאליסטית) ועוד. קביעת עקרונות יסוד, ערכים ושאיפות: נושא מרכזי זה מהווה מעין הצהרת כוונות של המדינה בדבר עקרונותיה וערכיה ולעיתים קרובות הוא משתלב עם מטרות-העל. בין אם הדבר מתבטא בהצהרות שנוגעות לתרבות, או למורשת של המדינה, או למאפיינים אחרים דוגמת הרכבה הדמוגרפי, ובין אם הוא מתבטא בערכים אוניברסליים כערכי היסוד של המדינה (כגון: מחויבות לזכויות אדם, חירות, כבוד, שוויון, צדק וכדומה). לעיתים, נושא זה מתבטא גם במחויבות המדינה לעקרונות ולמקורות בינלאומיים (אמנות בינלאומיות, אמנת האום וכדומה) ולעיתים הוא גם מתבטא בהצגת עקרונות היסוד של המשטר (צורת ההקמה של המדינה וכדומה). אזכורים דתיים: נושא נוסף שמקבל לעיתים ביטוי במבוא הוא אזכורים של האל או הדת. במקרים מסוימים מדובר בהצגת יסודות תיאולוגים כלליים (הקמה של המדינה "בחסדי האל", או הצגת ברכה דתית אחרת להקמת המדינה וכדומה). יתרה מכך, יש חוקות שבהן האל הוא בגדר מקור הסמכות המכונן. לעומת זאת, יש מדינות שבהן המבוא דווקא מעגן הפרדת דת ומדינה (להבדיל מעיגון עקרון זה בגוף החוקה, כמו בארה"ב), או לחילופין מצהיר על היות המדינה חילונית. שפת המבוא: מאפיין מעט טכני יותר של המבוא הוא זה שמתמקד בשפת המבוא ובסגנונו. כך, בחלק מהחוקות הנוסח במבוא חגיגי וחיובי, כולל ביטויים שנועדו לעורר השראה בקרב הקוראים והוא אינו מנוסח בצורה פורמלית כמו יתר חלקי החוקה. לעומת זאת, באחרות נעשה לעיתים שימוש בשפה פורמלית גם בחלקי המבוא, הסגנון שלו עשוי להיות קודר יחסית ואף לכלול מונחים וביטויים שנחשבים שליליים, כמו: מאבק, סכנות, הקרבה וכדומה. אורך המבוא לחוקה: מאפיין טכני נוסף נוגע לאורך המבוא. יש חוקות שבהן המבוא ארוך ומפורט (לדוגמה קרואטיה, הונגריה) ולעומתן יש חוקות שבהן המבוא קצר מאוד (לדוגמה יוון) ולעיתים אף אין מבוא בכלל בחוקות. מחקרים בתחום זה העלו כי במדינות חדשות, ובפרט במשטרים שהוקמו לאחר מהפכה, או במשטרים טוטליטריים שמבקשים "לשווק" את עצמם, אורך המבוא נוטה להיות ארוך יותר לעומת המבוא במדינות אחרות. כמו כן, ככל שבמבוא יש פירוט של אירועים היסטוריים מכוננים יש גם נטייה להארכה במבוא. ברי, כי כל אלה באים בד בבד עם השימוש במבוא לחוקה כסמל, להבדיל מהשימוש בה כטקסט משפטי-פרשני גרידא. איזון בין היבטים בינלאומיים ומקומיים: נושא נוסף שנדון בספרות המחקרית בעניין מבואות לחוקות נוגע לאיזון שבין היסודות הבינלאומיים (כגון: הפניות לאמנות בינלאומיות, הפניות למוסדות בינלאומיים ולהחלטותיהם, או לאירועים בינלאומיים בעלי חשיבות וכדומה) בהשוואה למבואות המתמקדים בנושאים מקומיים יותר באופיים (דוגמת הנרטיב ההיסטורי המקומי של הקמת המדינה, מקורות הסמכות המקומיים שנוגעים לכינון החוקה ועוד). בנוסף לכך, כפי שיוצג בחלק הסקירה המשווה, למבוא יכולים להיות תפקידים ושימושים משפטיים (בין אם באופן עצמאי-חוקתי ובין אם ככלי פרשני, ראו להלן), אך פעמים רבות הוא משמש דווקא לצרכים פוליטיים, חינוכיים, היסטוריים ואחרים. כך, לעיתים קרובות, המבוא משמש דווקא למוקד מחקרי בקרב מלומדים מתחומי מדעי המדינה והחברה, והוא אף מוכר וידוע בתודעה הציבורית הכללית בשל השימושים הלא משפטיים שלו. באשר לשימושים ולתפקידים המשפטיים השונים של המבוא, יש שלושה מודלים מרכזיים הנוגעים למעמד המשפטי שלו (יוער, כי כמו במקרה של מודלים לחוקות שהוצגו לעיל, גם כאן לא תמיד המבוא לחוקה עונה בהכרח על מודל אחד בלבד, ולעיתים בשיטה ספציפית יכול להיות שבמבוא יבוא לידי ביטוי יותר ממודל אחד): המודל הטקסי: מודל זה שם דגש על המשמעויות הטקסיות, הסימבוליות ומעוררות ההשראה של המבוא לחוקה (מעין "רוח החוקה"), וזאת מבלי שניתן לו תוקף משפטי מחייב. הלכה למעשה, במודל זה המבוא הוא מעין הצהרת כוונות ערכית, אך לא מקור לזכויות יסוד או כלי פרשני. הדוגמה המובהקת ביותר למודל הטקסי מצויה בארה"ב. אומנם, בארה"ב המבוא לחוקה מהווה מסמך מרכזי בדיונים ציבוריים ובמערכת החינוך, אך אין לו כל תוקף משפטי מחייב והוא נחשב לאחד החלקים של החוקה האמריקנית שכמעט ולא מצוטטים או מאוזכרים בפסיקה. מעבר לכך, בפסיקה האמריקנית אף נקבע מפורשות כי המבוא לחוקה (בניגוד לגוף החוקה עצמו) מעולם לא הוכר כחלק בעל נפקות משפטית מחייבת. דוגמה נוספת, אך פחות מובהקת מזו שבארה"ב לשימוש במודל הטקסי, ניתן למצוא בצ'רטר הקנדי ("כתב הזכויות והחירויות הקנדי", Canadian Charter of Rights and Freedoms). המבוא לצ'רטר הקנדי קצר יחסית וקובע כדלקמן: "מאחר שקנדה מושתתת על עקרונות המכירים בעליונות האל ושלטון החוק" (הדגשה לא במקור). בספרות המקצועית נטען כי הימצאות המילים "עליונות