חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט 1 באוקטובר 2017
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה י"א בתשרי התשע"ח
צו בית הדין לעבודה (סוגי החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור), התשע"ז-2017
לדיון הקבוע ליום 2.10.2017
ככלל, על כל פסק דין יש זכות לערער בערכאה גבוהה יותר, לאחר שההליך הסתיים ופסק דין התקבל באותו עניין. ואולם, על החלטות "ביניים" שמתקבלות תוך כדי חיי התיק, ניתן לערער רק אם ניתנה רשות בידי הערכאה הגבוהה. על כל החלטה שלא התקבלה לגביה רשות ערעור, ניתן לערער בסוף ההליך, במסגרת הערעור הכללי על פסק הדין. כך מערכת המשפט מאזנת בין זכות הגישה לערכאות, לבין הצורך ביעילות של ניהול התיקים.
בהתאם לכך, סעיף 26 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969 קובע כי פסק דין של בית דין אזורי ניתן לערעור לפני בית הדין הארצי (בזכות), ואף החלטה אחרת של בית דין אזורי, שאינה פסק דין, ניתנת לערעור אם נתקבלה רשות לכך מנשיא בית הדין הארצי, או שופט של בית הדין הארצי שנתמנה לכך. בשנת 2012, בעקבות תיקון דומה שנערך בחוק בתי המשפט, התשמ"ד-1984, ובניסיון לצמצם את האפשרות להגיש בקשות רשות ערעור על החלטה אחרת, נוספה לחוק הוראה המבקשת להבנות את שיקול הדעת של בית הדין הארצי במתן רשות ערעור על החלטות אחרות, ונקבע בסעיף 26 כי "רשות כאמור בסעיף קטן זה, לגבי החלטה אחרת, תינתן אם שוכנע בית הדין כי אם הערעור על ההחלטה יידון במסגרת הערעור על פסק הדין ולא באופן מיידי, יהיה בכך כדי להשפיע באופן ממשי על זכויות הצדדים או שעלול להיגרם לצד להליך נזק של ממש, או שעלול להתנהל הליך מיותר או בדרך שגויה."
בנוסף, נקבע כי לשר המשפטים סמכות לקבוע כי לא תינתן ערעור בסוגי החלטות שיקבע בצו, באישור ועדת החוקה. הסדר דומה נחקק בשעתו גם בחוק בתי המשפט; ובשנת 2009, שר המשפטים דאז, באישור ועדת החוקה, הוציא צו כאמור שחל על כלל בתי המשפט האזרחיים בישראל (צו בתי המשפט (סוגי החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור), תשס"ט-2009 (להלן – הצו הכללי)). נטען כי הגשת בר"ע (בקשת רשות ערעור) גורמת לפיצול הדיון, להימשכות הליכים ולסרבול ההליך, כאשר ברוב המקרים החלטת הביניים לא תכריע את תוצאת פסק הדין.
הצו המבוקש כעת על ידי שרת המשפטים, בהתייעצות עם שר הכלכלה, דומה בעיקרו לאותו צו כללי שנחקק בשנת 2009, ומבוסס על אותם רציונלים, עם שינויים מסוימים בהיבטים שייחודיים לבית דין לעבודה. נטען כי אין הבדל בעניין זה בין בתי משפט אזרחיים רגילים, שעליהם חל הצו הקיים, לבין בית הדין לעבודה. לכן, כמו בצו הכללי, מוצע לקבוע כי לא תינתן רשות ערעור ברשימה מפורטות של החלטות, שעליהן נעמוד בהמשך, בהתבסס על כך שאם הדיון בהן יתקיים בשלב מאוחר יותר בהליך, לא ייגרם עיוות דין או נזק למתדיינים. נדגיש כמובן שכל בעל דין רשאי לערער על אותן החלטות במסגרת ערעור על פסק הדין כולו.
נציע לוועדה לבקש נתונים עדכניים לגבי מספר בקשות רשות ערעור שנדונות היום בבית הדין הארצי, ובכלל זה מספר הבקשות שמתקבלות בערעור. כמו כן, נציע לקבל נתונים לגבי ההשפעה של הצו הכללי על בקשות רשות ערעור בבתי המשפט האזרחיים, מאז חקיקתו בשנת 2009. זאת כדי להבין מה התועלת בתיקון המוצע, והאם היא מצדיקה את הפגיעה במתדיינים ובזכות הגישה שלהם לערכאות.
