חומר רקע
ג' בחשוון התשע"ח
23 באוקטובר 2017
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 52), התשע"ז-2016
זקיפת תשלומים בהוצאה לפועל
סעיף 76 לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ח-1968 (להלן – החוק), קובע את האופן שבו ייזקפו כספים שנגבו מחייב בהליך של הוצאה לפועל, במקרה שבו יש מספר זוכים.
ככלל, קובע הסעיף האמור כי לזוכה שנקט בהליך שבעקבותיו נגבו הכספים מהחייב יש עדיפות, כך שלאחר כיסוי חוב האגרות וההוצאות שהוצאו לנקיטת אותו הליך, ייזקפו הכספים קודם כל לחשבון החוב של אותו זוכה שנקט בהליך שבעקבותיו נגבו הכספים (סעיף 76(א) לחוק), ורק אם יישארו כספים לאחר מכן, הם ייזקפו לחשבון החוב של הזוכים האחרים, בשיעור יחסי לגובה החובות שלהם (סעיף 76(א2) לחוק).
הסעיף קובע שני חריגים עיקריים לכלל האמור:
איחוד תיקים – במקרה של איחוד תיקים, החוק מגביל את עדיפותו של הזוכה שנקט את ההליך, כך שהסכום שייזקף לזכות חשבון החוב שלו, לא יעלה על סכום הוצאות והאגרות לפי סעיף 9 או מחצית מהסכום שהתקבל כתוצאה מנקיטת ההליך בידי אותו זוכה, לפי הגבוה, והיתרה תיזקף לחשבון החוב של כל הזוכים בתיק האיחוד (ובכלל זה אותו זוכה שנקט בהליך), בשיעור יחסי לגובה החובות שלהם (סעיף 76(א1) לחוק).
חוב מזונות – במקרה שבו אחד מהזוכים הוא בעל חוב מזונות, קובע הסעיף כי לאחר כיסוי חוב האגרות וההוצאות שהוצאו לנקיטת אותו הליך שבעקבותיו נגבו הכספים מהחייב, ייזקפו הכספים קודם כל לחשבון חוב המזונות, ורק לאחר מכן, וככל שיישארו כספים, הם ייזקפו לחשבון החוב של אותו זוכה שנקט בהליך שבעקבותיו נגבו הכספים (סעיף 76(א3) לחוק). זאת, גם אם ההליך שכתוצאה ממנו התקבלו הכספים אינו תולדה של פעולה של הזוכה בתיק המזונות.
התיקון המוצע
בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי הסדר הזקיפה הייחודי לגבי חוב מזונות שבסעיף 76(א3) לחוק, מוביל למצבים שבהם על אף המאמצים והמשאבים שזוכה השקיע בהליכים של עיקול ומימוש נכסים של החייב, הרי שבשל העדיפות הקיימת בזקיפת הכספים לטובת תיק המזונות, הוא עשוי שלא לקבל דבר מהכספים שנגבו כתוצאה מהמהלכים שנקט.
נוכח האמור, הצעת החוק מבקשת לעגן בחוק מנגנון שיאפשר לזוכה המנהל תיק הוצאה לפועל נגד חייב, לברר תחילה אם מתנהל נגד אותו חייב תיק הכולל חוב מזונות שקיים בו חוב משמעותי, דבר שיאפשר לו לשקול את כדאיות ההליך שאותו הוא מבקש לנקוט.
סעיף 1 להצעת החוק – תיקון סעיף 7 לחוק שעניינו "המצאת אזהרה ופסק דין"
מוצע לתקן את סעיף 7 לחוק, ולקבוע כי לגבי חייבים שמתנהל נגדם תיק מזונות, תכלול האזהרה הנשלחת לחייב גם אזהרה מפני מסירת מידע על קיומו של חוב המזונות לפי המנגנון אותו מוצע לקבוע בסעיף 7ב3 המוצע, או מסירת מידע על גובה חוב כאמור לפי המנגנון אותו מוצע לקבוע בסעיף 7ב4 המוצע, כפי שיפורט להלן.