האל" במבוא סותרת את המונח "שלטון החוק" שמופיע אף הוא במבוא וכן סותרת חלקים אחרים בצ'רטר (ובפרט את הגדרת קנדה כחברה חופשית ודמוקרטית). כתוצאה מכך, הפרשנות בספרות המקצועית הייתה כי היחס למבוא צריך להיות כאל טקסט סמלי או טקסי בלבד (ולא כמקור פרשני). עדויות לגישה זו ניתן למצוא בחלקים מהפסיקה הקנדית. כך, בבית המשפט העליון של אונטריו נקבע כי ככלל רק לעיתים נדירות בית המשפט יפנה להוראות המבוא של חוק וכי פנייה כאמור תעשה אך ורק בכדי להבהיר הוראות אופרטיביות עמומות בחוק. לפי בית המשפט העליון של אונטריו עקרון פרשני בסיסי זה חל גם ביחס למבוא בדברי חקיקה חוקתיים (דוגמת המבוא לצ'רטר). בפסק דין אחר שניתן בבריטיש קולומביה נקבע כי על אף שהמונח "עליונות האל" מופיע במבוא לצ'רטר הרי שהוא בגדר "אות מתה" ואסור לבית המשפט "לנפוח חיים" במילים אלה. עם זאת, במקביל לדוגמאות האמורות ניתן למצוא בפסיקה הקנדית גם דוגמאות להתייחסות חיובית לפחות לחלקיו האחרים של המבוא (גם אם התייחסות זו לא מעמידה את המבוא במפורש כמקור פרשני מחייב). כך לדוגמה, בפסק-דין של בית המשפט העליון הקנדי צוין כי הימצאות המונח "שלטון החוק" במבוא היא בגדר חיזוק להכרה בעקרון זה כעקרון חוקתי. המודל הפרשני: ככלל, מודל זה מקובל יותר בשיטות המשפט ששייכות למשפחת המשפט המקובל. בשיטות אלה, בדרך-כלל, המבוא לכל דבר חקיקה ייחשב כסוג של "מפתח" (key) פרשני להבנת החקיקה, אך במקרה של קונפליקט בין הוראות המבוא ובין הוראות גוף החקיקה, גוף החקיקה יצא כשידו על העליונה. יוער, כי כלל פרשני זה לעיתים אף מעוגן בדברי חקיקה פרשניים חיצוניים לחוקה (כלומר, לאו דווקא בחוקה עצמה). כך, בסוג הזה של מודל יש למבוא מעמד פרשני-מנחה בנוסף על הערכים הטקסיים והסמליים דלעיל. הלכה למעשה, במודל זה, בתי המשפט רשאים לשאוב מתוך המבוא עקרונות יסוד לצורך הפרשנות החוקתית וכאשר הם ניצבים בפני כמה פרשנויות אפשריות של הוראה הם מונחים לבחור בזו שמתיישבת באופן הטוב ביותר עם המבוא. במובן זה המבוא הוא מעין "מצפן חוקתי" לפרשנות. דוגמה לשימוש במודל זה ניתן למצוא במדינות שונות ברחבי העולם. דוגמה מובהקת היא דרום-אפריקה, שבה בתי המשפט, ובית המשפט החוקתי בפרט, עושים שימוש תדיר בסעיף המטרות של החוקה (שנסקר בהרחבה בחלק הסקירה המשווה של מסמך זה) לצורך פרשנות החוקה וחקיקה כללית. דוגמאות נוספות ניתן למצוא באסטוניה, אוקראינה, גרמניה (באופן חלקי) וליטא, שבהן נעשה שימוש בעבר בהוראות המבוא בידי בתי המשפט כדי לבחון דברי חקיקה שונים ולהכריע בדבר חוקתיותם. המודל העצמאי (או המהותי): במודל זה המבוא מהווה חלק אינטגרלי מהחוקה ויש לו תוקף משפטי עצמאי ומחייב, בדומה ליתר חלקי החוקה. כך, המבוא משמש לא רק למקור פרשני, אלא יוצר בעצמו זכויות וחובות ברי אכיפה. דוגמא למודל זה ניתן למצוא במבוא לחוקת הרפובליקה החמישית בצרפת (1958). המבוא לחוקה האמורה מפנה להצהרת זכויות האדם והאזרח שניתנה בתום המהפכה הצרפתית (1789) ולמבוא לחוקת הרפובליקה הרביעית (1946). בחוקה עצמה (חוקת הרפובליקה החמישית) אין עיגון של זכויות אדם (בשל מחלוקות שונות וחשש מביקורת שיפוטית), אולם במקורות שהמבוא מפנה אליהם קיים עיגון משמעותי של זכויות כאמור ואף הפניות לדברי חקיקה מוקדמים עוד יותר שמקנים זכויות כאמור. בשנת 1971 הכירה המועצה החוקתית בצרפת (Conseil constitutionnel) במבוא לחוקה משנת 1958 כמקור מחייב ועצמאי לזכויות אדם ואזרח (ובשל ההפניה שבמבוא לחוקה משנת 1958 גם במבוא לחוקה משנת 1946 כמקור כזה). כתוצאה מכך, פסלה המועצה חוק שהיה מנוגד לחופש ההתאגדות שהוכר במבוא לחוקה משנת 1946 (אך לא הוכר בחוקה משנת 1958). הלכה למעשה, ההכרה לא רק הביאה למתן מעמד מיוחד למבוא לחוקה משנת 1958, אלא גם למבוא לחוקה משנת 1946 (וכן לחוקים אחרים שהוכרו במבוא לחוקה משנת 1946 שנחקקו בתקופת הרפובליקה השלישית בצרפת). דוגמה נוספת ניתן למצוא בשימוש במבוא לחוקה בהודו. בתי המשפט בהודו מתייחסים למבוא לחוקה כבעל תפקיד עליון בפרשנות חוקתית וחקיקתית וכחלק אינטגרלי מהחוקה עצמה. כך, חוקים שמנוגדים למבוא לחוקה מוכרזים כבטלים ובתי המשפט מעצבים את צביונה של הודו בהתאם להוראות המבוא (בין היתר כרפובליקה סוציאלית, כמדינה חילונית ועוד). סקירה משווה בטרם נפנה לסקירת הוראות סעיפי המבוא בחקיקה הזרה נציין כי בהתאם לבקשה שהוגשה לנו בחרנו מלכתחילה לסקור הוראות אלה במדינות שמאפייניהן דומים לאלה של ישראל, או במדינות שנמצא בהן ביטוי למאפיינים השכיחים במבואות לחוקות שהוצגו לעיל, או במדינות ספציפיות שהתבקשנו לסקור במסגרת הבקשה. כך, בסקירה המשווה מוצגות