להלן נוסח הצו המבוקש, כולל פירוט של ההחלטות שמבקשים להחריג מהאפשרות לבקש רשות ערעור, וכן התייחסות למצב בבתי משפט אזרחיים, לפי הצו הכללי. נציע לוועדה לבקש מנציגי הממשלה להציג בדיון את סוגי ההחלטות שבהן מבקשים לא לאפשר בקשת רשות ערעור, הן בהתייחס לרציונל של החרגת אותן החלטות בצו הכללי, והן בהתייחס לצרכים המיוחדים של בית הדין לעבודה. נעיר שככל שאין סיבה לחרוג מהקבוע בצו הכללי בשל ייחודיות ההליך בבית הדין לעבודה, עדיף שהנוסח יהיה זהה לנוסח של הצו הכללי, כך שהמונחים יפורשו באותה צורה בשתי מערכות המשפט.
נוסח הצו המבוקש:
צו בית הדין לעבודה (סוגי החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור), התשע"ח-2017
בתוקף סמכותי לפי סעיף 26(א1) לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט–1969 (להלן – החוק), לאחר התייעצות עם שר הכלכלה ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, אני מצווה לאמור:
סוגי החלטות
1.
לא תינתן רשות ערעור על החלטה מן הסוגים המפורטים להלן:
בצו הכללי – "החלטה בעניין קביעה ושינוי של מועדי דיון ומועדים להגשת בקשות, תגובות, כתבי טענות, מסמכים, סיכומים ותצהירים (להלן בצו זה – כתבי טענות)"
(1)
החלטה בעניין קביעה ושינוי של מועדי דיון ומועדים להגשת בקשות, תגובות, כתבי טענות, מסמכים, סיכומים ותצהירים, זולת אם ניתנה באחד מן ההליכים האלה:
*להלן רשימת ההחלטות בהן המתדיין יהיה רשאי להגיש בקשת רשות ערעור לבית הדין הארצי:
(א) לפי סעיפים 24(א)(1ב), (1ג) ,(1ד) ו-(2) לחוק;
*מדובר בהליכים בסכסוכים קיבוציים, בהם יש סדר דין אחר ושונה מסדר הדין בתביעות "רגילות" בבית הדין לעבודה. בנוסף, הוחרגו תובענות שעילתן בחוק המקרקעין והסגת גבול במקרקעין ובמיטלטלין, וכן תובענות בענייני חוק איסור לשון הרע, שהן בדרך כלל תובענות שנלוות לסכסוכים קיבוציים בענייני שביתות. בהליכים קיבוציים, יש חשיבות רבה למועדים שבהם מתקיים הדיון בהליך, ויש מקרים שבהם למועד הדיון משמעות מהותית:
סעיף 24 לחוק:
"24.(א) לבית דין אזורי תהא סמכות ייחודית לדון –
(1ב) תובענה שעילתה בסעיפים 29, 31, 62 או 63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] בקשר לסכסוך עבודה;
סעיף 29 לפקודת הנזיקין, שעניינו הסגת גבול במקרקעין:
"הסגת גבול במקרקעין היא כניסה למקרקעין שלא כדין, או היזק או הפרעה בידי אדם למקרקעין שלא כדין; אך אין תובע יכול להיפרע פיצויים על הסגת גבול במקרקעין אלא אם סבל על ידי כך נזק ממון."
סעיף 31 לפקודת הנזיקין נוגע בהסגת גבול במיטלטלין:
"הסגת גבול במיטלטלין היא לקיחת טובין שלא כדין מהחזקתו של אדם אחר, או הפרעה אלימה בהם בהיותם בהחזקתו של אדם אחר; אך אין תובע יכול להיפרע פיצויים על הסגת גבול במיטלטלין אלא אם סבל על ידי כך נזק ממון".
סעיף 62 לפקודת הנזיקין נוגע לגרם הפרת חוזה שלא כדין:
"(א) מי שביודעין ובלי צידוק מספיק גורם לאדם שיפר חוזה מחייב כדין שבינו לבין אדם שלישי, הריהו עושה עוולה כלפי אותו אדם שלישי, אולם האדם השלישי לא יוכל להיפרע פיצויים בעד עוולה זו אלא אם סבל על ידי כך נזק ממון.
(ב) לענין סעיף זה, היחסים הנוצרים על ידי נישואין לא ייחשבו כחוזה, ושביתה והשבתה לא ייחשבו כהפרת חוזה."
