חומר רקע
1
ב' בחשוון
"התשע
ח
22
באוקטובר
2017
אל: חברי הוועדה המשותפת ל דיון בהצעת חוק יסוד: ישראל– מדינת הלאום של העם היהודי
מאת: הייעוץ המשפטי לוועד ה
מסמך הכנה לקראת הדיון ביום23.10.17
- הצעת חוק-
יסוד: ישראל–
מדינת הלאום של העם היהודי
הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה מבקשת לתת ביטוי חוקתי להיותה של מדינת ישראל מדינה
יהודית ,
במובן זה שהיא מהווה את הבית הלאומי.של העם היהודי, בו הוא מממש את זכותו להגדרה עצמית
בדיונים
,הקודמים דנה הוועדה
בשאלת ה
צורך בחקיקת החוק, ו
ב אופן שבו יש לנסח הסדר חוקתי העוסק באופייה של
מדינת ישראל , לרבות .היקפו הראוי של חוק היסוד
ע מ תה שעוברת הוועדה לדון בהצעת חוק היסוד
ע
צמה , עליה
ל
תת דעתה ל פרטים השונים
העוסק
םי במרכיבי
.אופייה הלאומי של המדינה כמדינה יהודית
בדיון הקרוב תדון הוועדה בסמלים
ה מובהקים ביותר המבטאים את
אופי
הי היהודי
של המדינה במרחב הציבורי
-
,דגל וסמל המדינה ,המנון המדינה ,בירת המדינה, לוח השנה של המדינה, יום העצמאות וימי זיכרון של המדינה
וימי
ה.שבתון של המדינה
קיים קונצנזוס רחב יחסית בדבר היותם של סמלים אלה
חלק מהותי בא
י פי ו ה היהודי של המדינה. הם מהווים
ייצוג מוחשי של אופייה הלאומי וזהותה
הייחודית
, וביטוי ממשי להיסטורי
ה
ולשאיפות הלאומיות של העם
היהודי .כפי ש:ציין בעבר הנשיא ברק
"
מה הם אפוא המאפיינים ה"גרעיניים" המעצבים את הגדרת המינימום של היות מדינת ישראל מדינה
?יהודית
מאפיינים אלה הם בעלי היבט ציוני ומורשתי גם יחד ...
במרכזם עומדת זכותו של כל יהודי
,לעלות למדינת ישראל, שהיהודים יהוו בה רוב; עברית היא שפתה הרשמית המרכזית של המדינה
ועיקר חגיה וסמליה משקפים את תקומתו הלאומית של העם היהודי
; מורשת ישראל היא מרכי ב
מרכזי במורשת
ה הדתית והתרבותית." (
א"ב11280/02
ו
עדת הבחירות המ
רכזית לכנסת השש-
עשרה
נ' ח"כ טיב
י
, פ"ד
(נז4
)
1
,
פסקה12
)לפסק דינו.
ואכן ,
כבר
כ ,יום היבטים סמליים אלה מעוגנים
בשורה ארוכה של הסדרים חוקיים וחוקתיים .
ואולם, מוצע כעת
לחוקק את ההסדרים בחוק-יסוד "משוריין"
, ובכך
לרכזם ו
"להעלות
ם
" לרמה חוקתית , תוך עריכת שינויים
מסוימים בנוסחם .מהלך כזה כמובן יעניק הגנה יתרה לאותם מאפיינים מפני שינוי
על ידי המחוקק, וכן יגביל
את סמכו
ת
הרשות
המחוקקת ו המבצעת לפגוע בהם או לקבוע להם תנאים, אלא אם יש הסמכה מפורשת לכך
בחוק היסוד .
מעבר לכך, יש לקחת בחשבון ששינוי
זה עשוי לה
ו ות בסיס להטלת חובות פעולה על הרשות
המבצעת.
,לכן, גם סעיפים שנראים, במבט ראשון כסעיפים "חגיגיים" גרידא עשויים להוביל
ל שינוי המצב
הקיים,
ויש
לת
ת את הדע ת הן לנוסח ,שלהם
וה
ן לשאל ת
עצם הכללתם בחוק היסוד.