ההוראות הרלוונטיות במדינות שלהלן: גרמניה, הונגריה, צ'כיה, יוון, פולין, מקדוניה, סלובקיה, סרביה, לטביה, אסטוניה, אוקראינה ודרום אפריקה. עוד יוער, כי במסגרת הסקירה בחרנו להביא את הוראות המבוא המלאות כפי שהן מופיעות בחוקות השונות שנסקרו. זאת, בין היתר, בכדי שהצגתן תעשה בד בבד עם הצגת ההקשר הרעיוני-תוכני שבו הן מופיעות במבוא (ולא במנותק מהקשרים אלה), כמו גם בכדי להבליט את האיזונים שנעשו ביחס להוראות אלה. מעבר לכך, יוער כי בסקירה נעשה שימוש בתרגומים רשמיים של מקורות זרים, אולם באותם המקומות שבהם תרגומים כאמור לא היו זמינים נעשה שימוש במידע שמצוי בדוחות בינלאומיים, ספרות מקצועית וכן תרגומים לא רשמיים של הסעיפים הרלוונטיים. גרמניה ככלל, בגרמניה לא נהוגה השיטה של הוספת פסקאות מבוא לדברי חקיקה. החריג המרכזי לכך הוא הנוהג של הוספת מבוא במסמכים חוקתיים. כך, בחוק הבסיסי הגרמני (להלן – "החוק הבסיסי"), כמו גם בחוקות של המדינות שמרכיבות את הפדרציה הגרמנית (ה-Laender) קבועים פרקי מבוא. המבוא לחוק הבסיסי הגרמני קובע כדלקמן: "מתוך מודעות לאחריותם בפני האל ובפני בני האדם, ומתוך השראה מהחלטתם לקדם שלום עולמי וכשותפים שווים באחדות אירופה, העם הגרמני, מאמץ את החוק הבסיסי (החוקה, basic law) באמצעות הפעלת כוח מכונן". עוד נקבע במבוא, כי "גרמנים מהמדינות השונות והמחוזות שמרכיבות את גרמניה השיגו אחדות וחירות בגרמניה כחלק מביטוי עצמי. החוק הבסיסי חל על כל העם הגרמני". ככלל, היחס למבוא לחוק הבסיסי בפסיקה הגרמנית הוא כאל כלי פרשני, שאומנם לעיתים מחזק את הוראות החוק הבסיסי גופן, אך לא כאל מקור לזכויות ברות אכיפה. כך לדוגמה, לפני איחוד גרמניה וכינון החוק הבסיסי בנוסחו הנוכחי, בית המשפט החוקתי הפדראלי (במערב גרמניה) דן בעתירה כנגד אמנה שנחתמה בין ממשלת גרמניה המזרחית (הרפובליקה הדמוקרטית הגרמנית, German Democratic Republic, שהייתה תחת השלטון הקומוניסטי) וגרמניה המערבית (הרפובליקה הפדרלית הגרמנית, Bundesrepublik Deutschland, שהייתה מדינה דמוקרטית). העותרת - ממשלת בוואריה, טענה כי האמנה האמורה לא חוקתית, בין היתר, מכיוון שהיא הייתה מנוגדת להוראות המבוא לחוקה דאז, שכללו התייחסות לאוכלוסיות תחת השלטון במזרח גרמניה ואשר השתתפותן בהליכים הדמוקרטים נמנעה ("Germans to whom participation was denied"). בית המשפט הפדראלי קבע כי למבוא לחוקה הגרמנית אומנם אין רק חשיבות פוליטית, אלא גם השלכות משפטיות. יחד עם זאת, בית המשפט גם קבע כי לאורגנים הפוליטיים של גרמניה שיקול דעת רחב לעניין דרך הפעולה הפוליטית המתאימה למימוש החוקה וכי אין להתייחס למבוא כמחייב לפעול בדרך ספציפית. מקרה נוסף שבו נדונו הוראות המבוא היה בהקשר של אישור אמנת ליסבון משנת 2009 בידי גרמניה. אמנת ליסבון היא אמנה שנחתמה בין החברות באיחוד האירופי שהרחיבה את סמכויותיו, בין היתר, בתחומי יחסי החוץ והביטחון ועיגנה את המבנה הנוכחי של האיחוד. בפסק-הדין נדונה השאלה האם אישור האמנה בידי גרמניה עומד בסתירה להסדרים החוקתיים שהיו קיימים במדינה. בית המשפט קבע כי האמנה לא סותרת את הסדר החוקתי או את הריבונות הגרמנית, וזאת, בין היתר, על בסיס הוראות המבוא לחוק הבסיסי. כך, בקביעתו ציין בית המשפט כי האמנה דווקא עומדת בקנה אחד עם "רצון המבוא" וזאת לנוכח המטרות הכלליות שמופיעות במבוא, וביניהן: קידום השלום העולמי וכן שותפות שווה באחדות אירופה. הונגריה חוקת הונגריה הנוכחית היא תולדה של התפתחויות היסטוריות שונות, וביניהן: הכיבוש הסובייטי של המדינה לאחר מלחמת העולם השנייה שלא אפשר קביעת חוקה דמוקרטית וחופשית, כמו גם החלטת הממשלה ההונגרית משנת 2010 לתקן את החוקה הקודמת שנקבעה כחוקה זמנית. כפי שיוצג, לגבי החוקה החדשה של הונגריה נערך דוח שאומץ בידי ועדת ונציה (להלן בחלק זה - הדוח). בדוח מנותחת החוקה כולה והליכי החקיקה שקדמו לכינונה, לרבות ביקורת על צורת החקיקה של החוקה (ובפרט העדר שקיפות בהליכים). כפי שיוצג להלן, בדוח זה אף ניתנו הערות ספציפיות לנושאים שונים בחוקה, לרבות לעניין המבוא לחוקה ההונגרית החדשה. המבוא לחוקת הונגריה מהווה שילוב בין נרטיבים היסטוריים ולאומיים, ערכי יסוד של המדינה, סעיפי מטרה ועוד. כך, המבוא כולל התחייבויות חוקתיות ואחרות בדבר עתיד המדינה וקביעות שונות בדבר אופייה העתידי והרצוי. המבוא, הארוך יחסית (ביחס למבואות אחרים שנסקרו במסמך זה ובאופן כללי), קובע כדלקמן: "אנו, חברי האומה ההונגרית, בתחילת המילניום החדש עם תחושת אחריות כלפי כל הונגרי, מצהירים כדלקמן: אנו גאים במלכנו סטפן הקדוש שבנה את המדינה ההונגרית על יסודות