חומר רקע
61
אוקטובר7162
כ
"ו תשרי תשע"ח
לכבוד
ח"כ דוד אמסלם
יו"ר ועדת הפנים
חברי וועדת הפנים
חוותדעת:הצעתחוקהמפלגות(תיקון–
מימוןבחירותמקדימותלמועמדשהואנבחר
הציבור),התשע"ז–
7102
ביום
שלישי
, ה-
62
ב
אוקטובר
7162, ת עלה לדיון בוועדת
הפנים של הכנסת הצעת ה
חוק
שבנדון .אף שאנחנו מסכימים עם הצורך העקרוני
להקצות מימון ציבורי עבור קיום
בחירות מקדימות, אנחנו מסתייגים מהדרך שנבחרה לצורך כך. הצעת החוק, בנוסחה
הנוכחי, אינה מסייעת למימוש מרבית יעדיה: היא מפלה בין מועמדים חדשים לבין
מועמדים מכהנים ובכך
פוגעת בעקרון הח
וקתי של שוויון בבחירות ובזכות להיבחר .
ההצעה אף מתמרצת מועמדים להגיע לתקרת ההוצאות, ובכך גם מעודדת בזבוז כספי
ציבור שלא לצורך, והיא אינה כוללת צעדים הדרושים להפחתת התלות בין מועמדים
.לבעלי הון
לבסוף, הצעת החוק מבטלת את התמריץ של מפלגות לקיים הליכי בחירות
מק.דימות, בנותנה מימון עודף למפלגות שאינן מקיימות הליכים כאלה
:להלן הפירוט
6.
הצעת החוק נועדה לתקן ליקויים הנוגעים להיבטים הכספיים של שיטת
הבחירות המקדימות (פריימריז או בחירות במוסדות מפלגתיים נבחרים ). שיטה
זו מחייבת מועמדים להשקיע כספים על-מנת
להגיע אל אלפי
ו עשרות אלפי
בעלי זכות בחירה .ככזו, היא מעניקה יתרון מובנה למועמדים
אשר יכולים
לגייס את הממון הדרוש–
מועמדים אשר הם בעצמם בעלי ממון רב, ומועמדים
אשר מצליחים לגייס תרומות למימון מסע הבחירות שלהם. הדבר פוגע
בסיכוייהם של מועמדים חדשים וחסרי ממון להיבחר; עלול ל פגוע במפלגות
המקיימות בחירות מקדימות, משום שסביר שלפחות חלק מהמועמדים
הפוטנציאליים יעדיפו לנסות להשתלב במפלגות אחרות, שאינן מקיימות
בחירות מקדימות ולכן אין צורך בממון רב כדי להיבחר במסגרתן
; ו עלול
להוביל להיווצרות קשרים בעייתיים בין מועמדים שנבחרו לכנסת
לבי ן בעלי
אמצעים שתרמו לקמפיין הבחירות המקדימות שלה.ם
7.
הצעת החוק נועדה אפוא
לכאורה לתכלי
ו
ת ראוי
ות : לשפר את שוויון
ההזדמנויות בין המועמדים , לעודד מועמדים להתמודד במפלגות המקיימות
,הליכי בחירת מועמדים דמוקרטיים
ולנתק את התלות הלא בריאה בין נבחרי
ציבור לבין בעלי
אמצעים שתרמו להם. היא עושה זאת באמצעות שני מנגנונים:
א.
נבחרי ציבור
)(למשל חברי כנסת מכהנים יקבלו מימון מלא מטעם
.המדינה
ב.
מי שאינם נבחרי ציבור יקבלו הלוואה
מטעם המדינ
ה , שתהפוך
למענק
רק במידה ו
ייבחר.ו
3.
אף שאנו מסכימים לתכליות של הצעת החוק, אנו סבורים שהצעת החוק
.הנוכחית אינה מממשת את מרביתן
4.
ההצעה פוגעת בעקרון השוויון בין המועמדים .
