חומר רקע

1 י "ז בחשוון התשע"ח 6 בנובמבר 2017 אל : חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת : הייעוץ המשפטי לוועדה תקנות בתי המשפט (אגרות) (תיקון), התשע"ז- 2017 תובענות ייצוגיות– רקע תובענה ייצוגית היא הליך משפטי ש אדם ,מנהל בשם קבוצה של אנשים אחרים שלא ייפו את כוחו שבמסגרתו מתעוררות שאלות מהותיות– עובדתיות או משפטיות– שמשותפות לכלל חברי הקבוצה. התובענה הייצוגית נועדה להתמודד עם מקרים שבהם גופים מסחריים או שלטוניים פועלים שלא כדין, .וגורמים לנזק לקבוצה גדולה של אנשים מדובר במצב ים שבהם הנזק המצטבר שנגרם לכלל חברי הקבוצה הוא משמעותי, אך מכיוון שהנזק שנגרם לכל אחד מחברי הקבוצה הוא נזק קטן, לא משתלם לכל אחד מהניזוקים להגיש תביעה נפרדת (בין אם בגלל שהנזק הוא קטן ובין אם בגלל העלויות והטרחה )הכרוכים בהגשת התביעה. כדי להתמודד עם מצבים מעין אלה , התובענה הייצוגית מאפשרת לתובע המייצג לנהל הליך משפטי .בשם הקבוצה כולה, ולקבל גמול עבור טרחתו תובענות ייצוגיות יכולות להיות מוגשות ברשימת העניינים שנקבעו בתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו- 2006 (להלן– החוק), ובכלל זה בעניינים כמו: בנקאות, ניירות ערך, ביטוח, הגנת הצרכן, .איכות הסביבה ועוד התובענה הייצוגית נתפסת ככלי צרכני, שמאפשר ל צרכן הבודד להתמודד עם נזקים שגורמים תאגידים חזקים ורשויות שלטוניות, חרף פערי הכוחות בין הצדדים. נוכח חריגותו של ההליך שבו הת ובע מייצג קבוצה של אנשים שלא מינו אותו, ובשל חשש שהאינטרס ים של התובע המייצג ובא כוחו לא תמיד זה ים לאינטרס של כלל חברי הקבוצה )"("בעיית הנציג , הליך ,התובענה הייצוגית בנוי באופן שונה מזה של הליך משפטי רגיל. כך, למשל בשונה מהליך משפטי רגיל שבו התובע יכול להגיש את התביעה או להסתלק ממנה כרצונו, בתובענה ייצוגית, התובע נדרש להגיש בקשה לבית המשפט לאישור התביעה כתובענה ייצוגית, ולא יכול להסתלק מהתביעה, לסיים אותה בהסדר פשרה או לקבל טובת הנאה כלשהי .אלא באישור בית המשפט כיום לא מוטלת אגרה על הגשת תובענה ייצוגית, וזאת, חרף סעיף44 לחוק הקובע כי שר המשפטים יביא תקנות בעניין אגרות בהליכים לפי החוק, לאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, בתוך .שישה חודשים מיום פרסומו של החוק התקנות המוצעות מבקשות לקבוע אגרות להליך של תובענה .ייצוגית התקנות המוצעות 7 א. אגרה בתובענה ייצוגית (א) בתובענה ייצוגית, תשולם אגרה לפי פרט4 ,א11 א או22 א בתוספת, לפי העניין, בשני :שיעורים, כמפורט להלן (1) עם הגשת הבקשה לאישור התובענה כייצוגית, ישלם המבקש את המחצית ;הראשונה (2) ניתן פסק דין בהליך, לרבות פסק דין המאשר הסדר הסתלקות לפי סעיף16 לחוק תובענות ייצוגיות ופסק דין המאשר הסדר פשרה לפי סעיף19 לחוק תובענות ייצוגיות, ישלם המבקש את המחצית השניה; על אף האמור, רשאי בית המשפט לפטור מתשלום המחצית השנייה של האגרה לפי פסקה זו, כולה או חלקה, מטעמים מיוחדים .שיירשמו 2 )(ב בתובענה ייצוגית נגד רשו ת לפי פרט11 ,לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות ,במקרים שבהם הודיעה רשות כי היא תחדל מהגבייה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור בהתאם לסעיף9 לחוק תובענות ייצוגיות, לא תשולם המחצית השנייה של האגרה וינוכה מן המחצית הראשונה של האגרה ששולמה, כערכה במועד התשלום , סכום הנקוב בפרט33 בתוספת, כערכו במועד התשלום, ויתרת האגרה ששולמה תוחזר, בתוספת הפרשי הצמדה על היתרה, כאמור בתקנה17 . )(ג .