חומר רקע

נייר עמדה בדבר הצעת חוק המפלגות (תיקון– מימון בחירות מקדימות למועמד שהוא נבחר הציבור), התשע"ז– 2017 אוקטובר 2017 | תשרי "התשע ח )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ،القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 2 מתוך 5 בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר:(להלן "התנועה)", הרינ ו מתכבד ים ל פרט את עמדתנו באשר ל הצעת חוק המפלגות (תיקון– מימון בחירות מקדימות למועמד שהוא נבחר הציבור), התשע"ז– 2017 של ח"כ דוד אמסלם:(להלן "הצעת החוק" או "ההצעה") , בדבר ה סדרה וקביעת מנגנונים למימון בחירות מקדימות. בפתח דברינו, מעוניינים אנו לברך על הניסיון הנחוץ והמתבקש לתקן שניים מהליקויים המרכזיים )"המאפיינים את מערכות הבחירות המקדימות ("פריימריז בדין הישראלי הקיים: האחד, הפגיעה המובנית בשוויון בתנאי הבחירה, בין מועמדים אמיד ים לאלו שאינם. פגיעה זו נובעת ממחירו הגבוה של קמפיין הבחירות, הדורש מימון ניכר, ובכך מעניק יתרון משמעותי למועמדים בעלי משאבים רבים יותר; ו,השני הינו גיוס התרומות מגופים פרטיים, אשר יוצר לעיתים קרובות יחסי תלות של המועמד בתורם, ומציב את נבחר הציבור בניגוד ע ניינים אשר עשוי .להביא להעדפת אינטרסים פרטיים צרים על פני קידום אינטרסים ציבוריים לשיטת התנ ועה, מדו בר בתכליות ראויות ביותר שיש לשאוף לקדמן. עם,זאת הצעת החוק לוקה במספר כשלים אינהרנטיים, אשר פוגמים בה ובמטרותיה המוצהרות קשות . קשיים אלו חוטאים כנגד אותן תכליות אותה מבקשת ההצעה לקדם, ובראשן עקרונות השוויון והחופש להיבחר. במקביל, ההצעה יוצרת כשלים חדש ים , שעמם .אינה מטיבה להתמודד ,על כן, במתכונתה הנוכחית התנועה קוראת לחברי הכנסת הנכבדים לפעול לתיקון הצעת החוק בהתאם להמלצות התנועה שלעיל , וככל שאלו לא יתוקנו– להתנגד לה. .על כך נעמוד כעת א. כשל בסיס י– אי-שוויון במימון בהצעת החוק מוצג :ים שני מנגנונים שונים למימון קמפיין הבחירות המקדימות א. לכלל המועמדים בבחירות – ,הלוואה ש תהפוך למענק במידה ש המועמד י י בחר לכנסת; 1 ב. לנבחרי ציבור מכהנים בלבד – מימון מקופת המדינה בגובה של עד80% מתקרת המימון המותר ת בחוק. 2 בעוד התנועה אינה רואה ,פגם במנגנון הראשון המנגנון השני יוצר הלכה למעשה שתי קבוצות מועמדים, להן תנאי התמודדות שונים :מועמדים מכהנים , אשר י יהנו ממימון ציבורי, ולעומתם מועמדים לא מכהנים , אשר ייאלצו להמשיך להסתמך על תרומות, או להבדיל, לשאת בסיכון שיאלצו להחזיר את ההלוואה למדינה במידה ולא ייבחרו, וכך לשאת בעצמם בנטל הכלכלי הכבד .של מימון קמפיין בחירות מדובר בסיכון כבד ביותר, הנובע הן מכובד הנטל הכלכלי, והן מהסבירות הגבוהה כי המועמד.לא יבחר ,כך בפועל מחליפה הצעת החוק אי-שוויון אחד, באי- שוויון אחר– היתרון למועמדים אמידים .יתחלף ביתרון לנבחרי ציבור מכהנים בשל כך , חוטאת הצעת החוק כנגד התכליות אותן מבקשת היא לקדם ( לפי)דברי ההסבר להצעת החוק. 1 עיף ס 4 .להצעת החוק 2 עיף ס 8 .להצעת החוק )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ،القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 3 מתוך 5 כמו-כן, העובדה שהתחרות בין המועמדים לא שוויונית תגרור עימה אפקט מצנן, אשר ירתיע מועמדים חדשים מלהגיש .מועמדות זאת, בנוסף על היתרון ממנו נהנים נבחרי ציבור כמועמדים ותיקים בלאו הכי . שני אלו יביאו לביצור ,מעמדם של נבחרי ציבור מכהנים ויקשה על החלפתם באופן אשר יפגע גם בחופש להיבחר– עיקרון הנמנה על אבני היסוד של המשטר הדמוקרטי. כדי להבטיח הגנה אמתית על עקרונות השוויון והחופש להיבחר, יש ל קבוע מנגנון אחיד שיחול על כלל המועמדים באופן שוויוני .