סעיף 63 לפקודת הנזיקין נוגע להפרת חובה חקוקה:
"(א) מפר חובה חקוקה הוא מי שאינו מקיים חובה המוטלת עליו על פי כל חיקוק – למעט פקודה זו – והחיקוק, לפי פירושו הנכון, נועד לטובתו או להגנתו של אדם אחר, וההפרה גרמה לאותו אדם נזק מסוגו או מטבעו של הנזק שאליו נתכוון החיקוק; אולם אין האדם האחר זכאי בשל ההפרה לתרופה המפורשת בפקודה זו, אם החיקוק, לפי פירושו הנכון, התכוון להוציא תרופה זו.
ב) לענין סעיף זה רואים חיקוק כאילו נעשה לטובתו או להגנתו של פלוני, אם לפי פירושו הנכון הוא נועד לטובתו או להגנתו של אותו פלוני או לטובתם או להגנתם של בני-אדם בכלל או של בני-אדם מסוג או הגדר שעמם נמנה אותו פלוני."
(1ג) תובענה שבין מעסיק לעובדיו, בקשר לסכסוך עבודה, שעילתה בסעיפים 16 או 17 לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969;
סעיף 16 לחוק המקרקעין עניינו תביעה למסירת מקרקעין:
"בעל מקרקעין ומי שזכאי להחזיק בהם זכאי לדרוש מסירת המקרקעין ממי שמחזיק בהם שלא כדין."
סעיף 17 לחוק המקרקעין עניינו תביעה למניעת הפרעה"
" המחזיק במקרקעין זכאי לדרוש מכל מי שאין לו זכות לכך שיימנע מכל מעשה שיש בו משום הפרעה לשימוש במקרקעין ושיסלק כל דבר שיש בו משום הפרעה כזאת."
(1ד) בתובענה של עובד או נציג ארגון עובדים נגד מעסיק או נושא משרה אצלו, או של מעסיק או נושא משרה אצלו נגד עובד או נציג ארגון עובדים, בקשר ליחסי עבודה, שעילתה עוולה אזרחית לפי חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965; לעניין זה, "נושא משרה" – מנהל פעיל בתאגיד, שותף למעט שותף מוגבל, ממונה על העובד ופקיד האחראי מטעם התאגיד על תחום זכויות עובדים;
(2) בתובענה בין מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי מיוחד כמשמעותו בחוק ההסכמים הקיבוציים, תשי"ז-1957 (להלן – חוק הסכמים קיבוציים), בענין קיומו, תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של הסכם קיבוצי, או הסדר קיבוצי אחר או בכל ענין אחר הנובע מהם או בענין תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של כל דין;
(ב) מתן סעד זמני לפי סעיף 29(א) לחוק ובכלל זה בקשה לסעד זמני שנדונה עם תובענה כאמור בתקנה 369 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד- 1984;
*על אף שככלל קביעת מועדים היא החלטה דיונית, בדיון בבקשה לסעדים זמניים לעתים למועד הדיון עשויה להיות משמעות מהותית בהליך.
סעיף 29(א) לחוק – " בית דין אזורי, או בית הדין הארצי כשאינו דן בערעור, מוסמכים ליתן כל סעד שבית משפט מחוזי מוסמך לתתו, ובתחום סמכותם כוחם ככוחו של בית המשפט המחוזי."
תקנה 369 לתקסד"א –
"נשיא בית המשפט או שופט שנשיא בית המשפט מינה לכך, רשאי להורות על הקדמת מועד הדיון בתובענה, במקום קיום הדיון במעמד הצדדים בבקשה לסעד הזמני, אם ראה כי יהיה בכך כדי לייעל את הדיון ולחסוך מזמנו של בית המשפט ומזמנם של הצדדים; ניתן בתובענה צו במעמד צד אחד, ייתן בית המשפט הוראות בענין הצו, ככל שימצא לנכון בנסיבות הענין."
(ג) לפי סעיף 33יא לחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957.
*בהליכים שעניינם התארגנות ראשונית יש משמעות מהותית למועד הדיון, ולכן הוחרג הליך לפי סעיף 33יא לחוק הסכמים קיבוציים, בין אם הוגש על ידי העובד הבודד ובין אם הוגש על ידי ארגון עובדים.