יציבים והפך את ארצנו לחלק מאירופה הנוצרית לפני אלף שנים. אנו גאים באבות המייסדים שנלחמו עבור ההישרדות, החירות והעצמאות של המדינה. אנו גאים בהישגים האינטלקטואליים היוצאים מן הכלל של העם ההונגרי. אנו גאים כי עמנו הגן על אירופה לאורך השנים בסדרת מאבקים והעשיר את הערכים המשותפים של אירופה בכישרון ובחריצות שלו. אנו מכירים בתפקיד שהנצרות מילאה בשמירת האומה. אנו מעריכים את המסורות הדתיות השונות של ארצנו. אנו מבטיחים לשמר את האחדות הרוחנית והאינטלקטואלית של האומה שנקרעה לגזרים בסערות האלף הקודם. הלאומים שחיים בקרבנו הם חלק מהקהילה הפוליטית ההונגרית ומהווים מרכיב במדינה. אנו מחויבים לקידום ולהגנה על המורשת, השפה הייחודית, התרבות ההונגרית, וכן השפה והתרבות של כל הלאומים שחיים בהונגריה, יחד עם כל הנכסים הטבעיים ואלה שהם מעשי ידי אדם באגן הקרפטי (Carpathian Basin). אנו נושאים באחריות עבור צאצאינו, ולכן נפעל להגן על תנאי החיים למען הדורות הבאים באמצעות שימוש זהיר במשאבים ממשיים, רוחניים וטבעיים. אנו מאמינים כי התרבות הלאומית שלנו מהווה תרומה עשירה לגיוון באחדות האירופית. אנו מכבדים את החירות של תרבויות ושל לאומים אחרים, ונפעל לשתף פעולה עם כל אומה אחרת ברחבי העולם. אנו מאמינים כי הקיום האנושי מבוסס על כבוד אנושי. אנו מאמינים כי חירות אישית יכולה להיות שלמה רק תוך שיתוף פעולה עם אחרים. אנו מאמינים כי המשפחה והאומה מהווים מסגרת מרכזית לדו-הקיום שלנו וכי ערכי היסוד המלכדים שלנו הם נאמנות, אמונה ואהבה. אנו מאמינים כי כוחה של הקהילה והכבוד לכל אדם מבוססים על העמל (labour), שהוא יציר של המוח האנושי. אנו מאמינים כי יש לנו חובה כללית לעזור לפגיעים ולעניים. אנו מאמינים כי מטרה משותפת של אזרחים ושל המדינה היא להשיג רווחה, ביטחון, בטיחות, סדר, צדק וחירות גדולים ככל הניתן. אנו מאמינים כי דמוקרטיה יכולה להיות אפשרית רק אם המדינה משרתת את אזרחיה ומנהלת את ענייניהם באופן שוויוני, ללא דעה קדומה או שימוש לרעה. אנו מכבדים את הישגי החוקה ההיסטורית שלנו ומכבדים את הכתר הקדוש, שמסמל את ההמשכיות של הונגריה כמדינה ואחדות הלאום. אנו לא מכירים בהשעיה של ריבונותנו בשל כיבוש זר. אנו מכחישים כל טענת התיישנות בדבר פשעים לא אנושים שבוצעו כנגד האומה הגרמנית ואזרחיה תחת הדיקטטורות הנאציות (לאומנות סוציאליסטית) והקומוניסטית. אנו לא מכירים בחוקה הקומוניסטית משנת 1949, מאחר והבסיס לה היה שלטון רודני ומצהירים כי היא בטלה. אנו מסכימים עם החברים של הפרלמנט הראשון, שהצהירו כי חירותנו הנוכחית נובעת ממהפכת 1956. אנו קובעים כי מועד חידוש ההגדרה העצמית של מדינתנו, שאבדה ב-19 למרץ 1944, הוא השני במאי 1990, כאשר הוקם גוף שנבחר בבחירות חופשיות. אנו סבורים כי תאריך זה הוא מועד התחילה של הדמוקרטיה החדשה והסדר החוקתי של מדינתנו. אנו מאמינים כי לאחר העשורים של המאה העשרים שהובילו למצב של שחיתות מוסרית, נוצר צורך בהתחדשות רוחנית ואינטלקטואלית. אנו שמים מבטחנו בעתיד שיעוצב יחדיו ובמחויבות הדורות הצעירים. אנו מאמינים כי ילדינו ונכדינו יהפכו את הונגריה לגדולה שוב באמצעות כישוריהם, התמדתם וכוחם המוסרי. החוק הבסיסי שלנו יהיה הבסיס לסדר המשפטי שלנו; ברית בין העבר, ההווה והעתיד ההונגרים; מסגרת חיה המבטאת את רצון העם והצורה שבה אנו רוצים לחיות. אנו, אזרחי הונגריה, מוכנים לקבוע את הסדר של ארצנו באמצעות המאמצים המשותפים של האומה." במסגרת ההערות הספציפיות בדוח ועדת ונציה הוקדש חלק לנושא המבוא לחוקה ההונגרית החדשה. לפי מחברי הדוח, התכלית המרכזית של מבוא לחוקה היא תכלית פוליטית, וככזה הוא נועד להדגיש את עקרונות וערכי המדינה, כמו גם לספק "ערבויות" לאוכלוסיית המדינה בדבר אופייה ומאפייניה. לאור זאת, לפי הדוח, ניתן להבין את הדגש שניתן במבוא על היסודות הלאומיים וההיסטוריים המשותפים בהונגריה, ובתוך כך גם הדגשת היסודות הנוצריים של המדינה. כמו כן, בדוח מצוין לחיוב הניסיון לאזן יסודות אלה באמצעות האזכור החיובי של הרצון לשלב את התרבות ההונגרית במגוון החברתי באירופה, כיבוד תרבויות ולאומים אחרים וכן השאיפה לשיתוף פעולה עם אומות אחרות. יחד עם זאת, מכיוון שהוראות החוקה מתייחסות אליה כמכלול מבחינה פרשנית (לרבות חלקי המבוא), הרי שלדעת המחברים ראוי היה לנסח בצורה ברורה ומדויקת יותר חלקים במבוא כפי שמקובל לעשות עם טקסטים משפטיים אחרים. בדוח מצוינות כמה נקודות ספציפיות במבוא שעלולות לעורר קושי, וביניהן: ההצהרה בדבר חוסר ההכרה בחוקה הקומוניסטית משנת 1949: לפי הדוח, אם הצהרה זו לא נוסחה כהצהרה פוליטית גרידא במבוא, אלא במטרה