סעיף 2 להצעת החוק – הוספת סעיף 7ב3 לחוק שעניינו "קבלת מידע על קיומו של חוב מזונות"
סעיף קטן (א) – מוצע לעגן הליך שיאפשר לזוכה לקבל מידע על קיומו של חוב מזונות, וכך יאפשר לו לשקול את הכדאיות שבנקיטת הליכים נגד החייב. על פי המוצע, יימסר המידע לזוכה בהתקיים שני תנאים מצטברים, שנועדו להבטיח איזון בין ניהול יעיל של ההליך מצד הזוכה, לבין חשיפת מידע שעלולה לפגוע בפרטיותו של החייב:
חלפו 30 ימים ממועד המצאת האזהרה לחייב בהמצאה מלאה (בתיק שמנהל אותו זוכה נגד החייב);
שחוב המזונות המצטבר בתיק ההוצאה לפועל האחר נגד החייב עולה על סכום דמי המזונות של שלושה חודשים לפי פסק הדין למזונות שניתן נגד החייב, או סכום של 15,000 ₪, לפי הנמוך מביניהם.
המידע על קיומו של חוב מזונות יימסר בדרך של שאילתה באתר האינטרנט של מערכת ההוצאה לפועל, ורק למי שהוא זוכה המנהל תיק בהוצאה לפועל נגד החייב. במטרה להבטיל שרק זוכה כאמור יוכל לבצע שאילתה, מוצע לדרוש מהזוכה לציין את שמו, מספר הזהות שלו, מספר תיק ההוצאה לפועל שהוא מנהל נגד החייב, מספר הזהות של החייב, ואם הזוכה מיוצג – מספר הרישיון של בא כוחו.
סעיף קטן (ב) – לגבי תיקים המתנהלים במסלול המקוצר מוצע לקבוע, כי זכותו של הזוכה לקבל מידע תהיה כפופה לשיקול דעתו של הרשם, והוא יהיה רשאי להעביר את המידע לזוכה, רק אם סבר כי הדבר נחוץ לצורך ניהול התיק. תיקים אלה מנוהלים בידי עובדי מערכת ההוצאה לפועל שמודעים לקיומו של תיק מזונות, ככל שישנו, ולכן אין הצדקה בהקשר זה למסור באופן אוטומטי מידע לזוכה העומד בתנאים, ומוצע שזוכה בתיק כאמור יידרש להגיש בקשה לרשם שישקול אם הדבר נחוץ לזוכה לצורך ניהול התיק.
סעיף קטן (ג) – עוד מוצע, להסמיך את שר המשפטים לקבוע בתקנות הוראות לעניין קבלת המידע, לרבות מגבלות לעניין העתקת המידע, שמירתו ואיסוף ממוחשב שלו, כדי להבטיח את אמינות המידע, זמינותו והגנה מפני שימוש בלתי מורשה בו, וכן כדי לשמור על פרטיות החייב.
נקודות לדיון:
(1) נתונים – כדי להבין טוב יותר את היקף התופעה שהצעת החוק מבקשת לתת לה מענה, יש צורך בקבלת הנתונים הבאים:
כמה תיקי מזונות יש (בחלוקה לפי זוכה פרטית ומל"ל)? וכמה אחוזים מהווים תיקים אלה מכלל התיקים במערכת ההוצאה לפועל?
לכמה אחוזים מבין חייבי המזונות יש גם חובות אחרים?
בכמה אחוזים מהמקרים של חייבי מזונות שיש להם חובות נוספים נעשתה פעילות של הליכי גבייה על ידי זוכים באופן שהוביל להפעלת סעיף 76(א3) לחוק, כך שזוכים נקטו הליכים והכסף הלך קודם כל לחוב המזונות?
בכמה אחוזים מהמקרים שבהם הופעל סעיף 76(א3) התוצאה היתה שלאחר תשלום חוב המזונות לא נשאר כלום לזוכה שנקט בהליך?
(2) קבלת מידע באופן אוטומטי ללא בחינת הנסיבות על ידי רשם – בשונה מסעיף 7ב לחוק שמאפשר לרשם לקבל מידע אודות החייב מגורמים שונים, וככל שהוא רואה שיש בכך צורך ויש לכך הצדקה הוא רשאי להעביר מידע על נכסים של החייב גם לזוכה, הרי שלפי ההסדר המוצע הזוכה יוכל לקבל מידע על קיומו או אי קיומו של חוב מזונות של החייב באופן אוטומטי, על דרך של שאילתא ממחושבת, ללא קשר לנסיבות המקרה וללא שהרשם בחן האם יש לכך הצדקה. הסדר גורף מעין זה, שאינו מתייחס לנסיבות הקונקרטיות של כל מקרה מעורר קושי. באיזון שבין האינטרס של הזוכה לכלכל את צעדיו ובין הפגיעה בפרטיות החייב ובני משפחתו, אינה דומה חברת סלולר שפתחה תיק נגד החייב בגין חוב של 500 ₪ לספק של החייב שהזוכה חייב לו 500,000 ₪. היקף נקיטת ההליכים, וממילא ההוצאות וההפסדים שעלולים להיגרם לחברת הסלולר במקרה האמור, אינם דומים לאלו של הספק, וספק אם הם מצדיקים את מתן המידע על החייב.