מהו ה הסדר ?העדיף ההסדר בעל העדיפות המכרעת הינו החלה גורפת ושווה של המנגנון הראשון: מתן הלוואה לכלל ,המועמדים שתהפוך למענק במידה שהמועמד ייבחר לכנסת– ,עשויה לקדם את שוויון ההזדמנויות .תוך הימנעות מהכשלים העולים מההצעה הנוכחית3 ,כמו כן ע לט מנו יש לשכלל מנ נון ג זה. ראשית ,על מנת ל צמצם את האפקט המצנן עבור מועמדים חדשים ,יש לאפשר למועמדים שאמנם לא נבחרו לכנסת אך הגיעו למקום ריאלי במפלגתם( ,למשל % 30 יותר ממספר החברים ברשימה שנכנסו לכנסת) 4 לקבל מענק בגובה מסוים( ,למשל% 50 ) . שנית ,יש להסדיר את נושא הפיכת ההלוואה למענק לגבי מועמדים שלא נבחרו ב בחירות, אך נכנסו לכנסת בשלב מאוחר יותר, למשל לאחר פרישת חבר כנסת ממפלגתם; בדומה , יש להסדיר נטילת המענק– כולו או חלקו – מ מועמדים ש אמנם נבחרו לכנסת , אך התפטרו מתפקידם ל טרם השלמת קדנציה מלאה .לשיטת התנועה, אין הצדקה למימונם על ידי המדינה. נדגיש, כי התנועה מודעת לכך שלא מדובר בפתרון מוחלט לבעיות הקיימות בשיטה הנוכחית, שכן עדיין יהיה יתרון למו עמדים אמידים וכן יעודד לקיחת תרומות, גם אם במידה פחותה . ,לעניין זה ניתן להנמיך את תקרת המימון המותרת כיום, באופן אשר יטשטש את יתרונם של המועמדים האמידים, ויאפשר תנאי תחרות הוגנת עבור כלל המועמדים. 5 עם זאת, מדובר בפתרון ה עדיף על ה מציאות הקיימת , וקל וחומר על ההסדר המוצע בהצעת החוק. ב. כשלים קונקרטיים נוספים נוסף על הכשל המהותי האמור לעיל, הצעת החוק לוקה במספר קשיים נוספים, היוצרים בעיות .נוספות וחדשות שאינן נדרשות לצורך הגשמת תכליות ההצעה ב1 . סעיף28יח1 )ב(א– זכאות למימון לפי סעיף28יח1 ,ב(א) המוצע ,כל נבחר ציבור מכהן יהא זכאי למימון הוצאות הבחירות המקדימות וזאת ללא תלות בשאלה אם הוא אכן מתמודד בהן . אמנם סעיף28יח1ד (א) מעלה דרישה לאישור ,מועמדות מטעם יושב ראש המפלגה, אך אישור זה נדרש לצורך קבלת מקדמה למימון בלבד. זאת 3 לעומת זאת, החלה גורפת של המנגנון השני תביא לבזבוז אדיר של משאבי ציבור, אשר אף יגבר לאור התמריץ שיביא עמו המימון האוטומטי להגשת מועמדויות, וכן לאור התמריץ לבקש מימון בגובה המקסימלי, ולהגיע לתקרת ההוצאות (אשר ממנה כיום חלק מהמועמדים מעדיפים להימנע , משום שהם נדרשים להשיב את הכספים בתום תקופת הבחירות.) .לכן, לשיטת התנועה, אין ללכת בדרך זו 4 ,למשל אם נכנסו9 חברי כנסת מרשימה פלונית, גם מקומות10 - 12 יהיו זכאים ל מענק בגובה מסוים , כמפורט לעי.ל 5 פתרון זה יביא גם אולי לקמפיינים צנועים יותר ופחות ראוותניים ,שינוי שראוי שייעשה לאור הקמפיי נים בשנים .האחרונות )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ،القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 4 מתוך 5 שכן נוס חם של סעיפים28יח1ד(ב ) ו-(ג) מאפשר את קבלת מלוא הסכום לאחר ה בחירות לכנסת, בין אם נבחר הציבור אכן התמודד בבחירות., ובין אם לאו6 ,באופן זה מאפשרת הצעת החוק לנבחר ציבור שמבקש לפרוש בסוף הקדנציה, ואיננו מעוניין "להתמודד בבחירות המקדימות, לקבל מעין "מענק פרישה שלא כדין וללא כל הצדקה, בגובה 80% .מתקרת המימון על כן, מציעה התנועה להגביל את עצם קבלת המימון, ולא רק את הזכות לקבלת מקדמה , באישור מועמדות מטעם יושב ראש המפלגה (בהתאם לאמור בסעיף28יח1 )ד(א) לחוק . לעניין זה יצוין כי ,אישור כאמור אף הוא איננו מספק הן לעניין קבלת מקדמה והן לעניין מימון ההוצאות. לשיטת ,התנועה י ש לבדוק בדיעבד , האם מבחינה מהותית .המועמד אכן התמודד בבחירות המקדימות רק .התמודדות כנה תצדיק תשלום הוצאות מקופת המדינה ב2 .