"33יא(א) לבית דין אזורי לעבודה תהא סמכות ייחודית לדון בהליך אזרחי בשל הפרת הוראות סעיפים 33ט ו-33י והוא רשאי –
(1) ליתן צו מניעה או צו עשה; הוראת פסקה זו כוחה יפה על אף האמור בסעיף
3(2) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970;
(2) לפסוק פיצויים, אף אם לא נגרם נזק של ממון, בשיעור שייראה לו בנסיבות הענין.
(ב) (1) מצא בית דין אזורי לעבודה כי מעסיק הפר את הוראות סעיפים 33ט או 33י, רשאי הוא לחייב את המפר בתשלום פיצויים שאינם תלויים בנזק (בסעיף זה – פיצויים לדוגמה), בסכום שלא יעלה על 50,000 שקלים חדשים; ואולם רשאי בית הדין לפסוק, בשל הפרה כאמור, פיצויים לדוגמה בסכום העולה על 50,000 שקלים חדשים ובלבד שלא יעלה על 200,000 שקלים חדשים, בהתחשב בחומרת ההפרה או נסיבותיה;
(2) אין בהוראות פסקה (1) כדי לגרוע מזכותו של עובד לפיצויים או לכל סעד אחר לפי כל דין, בשל אותה הפרה; ואולם בית הדין לא יפסוק פיצויים לפי אותה פסקה, בתובענה ייצוגית כמשמעותה בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006;
(3) בבואו לפסוק פיצויים לדוגמה למעסיק, בשל הפרת הוראות סעיף 33י כאמור בפסקה (1), רשאי בית הדין להתחשב בכך שהמעסיק הורשע בשל אותו מעשה ובקנס שנגזר עליו;
(4) בבואו להטיל קנס על מעסיק שהורשע בעבירה לפי סעיף 33יד, רשאי בית משפט או בית דין אזורי לעבודה להתחשב בכך שנפסקו נגד המעסיק, בפסק דין סופי, פיצויים לדוגמה לפי סעיף זה, בשל המעשה שבשלו הורשע כאמור;
(5) הסכומים הנקובים בסעיף זה יעודכנו ב-1 בינואר בכל שנה (בסעיף קטן זה – יום העדכון), בהתאם לשיעור עליית המדד החדש לעומת המדד הבסיסי; לעניין זה –
"מדד" – מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה;
"המדד החדש" – המדד שפורסם לאחרונה לפני יום העדכון;
"המדד הבסיסי" – המדד שפורסם בחודש יולי 2009."
בצו הכללי – "החלטה בבקשה להארכת מועד הקבוע בחיקוק, למעט החלטה שמשמעותה שלילת האפשרות לפתוח בהליך;"
(2)
החלטה בבקשה להארכת מועד הקבוע בחיקוק, למעט החלטה הניתנת לפי סעיף 24(א)(2) לחוק ולמעט החלטה כאמור שמשמעותה שלילת האפשרות לפתוח בהליך;
סעיף 24(א)(2) לחוק –
"24(א) לבית דין אזורי תהא סמכות ייחודית לדון –
(2) בתובענה בין מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי מיוחד כמשמעותו בחוק ההסכמים הקיבוציים, תשי"ז-1957 (להלן – חוק הסכמים קיבוציים), בענין קיומו, תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של הסכם קיבוצי, או הסדר קיבוצי אחר או בכל ענין אחר הנובע מהם או בענין תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של כל דין;"
בצו הכללי – "החלטה בעניין שלבי הדיון בהליך, למעט החלטה שהדיון יישמע במפוצל או שיתקיים דיון נפרד בתביעה שכנגד ובהודעה לצד שלישי;"
(3)
החלטה בעניין שלבי דיון בהליך, למעט החלטה שדיון יישמע במפוצל או שיתקיים דיון נפרד בתביעה שכנגד ובהודעה לצד שלישי;
בצו הכללי – "החלטה בעניין הזמנת עדים, סדר שמיעת עדים, ושאלות המוצגות לעדים לרבות קבלה או דחייה של התנגדות בעניין זה, למעט החלטה על דחיית בקשה לזמן עד או להגיש ראיה, או החלטה בעניין בקשה לעדות מוקדמת;"
(4)
החלטה בעניין הזמנת עדים, סדר שמיעת עדים, ושאלות המוצגות לעדים לרבות קבלה או דחייה של התנגדות בעניין זה, למעט החלטה על דחיית בקשה לזמן עד או להגיש ראיה, או החלטה בעניין בקשה לעדות מוקדמת; אולם הוראה זו לא תחול על החלטות בעניין מומחה רפואי מטעם בית דין לעבודה;
*בהליכים בבית הדין לעבודה, המומחה הרפואי הוא מומחה של בית הדין, ובדרך כלל לא מוגשות על ידי הצדדים חוות דעת רפואיות מטעמם. למעט במקרים נדירים, המומחה הרפואי לא נחקר בחקירה נגדית על חוות דעתו, אלא משיב לשאלות הבהרה שמופנות אליו על ידי הצדדים ולעתים גם על ידי בית הדין ביזמתו. לאור זאת, החלטה להתיר או שלא להתיר שאלות הבהרה קובעת במידה רבה את "התשתית הרפואית" שתהיה לפני בית הדין בעת ההכרעה אם להכיר בליקוי הרפואי כפגיעה בעבודה.
