חומר רקע
עמדת עמותת במקום להצעת חוק התכנון והבניה )תיקון – דיור בהישג יד(
הצעת החוק הנדונה היא הזדמנות להסדיר שני עניינים חשובים בתחום הדיור: הגדלת היצע הדיור להשכרה והגדלת ההיצע של דיור בהישג יד. בהסדרת נושאים אלה יש לשאוף למטרה של "תכנון הטרוגני, המאפשר מגוון של פתרונות דיור, לרבות לבעלי הכנסה נמוכה ולמועסקים במשרה זמנית למצוא דירה להשכרה במקום העסקתם, קרי – צדק מרחבי" (מסמך מספר 1 – שיקולים בתכנון עירוני בתמ"א 35, נכלל במסגרת שינוי מספר 1 לתמ"א 35, מיום 9.06.2016). לאור רעיון זה, נתייחס בקצרה לגירסה שהועלתה להצבעה בישיבת הועדה האחרונה ב-12.7.17. נציע עריכת תיקונים אחדים בגירסה זו, על מנת שהגדלת מספר יחה"ד לבנייה תיעשה בהתאם לצרכים המקומיים המשתנים, ולא רק כסיסמה של "הגדלת היצע הדיור".
אנו סבורים -
1. כי הגדרת דיור בהישג יד כשכירות במחיר המופחת ב-20% ממחיר השוק אינה פותחת את שוק השכירות לאוכלוסיות מגוונות, ובאופן אבסורדי עלולה אף להגדיל את הפערים בין אוכלוסיות חזקות לאוכלוסיות חלשות;
2. כי יש לאפשר גמישות רבה יותר הן בקביעת שיעור הגדלת מספר יחה"ד המותרות והן בקביעת שיעור הדירות בהישג יד מתוך תוספת יחה"ד המותרת, על מנת לתת ביטוי לשוני המהותי בין הרשויות המקומיות, צרכי הדיור שלהן ויכולתן הכלכלית.
א. הגדרת גובה השכירות בדיור בהישג יד – "20% פחות"
3. לפי התיקון המוצע, שווי דמי שכירות לדיור בהישג יד יהיה דמי שכירות מופחתים בשיעור שהוא 20% פחות ממחיר שוק. לכאורה מדובר בחישוב דיפרנציאלי, אך תוצאתו בפועל תהיה הפוכה מכוונת ההצעה: ההנחה הריאלית הגדולה ביותר תינתן דווקא באזורים היקרים ביותר, ולעומת זאת באזורים של ערכי הנדל"ן נמוכים תינתן הנחה ריאלית מועטה. יוצא, שדווקא הזקוקים ביותר לאותה הנחה – אלו המתגוררים ממילא בשכונות החלשות – יקבלו את ההנחה הקטנה ביותר, ומההנחה הריאלית הגדולה ביותר תיהנה דווקא האוכלוסיה החזקה – אנשים שיוכלו לעמוד בתשלום של, למשל, 8,000 ₪ דמי שכירות במקום 10,000 ₪. כך, הסגרגציה בין אוכלוסיה חזקה לחלשה תישמר, ואפשרויות הבחירה העומדות בפני מעוטי היכולת לא יגדלו באופן מספק, אם בכלל.
כדי לשנות זאת, שיעור ההנחה בדמי השכירות לדיור בהישג יד צריך להיות נגזרת של ההכנסה, והזכאות לדיור כזה צריכה אף היא להיקבע לפי קריטריונים של הכנסה ופרמטרים אישיים נוספים, כפי שנעשה במקרים של זכאות לדיור ציבורי, לסיוע בשכר הדירה ועוד.
בהקשר זה, יש מקום גם לאחד בין המדדים השונים העוסקים כולם בהקלות בתחום הדיור לכדי מדד אחד, שבאמצעותו ניתן להחליט האם תושב זכאי לדיור בהישג יד, לסיוע בשכ"ד, או לדיור ציבורי. האחדת סיווגי הזכאות בכל הקשור בדיור, תאפשר ראיה כוללת של מצב הזכאים לעומת מצב הביקוש, תסייע למיקוד המאמץ במקום הנדרש ביותר, ותקל על האזרח מחד ועל המערכת הממיינת מאידך.