שיהיו לה השלכות משפטיות, הרי שהחוקה הקומוניסטית עלולה להיחשב בטלה ex tunc (מלכתחילה). כתוצאה מכך, בטלותה עשויה להביא גם לבטלות של כל דברי החקיקה שנקבעו מכוחה, לפגיעה בהלכות הפסוקות של בית המשפט החוקתי ההונגרי שהתבססו על החוקה משנת 1949, וכן לפגיעה במבנים החוקתיים של מוסדות השלטון ההונגרי. לפי הדוח, אם לעומת זאת ההצהרה פוליטית בלבד ונועדה להפריד בין המשטר הקומוניסטי הישן ובין המשטר הנוכחי הרי שאין לה השלכות מסוג זה. לפי מחברי הדוח, ניתן למצוא יסודות פרשניים לגישה השנייה במבוא (בכל אותם החלקים שעוסקים במועד השבת ההגדרה העצמית החופשית של הונגריה) וכן מהשיחות שנערכו בין המחברים ובין השלטונות ההונגריים. יחד עם זאת, ראוי היה להקפיד על נוסח ברור יותר בהקשר זה. הגדרת ערכים משותפים: לפי הדוח, אומנם מקובל בפרקי מבוא להגדיר ערכים לאומיים משותפים. יחד עם זאת, ראוי להימנע מהגדרתם (או קביעתם) של ערכים שיש להם תפיסות והצדקות שונות בחברה. לפי הדוח, ערכים אלה צריכים להיקבע במסגרת של דיון חברתי ובהליכים דמוקרטיים ומתוך כבוד לזכויות אדם והתחייבויות בינלאומיות. הגדרות טריטוריאליות ויחסי שכנות טובים עם מדינות אחרות ובני לאומים אחרים: לפי הדוח, על מנסחי חוקות להימנע מהגדרות או מניסוחים חוץ-טריטוריאליים שעלולים להביא לעוינות מצד מדינות שכנות. כך, לפי הדוח, חלק מההצהרות במבוא מבחינות בין האומה ההונגרית בהונגריה ובין לאומים אחרים שחיים בהונגריה, כמו גם קובעות הפניות לבני הלאום ההונגרי שחיים במדינות אחרות. לדעת המחברים, פרשנות מרחיבה של הצהרות אלה ושל האחריות הנגזרת של הונגריה כתוצאה מהצהרות אלה, עלולה לפגוע ביחסים בין מדינות ואף ליצור מתחים אתניים. הריבון או בשם מי החוקה נקבעת: אומנם, בחוקה יש התייחסות גם לבני לאומים אחרים שחיים בהונגריה, אולם הפסקה הפותחת של המבוא, אשר מצהירה על זהות הגורם שבשמו החוקה נקבעת, מתייחסת אך ורק לאומה ההונגרית. לפי הדוח, ראוי וניתן היה לבחור בנוסח אחר שיבטא את השותפות של כל אזרחי המדינה. זאת, בין היתר, מכיוון שקביעת החוקה צריכה להיעשות כביטוי של הרצון הדמוקרטי של כלל אזרחי המדינה ולא רק קבוצה אתנית דומיננטית אחת. יודגש, כי למרות הערות אלה, החוקה והמבוא נותרו כפי שהם מבלי שנעשו בהם תיקונים כלשהם. כמו כן, ככל הנראה לדוח האמור לא הייתה השפעה ממשית על הונגריה, ובפרט לא הייתה השפעה על השיח הציבורי במדינה, או על פעילות הממשלה. צ'כיה המבוא לחוקת צ'כיה (Ústava České republiky, להלן – החוקה הצ'כית), קובע כדלקמן: "אנו, אזרחי הרפובליקה הצ'כית בבוהמיה, מורביה וסילסיה, במועד השבת העצמאות למדינה הצ'כית, מתוך אמונה במסורות הטובות של הקיום המדיני ארוך הטווח באדמות הכתר הצ'כי וצ'כוסלובקיה, נחושים לבנות, לשמור ולפתח את הרפובליקה הצ'כית ברוח קדושת כבוד האדם והחירות, בהיותה המולדת של אזרחים חופשיים אשר נהנים מזכויות שוות, מודעים לחובותיהם כלפי אחרים ואחריותם כלפי הקהילה, כמדינה חופשית ודמוקרטית שהוקמה על יסוד הכבוד לזכויות אדם ועל עקרונות החברה האזרחית, כחלק ממשפחת הדמוקרטיות של אירופה וברחבי העולם, נחושים לשמור ולפתח יחדיו את העושר התרבותי, הממשי והרוחני שניתן לנו, נחושים לציית לכל העקרונות המוכחים של מדינה הנשלטת בידי שלטון חוק, באמצעות נציגינו שנבחרו באופן חופשי, מאמצים את החוקה של הרפובליקה הצ'כית." ככלל, המבוא לחוקה בצ'כיה לא נחשב כבעל כהשפעה נורמטיבית (direct normative nature). יחד עם זאת, הוא כן נחשב כבעל חשיבות פוליטית ופרשנית ומהווה מעין הצהרה מקדמית שנועדה להבליט את המורשת המדינית בשטחי צ'כיה השונים ולגלם התחייבויות חוקתיות שונות של המדינה ושל אזרחיה. כך, בין היתר, המבוא לחוקה הצ'כית מגדיר את צ'כיה כמדינה עצמאית, מאוחדת, דמוקרטית ומבוססת על שלטון החוק שמבטיחה זכויות וחירויות לאינדיבידואלים ולאזרחים כאחד (התחייבויות אלה אף מקבלות ביטוי בגוף החוקה בדמות מגילת זכויות אדם ומנגנונים חוקתיים שונים נוספים). כל אלה באים לידי ביטוי במבוא באמצעות שימוש במנגנונים ניסוחיים ותוכניים, כגון: השימוש במילים "אזרחי הרפובליקה הצ'כית" כדי להדגיש את השותפות של כל אזרחי הרפובליקה, לרבות בני לאומים אחרים, הבטחת עקרונות היסוד הדמוקרטיים של המדינה (היותה "חופשית ודמוקרטית", מבוססת על "עקרונות החברה האזרחית" ועוד). יוון המבוא לחוקת יוון הוא אחד המבואות הקצרים ביותר בעולם המודרני, והוא קובע כדלקמן: "הפרלמנט מאשר את החוקה בשם השילוש הקדוש". המבוא האמור זהה לנוסח של המבוא לחוקה משנת 1844 ובפועל הוא היה קיים בכל הנוסחים של החוקה היוונית בעידן המודרני. "מקור