* יש להבהיר בנוסח כי על כל החלטה בעניין מומחה רופא יש רשות להגיש בר"ע.
בצו הכללי – "החלטה בעניין סדר הבאת עדויות ואופן הגשת עדויות, למעט החלטה בעניין מתן עדות מחוץ לכתלי בית המשפט, ובכלל זה בהיוועדות חזותית;"
(5)
החלטה בעניין סדר הבאת עדויות ואופן הגשת עדויות של אחד מבעלי הדין, למעט החלטה בעניין מתן עדות מחוץ לכתלי בית הדין, ובכלל זה בהיוועדות חזותית;
בצו הכללי – "החלטה שהיא קבלת בקשה לביטול פסק דין או לביטול החלטה;"
(6)
החלטה שהיא קבלת בקשה לביטול פסק דין או לביטול החלטה;
בצו הכללי –
"החלטה בעניין הטלת הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין ושיעורם, למעט אם ניתנה לאחר מתן פסק הדין ואינה נבלעת בו;"
(7)
החלטה בעניין הטלת הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין ושיעורם, למעט אם ניתנה לאחר מתן פסק הדין ואינה נבלעת בו;
בצו הכללי – "החלטה לפי פרק ט' לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, למעט החלטה בעניין גילוי מסמך פלוני, עיון במסמכים ובעניין טענת חיסיון."
(8)
החלטה לפי סימן ט' לפרק ב' לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב–1991, למעט החלטה בעניין גילוי מסמך פלוני, עיון במסמכים ובעניין טענת חיסיון.
סימן ט': הליכי ביניים להבהרת כתב טענות
46.(א) בית הדין או הרשם רשאי ליתן צו למסירת פרטים נוספים, ולבקשת בעל דין אף לגילוי או לעיון במסמכים, אם היה סבור שיש צורך בכך כדי לאפשר דיון יעיל או כדי לחסוך בהוצאות.
(ב) בית הדין או הרשם רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, ליתן לבקשת בעל דין צו למסירת שאלון לבעל דין אחר, אם היה סבור שיש בכך כדי לאפשר לבית הדין להכריע בשאלות שהן באמת השאלות השנויות במחלוקת בין בעלי-הדין.
(ג) בהחליטו בבקשה כאמור בתקנת משנה (א) או (ב), ישקול בית הדין או הרשם, כל הצעה שתבוא מצד בעל דין למסור פרטים או להודות בעובדות או להראות או להמציא מסמכים.
(ד) לא קיים בעל דין צו שניתן על פי תקנת משנה (א) או (ב), רשאי בית הדין או הרשם להאריך את המועד לקיום הצו או למחוק את כתב טענותיו.
שמירת דינים
2.
אין באמור בצו זה כדי לגרוע מזכותו על פי דין של בעל דין לערער על החלטות מן הסוגים המפורטים בו במסגרת ערעור על פסק דין.
תחילה ותחולה
3.
תחילתו של צו זה 30 ימים מיום פרסומו, והוא יחול, כאמור בסעיף 26(א1) לחוק, על החלטה שהתקבלה לאחר תחילתו.
* נעיר שבצו הכללי יש עוד שני סוגי של החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור, הראשון - החלטה בעניין ביצוע שטר או התנגדות לביצוע תביעה של סכום קצוב, מה שלא רלבנטי בבית הדין לעבודה, והשני - החלטה בנוגע להיקף כתבי טענות – שכן היום אין בר"עות בנושא זה בבית דין לעבודה.
_________ התשע"ח (_______2017)
איילת שקד
שרת המשפטים