ב. אפס גמישות בתוספת יח"ד להשכרה – 25% תוספת בדיוק
4. רשויות מקומיות שונות עומדות בנקודת פתיחה שונה בכל סוגיית הדיור, לרבות היצע וביקוש לדיור להשכרה ולדיור בהישג יד. מאפיינים חברתיים ופיסיים, ערכי קרקע, חוסן כלכלי של הרשות המקומית ועוד – כל אלה משתנים ממקום למקום ומשפיעים במישרין על שוק הדיור המקומי. חוק התכנון והבניה מכיר בכך ומאפשר יותר ויותר שיקול דעת לוועדות המקומיות (ולא רק מהטעם של התייעלות). אם כך, לא יתכן כי כל הרשויות המקומיות תיאלצנה להשתמש באותו הפתרון - שיעור קבוע מראש של תוספת דיור להשכרה, ושיעור כמעט קבוע מתוכו כדיור בהישג יד - על מנת לפתור את הבעיות השונות שבשטחן. לדעתנו, הגדלה קבועה מראש של מספר יחה"ד המותרות לבניה תוך צמצום שיקול הדעת של מוסד התכנון לכדי מספר קשיח רנדומלי, מחטיאה את המטרה. יש להוסיף תנאי להגדלת זכויות הבניה – עריכת בדיקה פרוגרמטית של צרכי הדיור בשטח הרשות המסויימת. בדיקה כזו תיערך בראיה כלל עירונית ביחס לכל שטח הרשות המקומית, ולפי תוצאותיה ייקבע היקף זכויות הבניה שניתן יהיה להוסיף לתכניות קיימות, בהתאם למיקומן. שהרי הגדלת זכויות הבניה צריכה להתבסס על היגיון תכנוני ולא רק לשקף את השאיפה הפופולרית להגדלת ההיצע.
נציין כי לעניין שינוי שיעור תוספת דיור בהישג יד, הצעת החוק כבר מאפשרת מידה מסויימת של גמישות כזו: בהסתמך על חוות דעת של החברה הממשלתית לדיור להשכרה, ובהתקיים תנאים מסויימים, ניתן להפחית את יחה"ד שיוקצו לדיור בהישג יד מתוך תוספת יחה"ד הכוללת. הרציונל מאחורי קביעה זו קיים גם ביחס לדיור "רגיל" להשכרה.
5. בהמשך לכך, כדאי להפריד בין תוספת יחידות הדיור לבניה לבין קביעת שיעור הדיור להשכרה ו/או בהישג יד מתוך סך הכל יחה"ד שייבנו במסגרת התכנית. למשל, יתכן כי באזורי הביקוש, תהיה לתכנית כדאיות כלכלית גם עם תוספת יח"ד של 10% לדיור בהישג יד, וקביעת שיעור יחה"ד לשכירות מתוך מספר יחה"ד המאושרות. מחוץ לאזורי הביקוש יתכן שיהיה צורך בהגדלת זכויות הבניה באחוזים גבוהים יותר – אך לאו דווקא בהקצאת כל יחה"ד הללו לשכירות.
6. יתכנו גם מצבים בהם הן ברמה התכנונית והן מבחינת תשתיות עירוניות, תוספת של 25% תהיה בלתי אפשרית או בלתי נחוצה לרשות המקומית, אך עדיין יהיה צורך בדיור בהשכרה ובדיור בהישג יד. במצב כזה, קביעת מספר קשיח של תוספת יח"ד עלול להביא לכך שהתוספת לא תיבנה כלל (שהרי נקבע בתיקון המוצע כי אין להתנות היתרי בניה במיצוי זכויות הבניה כולן או חלקן). במצב כזה, היזם פשוט יימנע מבניית יחה"ד הנוספות, או לחלופין – יחה"ד הנוספות ייבנו ויעמיסו קשיים על הרשות המקומית ותושביה.
7. לאור כל האמור לעיל, יש לאפשר למוסדות התכנון טווח מובנה של שיקול דעת לקביעת התמהיל הנכון של יח"ד להשכרה מתוך יח"ד המאושרות בפרויקט, ושל יח"ד להשכרה המוצעות כתוספת ליח"ד המאושרות, בכפוף למסמך פרוגרמטי לצורך ולביקוש בדיור להשכרה בתחומן.
8. לגבי דיור בהישג יד קיים בהצעת החוק שיקול דעת מסויים, אם כי במידה מוגבלת ותוך חיוב להסתמך על בדיקת החברה הממשלתית לדיור להשכרה. נזכיר כי בחינתו של צורך זה צריכה בכל מקרה להיעשות בהתאם להוראות תכנית המתאר הארצית לשימור ולפיתוח תמ"א 35 (ראה פסק הדין בענין עת"מ 38359-02-16 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז (פורסם בנבו, 25.10.16).
לאור כל האמור לעיל, נבקש מיו"ר הועדה, מח"כ יוזם החוק ומהיועץ המשפטי לועדה להמשיך ולדון בנושאים הקריטיים הנ"ל ולתקן את הצעת החוק כנדרש, על מנת שהתיקון המוצע ימלא את מטרתו ויביא בשורה אמיתית ומשפיעה בנושא דיור בהישג יד, ועל מנת שלא תתקבע נורמה שאינה מיטיבה באופן מספק עם האוכלוסיות החלשות הזקוקות לכך יותר מכל.
בכבוד רב,
מיה עתידיה, אדריכלית שרון קרני כהן, עו"ד
עמותת במקום