הסמכות" לכינון החוקה בחוקה היוונית הוא "השילוש הקדוש" ואלמנטים דתיים שונים מהווים נדבך מרכזי לא רק במבוא לחוקה, אלא גם בחוקה עצמה. דוגמה מרכזית לכך, מצויה בסעיפים 3 ו-13 לחוקה היוונית שאומנם קובעים חירות דתית מחד, אך גם מעגנים את הכנסייה האורתודוכסית כדת השלטת במדינה (The prevailing religion in Greece) מאידך. כל אלה מעידים על ההשפעה המרכזית של הדת ביוון על היבטים שונים בחוקה היוונית, אך לא מייצרים זכויות עצמאיות ברות אכיפה מכוח המבוא לבדו. פולין המבוא לחוקת פולין קובע כדלקמן: "בהתייחס לעתידה ולקיומה של מולדתנו, שקיבלה בשנת 1989 את האפשרות להגדרה עצמית ודמוקרטית של עתידה, אנו, האומה הפולנית, כל אזרחי הרפובליקה, הן אלה שמאמינים באל כמקור לאמת, צדק, טוב ויופי, כמו גם אלה שלא חולקים באמונה שכזו, אך מכבדים ערכים אוניברסליים שנובעים ממקורות אחרים, שווים בזכויות ובחובות לטובת הטוב המשותף – פולין, אנו חבים תודה לאבותינו על עבודתם, על מאבקם לעצמאות שהושג בהקרבה גדולה, על תרבותנו המושרשת במורשת הנוצרית של האומה ובערכים אנושיים אוניברסליים, מתוך התייחסות למסורות הטובות ביותר של הרפובליקה הראשונה והשנייה, ומחויבות להוריש לדורות העתיד כל מה שיקר ערך ממורשתנו בת אלף השנים. כרוכים בקהילה עם בני ארצנו המפוזרים ברחבי העולם, מודעים לצורך בשיתוף פעולה עם כל המדינות לטובת משפחת העמים, מודעים לניסיון המר כאשר זכויות בסיסיות וזכויות אדם הופרו במולדתנו, מתוך רצון להבטיח את זכויותיהם של כל האזרחים בכל זמן ולהבטיח חריצות ויעילות בעבודת גופים ציבוריים, מתוך הכרה באחריות בפני האל ובפני מצפוננו, אנו מכוננים את החוקה של הרפובליקה של פולין והחוק הבסיסי של המדינה, על בסיס כבוד לחירות ולצדק, שיתוף פעולה בין כוחות ציבוריים, דיאלוג חברתי והעיקרון של סובסידיאריות (subsidiarity) בחיזוק אזרחים והקהילה. אנו קוראים לכל אלה שיישמו את החוקה הזו לפעול לטובת הרפובליקה השלישית, מתוך כבוד לכבוד האדם, זכויותיו לחירות, מחויבות לסולידריות עם אחרים וכבוד לכל העקרונות הללו כאל יסודות בלתי מעורערים של הרפובליקה של פולין." המבוא הנוכחי לחוקה הפולנית הוא תולדה של דיונים ציבוריים רבים שקדמו לגיבושו ולאישורו בסופו של יום במשאל עם. יודגש, כי במהלך דיונים אלה נדרשו פשרות שונות בין עמדות ותפיסות עולם לאומיות-אתניות-דתיות ובין עמדות ותפיסות עולם ליברליות יותר. הלכה למעשה, ניתן לזהות פשרות רבות במאפיינים שונים של המבוא, וביניהן: זהות מקור הסמכות לכינון החוקה (השימוש במונח "כל אזרחי פולין" ולא במונח הלאומי "האומה הפולנית"), היחס לקהילות מאמינות בד בבד עם ההכרה בקהילות החילוניות ובתפיסות עולמן ועוד. מעבר לכך, יש שסוברים שנוסח המבוא לחוקה הפולנית כפי שאושר בסופו של יום במשאל העם לא מצליח בתפקידיו הטקסיים-חינוכיים (התפקידים הלא משפטיים שלו), וזאת בשל השימוש בלשון גבוהה שלא תמיד ברורה לחלק מבין קוראי החוקה. יחד עם זאת, המבוא לחוקה שימש רבות את הטריבונל החוקתי בפולין ( Trybunał Konstytucyjny) ככלי פרשני. זאת, בעיקר במקרים שעסקו ביחסים שבין פולין הריבונית ובין מוסדות האיחוד האירופי, וכן בשיתופי פעולה שבין פולין ובין האיחוד האירופי, אך גם במקרים שעסקו במאבק בשחיתות ושיתופי פעולה בין רשויות המדינה השונות. מקדוניה המבוא לחוקת מקדוניה קובע כדלקמן: "על בסיס נקודות המוצא ההיסטוריות, התרבותיות, הרוחניות והממלכתיות של העם המקדוני ומאבקם בן מאות השנים למען חירות לאומית וחברתית, ולהקמת מדינה לעצמם, ובמיוחד על בסיס מסורות המדינה של הרפובליקה הקרושבית וחוקיותה, כמו גם ההחלטות ההיסטוריות של האסיפה האנטי-פשיסטית של שחרור מקדוניה, וההמשכיות החוקתית והמשפטית של המדינה המקדונית כרפובליקה ריבונית בתוך יוגוסלביה הפדרלית והרצון החופשי של אזרחי הרפובליקה של מקדוניה במשאל העם שנערך בתאריך 8 בספטמבר 1991, וכן לאור העובדה ההיסטורית כי מקדוניה הוקמה כמדינה הלאומית של העם המקדוני, שבה קבוע שוויון מלא עם העם המקדוני ודו-קיום כאזרחים לאלבנים, טורקים, ולאכים, בני רומה וכן לאומים אחרים החיים ברפובליקה של מקדוניה, ואת כוונתה בדבר: - הקמת הרפובליקה של מקדוניה כמדינה ריבונית ועצמאית, כמו גם מדינה אזרחית ודמוקרטית; - הקמה וחיזוק שלטון החוק כמערכת ממשלתית בסיסית; - הבטחת זכויות אדם, אזרח, חירויות ושוויון אתני; - יצירת שלום ובית משותף לעם המקדוני עם הלאומים החיים במקדוניה; וכן - יצירת צדק חברתי, רווחה כלכלית ושגשוג בחיי הפרט והקהילה, מועצת הרפובליקה של מקדוניה מאמצת את חוקת הרפובליקה של מקדוניה". המבוא המקורי לחוקה המקדונית משנת 