לבסוף
, יש לזכור שסמלי
המדינה מבוססים
כולם על ה
היסטוריה ו
ה
תרבות היהודית, ואף
נבחרו במטרה להדגיש
את הייחוד היהודי של המדינה. אף כי מדובר בעניין מקובל במדינות לאום ,
הוא עלול לעורר תחושת ניכור במידה
זו או אחרת אצל חלק מאזרחי
המדינה הלא יהודיים .כ די לתת מענה
ל
מתח זה ,
הועלו בעבר הצעות שונות
ל מתן
מ עמד סמלי מסוים
גם לאוכלוס
י
יה הלא-יהודית בישראל, ו
מוצע ש
הוו
עדה
תתן דעתה לכך(
ראו
ל מש ל ,
גידי ספיר
אל י דנ ו טט ס
מן ,
"הד
תו הל ת יה א
ודי
ות יש ב
ראל" מח קרי
משפ כח ט הת
שע"ג (
2012
),
'בעמ97
;
אמנון רובינשטיין
ו ברק ,מדינה
עקרונות יסוד: המשפט החוקתי של מדינת ישראל,
'עמ
336
(
,מהדורה שישית2005
)).
2
א.
דגל,
סמל והמנון (סעיף3
)להצעת החוק
הדגל,
הסמל ,וההמנון מעוגנים כיום
בצורה חלקית
בחוק ,הדגל, הסמל והמנון המדינה
ה
תש"ט-
1949
.
פרטי
הדגל אינם קבועים
בח
וק , אלא נקבעה" הגדרה למונח "דגל" שמבוססת על
הדגל שמועצת-
המדינה הזמנית
( הכריזה עליו ביום כ"ה בתשרי תש"ט28
באוקטובר1948) כעל דגל מדינת ישראל ."אף סמל המדינה
אינו נכלל
אלא על דרך של הפניה .
ההמנון עוגן בחוק רק בשנת2004, ונוסחו מופיע בתוספת לחוק :
כפי שנאמר בדיונים הקודמ ,ים, מספר רב של מדינות מעגנות את הדגל הלאומי בחוקה שלהן, חלקן באופן כללי
.וחלקן בסעיפים שקובעים את צורת הדגל
הסעיף המוצע מפרט את
ה ,המנון
ה דגל, וסמל המדינה, ומתאר אותם בקצרה. נציין כי הנוסח המוצע אינו יורד
לפרטים של הסמלים, ולכן נוסח
זה מ אפשר גמישות מסוימת בעתיד
ב
יחס למרכיביהם הספציפיים.
הסעיף המוצע:
המנון, דגל וסמל
3.
)(א
."המנון המדינה הוא "התקווה
)(ב דגל המדינה הוא לבן, שני פסי תכלת סמוך לשוליו ומגן-דוד תכול
.במרכזו
3
)(ג
,סמל המדינה הוא מנורת שבעת הקנים, עלי זית בשני צדדיה
והמילה."ישראל" למרגלותיה
שאלות לדיון:
א.
האם יש לפרט את הסמלים בחוק היסוד עצמו, או לקבוע כי ההמנון, הדגל והסמל יהיו"
כמפורט בחוק
הדגל, הסמל והמנון המדינה"
?
שאלה זו מעוררת את השאלה העקרונית ביחס להצעת החוק: האם מדובר בחוק-
יסוד שאמור להיות
פרק של "עקרונות יסוד" של
( המדינה וניתן להסתפק בהפניה לחוק אחר), או לחלופין, האם מדובר
בחוק-
יסוד שאמור
לאגד
את כל ההוראות החוקתיות שמבטאות את האופי היהודי של המדינה (ולכן
יש לכאורה מקום
להתייחס ביתר פירוט ל
מרכיבי כל סמל ה .)מדגישים את אופיים היהודי וההיסטורי
ב.
נציע כי
בכל מקרה
תהיה התייחסות מפורשת בחוק היסוד לכך
ש הפרטים הנוספים
לגבי סמלי המדינה
ייקבעו בחוק .