לכאורה, הדרך לפתור את הקושי האמור היא לקבוע כי זוכה שמעוניין לקבל מידע על קיומו או קיומו של חוב מזונות של החייב, יפנה בבקשה לרשם, והלה יחליט, בהתאם לנסיבות המקרה, האם יש הצדקה להעביר לו את המידע. ואולם, מכיוון שסביר להניח שכל זוכה יגיש בקשה כאמור לפני נקיטת הליך כלשהו, הדבר יוביל להצפת מערכת ההוצאה לפועל במאות אלפי בקשות כאמור, ועל כן פתרון זה אינו מעשי.
נוכח האמור, יתכן שיש מקום למצוא נוסחת איזון שונה, שבמסגרתה ייקבע שרק אם החוב של הזוכה הוא מעל סכום מסוים הוא יוכל לקבל את המידע באמצעות שאילתא כמוצע בהצעת החוק, וללא בחינת הנסיבות על ידי הרשם. זאת, מתוך הבנה שקיים יחס ישר בין גובה החוב ובין המשאבים שהזוכה ישקיע כדי לגבות את החוב, דהיינו: ככל שהחוב קטן יותר ממילא הזוכה ינקוט פחות אמצעים וישקיע פחות משאבים בגבייתו, ועל כן תוקפו של הרציונאל עליו מתבסס ההסדר המוצע הולך ונחלש.
(3) מטרת בקשת המידע (סעיף קטן (א)) – מכיוון שמסירת המידע לזוכה היא אוטומטית באמצעות שאילתה באינטרנט, כיצד ניתן לדעת אם אכן מטרת בקשת המידע על ידי הזוכה היא "לשם שקילת הכדאיות של נקיטת הליך לגביית החוב מן החייב או המשך ניהולו... ולשם כך בלבד" , ולא לשם מטרות אחרות? מוצע לשקול להוסיף – במסגרת מנגנון בקשת המידע – הצהרה של הזוכה כי אכן זוהי המטרה שלשמה הוא מבקש את המידע.
(4) גובה חוב המזונות כתנאי סף (סעיף קטן (א)(1)(ב)) – מכיוון שהזוכה שמגיש את השאילתה אינו יכול בשלב הגשת השאילתה לדעת האם התנאי בדבר גובה חוב המזונות מתקיים, מערכת ההוצאה לפועל היא זו שנדרשת לבדוק את התקיימותו של התנאי, ורק אם התנאי מתקיים הזוכה יקבל מידע על דבר קיומו של חוב המזונות. כדי למנוע מצב שבו הזוכה יקבל מידע למרות שהוא אינו זכאי לכך, או שהזוכה יקבל מידע לא נכון, נראה כי במצב שבו התנאי של גובה חוב המזונות אינו מתקיים (אם בשל העובדה שאין חוב מזונות ואם בשל העובדה שחוב המזונות אינו בסכום הנדרש), רצוי שהתשובה שמערכת ההוצאה לפועל תמסור לזוכה היא שהוא אינו זכאי לקבל מידע לפי הוראות הסעיף, ללא פירוט מדוע.
(5) מסלול מקוצר (סעיף קטן (ב)) – מכיוון שהמסלול המקוצר מנוהל בידי עובדי מערכת ההוצאה לפועל (שאמורים להיות מודעים לקיומו של חוב המזונות), והזוכה אינו זה שמחליט האם לנקוט בהליכים לגביית החוב או לא, ואם כן – אלו הליכים יינקטו, לכאורה אין הצדקה לאפשר מסירת מידע על קיומו או אי קיומו של חוב מזונות לידי הזוכה, שהרי כל מטרת מסירת המידע היא לשם "שקילת הכדאיות של נקיטת הליך לגביית החוב הפסוק", וכאן הזוכה כלל אינו נוקט בעצמו הליכי גבייה. ככל שהכוונה היא שהמידע דרוש לזוכה כדי להחליט האם הוא מעוניין להוציא את התיק מהמסלול המקוצר, הרי שיש להבהיר זאת בניסוח.