1991 הגדיר את מקדוניה כ"מדינת הלאום של העם המקדוני" מבלי להעניק מעמד קונסטיטוטיבי גם ללאומים אחרים (וזאת בניגוד להסדרים חוקתיים שהיו קיימים בעבר בחוקת "הרפובליקה הסוציאליסטית של מקדוניה", בעת היותה חלק מהפדרציה של יוגוסלביה). ניסוח זה של המבוא לחוקה נתפס על-ידי המיעוטים הלאומיים כניסיון של הרוב המקדוני לנכס רק לעצמו את הבעלות על המדינה ואף להביא להגברת המתיחות האתנית בין חלקי האוכלוסייה השונים. לאור כל זאת, במסגרת התיקון הרביעי לחוקת מקדוניה, שנקבע בעקבות הסכם אוחריד (Ohrid Agreement), הוחלף המבוא המקורי לחוקה ונקבע הנוסח הנוכחי שמכיר בהשתתפותם של המיעוטים השונים בהחלטה על הקמת הרפובליקה המקדונית ובהגדרתה במבוא. סלובקיה חוקת סלובקיה קובעת כדלקמן: "אנו, האומה הסלובקית, מתוך מודעות למורשת הפוליטית והתרבותית של אבותינו ושל ניסיוננו בן מאות השנים במאבק על קיומנו הלאומי ועל מדינתנו, בהתייחס למורשת הרוחנית של קיריל ומתודיוס והמורשת ההיסטורית של האימפריה המורוואית הגדולה, כממשיכי הזכות הטבעית של אומות להגדרה עצמית, יחד עם בני המיעוטים הלאומיים והקהילות האתניות שמתגוררות בשטח הרפובליקה הסלובקית, ומתוך אינטרס של שיתוף פעולה בשלום עם מדינות דמוקרטיות אחרות המבקשות צורת ממשל דמוקרטית וערבויות לחיים חופשיים ולפיתוח התרבות הרוחנית והשגשוג הכלכלי. כלומר, אנו, אזרחי הרפובליקה הסלובקית, מאמצים באמצעות נציגינו את החוקה שלהלן: ..." בסלובקיה, בדומה לפולין, מקדוניה ומדינות אחרות שנסקרו במסמך זה, נוסח המבוא לחוקה הותאם כך שהוא יבטא לא רק את היסודות הלאומיים של האומה הסלובקית, אלא גם את ההשתתפות של המיעוטים השונים שמרכיבים את סלובקיה (לדוגמה בשימוש במילים: "יחד עם בני המיעוטים הלאומיים והקהילות האתניות שמתגוררות בשטח הרפובליקה הסלובקית", או בהצהרה המבהירה בסוף המבוא: "כלומר, אנו אזרחי הרפובליקה"). סרביה המבוא לחוקת סרביה קובע כדלקמן: "בהתחשב במסורת הממלכתית של העם הסרבי ושוויון בין כל האזרחים והקהילות האתניות בסרביה, ובהתחשב בכך כי מחוזות קוסובו ומטוחיה מהווים חלק בלתי נפרד משטחה של סרביה, בהיותם בעלי מעמד של אוטונומיה משמעותית במסגרת הריבונות של מדינת סרביה, ומכיוון שמתוך מעמד זה מחוזות קוסובו ומטוחיה ממלאים אחר המחויבות החוקתית של כל גופי המדינה לפעול ולהגן על האינטרסים של סרביה בקוסובו ובמטוחיה בכל נושאי היחסים הפוליטיים הפנימיים והחיצוניים, אזרחי סרביה מאמצים..." הלכה למעשה, המבוא לחוקה הסרבית מבקש להבטיח שתי מטרות עיקריות: האחת, ביסוס מקור הסמכות לכינון החוקה על העם הסרבי תוך הדגשת השוויון בין כל האזרחים והקהילות האתניות בסרביה; השנייה, הדגשת הכפיפות של המחוזות האמורים לריבונות הסרבית בד בבד עם הבטחת "אוטונומיה משמעותית" להם. בהקשר זה יוער, כי בדוח ועדת ונציה משנת 2007 בנושא החוקה הסרבית, נקבע כי למרות ההבטחות במבוא לאוטונומיה משמעותית במחוזות האמורים, החוקה עצמה לא מבטיחה (guarantee) את האוטונומיה האמורה. לטביה המבוא לחוקת לטביה קובע כדלקמן: "העם הלטבי, שבחר בבחירות חופשיות את האסיפה החוקתית, מאמץ את החוקה המדינתית שלהלן: מדינת לטביה, שהוכרזה בתאריך 18 בנובמבר 1918, הוקמה על-ידי איחוד האדמות הלטביות ההיסטוריות ועל בסיס הרצון הבלתי מתפשר של האומה הלטבית בקיום מדינתה שלה ועל בסיס זכותה להגדרה עצמית בלתי ניתנת לערעור על מנת להבטיח את קיומו ופיתוחו של הלאום הלטבי, השפה הלטבית והתרבות לאורך מאות שנים, כדי להבטיח חופש ולקדם את הרווחה של העם הלטבי ושל כל פרט. העם הלטבי השיג את מדינתו במלחמת שחרור. העם איחד את מערכת הממשל ואימץ חוקה באמצעות האסיפה החוקתית שנבחרה באופן חופשי. העם הלטבי לא הכיר במשטרים הכובשים, התנגד להם והשיג את עצמאותו על-ידי השבת עצמאות לאומית בתאריך 4 במאי 1990 על בסיס המשכיות של המדינה. הם מכבדים את לוחמי החירות, מנציחים את הקורבנות של הכוחות הזרים ומגנים את המשטרים הטוטליטריים הקומוניסטיים והנאציים ואת פשעיהם. לטביה כמדינה דמוקרטית, בעלת אחריות חברתית ולאומית, מבוססת על שלטון החוק ועל כבוד האדם וחירותו; מכירה ומגנה על זכויות אדם בסיסיות ומכבדת את המיעוטים האתניים. העם הלטבי מגן על ריבונותו, עצמאותו הלאומית, שטחיו, השלמות הטריטוריאלית ומערכת השלטון הדמוקרטית של מדינת לטביה. מאז ימי קדם, הזהות של לטביה במרחב התרבותי האירופי עוצב על-ידי מסורות לטביה וליב (Liv), חוכמה עממית לטבית, השפה הלטבית, ערכים אוניברסליים אנושיים ונוצריים. נאמנות ללטביה, השפה הלטבית כשפה הרשמית היחידה, חופש, שוויון, סולידריות, צדק, יושר, מוסר עבודה ומוסר משפחתי הם