ג.
עוד
נציע לעגן בסעיף זה גם
"את "שם המדינה ,אשר אף הוא מהווה ביטוי להיותה
מדינת הלאום של
.העם היהודי
ד.
סדר הסעיפים: הנוסח המוצע
מתייחס בסעיף קטן (א) להמנון, ואולם
:בהצעות אחרות, הסדר הוא הפוך
,הדגל
ל ,אחריו הסמל ורק בסוף
ההמנון.
סדר זה נראה מתאים יותר לחוקות אחרות בעולם, בהן לדגל
( חשיבות רבה יותר מאשר להמנון
ש
בחלק מה .)מדינות כלל אינו מופיע בחוקה
*
נוסח מוצע
לדיון :
3
.שם המדינה וסמלי המדינה
(א) שם המדינה הוא "מדינת."ישראל
)(ב דגל המדינה הוא לבן, שני פסי תכלת סמוך לשוליו ומגן-דוד תכול במרכזו.
)(ג
.סמל המדינה הוא מנורת שבעת הקנים, עלי זית בשני צדדיה, והמילה "ישראל" למרגלותיה
)(ד."המנון המדינה הוא "התקווה
.(ה) פרטים לעניין סמלי המדינה ייקבעו בחוק
4
ב.
בירת המדינה
ב
רבות מ חוקות העולם.אין קביעה של עיר הבירה ואולם, בחוקי היסוד בישראל, כבר כ יום העיקרון שירושלים
יה א בירת המדינה מעוגן
ב סעיף1 ל
חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל ה" קובע כי ירושלים השלמה והמאוחדת
היא בירת ישראל".
לעקרון זה יש משמעות
סמלית , שכן הוא מבטא את החשיבות המיוחדת וההיסטורית של
ירושלים
לעם היהודי, ויש לו גם משמעות
משפטית-מעשית , שכן נוכח עיגונו החוקתי אי אפשר לשנות את עיר
הבירה בחקיקה רגילה.ללא שינוי בחוקי היסוד
הסעיף המוצע :
בירת המדינה
4.
.ירושלים היא בירת ישראל
שאלות לדיון:
א.
האם
יש צורך בסעיף המוצע, כאשר הנושא כבר מעוגן בחוק-
?יסוד קיים
(נעיר שסעיף זה אינו מופיע
,בחלק מהצעות החוק בנושא שהונחו על שולחן הכנסת בעבר, גם כאלה שהציעו חוק לאום "רחב" יחסית
כגון ההצעה של חה"כ
שקד, לוין ואילטוב, מהכנסת ה-
19
/(פ1550/19
)).
האם אין חשש שעיגון העיקרון
של ירושלים כבירת המדינה בשני חוקי יסוד נפרדים, ובנוסחים שונים, עלול ליצור קושי
ו חוסר
?קוהרנטיות
בהתאם
לכך, יש לשק
ול
להשמיט את הסעיף מהצעת חוק היסוד הנוכחית או להשמיטו
מחוק-יסוד :ירושלים בירת ישראל.
*
נוסח מוצע
לדיון :
4. בירת המדינה
חלופה'א:
.ירושלים היא בירת ישראל
[
כאמור, יש לשקול לערוך שינוי מקביל
ב סעיף1 לחוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל.
1]
חלופה'ב:
השמטת
הסעיף והותרת העיגון החוק בחוק-יסוד :ירושלים בירת ישראל
1 "
1. ירושלים בירת ישראל
ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל.
2
.מקום מושבם של הנשיא, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון
".ירושלים היא מקום מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון
5
ג .הלוח הרשמי
ה לוח העברי מהווה אף הוא אחד מן המאפיינים
התרבותיים הייחודיים של העם היהודי ומורשת
ו ההיסטורית .