אגרה כאמור בתקנה זו תחול גם על הגשת הודעה לצד שלישי )(ד בתקנה זו– ""מבקש– ,מי שהגיש לבית המשפט בקשה לאישור תובענה ייצוגית, לרבות תובע מייצג כהגדרתו בחוק תובענות ייצוגיות:ולמעט אלה (1) ארגון, כהגדרתו בחוק תובענות ייצוגיות, שהגשת תובענות ייצוגיות אינה ;פעולתו העיקרית והרשום במרשם רשם העמותות או רשם ההקדשות (2) המועצה ,הישראלית לצרכנות, כהגדרתה בחוק המועצה הישראלית לצרכנות התשס"ח- 2008 ""רשות– כהגדרתה בסעיף2 .לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים בדברי ההסבר נטען , ל כי התקנת תקנות שמטילות אגרות על הליך של תובענה ייצוגית, :שתי תכליות  כיסוי חלק מעלויות ההליך המשפטי – מדובר, כך נטען, בהליך משפטי ארוך ומורכב, שדורש משאבים שיפוטיים רבים, ועל כן אין מקום להחריג את הליך התובענה הייצוגית מתשלום .אגרה, בדומה לשאר ההליכים המתנהלים בבתי המשפט  הפחתת תובענות סרק – הגשת תובענות סרק יוצרת הרתעה עודפת בקרב נתבעים, מחייבת אותם בהוצא ות כספיות לצורך ניהול ההליכים, ומבזבזת כספי ציבור בניהול הליכים משפטיים .שלא לצורך ,אמנם לא ניתן לקבוע מה שיעורן של תובענות הסרק המוגשות כיום, אך בדברי ההסבר נטען כי ניתן ללמוד על קיומן ממספר הסדרי ההסתלקות הרבים, שמרבית ם נעשים לפני .אישור התובענה כייצוגית :לפי המוצע, בתובענה ייצוגית יוטלו האגרות הבאות - תובענה ייצוגית בבית משפט שלום– אגרה של12,000 ₪ ; - תובענה ייצוגית בבית המשפט המחוזי– אגרה של24,000 ₪ ; - תובענה ייצוגית כנגד רשות מינהלית– אגרה של24,000 ; חצייה הראשון של האגרה ישולם עם הגשת הבקשה לאישור התובענה כייצוגית, ו חצייה השני ישולם עם .מתן פסק הדין, לרבות פסק דין שמאשר הסתלקות או הסדר פשרה ,בתובענה ייצוגית נגד רשות מינהלית במקרים שבהם הרשות הודיעה שהיא תחדל מהגבייה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור התובענה ,כייצוגית לא תשולם המחצית השניה של האגרה ו מחצית האגרה ששולמה (למעט סכום קטן) – תוחזר . עוד מוצע לקבוע, כי חובת תשלום האגרה לא תחול על ארגון שהגשת תובענות ייצוגיות אינה פעולתו .העיקרית ועל המועצה הישראלית לצרכנות סוגיות לדיון (1 )חשש ל פגיעה בתכלית החוק לפי סעיף1(1 ) לחוק, אחת מתכליות ה חוק היא לקדם את "מימוש זכות הגישה לבית המשפט, לרבות ."לסוגי אוכלוסייה המתקשים לפנות לבית המשפט כיחידים השתת אגרות בסכומים גבוהים כתנאי סף להגשת ,תובענה ייצוגית, עלולה לפגוע באופן משמעותי בתכלית זו וליצור מחסום גבוה ל אותם צר כנים 3 שמבקשים להתמודד עם עוולות ונזקים רחבי היקף שנגרמים על ידי תאגידים חזקים ורשויות שלטוניות שפועלים שלא כדין. דומה כי אין מחלוקת באשר לעצם הצורך וההצדקה לקבוע אגרות להליכים של .תובענות ייצוגיות, עיקר המחלוקת היא בנוגע לסכומי האגרות המוצעים שהם סכומים גבוהים למדי הצבת חסם בנקודת הפתיחה של ההליך בדמות אגרות בשיעור גבוה אולי תצמצם את הליכי הסרק, אך במקביל היא עלולה לגרום לכך ש גם תביעות טובות ומוצדקות, שיש אינטרס ציבורי וחברתי בניהולן, לא יוגשו בשל העלויות הגבוהות של פתיחת ההליך. (2 )הצורך בביסוס אמפירי לטענה בדבר הליכי סרק, 'וההשפעה של תיקון מס10 הטענה בדבר הליכי סרק לא גובתה בנתונים אמפיריים ברורים, אלא הסתמכה על כך שסיבת סגירת התיקים השכיחה בתובענות ייצוגיות היא הסתלקות התובע לפני אישור התובענה כ תובענה .