ההצעה יוצרת הלכה למעשה
שתי קבוצות של מועמדים–
חדשים ומכהנים
)"("נבחרי ציבור –
ו מעניקה
.לקבוצה השנייה יתרון משמעותי בעוד שמועמדים שכבר מכהנים כנבחרי
הציבור יקבלו מימון מלא (בגובה תקרת ה הוצאות המותרת) בין אם ייּבחרו ובין
;אם לאו, מועמדים חדשים יקבלו מימון מלא רק אם ייּבחרו מועמדים חדשים
אשר לא יצליחו להיבחר ייאלצו להחזיר את ההלוואה שניתנה להם על
ידי
המדינה . מועמדים חדשים ייאלצו אפוא ליטול סיכון לא מבוטל–
ההכרח
להחזיר את ההלוואה אם לא ייּב חרו. המנגנון הזה עלול להרתיע מועמדים
חדשים, בפרט אלו שאין ברשותם ממון רב, מהתמודדות. לחלופין, הוא עלול
)להרתיע אותם מנטילת הלוואה (בכלל או בסכום גבוה–
דבר שייאלץ אותם
להסתמך על גיוס תרומות, וזאת בניגוד למועמדים מכהנים אשר יקבלו באופן
אוטומטי ובלי צורך לה שקיע משאבים כלשהם את מלוא הסכום הדרוש למימון
ההתמודדות. הצעת החוק מעניקה אפוא יתרון מובהק למועמדים מכהנים על
.פני החדשים, ובכך פוגעת בעקרון השוויון בין מועמדים
5.
בהקשר זה חשוב לציין שכבר היום, לחברי כנסת מכהנים יש בפועל יתרון
מובהק על מועמדים חדשים בבחירות מ קדימות. מניתוח שערכנו עולה
שבבחירות מקדימות שנערכו בשנים7165-7112
במפלגות הליכוד, העבודה
,וקדימה23%
מהמועמדים שהתמודדו בעת שהיו חברי כנסת מכהנים נבחרו
מחדש (ראו טבלה). הצעת החוק צפויה אפוא להעצים את היתרון הקיים
.ממילא של מועמדים מכהנים
מספרהח"כיםהמ
כהנים
שהתמודדובפריימריז*
מספרהח"כיםהמכהנים
שנבחרומחדשלכנסת
כנסת01 ליכוד7112
63
63
עבודה7112
61
2
קדימה7112
73
71
כנסת01 ליכוד7167
72
62
עבודה7167
2
5
כנסת71 ליכוד7164
62
61
עבודה7165
67
61
סה"כ
011 11
* כולל שרים לשעבר שלא היו
"ח כ
ים מכהנים בעת ההתמודדות
1.
הצעת החוק
מתמרצת מפלג
ות שלא לקיים הליכי בחירות מקדימות
דמוקרטיים . זאת, משום שלפי ההצעה, מפלגה שלא מקיימת הליכי בחירות
" מקדימות תקבל תוספת למימון הוצאות הבחירות שלה לכנסת, בסכום השווה
למכפלת מספר המנדטים שבו זכתה בבחירות לכנסת היוצאת ב-
51,111
שקלים
חדשים ". אין בהסדר זה כל הגיון. המימון שיקבלו מועמדים בבחירות
מקדימות לפי הצעת החוק, ושעל פניו בגינו מוצע הסדר זה, לא יחסוך אף לא
פרוטה שחוקה אחת מההוצאות שתידרשנה המפלגות האלה להוציא בבחירות
לכנסת. כך, מפלגות ש לא מקיימות הליכי בחירות מקדימות תזכינה למימון
גבוה יותר ממפלגות שכן מקיימות הליכי בחירות שכאלה–
וזאת בלא כל
הצדקה. אדרבה, בהקשר זה, יש לזכור שכבר היום, מפלגות המקיימות בחירות
מקדימות צריכות לממן בעצמן את הליכי הבחירות, והדבר בא על חשבון
המשאבים העומדים לר שותן בבחירות הכלליות לכנסת. במילים אחרות–
הצעת החוק תחריף את חוסר השוויון הקיים כבר היום לרעת המפלגות
המקיימות בחירות מקדימות. צעד כזה מנוגד לתפיסה שלפיה, למרות הבעיות
.הטמונות בהם, הליכים דמוקרטיים לבחירת מועמדים הם ראויים וחיוביים
היבטים נוספים שאנו מסת:ייגים מהם בהצעת החוק
2.
.ההצעה מתמרצת מועמדים להגיע לתקרת ההוצאות
המימון המלא שניתן
למועמדים שהם נבחרי ציבור יתמרץ את כולם , ואף מועמדים חדשים
,שמאמינים בסיכוייהם להיבחר ליטול את מלוא המימון או ההלוואה –
לא
תהיה לאף מועמד כזה סיבה של ממש לא
להוציא כספים עד
לת .קרת ההוצאות
אדרבה, מועמד שלא יעשה כן יפגע בסיכוייו להיבחר. זאת
בעוד שכיום רבים
מהמועמדים לא מוציאים סכומים כאלה, לא רק בגלל מחסור אלא גם
בגלל
החלטות עקרוניות. במלים אחרות, המימון המלא יגדיל את ההוצאות הכוללות
בבחירות מקדימות ויביא כך לבזבוז כספי מדינה שלא לצורך.