,על כן קביעתו כלוח רשמי היא דרך נוספת להדגיש את הייחוד
הלאומי
.של ישראל
הסעיף המוצע:
הלוח הרשמי
9
הלוח העברי.הוא לוח רשמי של המדינה
מ נוסח זה עולה כי הלוח העברי הוא בעל מעמד רשמי בישראל אולם אינו
ה לוח
ה.רשמי הבלעדי
השימוש בלוח העברי מוסדר כיום
ב ,חוק השימוש בתאריך העברי
ה
תשנ"ח-
1998
, בו נקבע שכל מכתב רשמי
הנשלח על ידי רשות ציבורית יכלול את התאריך העברי, ואת התאריך הלועזי (הוראה זו לא חלה על רשות
מקומית שמרבית תושביה אינם יהודים, ועל מוסד חינוך רשמי ומוסד מוכר להשכלה גבוהה ששפת ההוראה
בהם אינה עברית).
שאלות לדיון:
א.
מתוך הכרה בכך( שלוח השנה הלועזי
הגרגוריאני)
הוא
ה מקובל בעולם
ו אף משמש כלוח מרכזי ,במדינה
הנוסח המוצע אינו מבקש לקבוע כי הלוח העברי הוא
ה לוח
ה רשמי
הבלעדי
.בישראל
,ואולם נוכח עובדה
זו, מה המשמעות לקביעה בחוק היסוד כי הלוח העברי הוא"לוח רשמי"
?
,מעבר לכך מה משמעות העובדה שהחוק
אינו
קובע שהלוח הגרגוריאני אף הוא לוח
רשמי
(כפי שעולה
)מחוק השימוש בתאריך עברי ?
האם
ה סעיף יכול להתפרש
כמ
חייב
שימוש בלוח העברי בהקשרים
רשמיים שונים
, או האם מדובר בסעיף סמלי והכרזת
י גרי?דא
ב.
האם כדי להעניק "תוכן" למתן מעמד רשמי ללוח העברי במדינה, אין מקום לשקול לעגן בחוק היסוד
גם את הדין הקיים ולפיו תקופת הכהונה של נשיא המדינה והכנסת היא לפי הלוח העברי (סעיף3
)(א
לחוק-יסוד: נשיא ה מדינה; סעיף9 לחוק-
)יסוד: הכנסת?
*
נוסח מוצע
לדיון :
9
.הלוח העברי
הלוח העברי הוא לוח רשמי של.מדינה
6
ד .חג העצמאות וימי זיכרון
ה
סעיף המוצע:
חג העצמאות וימי זיכרון
10
.
)(א
.יום העצמאות הוא יום החג הלאומי של המדינה
)(ב יום הזיכרון לחללי מערכות ישראל ויום השואה והגבורה
.הם ימי זיכרון רשמיים של המדינה
כיום , הימים הלאומיים של המדינה מעוגנים בחוקים
ספציפיי
ם: לעניי
נ ,נו, חוק יום העצמאות
ה
תש"ט-
1949
;
חוק יום הז
י
כרון לחללי מערכות ישראל, התשכ"ג-
1963; וחוק יום הז
י
כרון לשואה ולגבורה, התשי"ט-
1959
.
בנוסף, יש חוקים פרטניים גם לעניין
יום הז
י
כרון לבן-
,גוריון ,יום ירושלים, יום הזיכרון ליצחק רבין ,יום הרצל
יום זאב ז
'בוטינסקי ,
,חג הסיגד
יום ל
זכרו של רחבעם זאבי ,
יום לציון היציאה והגירוש של היהודים מארצות
,ערב ומאיראן יום העלייה, ויום הניצחון על גרמניה הנאצית .
ויניצ ,קי ושארף, במאמרם על הצעת החוק טוענים כי "העיגון החוקתי של ימיה הלאומיים של המדינה נדרש כדי
למנוע טיעון
שלפיו מחמת קיום מיעוטים בישראל ראוי להכיר גם בי...מים לאומיים אחרים...כך למשל ביום
"הנכבה" (המציין את תבוסת ערביי ארץ ישראל מלחמת העצמאות ומנוסתם
ממקום מגוריהם ) וביום הנכסה
( "(המציין את תבוסת מדינות ערב במלחמת ששת הימים) כימי אבל לאומיים
שם, ב 'עמ47
.)