(6) שימוש במידע לאחר שנמסר (סעיף קטן (ג)) – כדי לנסות ולהבטיח את ההגנה על המידע ועל פרטיות החייב לאחר שהמידע עבר לזוכה, עד כמה שניתן, יתכן שיש מקום – א) להגביל את אופן מסירת המידע כך שלא יימסר מסמך רשמי לזוכה עם התשובה, אלא שיוצג לזוכה חיווי במחשב שיבהיר לו האם יש או אין חוב מזונות; ב) לדרוש מהזוכה התחייבות ולפיה הוא לא יעשה שימוש במידע לצרכים אחרים, ולא יפיץ אותו הלאה.
סעיף 2 להצעת החוק – הוספת סעיף 7ב4 לחוק שעניינו "מסירת מידע על גובה חוב מזונות"
מוצע לאפשר לזוכה שקיבל מידע על קיומו של חוב מזונות לפי סעיף 7ב3 המוצע, לקבל מידע על גובה החוב, כדי לשקול את הכדאיות של נקיטת הליך גבייה מסוים נגד החייב. במטרה להבטיח שהמידע המבוקש אכן מועבר לזוכה למטרה הנזכרת לעיל, מוצע שהמידע לא יימסר לזוכה בדרך של שאילתה – כפי שמוצע לקבוע לגבי המידע אודות קיומו או אי קיומו של חוב מזונות – אלא לפי החלטה של רשם. לפני שיקבל החלטה בבקשה לקבלת מידע שהגיש הזוכה, ייתן הרשם לחייב הזדמנות לטעון את טענותיו בכתב – בתוך 30 ימים מיום שנמסרה לו הבקשה – ויביא בחשבון את הפגיעה בפרטיות החייב. הרשם יעביר את המידע לזוכה שהגיש בקשת מידע, רק אם שוכנע כי אין די במידע שקיבל הזוכה על עצם קיומו של חוב המזונות לצורך שקילת כדאיות נקיטת ההליך, וכי הדבר מוצדק בנסיבות העניין ובהתחשב בגובה החוב ובהוצאות הכרוכות בנקיטת ההליך.
כמו כן, מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע הוראות לגבי הדרך להגשת בקשת מידע כאמור, והדרך שבה יימסר המידע לזוכה.
נקודות לדיון:
"והביא בחשבון את הפגיעה בפרטיותו" (סעיף קטן (א)) – נדרשת הבהרה ולפיה הרשם חייב להביא בחשבון לא רק את הפגיעה בפרטיותו של החייב, אלא גם את אפשרות הפגיעה בפרטיות של בני משפחתו של החייב: אשתו והילדים, שגם פרטיותם עשויה להיפגע כתוצאה מחשיפת המידע אודות גובה חוב המזונות.
סעיף 3 להצעת החוק – תיקון סעיף 88 לחוק שעניינו "ביצוע ותקנות"
מוצע לתקן את סעיף 88(א) לחוק ולהסמיך את שר המשפטים לקבוע בתקנות תנאים למינוי לכונס נכסים לפי החוק, חובות שיחולו על כונס נכסים שהתמנה כאמור, והוראות בדבר הטיפול בנכסי הכינוס, דרכי הדיווח של הכונס לרשם ההוצאה לפועל וקביעת שכר טרחתו של הכונס. זאת, חלף ההסמכה המצומצמת המעוגנת היום בפסקה (7) של הסעיף האמור, להתקין תקנות בדבר "ניהול פנקסים ומסירת דוחות על ידי כונס נכסים".
נקודות לדיון:
כיצד הדברים מתנהלים היום? – איך הדברים מתנהלים במצב החקיקתי של היום שבו אין הסמכה לקביעת ההוראות האמורות? מהם התנאים שיש כיום למינוי כונס? איך כונס מנהל כיום את הפנקסים? איך הוא מדווח לרשם? וכו'.
סעיף 4 להצעת החוק – תחילה
במטרה לאפשר למערכת ההוצאה לפועל להיערך ליישום החוק המוצע, מוצע לקבוע את תחילתו לתום 30 ימים מיום פרסומו ברשומות.