ייצוגית ,ואולם העובדה שהסתלקות היא סיבת סגירת התיקים השכיחה אינה מעידה בהכרח על כך שמדובר ב תובענות סרק, ,שכן הסתלקות לפני אישור תובענה כ תובענה ייצוגית עשויה לנבוע ממגוון של סיבות, ובכלל זה שהנתבע תיקן את העוולה נשוא התובענה או שהתובע אינו יכול להמשיך בניהול התובענה עקב .סיבות אישיות או כספיות ,בנוסף 'במסגרת תיקון מס10 לחוק תובענות ייצוגיות שהתקבל לפני קצת יותר מ שנה (יולי2016 ) , נקבעו מנגנונים שביקשו להתמודד עם התופעה הנטענת של הליכי סרק . בין היתר, נקבע כי במסגרת החלטתו האם לאשר גמול או טובת הנאה– שמהווים תמריץ משמעותי להגשת התובענה הייצוגית– לתובע או לבא כוחו ב מסגרת הסתלקותם, יידרש בית המשפט לשקול את התועלת שההליכים הביאו וכן ה אם התובענה הראתה עילת תביעה לכאורה . כך, אם אכן מדובר בתביעת סרק או בתביעה שלא הביאה תועלת לקבוצה בית המשפט אמור שלא לאשר את מתן גמול או טובת הנאה , ובדרך זו אמורה להישמט הקרקע מתחת ל תמריץ המרכזי להגשת התביעה. ,נוכח האמור יש מקום להציג נתונים מדויקים ומעודכנים בפני הוועדה כדי לבסס את הטענה בדבר היקפה של ה תופעה הנטענת ,של הליכי הסרק ובכלל זה 'לנסות ולראות מהן ההשפעות של תיקון מס10 האמור, על תופעה ז ו . (3 ) חלופות אפשריות שתפגענה פחות בתכלית החוק ניתן להציע חלופות שונות ,שיש בהן כדי להשיג אפקט הרתעה משמעותי דיו בפני הליכי סרק, מחד גיסא :ואין בהן כדי ליצור מחסום בעייתי בפני עצם הגשת התובענה הייצוגית, מאידך גיסא  הוצאות משפט : במקום ליצור חסם לעצם הגשת ה תובענה ה ייצוגית בדמות של אגרה גבוהה , הדרך הישירה להתמודד עם הליכי סרק , כ כל שישנם , .צריכה להיות באמצעות הוצאות משפט ,כך ככל ש בית ה משפט י גיע למסקנה ש מדובר בהליך סרק , שומה עליו להשית על התובע הוצאות משפט ריאליות לטובת הצד הנתבע , למעט אם לפי נסיבות העניין קיימים טעמים מיוחדים שמצדיקים שלא לפסוק הוצאות.  תשלום אגרות דיפרנציאלי : אפשרות נוספת היא להטיל אגרות ,במודל דיפרנציאלי בדומה ל מודל שקיים בתביעות לנזקי גוף. לפי מודל זה, עם הגשת התובענה משולם חלק קטן של האגרה1 ,ו תשלום יתרת האגרה וזהות הנושא בה נקבעים בהתאם להתפתחות ההליך ולשאלה האם היה ממש בהליך או שלא2. באופן דומה, גם לגבי הליכים של תובענות ייצוגיות ניתן להציע 1 703 ₪ בבית משפט שלום ו- 1,196 ₪ בבית משפט מחוזי. 2 ,למשל לגבי הליך של נזקי גוף נקבע, כי אם ההליך נדחה או נמחק בפסק דין– התובע משלם את יתרת האגרה (תקנה 4 מדרג דיפרנציאלי ו מדויק יותר של אגרות. כך, למשל, ניתן להציע להבחין בין מקר ה של הסתלקות מהתובענה בשל העדר עילה – שאז יש מקום לקבוע כי התובע ישלם את יתרת האגרה, למקרה של הסתלקות מתובענה בשל העובדה שהנתבע תיקן את העוולה שגרם – שאז יש מקום לקבוע כי הנתבע ישלם את יתרת האגרה. כמו כן, ברור כי אם בית המשפט אישר את התובענה כ ייצוגית לא מדובר בה ליך סרק אלא ב הליך שיש אינטרס ציבורי בקיומו, ועל כן יש לפטור את התובע מיתרת האגרה ולהשיב לו את האגרה ששולמה (למעט סכ ום מסוים שבכל מקרה לא י וחזר .) מודל נוסף של אגרות יכול להיות מודל הדומה בעיקרו לזה הקיים בתקנות לגבי תביעה נגזרת שהיא בעלת מאפיינים דומים לאלו של התובענה הייצוגית . לפי מודל זה, האגרה היא2.5% של סכום התביעה , אך קיימת הבחנה בין השלב הראשוני של הבקשה לאישור התביעה כתביעה נגזרת לבין השלב של ניהול התביעה : עם הבאת ההליך– התובע משלם סכום של1,684 ₪ בבית משפט השלום ו- 3,149 ₪ ;בבית המשפט המחוזי ו עם אישור התביעה כנגזרת– משלימה .