סעי פים 28יח1 (ד ג) ו- 28יח1 (ד ה ) – תנאים ל תשלום הוצאות הבחירות סעיף28יח1 ,ד(ב) מאפשר את קבלת מלוא סכום המימון באופן אוטומטי למועמד שנבחר לכנסת מיד לאחר הבחירות. מנגד, לפי סעיף28יח1 ד(ג), מועמד שלא נבחר לכנסת יקבל רק85% ,מהמימון והיתר יהא תלוי באישור על דין וחשבון חיובי מ טעם מבקר .המדינה7 בעוד רואה התנועה לנכון להתנות את קבלת סכום המימון אישור מבקר המדינה על התנהלות תקינה, מתקשה היא למצוא כל הצדקה להבחנה בין מועמד שנבח ר .לכנסת למועמד שלא לכן, לעמדת התנועה, יש להתנות את .קבלת המימון של כלל המועמדים בדין וחשבון חיובי של מבקר המדינה בדרך זו מו דו יק הן עקרון .השוויון והן המנהל התקין ,בהתאם על אף שבנוסח הנוכחי המימון מותנה באישור מבקר המדינה – שיינתן באמצעות דין ,וחשבון חיובי כאמור, או באמצעות אישור על קבלת דוח על מערכת חשבונות מכוח סעיף28יח1 )ד(ה – הינה צעד חיובי וחשוב ביותר, היא אינה מ ספקת בנוסח ה.מוצע זאת, כיוון שבסמכות המבקר בסעיפים דנן לנכו ת עד 15% מסכום המימון בלבד8 – .סכום אבסורדי כשמדובר בכספי ציבור ,לשיטת התנועה מועמד אשר מנהל קמפיין ב חירות באופן רשלני או כזה החורג מן המגבלות התקציביות, ובכך עובר על החוק– פוגע ביסודות המשטר הדמוקרטי, בטוהר המידות, בשלטון .החוק, בהגינות הבחירות ובאמון הציבור במערכת השלטונית מכאן, שאין כל הצדקה שקופת המדינה תממן התנהלות זו אשר פוגעת באופייה הדמוקרטי. על כן, לטעמנו, יש לפסול כל מימון שהוא ממועמד עליו הוגש דין וחשבון שלילי, ולהרחיב את שיקול הדעת של מבקר המדינה ל אפשרות ניכוי של עד100% מהמימון תחת סעיף28יח1 .)ד(ה ב3 . סעיף28יח1 א– השימוש בכספי מימון בחירות ההגדרה המוצעת בסעיף28יח1 א, הרואה בכל הוצאה שהוצאה בתקופת הבחירות כהוצאת בחירות לגיטימית, .הינה הגדרה כוללנית ובלתי מידתית, המכשירה שימוש פרטי בכספי מימון בחירות 6 'ס8 .להצעת החוק 7 .שם 8 .שם )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ،القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 5 מתוך 5 .המצב חמור אף יותר משום שמדובר במימון מכספי ציבור לפיכך, לשיטת התנועה, יש לקבוע סעיף המסדיר את גבולות המותר והאסור בשימוש במימון .בחירות הותרת המצב על כנו מהווה כר פורה לבזבוז כספי צי בור ולניצול כספי הציבור לטובה .האישית של המועמד. יש להתנגד לכך ולתקן את ההצעה כאמור סיכום כאמור, הדין הנוכחי אכן לוקה בכשלים הפוגעים באינטרס הציבורי, ועל כן יש לשנותו. התנועה תומכת בתכליותיה הראויות של הצעת החוק, אך מתנגדת:לאופן יישומן במתכונתה הנוכחית ,סובלת הצעת החוק מכשל בסיסי ו חוטאת כנגד אותן תכליות שהיא עצמה מתיימרת לקדם, וזאת על ידי מתן יתרון בלתי הוגן לנבחרי ציבור מכהנים על פני מועמדים שאינם מכהנים. כך פוגעת הי א .בשוויון ובחופש להיבחר עמדת התנועה היא שלא ניתן לתמוך באי- .שוויון זה גם אם למצער יוח לט לקדם את ההצעה על מנגנוניה הקיימים , בניגוד לעמדת התנועה , נציין כי ההצעה מעלה קשיים נוספים שאינם הכרחיים למימושם של אותם מנגנונים . קשיים אלו כוללים מתן מימון לכלל נבחרי הציבור, אף אם אינם מתמודדים, ומאפשרת שימוש במימון זה גם לצרכים ,פרטיים. בנוסף על אף הש טיבה ההצעה ב כך ש התנתה את קבלת מלוא סכום המימון באישור מבקר המדינה, הסמכות שה י ענ קה לו הינה דלה באופן שאיננו מייצר הרתעה אפקטיבית, תנ ינו ת תוך .הבחנה תמוהה בין מועמד שנבחר למועמד שלא נבחר מדובר בהצעת חוק חיובית וחשובה בבסיסה. עם זאת, נוסחה הקיים של ההצעה מעלה כשלים ,רבים .כך שחסרונותיה עולים על יתרונותיה על- כן, התנועה קוראת לחברי הכנסת הנכבדים לפעול לתיקון הצעת החוק בהתאם להמלצות התנועה שלעיל, וככל שאלו לא יתוקנו– להתנגד לה.