,ואולם
נדגיש ש
למרות ש הסעיף המוצע עשוי להשליך על סוגיה זו, הוא אינו אוסר על ציון ימים אלה, שכן אין
"הוא מפרט מה המשמעות של היותו יום העצמאות "החג הלאומי .
שאלות לדיון:
א.
ו מה המ ונח המתאים ביותר ליום העצמאות? המונח"החג הלאומי" ה
מוצע בסעיף
הוא ביטוי חדש שלא
מופיע בחקיקה כיום.
האם לא עדיף
ל השתמש בביטוי"חג המדינה "
המופיע כיום?בחוק יום העצמאות
ב.
נזכיר כי בימים הראשונים של המדינה, התנהל ויכוח על השם של היום, והוצעו מספר שמות, כולל "יום
המדינה", "חג המדינה", והשם המקורי של היום היה .""יום הקוממיות ,ואולם בזמנו הוחלט
שלא
" לקרוא לאותו יום
חג
" העצמאות" אלא
יום
."העצמאות האם לא עדיף להותיר את המ ונחים "יום
"העצמאות" ו"חג המדינה בעינם?
ג.
האם יש להוסיף
את התאריכים בהם יצו ינו אותם ימים לאומיים (יחד עם הוראה המאפשרת דחיית
והקדמת המועדים בחוק,
בין אם מפאת השבת
או הרצון ל""סוף שבוע ארוך?)
ד.
?מה המשמעות של המונח "יום זיכרון רשמי" שמופיע בסעיף קטן (ב) המוצע
*
נוסח מוצע
לדיון :
10
. יום העצמאות
וימי זיכרון
)(א יום העצמאות הוא
חג המדינה [,
ויצוין ביום
ה' באייר].
)(ב
יום הזיכרון לחללי מערכות ישראל [, שיצוין ביום ד' באייר], ויום השואה והגבורה [
, שיצוין ביום
,כ"ז בניסן]
.הם ימי זיכרון רשמיים של המדינה
[(ג) הוראות בדבר ציון של יום העצמאות וימי הזיכרון, לרבות ל]עניין הקדמתם ודחייתם [בשל השבת
].ייקבעו בחוק
7
ה.
ימי שבתון
ל שבת ומועדי ישראל יש חשיבות תרבותית ולאומית רבה במדינת ישראל היכולה להצדיק הענקת מעמד חוקתי
לימים אלה. כ פי שהודגש לא פעם, המשמעות של
השבת אינה לאומית-דתית
בלבד, אלא יש
לה גם משמ עות
חברתית-
,סוציאלית
ה
מתבטאת ב הגנה המוענקת
ל
זכות ם של עובדים למנוחה
מעבודתם.
,ואולם ,כמפורט להלן הסעיף המוצע
יכול ל התפרש כשינוי מסוים
ב הסדר הקיים
כיום בחקיקה רגילה,
וזאת אף
מעבר לעצם המעמד החוקתי המועדף המוענק לו .
על הוועדה לתת
את הדעת
.לכך
הסעיף המוצע:
ימי
שבתון
11
. ימי השבתון הקבועים במדינת ישראל הם שבת ומועדי ישראל, בהם לא
יועסק עובד אלא בתנאים שייקבעו בחוק; בני עדה המוכרת בחוק רשאים
.לשבות בחגיהם
כ יום סעיף18א ל
פקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-
1948
קובע את ימי המנוחה במדינת ישראל,
כך:
"ימי מנוחה
18
.א
)(א
שבת ומועדי ישראל–
שני ימי ראש השנה, יום הכיפורים, ראשון ושמיני עצרת
של סוכות, ראשון ושביעי של פסח וחג השבועות–
הם ימי המנוחה הקבועים במדינת
ישראל.