החברה, שבשמה הוגשה התביעה הנגזרת, את יתרת סכום האגרה ב אופן דומה, ניתן להציע כי גם לגבי תובענה ייצוגית תיערך הבחנה בין השלב הראשוני של הגשת הבקשה לאישור התובענה :כתובענה ייצוגית לבין השלב של ניהול התובענה הייצוגית, באופן הבא עם הגשת הבקשה לאישור התובענה כתובענה ייצוגית– התובע ישלם סכומים דומים לאלו הנקובים בתביעה נגזרת ( 1,684 ₪ בבית משפט השלום ו- 3,149 ₪ )בבית המשפט המחוזי . ככל שבית המשפט יאשר את הגשת התובענה כתובענה ייצוגית – ש אז מדובר בהליך שיש אינטרס ציבורי בקיומו– התובע ייפטר מתשלום יתרת האגרה או שתשלום יתרת האגרה תוטל על הנתבע3. (4 )החזר אגרה כשההליך השיג את מטרת ו ,גם אם לא תקבע דיפרנציאציה בתשלום האגרה, כמוצע לעיל הרי ש במקרים שבהם ניהול ההליך השיג את מטרתו והנתבע שינה את דרכיו בעקבות התובענה , אין הצדקה שמגיש התובענה יישא ב מלוא תשלום ה אגרה , ובמקרים כאלה יש להחזיר לתובע את האגרה ששילם. היגיון זה מעוגן בתקנה7 )א(ב המוצע ת , הקובע ת כי אם התברר שתובענה ייצוגית נגד רשות מינהלית השיגה את מטרתה, כך ש הרשות הודיע ה כי תחדל מהגבייה הלא חוקית שבשלה הוגשה התובענה , תוחזר מחצית האגרה ששולמה (למעט סכום ,קטן שאינו מוחזר). באופן דומה יש מקום לקבוע כי אם הסתלקות התובע מהתובענה היא בשל העובדה שהנתבע תיקן את העוולה שגרם, אם אושר הסדר פשרה ש כולל הימנעות של הנתבע מהמשך ביצוע העוולה תוך פיצוי של כלל חברי הקבוצה או אם ניתן פסק דין לטובת התובע– הרי שהתובענה השיגה את מטרתה הציבורית והחברתית ועל כן יש להחזיר לת ובע את מחצית האגרה ששולמה (למעט סכום )קטן שאינו מוחזר , ובמקרה המתאים להטיל אותה על הנתבע . (5 ) חובת דיווח לוועדה 5 ()(ב7 )); אם ההליך הסתיים בפסק דין לחובת הנתבע– הנתבע יישא בתשלום האגרה (תקנה5 ()(ב5 )); אם ההליך בוטל או נמחק בידי מגישו או שההליך הסתיים בפשרה, גישור או בוררות לפני שהסתיימה ישיבת קדם משפט שלישית– לא תשולם יתרת האגרה (תקנה5 ()(ב2 )); אם ההליך הסתיים בבוררות, פשרה או גישור לפני שהחל הדיון בו– ישלם הנת בע שליש מסכום האגרה (תקנה5 ()(ב4 .)), וכן הלאה 3 בשונה מהמודל של תביעה נגזרת, שם לאחר שהתביעה אושרה התברר שמדובר באינטרס של החברה להגיש את התביעה ולכן מן הראוי שהחברה שבשמה הוגשה התביעה הנגזרת תשלם את יתרת האגרה, במקרה של תובענה ייצוגית, לאחר שהתביעה אושרה התברר שיש אינטרס ציבורי בניהול ההליך כנגד הנתבעים, ולכן אין מקום במקרה כזה להטיל את יתרת .האגרה על התובע 5 בכל מתווה שהוועדה תחליט עליו , יש מקום לשקול להטיל על שרת המשפטים חובת דיווח לוועדת ,החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, מידי שנה נתונים שונים הנוגעים לתחום התובענות הייצוגיות ( מספר ,התובענות שהוגשו, כמה מהן הסתיימו בהסתלקות, כמה מהן הסתיימו בהסדר פשרה כמה מהן אושרו כתובענות ייצוגיות, סכומי הכסף שנתבעו, סכומי הכסף ששולמו בפועל, שיעור הגמול ושכר הטרחה שנפסקו,, היקף האגרות ששולם, היקף הפטורים שניתנו ונתוני ם נוספים שייקבעו ), כדי שהוועדה תוכל לעקוב אחרי ההשלכות של המהלך המוצע על תחום התובענות הייצוגיות. זאת, בדומה לחובת הדיווח .שהוועדה קבעה ביחס לאגרות בהליכי ביניים