יסודות לחברה מלוכדת. כל אדם דואג לעצמו, לקרוביו ולטובת הכלל של החברה על-ידי התנהגות באחריות כלפי אנשים אחרים, הדורות הבאים, הסביבה והטבע. מתוך הכרה במעמדה השווה בקהילה הבינלאומית, לטביה מגנה על האינטרסים הלאומיים שלה ומקדמת פיתוח בר-קיימא ודמוקרטי של אירופה מאוחדת ושל העולם. האל יברך את לטביה!" בדיונים הציבוריים שליוו את קביעת המבוא צוין כי הוא מהווה סיכום של העקרונות החוקתיים שעל בסיסם לטביה פועלת והוא אף משמש כמעין בסיס חוקתי לכינון המדינה. היו גם מי שטענו כי המבוא מבסס את המדינה על שלושה סוגי ערכים: נוצריים, היסטוריים ואוניברסליים, אשר יוצרים יחדיו מכלול ערכים מוסריים שהם בגדר יסודות המונח "כבוד האדם". מונח שמוגדר בחוקה כערך חוקתי עליון. יחד עם זאת, היו גם מי שביקרו את המבוא לחוקה וטענו כי הוא בעיקר מעגן את הלאום הלטבי, מבלי לתת ביטוי ראוי למולטי-אתניות שקיימת בלטביה. אסטוניה המבוא לחוקת אסטוניה הוא מבוא קצר אשר עוסק בכמה נושאים מרכזיים, וביניהם: הנרטיבים ההיסטוריים שהביאו לכינון החוקה ולעצמאות אסטוניה, הזכות להגדרה העצמית של העם האסטוני והזכות לשימור תרבותי. כך, המבוא לחוקת אסטוניה קובע כדלקמן: "מתוך אמונה בלתי מתפשרת ורצון איתן לחזק ולפתח את המדינה, אשר מגלמת את הזכות הבלתי ניתנת לביטול של העם האסטוני להגדרה עצמית לאומית שאף קיבלה ביטוי בהצהרה מתאריך 24 לפברואר 1918, ואשר התבססה על עקרונות החירות, הצדק ושלטון החוק, ואשר נוצרה כדי להגן על השלום ועל העם כנגד תוקפנות מבחוץ, ואשר מהווה התחייבות להתפתחות החברתית ורווחת הדורות הנוכחיים ודורות העתיד, ומתוך התחייבות לשימור העם האסטוני, השפה האסטונית והתרבות האסטונית לאורך השנים, העם האסטוני, על בסיס סעיף 1 לחוקה שנכנסה לתוקף בשנת 1938, ומשאל העם שנערך בתאריך 28 ליוני 1992, מאמץ את החוקה שלהלן." כפי שהוזכר לעיל (בפרק הרקע של מסמך זה), בתי המשפט באסטוניה לעיתים עושים שימוש פרשני בהוראות המבוא לחוקה. כך, בפסק דין ידוע של בית המשפט האסטוני נקבע כי למרות הוראות המבוא בדבר ההתחייבות לשימור "העם האסטוני, השפה האסטונית והתרבות האסטונית" חוק שאוסר על שינוי שמות משפחה אסטוניים ייחשב כחוק פסול חוקתית. יחד עם זאת, במקרה אחר נפסק כי ההוראות האמורות מאפשרות למחוקק לדרוש שליטה מספקת בשפה האסטונית כדרישה מקדמית להצבעה בבחירות לממשל המקומי. אוקראינה החוקה האוקראינית קובעת כדלקמן: "המועצה העליונה של אוקראינה, בשם העם האוקראיני – אזרחי אוקראינה מכל הלאומים, מבטאת את רצונו הלאומי של העם, על בסיס ההיסטוריה בת מאות השנים של בניית המדינה האוקראינית ועל בסיס הזכות להגדרה עצמית שמומשה בידי האומה האוקראינית וכל העם האוקראיני; מתוך מתן בטוחות לזכויות אדם ולחירות, כמו גם לתנאים ראויים לחיים אנושיים; מתוך אכפתיות לחיזוק ההרמוניה האזרחית על אדמות אוקראינה; מתוך שאיפה לפיתוח וחיזוק מדינה דמוקרטית, סוציאלית ומבוססת חוק; מתוך מודעות לאחריותנו בפני האל, מצפוננו למען דורות העבר והעתיד, מודרכים על בסיס הצהרת העצמאות של אוקראינה מ-24 באוגוסט 1991, שאושרה בהצבעה לאומית מתאריך 1 בדצמבר 1991, מאמצים את החוקה – החוק הבסיסי של אוקראינה." כאמור לעיל בפרקי המבוא, המבוא לחוקה משמש את בתי המשפט באוקראינה לצרכים פרשניים. כך, בית המשפט העליון של אוקראינה קבע בעבר כי הוראות המבוא מאפשרות למחוקק לקבוע כי אוקראינית תהיה השפה הרשמית של המדינה וכי חוק שדורש כי גופים של השלטון המרכזי והמקומי יעשו שימוש בשפה זו בלבד הינו חוקתי. דרום אפריקה המבוא לחוקת דרום-אפריקה קובע כדלקמן: "אנו, אנשי דרום אפריקה, מכירים בעוולות שהתרחשו בעברנו; מכבדים את אלה שסבלו למען הצדק והחופש בארצנו; מכבדים את אלה שעבדו כדי לבנות ולפתח את המדינה שלנו; ומאמינים שדרום אפריקה שייכת לכל מי שחי בה, מאוחדת במגוון שלה. אנו, באמצעות נציגינו הנבחרים בחופשיות, מאמצים את החוקה הזאת כחוק העליון של הרפובליקה כדי לרפא את מחלוקות העבר וכדי להקים חברה המבוססת על ערכים דמוקרטיים, צדק חברתי וזכויות אדם בסיסיות; מניחים את היסודות לחברה דמוקרטית ופתוחה, שבה הממשלה מבוססת על רצון העם וכל אזרח מוגן באופן שווה בידי החוק, שתשפר את איכות החיים של כל האזרחים ותשחרר את הפוטנציאל של כל אדם; ותבנה דרום אפריקה מאוחדת ודמוקרטית שתוכל לתפוס את מקומה הראוי כמדינה ריבונית במשפחת העמים. אלוהים יגן על עמנו." כפי שניתן לראות, המבוא לחוקת דרום-אפריקה קובע כי הריבון במדינה הוא אוכלוסיית דרום-אפריקה, והוא מציג נרטיבים היסטוריים שונים מעברה של המדינה, מדגיש את הגיוון באוכלוסיית המדינה ומאזכר את האל.