לשאינם יהודים הזכות
לקיים ימי מנוחה בשבתם וחגיהם . חגים אלה ייקבעו לגבי
כל עדה על פי ה.חלטת הממשלה שתפורסם ברשומות
)(ב הוראות חוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א-
1951
, החלות על המנוחה השבועית
יחולו–
(1)
לגבי יהודי-
;על מועדי ישראל
(2)
לגבי מי שאינו יהודי–
על מועדי ישראל או על חגי עדתו, הכל לפי המקובל
.עליו"
,בנוסף יש התייחסות לנושא בסעיפים7
ו-9א ל
חוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א-
1951
, העוסקים בשעות
המנוחה השבועית, וכן בסעיף249
(
21
) לפקודת העיריות, העוסק בסמכות של העיריה
להסדיר פתיחתם וסגירתם
.של עסקים בימי מנוחה
שאלות לדיון:
א.
כאמור, במסגרת פקודת סדרי השלטון והמשפט ההתייחסות ל
שבת ו
ל מועדי ישראל
היא כ"ימי מנוחה ."
"מדוע מוצע להחליף מונח זה ב
ימי שבתון?"
בחקיקה
הקיימת , המונח "יום שבתון" משמש לתיאור של
יום העצמאות או
של יום הבחירות דווקא .
האם אין מקום להותיר את המינוח הקיים בעינו כדי למנוע
קשיים
?פרשניים עתידיים
ב.
האם יש מקום?"לפרט מהם "מועדי ישראל
ג.
צביון השבת במדינ ת ישראל מעורר מאז ומתמיד מחלוקות ציבוריות רבות. ממש לאחרונה התעורר דיון
ציבורי נרחב בעניין זה בהקשר של
פתיחת עסקים בתל-אביב בשבת (
ראו-
דנג"ץ3660/17
.)
אופן ניסוחו
8
,של הסעיף המוצע, לפיו "ככלל, "לא יועסק עובד
בשבת ובמועדי ישראל
, אלא בתנאים שייקבעו בחוק,
עשוי לעורר קשיים פרשניים .על-
,פי הסעיף כל עוד אין הוראה חוקית
שמפרט
ת ,, בצורה פוזיטיבית
מתי מותר לעובד לעבוד בשבת ,י הר ש אסור
להעסיקו .
,ואולם
י ש
חשש ש אופן ניסוחו של החוק העיקרי
הנוגע בעניין–
חוק שעות עבודה ומנוחה–
אינו נותן בהכרח מענה מספק
ל החרגת עובדים
מ סוימים
מתחולת האיסור
החוקתי ה
חדש המוצע , מה שעלול ליצור קשיים ואף להוסיף התדיינות משפטית לא
.מבוטלת בעניין זה
עוד
יצוין
כי
בהצעת החוקה מהכנסת ה-
16, הוצע נוסח שלפיו בימי ה" מנוחה לא יועסק אדם, וכן לא
תתקיים פעילות מסחרית או יצרנית ." אלא בתנאים שייקבעו בחוק כלומר, הנוסח שהוצע עסק גם
בצביונה של השבת במרחב הציבורי
, ולא רק בזכותו של העובד למנוחה בא
ו
תו יום.
,מכל מקום נוכח הקשיים
האמור
ים , ובהנחה שהוועדה אינה מבקשת כעת לקבוע הסדרים מעשיים
לעניין העסקת עובדים ופ ,תיחת עסקים בשבת או לערוך שינויים בכל הנוגע לצביונה של השבת במרחב
,הציבורי
נציע כי הסעיף בחוק היסוד לא יקבע הוראה המתייחסת להעסקת עובדים או לצביונה של
השבת
, אלא יקבע רק מהם ימי המנוחה במדינה , בדומה
לנוסח המעוגן כ יום בפקודת סדרי השלטון
והמשפט .
*
נוסח מוצע
לדיון :
11
. ימי מנוחה
שבת ומועדי ישראל[– שני ימי ראש השנה, יום הכיפורים, ראשון ושמיני עצרת של סוכות, ראש ון ושביעי של
פסח וחג השבועות–] הם ימי המנוחה הקבועים במדינת ישראל; למ י שאינם יהודים הזכות לקיים ימי מנוחה
בשבתם וחגיהם
:'[גרסה ב
בני עדה המוכרת בחוק רשאים לשבות ב
שבתם ו
חגיהם]. [פ רטים לעניין זה ייקבעו
בחוק.]