בהקשר זה יצוין
שהצעת החוק כוללת הנמכה של תקרת ההוצאות המותרת למועמד בבחירות
מקדימות, ואנו מברכים על כך. ואולם גם לאחר הנמכה זו, אין כל סיבה לתמרץ
.את המועמדים להגיע לתקרת ההוצאות
2.
ההצעה תורמת רק באופן חלקי להפחתת התלות של מועמדים בבעלי הון .
ההצעה אכ ן תתרום להפחת התלות של מועמדים מכהנים בבעלי הון, משום
שמועמדים כאלה לא יגייסו תרומות. עם זאת, לא בטוח שהיא תתרום באופן
משמעותי להפחת התלות ככל שמדובר במועמדים חדשים: כיוון שמועמדים
חדשים עלולים להידרש להחזיר את ההלוואה לאחר הבחירות (אם לא ייבחרו
לכנסת), י יתכן שרבים מהם יבחרו שלא ליטול את ההלוואה (או ליטול הלוואה
בסכומים נמוכים), אלא להמשיך ולהסתמך על תרומות. משום שמועמדים
מכהנים יגיעו, קרוב לוודאי, לתקרת ההוצאות המותרת להם, סביר להניח שגם
מועמדים חדשים ישאפו להגיע לסכומים דומים, והדבר יגביר את התלות שלהם
ב .תרומות
9.
.כאמור, אנו רואים בחיוב את ההצעה לממן הליכי בחירות מוקדמות במפלגות
עם זאת, לאור ההערות שפורטו לעיל, אנחנו מציעים לתקן את הצעת החוק
באופן שימזער את נזקיה ויסייע למימוש תכליותיה. לצורך כך
יש
לבטלאת
התוספתלמימוןהוצאותהבחירותשלמפלגותשאינןמקיימ
ותהליכיבחירות
מקדימות.כמוכן,יש
להחילמנגנוןמימוןזההלכלל
המועמדים
–
מכהנים
וחדשים
. ברור שבמנגנון כזה יש סכנה לבזבוז אדיר של כספי ציבור,
כיוון שהוא
עלול לתמרץ אלפי אזרחים להגיש מועמדות. פתרון אפשרי הוא
להגביל את
.מספר המועמדים
,למשל מפלגות יקבעו פאנל
של מועמדים שמספרם יהיה עד
פי שלושה
ממספר חברי הכנסת שלה
ן
(ובמקרה של בחירות ליו"ר עד
שמונה
)מועמדים לכל היותר, וכל
המועמדים יקבלו מימון בשיעור שווה ובתנאים
.שווים
כדי שלא לתמרץ מועמדים להגיע לתקרת ההוצאות ועל מנת לחסוך
כספי ציבור באופן כללי, יש לקבוע כי המ ימון יוכל להגיע לכל היותר למחצית
,מתקרת ההוצאות, ואת יתרת הכסף יוכלו המועמדים לגייס, אם ירצו
מתרומות. כדי להפחית את התלות בין המועמדים לבעלי הון יש לנקוט צעדים
נוספים , ובהם הנמכת תקרת ההוצאות (צעד שכבר נכלל בהצעת החוק), וכן
הנמכת גובה התרומה המותר מתורם בו דד בבחירות ליו"ר מפלגה, שהוא גבוה
יחסית; ואיסור על תרומה מאזרחים זרים, בדומה לאיסור הקיים על תרומה
.למפלגות
61
.
בשולי הדברים יצוין כי לדעתנו, הדרך הנכונה לתיקון הפגמים המלווים את
הליכי הבחירות המקדימות במפלגות היא שונה: הענקת מימון מטעם המדינה
למפלגות המקיימות
בחירות מקדימות (ולא למועמדים עצמם) לצורך מימון
הליכי הבחירות, במקביל להגברת הפיקוח של המדינה על הליכים אלה. עם
זאת, ככל שהצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה תקודם, אנו סבורים כי יש
.לתקנה באופן שפורט בחוות דעת זו
בברכה,
ד"ר אסף שפירא
חוקר, המכון הישראלי לדמוקרטיה
ד"ר גיא לוריא
חוקר, המכון הישראלי לדמוקרטיה
ד"ר ע
ו
פר קניג
חוקר, המכון הישראלי לדמוקרטיה