(א) משהוגשה בקשת ביצוע, ימציא מנהל לשכת ההוצאה לפועל לחייב אזהרה שעליו למלא אחר פסק-הדין, או לשלם את החוב הפסוק בשיעורים שנקבעו בהוראת תשלום לפי סעיף 69א או בצו לפי סעיף 69(ב), או להגיש בקשה לצו תשלומים לפי סעיף 7א, והכל בתוך תקופה של 20 ימים מיום המצאת האזהרה, ואולם לעניין בקשה לביצוע פסק דין לפינוי מושכר, רשאי רשם ההוצאה לפועל לקבוע תקופה אחרת, ובלבד שלא תפחת מ-20 ימים אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו ולעניין פינוי דירת מגורים, לא תפחת התקופה מ-10 ימים; לאזהרה יצורף העתק מאושר של פסק הדין או העתק הפסיקתה, אם לא הומצאו לחייב קודם לכן, וכן העתק הוראת תשלום או הצו כאמור; לענין זה, "העתק" של פסיקתה, הוראת תשלום או צו - לרבות נוסח של פסיקתה, של הוראת תשלום או של צו שנכלל באזהרה ואשר הופק באמצעות מערכת ממוכנת.
(א1) האזהרה תכלול, לפי הענין, הודעה לחייב בשפה פשוטה וברורה כי אם אין ביכולתו לעמוד בתשלום החוב הפסוק במלואו או בתשלומים שנקבעו לו, עליו להתייצב לחקירת יכולת בלשכת ההוצאה לפועל, בתוך 21 ימים מיום המצאת האזהרה או בתוך מועד אחר שנקבע באזהרה, ולהמציא מסמכים שיפורטו באזהרה; החייב יוזהר, בין היתר, כי אם לא ישלם את החוב הפסוק או את התשלומים ולא יתייצב לחקירת יכולת, יראו אותו כחייב המשתמט מתשלום חובותיו ויהיה ניתן לדרוש מסירת מידע עליו בלא הסכמתו מרשימת גורמים, להטיל עליו הגבלות כאמור בפרק ו'1, לרשום אותו במרשם החייבים המשתמטים כאמור בפרק ו'2 או לנקוט הליכי הבאה ומאסר לפי פרק ז'2.
...
(א) שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו, לרבות תקנות הקובעות –
(1) תשלום האגרות, פטור מתשלומן או דחיית תשלומן וכן דרכי חישוב ההוצאות לשם נקיטת הליכים ושיעוריהם;
(2) סדרי דין לגבי כל דיון לפי חוק זה;
(3) דרכי הטלת תפקידים על ידי מנהל לשכת הוצאה לפועל לפי סעיף 5;
(3א) סדרי עבודתה של ועדת האישורים;
(3ב) החובות שיחולו על בעל תפקיד;
(3ג) אגרות בעד מתן אישור של בעל תפקיד או חידושו;
(4) דרכי עיקול של נכסים, מכירתם או מימושם, וכן מתן פקדונות וחילוטם ורישומם בספרי המקרקעין;
(5) דרכי הוצאה לפועל של משכנתה;
(5א) דרכי הבקשה להוצאה לפועל של שטר, הגשת התנגדות להוצאה לפועל ומועדי ההגשה, העברת הענין לבית המשפט עקב התנגדות, דרכי ההוצאה לפועל, וסמכותן המקומית של לשכות ההוצאה לפועל לענין ביצוע השטר;
(6) דרכי עיקול של נכסי החייב שבידי המדינה;
(7) ;
(8) הצטרפותו של זוכה להליכים שננקטו לפי בקשתו של זוכה אחר;
(8א) נהלים לאיחוד תיקים;
(8ב) (נמחקה);
(9) ביטול הליכים וסגירת תיקים בשל העדר פעולה מצד הזוכה, או בשל יתרת חוב מזערית.
(ב) שר המשפטים רשאי, בהתייעצות עם שר המשטרה, להתקין תקנות לביצוע פרק ז'4, ובין היתר בדבר הביצוע של צווי הבאה וצווי מאסר, לרבות סדרים להעברת מידע על החייב בין לשכות ההוצאה לפועל, וכן בדבר אופן התשלום של האגרה המיוחדת בידי המדינה, ונהלים להעברת סכומי האגרה המיוחדת לקרן המיוחדת; התקנות בדבר הביצוע של צווי הבאה וצווי מאסר יהיו באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת.
(ג) שר המשפטים רשאי בצו, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, לעדכן מזמן לזמן את הסכומים הקבועים בסעיף 69ג, בהתאם לשינויים במדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
(ד) תקנות לפי חוק זה בעניין הנוגע לפינוי מושכר יותקנו באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת.
תחילתו של חוק זה 30 ימים מיום פרסומו.